1. Escasa novedad presentan las resoluciones dictadas por el TC durante este cuatrimestre en lo que a este apartado de la crónica se refiere.
En relación con el recurso de inconstitucionalidad, en las SSTC 49
Y en la STC 65/2018 (Pleno), de 7 de junio, se precisa que, en los supuestos en los que se ponga en marcha el mecanismo del art. 33.2 LOTC —iniciación de negociaciones en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la respectiva comunidad autónoma— lo relevante en la determinación del objeto del recurso de inconstitucionalidad no son las comunicaciones previas a la constitución de la Comisión Bilateral, sino «el objeto señalado en el acuerdo adoptado en el seno de esa comisión […] por los órganos competentes de las dos administraciones implicadas a fin de iniciar las negociaciones para la resolución de las discrepancias que las separan» (FJ 3).
2. La falta de exteriorización de las razones por las que el órgano judicial duda de la constitucionalidad de la norma aplicable en el proceso
También por resultar mínimamente fundamentada la duda de constitucionalidad, se inadmite a trámite en el ATC 61/2018 (Pleno), de 5 de junio, una cuestión de inconstitucionalidad promovida respecto al art. 60 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Seguridad Social, que reconoce un complemento de pensión, por su aportación demográfica a la Seguridad Social, a las mujeres que hayan tenido dos o más hijos biológicos o adoptados y que sean beneficiarias en cualquier régimen del sistema de la Seguridad Social de pensiones contributivas de jubilación, viudedad o incapacidad permanente. El TC reprocha al órgano judicial que en el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se limite a atribuir al precepto cuestionado la vulneración del principio de igualdad por razón de sexo (art. 14 CE), sin efectuar «ningún análisis de la grave censura de inconstitucionalidad que así se expresa, en particular sin atender a las diversas justificaciones (de orden biológico y socio-cultural) de la diferencia de trato aducidas por el Letrado de la Seguridad Social», por lo que no puede afirmarse —concluye— que el órgano judicial haya cumplido el deber de fundamentar la duda de constitucionalidad (FJ 2).
El ATC 71/2018 (Pleno), de 20 de junio, también inadmite a trámite por no justificar suficientemente el juicio de aplicabilidad y relevancia una cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con el art. 174.3 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que impone al miembro sobreviviente de una pareja de hecho unos requisitos económicos para la obtención de la pensión de viudedad que no se exigen en el caso del conyugue supérstite. El TC considera que la cuestión se ha promovido exclusivamente en relación con los requisitos económicos que establece el precepto para obtener la pensión de viudedad, no con la exigencia de la convivencia de hecho o los mecanismos para acreditarla, respecto de la que nada se dice en el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y cuyo incumplimiento ha constituido uno de los motivos, junto con el de los requisitos económicos, en los que la Administración había fundado la denegación de la pensión solicitada (FJ 3).
Y, en fin, en la STC 77/2018 (Pleno), de 5 de julio, se inadmite una cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con determinados preceptos de la Ley del País Vasco 7/2015, de 30 de junio, de relaciones familiares en los supuestos de separación o ruptura de los progenitores por no ser algunos de ellos aplicables en el proceso
3. Dos cuestiones internas de inconstitucionalidad se han promovido durante este cuatrimestre. La primera por el ATC 77/2018 (Sala Segunda), de 16 de julio, respecto del párr. segundo del art. 35.2 LEC, en relación con la regulación de los párrs. segundo y tercero del art. 34.2, en la redacción dada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial. Los preceptos cuestionados podrían, a juicio de la Sala, vulnerar el art. 24 CE, ya que el régimen de recursos establecido contra los decretos de los letrados de la Administración de Justicia en las reclamaciones de honorarios de abogados impide que las decisiones procesales de estos letrados sean revisadas por los jueces y tribunales, titulares en exclusiva de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE), vedando, por consiguiente, que puedan dispensar la tutela judicial efectiva sin indefensión que a todos garantiza el art. 24.1 CE (FJ 4).
Por su parte, en el ATC 79/2018 (Pleno), de 17 de julio, se plantea cuestión interna de inconstitucionalidad en relación con los incisos «por inexistencia del hecho imputado» y «por esa misma causa» del art. 294.1 LOPJ, que dispone que «tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia de hecho imputado o por esa misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que no se hayan irrogado perjuicios». El TC entiende que los referidos incisos pueden ser contrarios a los arts. 17, 14 y 24.2 CE, en la medida en que puedan privar del derecho a recibir indemnización en otros supuestos que debieran ser indemnizables con fundamento en las exigencias constitucionales del derecho a la libertad (art. 17 CE), incidiendo en el ámbito de la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y pudiendo ofrecer un trato diferenciado en función de los motivos por los que se acuerda la condena en el proceso penal (art. 14 CE) [FJ 3].
4. Los motivos de especial transcendencia constitucional apreciados en los recursos de amparo resueltos durante este cuatrimestre han sido los siguientes: 1.º) [STC 155/2009, FJ 2 a)] que el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina del TC [SSTC 58/2018 (Sala Primera), de 4 de junio
Por su parte, cabe destacar que en las SSTC 73
Como se viene advirtiendo en crónicas anteriores, se confirma la aplicación amplia y generosa que el TC viene haciendo de los motivos de especial transcendencia constitucional referidos a que el recurso plantea un problema o afecta a la faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina constitucional [STC 155/2009, FJ 2 a)] o que puede dar ocasión al TC a aclarar o cambiar su doctrina [STC 155/2009, FJ 2 b)]. Como revela la lectura de las escasas sentencias dictadas en este cuatrimestre, ambos motivos de especial transcendencia constitucional se han apreciado en relación con supuestos en los que no se crea nueva doctrina constitucional, ni se aclara o cambia una doctrina preexistente, sino en los que se aplica una doctrina constitucional ya sentada e, incluso, de manera consolidada, resultando que dichos supuestos, aunque algunas veces son inéditos, sin embargo en la mayoría de las ocasiones solo presentan algún o algunos elementos fácticos novedosos, dudosamente significativos para la doctrina constitucional que se aplica —en este sentido, por ejemplo, SSTC 59/2018 (Sala Segunda), de 4 de junio; 84/2018 (Sala Segunda), de 16 de julio—.
5. En relación con el requisito del agotamiento de la vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo [art. 44.1.a) LOTC], la STC 81/2018 (Sala Segunda)
Reviste especial relevancia, respecto al cumplimiento del requisito procesal que nos ocupa, el ATC 65/2018 (Sección Primera), de 18 de junio, en el que, para entender correctamente agotada la vía judicial previa al recurso de amparo, se exige la interposición del recurso de casación contencioso-administrativo «cuando su admisibilidad dependa exclusivamente de la apreciación del interés casacional objetivo, que únicamente al Tribunal Supremo corresponde» (FJ 3). La Sección desestima, en consecuencia, las alegaciones del recurrente de amparo, en el sentido de que era irrazonable en este caso la interposición del recurso de casación, dado que ninguna posibilidad tenía de ser admitido a trámite, ya que las cuestiones sobre las que iban a versar evidenciaban su falta de interés casacional, pues entiende que, «si todo el sistema se basa […] en el amplio margen de apreciación del Tribunal de casación sobre la concurrencia o no del interés casacional, nadie puede suplantarle y, por tanto, no pueden arrogarse los interesados, ni otros órganos judiciales, esa atribución» [FJ 5]. La doctrina sentada en el auto reseñado suscita de inmediato el interrogante de si es necesario promover el recurso de casación incluso cuando resulte evidente, por existir al respecto doctrina del Tribunal Supremo, que las cuestiones a plantear en el mismo carecen de interés casacional, imponiendo de este forma al demandante de amparo para entender agotada la vía judicial previa la interposición de un recurso que carece de viabilidad alguna; o si, por el contrario, su interposición es necesaria únicamente en aquellos casos en los que no resulte evidente la falta de interés casacional a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Habrá que estar a la espera de nuevos pronunciamientos del TC para despejar este interrogante.
6. Por último, cabe traer a colación la STC 73/2018 (Pleno), de 5 de julio
El TC, tras recordar que puede ser objeto directo de un recurso de amparo una disposición general, sin que medie acto de aplicación alguno, cuando la lesión de derechos fundamentales derive directa e inmediatamente de la propia norma reglamentaria y que la desaparición sobrevenida del objeto del proceso se ha admitido como forma de terminación de los distintos procesos constitucionales, en particular, del recurso de amparo (FJ 2), constata la derogación de los preceptos recurridos bien por la propia normativa autonómica, bien por la normativa básica estatal, para concluir que el recurso de amparo ha perdido su objeto dada la derogación de los preceptos recurridos y la no pervivencia en el tiempo de la lesión invocada, sin que resulte necesaria una respuesta a las vulneraciones aducidas, puesto que en la demanda no se individualizaba acto singular alguno dictado en aplicación de los preceptos impugnados (FFJJ 3 y 4)
El TC justifica el sentido de la decisión ahora adoptada, a pesar de que con anterioridad había rechazado el desistimiento de la parte actora por la transcendencia constitucional que el recurso de amparo presentaba para la interpretación del art. 27 CE (ATC 89/2013, de 6 de mayo), debido a la incidencia de la aprobación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa en las cuestiones debatidas en el proceso, en particular, sobre la admisión de la educación diferenciada (art. 84.3), respecto de cuya constitucionalidad ya se había pronunciado en la STC 31/2018, de 30 de abril
1. Acerca de la reserva de ley orgánica en materia de desarrollo de derechos fundamentales (art. 81.1 CE), concretamente del derecho a la educación (art. 27 CE), se pronuncia la STC 49/2018 (Pleno), de 10 de mayo
El TC recuerda que el ámbito de la reserva de ley orgánica no es coextenso al de las competencias atribuidas al Estado y, en particular, que el concepto del art. 149.1.30 CE (normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE) no posee el mismo alcance que el que genéricamente enuncia el art. 81.1 CE, de suerte que hay normas que, a efectos del art. 149.1.30 CE, son desarrollo del art. 27 CE, y tienen, en consecuencia, el carácter de bases, pero no son desarrollo de los derechos fundamentales a los efectos del art. 81.1 CE y, por tanto, carecen del rango de ley orgánica. Tal podría ser el caso de la norma enjuiciada, pero el TC desestima la impugnación porque el Parlamento catalán no ha recurrido la disposición de la Ley Orgánica 8/2013 que atribuye el carácter de ley orgánica a la previsión impugnada y, por tanto, que es la que incurriría en la vulneración denunciada. «La previsión concretamente impugnada no establece un catálogo de recomendaciones metodológicas que pudiera, en su caso, colisionar con el art. 81 CE. Al contrario, confía su elaboración a las administraciones educativas y, por tanto, a instrumentos carentes del carácter de ley orgánica» (FJ 4).
A la doctrina sentada por la STC 49/2018 (FJ 4) se remite íntegramente la STC 68/2018 (Pleno), de 21 de junio [FJ 3.c)]
También sobre la reserva de ley orgánica (art. 81.1 CE) en relación con el derecho a la educación (art. 27 CE) se pronuncia la STC 66/2018 (Pleno), de 21 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Canarias frente a diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2013, para la Mejora de la Calidad Educativa. El ejecutivo autonómico recurrente sostiene que determinadas previsiones de esta ley que regulan los itinerarios educativos y que clasifican al alumnado con consecuencias presentes y futuras muy relevantes en el desarrollo de su derecho a la educación, estableciendo remisiones reglamentarias en relación con aspectos importantes de esa regulación, no serían compatibles con la reserva de ley orgánica para la regulación de los derechos fundamentales. La STC 66/2018 descarta esta impugnación, por entender que los aspectos discutidos permiten perfectamente la colaboración reglamentaria, pues no son desarrollo directo del derecho a la educación y por tanto no exigen que su regulación quede reservada a ley orgánica (FJ 5).
2. Sobre la concurrencia del presupuesto habilitante para la aprobación de decretos leyes (art. 86.1 CE) se pronuncia la STC 61/2018 (Pleno), de 7 de julio, que estima en parte el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados contra el Real Decreto Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. El TC declara la inconstitucionalidad y nulidad de diversas disposiciones de ese decreto ley en las que entiende, aplicando la reiterada doctrina constitucional sobre el canon de enjuiciamiento aplicable en estos supuestos, que no se ha acreditado la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad; desestima en cambio las impugnaciones de los recurrentes en aquellos casos en que TC considera cumplido el presupuesto habilitante para dictar decretos leyes
Rechaza asimismo el TC la también alegada vulneración de los límites materiales del decreto ley, concretamente en relación con la prohibición de afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el capítulo I CE. Los diputados recurrentes sostenían, como segundo motivo de impugnación, que el Real Decreto Ley 5/2013 (en particular sus previsiones de los arts. 6 y 7 sobre la jubilación anticipada) afecta a aspectos sustanciales de la regulación del derecho de acceso a las prestaciones de la Seguridad Social que consagra el art. 41 CE, contraviniendo con ello la prohibición del art. 86.1 CE. Con cita de doctrina constitucional precedente, la STC 61/2018 (FJ 10) desestima esta queja, ya que el art. 41 CE impone un mandato a los poderes públicos que, dada su ubicación sistemática en el texto constitucional, no impide su regulación mediante decreto ley.
3. La cuestión de las leyes singulares se aborda en la STC 87/2018 (Pleno), de 19 de julio
De los diversos reproches de inconstitucionalidad que los recurrentes dirigen contra la ley autonómica, el TC comienza por analizar y descartar el que atañe a su calificación como una «ley singular» contraria a la Constitución, en cuanto la supresión del cuerpo de letrados supondría una decisión no justificada y contraria, por ello, al principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), así como al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en cuanto que elude el control por la jurisdicción contencioso-administrativa de los contenidos de la ley impugnada.
Tras recordar las líneas fundamentales de la jurisprudencia constitucional sobre las «leyes singulares», la STC 87/2018 advierte que esa doctrina se ha ido formando siempre sobre supuestos en que las decisiones adoptadas por el legislador no exigían una norma con rango de ley, pues solamente en ese caso tiene sentido preguntarse si esa regulación mediante ley formal puede vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva, o si entrañan una creación arbitraria de supuestos de hecho, o si esos supuestos de hecho atendidos por las leyes en cuestión son casos no remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración. Ninguno de esos interrogantes tiene sentido cuando, como sucede en el caso de la ley autonómica enjuiciada, la aprobación de una norma con rango de ley es una exigencia indeclinable para llevar a cabo la decisión que se pretende adoptar. En efecto, señala el TC, la decisión de suprimir el cuerpo de letrados del Consejo Consultivo solo podía ser acometida mediante una norma con rango de ley, conforme a la reserva de ley establecida en el art. 103.3 CE, a lo que se añade que la existencia del cuerpo de funcionarios suprimido se hallaba amparada en una ley autonómica anterior, «de manera que también solo por ello la supresión del citado cuerpo exigía una norma del mismo rango de conformidad con el principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE)»; lo contrario sería tanto como afirmar que ni siquiera el legislador puede suprimir ese cuerpo, y ello solo sería admisible si el cuerpo de letrados suprimido viniera directamente establecido en la Constitución, lo que no es el caso (FJ 2).
4. Los principios consagrados por el art. 9.3 CE han operado como canon de control de constitucionalidad en diversos pronunciamientos del TC durante el cuatrimestre referenciado.
Así, en la STC 51/2018 (Pleno), de 10 de mayo, que desestima una cuestión de inconstitucionalidad planteada en relación con una disposición contenida en una ley estatal que establece los requisitos necesarios para entender subsistente el derecho a una ayuda para la adquisición de una vivienda protegida, otorgada al amparo de un plan de vivienda ya finalizado a la entrada en vigor de esa ley. El órgano judicial considera que el precepto cuestionado vulnera los principios constitucionales de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, de seguridad jurídica en la vertiente de confianza legítima y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Tras exponer en detalle el régimen jurídico aplicable a la ayuda controvertida y su evolución en el tiempo, así como la naturaleza de los actos administrativos que reconocían las ayudas a los beneficiarios, la STC 51/2018 comienza descartando que la norma cuestionada incurra en la pretendida vulneración del principio constitucional de irretroactividad de disposiciones restrictivas de un derecho ya consolidado, pues esa norma carece de carácter retroactivo, ya que no impone, sino que reitera, un requisito existente antes de su entrada en vigor; además, tampoco puede entenderse que afecte a «derechos individuales», en el sentido dado por reiterada doctrina constitucional a este concepto del art. 9.3 CE, esto es, como equiparable a la idea de sanción o castigo infligido a determinadas personas o colectivos por una determinada conducta (pues en este caso la restricción de la ayuda financiera no se configuró legalmente ni se percibió por los afectados como una sanción) [FJ 4].
Descarta asimismo el TC que la disposición cuestionada incurra en infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en su vertiente de protección de la confianza legítima. Tras exponer la doctrina constitucional sobre este principio constitucional (FJ 5), la STC 51/2018 concluye que no existe la vulneración aventurada por el órgano judicial al plantear la cuestión. Conforme a la evolución del régimen jurídico aplicable a la ayuda controvertida, la reforma operada por la ley cuestionada no puede calificarse de imprevisible, sino que sus potenciales beneficiarios «ya no podían legítimamente confiar en el mantenimiento del programa de ayudas» cuando se introduce la modificación cuestionada. Por otra parte, la supresión de la ayuda afectaría únicamente «a la eventual ultraactividad residual de una línea determinada de ayudas contemplada en un plan estatal de vivienda cuya vigencia ya se había agotado» al aprobarse la norma controvertida. Por tanto, «en las circunstancias analizadas no se acredita una situación de confianza legítima que pudiera fundamentar ciertas limitaciones a la acción del legislador, con el fin de respetar el principio de seguridad jurídica. En consecuencia, tampoco es necesario examinar si concurrían exigencias cualificadas del bien común susceptibles de justificar la prevalencia excepcional de la acción del legislador sobre dicho principio» (FJ 6).
Por último, rechaza también el TC que la disposición cuestionada incurra en la supuesta vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), por carecer la medida controvertida de un objetivo justificador, según el órgano judicial promotor de la cuestión. Aunque el preámbulo de la ley en que se contiene la norma cuestionada omita cualquier consideración sobre esta, ello no equivale a que carezca de toda explicación racional, por cuanto la norma cuestionada se limita a suprimir una línea de ayuda contemplada en un plan estatal de vivienda que ya había agotado su vigencia, concluye la STC 51/2018 (FJ 7).
La doctrina de la STC 51/2018 se reitera en la STC 56/2018 (Pleno), de 10 de mayo, que desestima por remisión a aquella la cuestión planteada en términos idénticos por el mismo órgano judicial respecto del mismo precepto legal, que establece los requisitos para entender subsistente el derecho a una ayuda estatal para la adquisición de una vivienda protegida, otorgada al amparo de un plan de vivienda ya finalizado (FJ 2).
Por su parte, la STC 70/2018 (Pleno), de 21 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados contra diversos preceptos de una ley autonómica, descarta la pretendida infracción de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) que alegaban los recurrentes con fundamento en que esa normativa habría llevado a cabo una modificación sustancial de la ley de protección ambiental de la comunidad autónoma, sin contar para ello con ningún tipo de informe técnico (ambiental o de salud pública) o jurídico que avalara la idoneidad de esa innovación legislativa; de tal suerte que la reforma legal no habría podido alcanzar un estándar mínimo de calidad técnica, al no haberse contado, en su aprobación, con ningún elemento de juicio adecuado para valorar la idoneidad técnica y jurídica de la nueva opción normativa.
El TC recuerda su consolidada doctrina conforme a la cual en los supuestos de alegaciones de vulneración del procedimiento legislativo es necesario examinar, ante todo, si se ha producido infracción de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes para, solo después, y en su caso, valorar si aquella vulneración pudo afectar de manera sustancial al proceso de formación de la voluntad legisladora. Para determinar si concurre la alegada infracción de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes ha de estarse, en el caso de leyes de las comunidades autónomas, a lo establecido en el propio ordenamiento autonómico. Ahora bien, en el caso enjuiciado los diputados recurrentes no han identificado una fuente normativa, en el ordenamiento jurídico de la comunidad autónoma de la que emana la ley impugnada, de la que pueda deducirse la obligatoriedad de aportar los concretos informes técnicos y jurídicos a los que se refieren que hubieran debido obrar como antecedentes en la reforma legislativa acometida. En consecuencia, ello conduce a la desestimación de la queja, sin necesidad de examinar si la ausencia de tales informes afectó o no de manera relevante al proceso de formación de voluntad de la Asamblea Legislativa autora de la ley recurrida (FJ 4).
5. El principio de igualdad tributaria (arts. 14 y 31.1 CE) opera como canon de control de constitucionalidad en la STC 52/2018 (Pleno)
La declaración de inconstitucionalidad y nulidad por la STC 52/2018 del precepto cuestionado determina que la STC 60/2018 (Pleno), de 4 de junio, declare la pérdida sobrevenida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad idéntica planteada por el mismo órgano judicial respecto de esa misma norma por iguales razones
1. Durante el segundo trimestre de 2018 el TC ha dictado una serie de sentencias referidas a una cuestión que doctrinalmente se encuentra aparentemente pacificada pero que, sin embargo, sigue teniendo que ser abordada una y otra vez por el TC. Se trata de la persistente invasión por el Estado de las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas.
a) En las SSTC 62 y 64/2018 (Pleno), de 7 de junio, se plantea la cuestión de si el Estado puede asumir, en el ámbito de las competencias que le atribuye el art. 149.1.23 CE en materia de medio ambiente, las funciones ejecutivas que le reservan sendas normas reglamentarias estatales en relación con la tramitación de las solicitudes, valoración y adquisición de créditos de carbono.
Así, en efecto las dos normas estatales impugnadas, ambas por el Gobierno de la Generalitat, prevén la adquisición de créditos de carbono por parte del Estado a empresas que ejecuten determinadas actuaciones.
Para el TC la asunción de funciones ejecutivas por el Estado vulnera el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias al no concurrir ninguna de las circunstancias que pueden justificar la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de dichas facultades.
La doctrina establecida en las dos sentencias comentadas es relevante, pues funda la inconstitucionalidad de la atribución al Estado de las funciones ejecutivas en el hecho de que las propias normas estatales establecen un marco reglado que restringe notablemente los amplios márgenes de discrecionalidad, de modo que es posible garantizar un elevado grado de homogeneidad en el ejercicio de las funciones de evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono.
Con ello se viene a consolidar la idea (ya recogida en la STC 100/2017, de 20 de julio) de que cuando el Estado establece un régimen de otorgamiento de una ayuda económica que determine una actividad ejecutiva reglada en alto grado, donde las funciones de reconocimiento, concesión y pago requieran únicamente constatar el cumplimiento de las condiciones y términos fijados por la normativa del Estado —de tal modo que las actuaciones ejecutivas se contraigan, en gran medida, a una labor aplicativa de los requisitos previamente establecidos por la legislación estatal con la precisión que este haya estimado conveniente—, entonces la gestión centralizada será siempre inconstitucional.
Se produce, así, un desarrollo de la doctrina establecida desde la STC 13/1992, de 6 de febrero, y que supone que cuando se trata de ayudas estatales de carácter reglado no cabrá una gestión centralizada de las mismas.
b) La STC 69/2018 (Pleno), de 21 de junio, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
Desde el punto de vista de la cuestión que estamos examinando, pues la resolución trata otras muchas cuestiones, se controvierte la atribución a un órgano estatal, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDEA), de determinadas competencias ejecutivas que el recurrente considera que son autonómicas.
Para el TC, aquellas funciones atribuidas al IDAE de propuesta, estudio y adopción de directrices y medidas vinculadas a objetivos concretos, lejos de ser actividades de gestión o ejecución, como entiende el Gobierno autonómico, pertenecen más bien a la esfera de los poderes estrictamente normativos, por representar, bien la adopción de una determinada opción política, bien la preparación de esa decisión —mediante su estudio, informe y planificación— para su adopción por otro. Son, en todo caso, funciones que requieren de una dirección unitaria y perspectiva de conjunto que solo puede proporcionar el Estado, y que además están vinculadas a la consecución de objetivos concretos fijados para el conjunto de la economía nacional y comprometidos internacionalmente por el mismo Estado como sujeto de derecho internacional ante las instituciones de la Unión Europea.
Distinta conclusión alcanza el TC respecto a la «gestión» de los certificados de ahorro energético, que también se encomienda al Estado a través del IDAE. La «gestión» de los mencionados certificados de ahorro energético, entendiendo por tal la actividad vinculada a su reconocimiento y concesión, es una «actividad ejecutiva reglada en alto grado» que impide su atribución al Estado en aquellas materias donde este no tiene reservadas ese tipo de potestades de ejecución y aplicación de normas.
c) La STC 76/2018 (Pleno), de 5 de julio, resuelve el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra diversos preceptos del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros.
La norma estatal atribuye al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, con la participación de las organizaciones colegiales correspondientes, la función de acreditar a los enfermeros para la dispensación de medicamentos y productos sanitarios. Es decir, atribuye en exclusiva al Estado el reconocimiento a estos profesionales sanitarios de una capacitación profesional, por estimar que la acreditación ha de tener un carácter unitario en todo el territorio, en cuanto afecta directamente a la atención sanitaria a la población. La sentencia declara inconstitucional y nula tal reserva al Estado.
El TC asume que la regulación del contenido y características de la formación que los enfermeros deben adquirir para la adquisición de una nueva aptitud y habilidad profesional, como es la prescripción de medicamentos, forma parte de la competencia básica del Estado ex art. 149.1.16 CE, por su conexión con el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional, puesto que a través de la misma se garantiza una formación unitaria y homogénea de estos profesionales sanitarios en todo el territorio español. Sin embargo, el acto de comprobación del cumplimiento de tales condiciones tiene naturaleza ejecutiva y, en consecuencia, forma parte de las competencias autonómicas en materia sanitaria.
El TC niega que la acreditación de los enfermeros revista unas características que justifiquen la excepcionalidad de su atribución al Estado y subraya que tanto si se trata de un acto reglado como de una acto que pueda estar dotado de un margen de discrecionalidad que incluya la valoración de elementos específicos, ello no justificaría la gestión centralizada si no se demuestra que su otorgamiento por las comunidades autónomas no pueda articularse a través de mecanismos de cooperación o coordinación.
d) La STC 88/2018 (Pleno), de 19 de julio, resuelve un conflicto positivo de competencia interpuesto por el Gobierno de la Generalitat contra diversos artículos del Real Decreto 264/2017, de 17 de marzo, por el que se establecen las bases reguladoras para la financiación de la adaptación de las líneas eléctricas de alta tensión para la protección de la avifauna contra la colisión y la electrocución.
El TC con base en la doctrina sentada en la STC 13/1992, de 6 de febrero, reitera una vez más la inconstitucionalidad de la gestión centralizada de las ayudas y dispone la nulidad de los preceptos reglamentarios que atribuyen a la Administración del Estado el ejercicio de poderes ejecutivos.
El TC vuelve a rechazar los manidos argumentos para justificar la centralización de la gestión. Ni la necesaria determinación de criterios iguales en todo el territorio ni la participación autonómica en el procedimiento de otorgamiento de las subvenciones justifican la centralización, pues en cuanto a lo primero el Estado puede definir dichos criterios con el grado de detalle que estime oportuno y en cuanto a lo segundo esa participación no puede sustituir la asunción de las facultades de gestión que corresponden a las comunidades autónomas, conforme al orden constitucional de distribución de competencias.
Una cierta excepción a esta línea coherente de garantía de las competencias ejecutivas autonómicas lo constituye, sin embargo, la STC 71/2018 (Pleno), de 21 de junio, que resuelve un conflicto positivo de competencia interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra diversos preceptos del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral.
El TC examina por separado las dos modalidades previstas en el real decreto, en función del destinatario de las subvenciones cuya gestión centralizada se controvierte.
El TC considera que cuando los destinatarios de las ayudas en materia de formación profesional sean entidades de ámbito estatal que adquieran para sí mismas los compromisos de contratación, la gestión centralizada de las ayudas encaja en los supuestos que, en anteriores pronunciamientos, el TC ha considerado constitucionalmente admisibles, por concurrir las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión.
Sin embargo, frente a esta doctrina, el TC mantiene en paralelo aquella otra que considera que el ámbito nacional de actuación de las asociaciones o fundaciones no puede ser una circunstancia que permita justificar
No queda claro, por tanto, qué tienen las ayudas a entidades de ámbito estatal en materia de formación profesional para justificar que en este supuesto si quepa la gestión centralizada.
Distinto es el caso de las acciones formativas desarrolladas por empresas que tengan sus centros de trabajo en más de una comunidad autónoma, pues en este caso, en aplicación de una línea más garantista de las competencias autonómicas de ejecución, el TC declarará la inconstitucionalidad de la centralización al considerar que el hecho de que las entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad en distintas comunidades autónomas no puede determinar, por sí solo, la centralización de la regulación y la gestión de aquellas. Tampoco la movilidad es una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de tales ayudas,
[…] pues el ejercicio de las competencias de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio … la fijación en la normativa de criterios precisos reduce la discrecionalidad e intensifica la conexión con el objeto perseguido, haciendo aún más inexcusable la gestión autonómica de las subvenciones. Y ello resulta todavía más patente en una materia como la laboral, en la que corresponde al Estado la competencia plena sobre la regulación [FJ 3 b) (iii)].
2. Además de la que debería ser, a estas alturas, una innecesaria reiteración de la doctrina del TC en relación con las competencias ejecutivas autonómicas, cabe destacar en este cuatrimestre la STC 80/2018 (Pleno), de 5 de julio, que si bien es una más de las dictadas en relación con normas autonómicas de vivienda, realiza algún pronunciamiento en el que parece flexibilizarse lo que pueden hacer las comunidades autónomas en relación con la protección de determinados colectivos en materia de vivienda.
En este caso se trataba de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.
La sentencia es, en buena medida, una sentencia de remisión, si bien aborda alguna cuestión novedosa entre las que podemos destacar dos: la relativa a la previsión de una acción pública ante los órganos jurisdiccionales para exigir el cumplimiento de la normativa sobre vivienda y la relativa a la obligación del adjudicatario del remate de un procedimiento hipotecario de ofrecer un contrato de alquiler al titular de la vivienda, en los supuestos de personas en situación de emergencia social,
En lo que se refiere a la previsión de una acción pública ante los órganos judiciales, el TC la declara inconstitucional por invadir el ámbito competencial reservado al Estado por el art. 149.1.6 CE sobre legislación procesal. El TC rechaza que el precepto impugnado pueda considerarse amparado en la competencia autonómica en materia procesal, pues no introduce propiamente una especialidad, sino que modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por tanto, regulada por el derecho procesal general, como es el ejercicio de la acción popular. Y esa ampliación no se conecta de forma directa con una peculiaridad del derecho sustantivo de la comunidad autónoma. La representación procesal del Gobierno de la Generalitat no ha ofrecido justificación alguna de la eventual necesidad de una especialidad procesal en este ámbito, con respecto a las normas procesales generales.
En lo que se refiere a la obligación de establecer un contrato de alquiler social el TC lo examina desde dos perspectivas: la vulneración del art. 149.1.13 CE y la del art. 149.1.6 CE, para acabar desestimando el recurso en este punto.
Para el TC lo determinante para considerar si el precepto tiene o no virtualidad para menoscabar las medidas de política económica que el Estado habría previsto en el ejercicio legítimo de su competencia sobre las bases de la planificación económica (art. 149.1.13 CE) es examinar las consecuencias que la norma anuda al incumplimiento de la formalización del contrato por parte del adjudicatario, consecuencias que se concretan en la ley valenciana, una vez se ha depurado declarándose inconstitucional la expropiación de uso, en la imposición de una sanción económica.
Considera el TC que la previsión autonómica tiene una cierta incidencia negativa en la solvencia de las entidades de crédito porque reduce el valor de sus activos inmobiliarios; sin embargo, ello no le lleva a declarar la inconstitucionalidad de la previsión, como había hecho con la previsión de la expropiación de uso (y como demanda el voto particular de los magistrados Enríquez Sancho y Martínez-Vares García), pues considera que la incidencia que pudiera derivarse de la negativa a suscribir el contrato de arrendamiento con opción de compra regulado en el art. 12 de la ley es relativa por la eficacia espacial del precepto, limitada al territorio autonómico, determinando que la cuantía de los activos inmobiliarios afectados sea extraordinariamente reducida, porque además el mayor o menor valor de tales activos inmobiliarios dependerá de toda una serie de factores económicos y no solo de la reacción sancionadora prevista y finalmente porque los documentos aportados con la demanda para demostrar la incidencia no son suficientes.
En segundo lugar, el TC considera que el art. 12 de la norma autonómica no ha vulnerado tampoco la competencia del Estado en materia de legislación procesal que le reconoce el art. 149.1.6 CE, dado que no introduce innovación o especialidad procesal alguna en el procedimiento judicial de ejecución hipotecaria, toda vez que limita su objeto al establecimiento de mecanismos de protección de determinadas situaciones de necesidad, sin alterar la normativa procesal. Para el TC el precepto, en efecto, no introduce ningún mandato dirigido al juez de la ejecución, ni altera tampoco la secuencia o la tramitación propia del proceso ejecutivo, que puede seguir su curso sin verse afectada por lo preceptuado en la norma; esta se limita a establecer una obligación sustantiva cuyo nacimiento se hace coincidir temporalmente con la iniciación de la ejecución y cuyos efectos y consecuencias, una sanción, se producen, en todo caso, al margen de los trámites que han de seguirse en sede procesal, que no quedan afectados.
Por otro lado, el TC resuelve aquella impugnación referida al procedimiento autonómico sobre suspensión del suministro de energía. Recuerda el TC que la regulación de las condiciones en las que podrá ser suspendido el suministro supone el establecimiento de derechos y obligaciones para los consumidores y empresas suministradoras, lo cual implica un régimen homogéneo que asegure un tratamiento común en cuanto a las consecuencias derivadas del impago del suministro eléctrico y de gas en todo el territorio nacional. Dicho régimen normativo, por su carácter esencial en la configuración de la posición de los intervinientes y por definir el estatus de uno de los sujetos que actúan en el sector eléctrico y gasista, dada la importancia de tales sectores para el conjunto de la economía nacional y para la totalidad de los otros sectores económicos y la vida cotidiana, no puede por menos de calificarse normativamente como básico.
Para el TC, mientras que la norma básica estatal establece como única obligación de la compañía suministradora que ponga en conocimiento de la Administración las situaciones de impago, sin que ello condicione, por sí mismo, el corte de suministro, pues le corresponde a la Administración adoptar las medidas necesarias que, en su caso, se consideren oportunas, el precepto autonómico impone a la compañía suministradora la obligación de solicitar, previamente a poder realizar el corte de suministro, un informe a los servicios sociales municipales, condicionando así la posibilidad de proceder al mismo. Siendo así coincidente y legítimo el objetivo de ambas normas, como es el de la protección de los consumidores vulnerables, el establecimiento de un trámite distinto por el precepto autonómico supone alterar el concreto procedimiento diseñado por el Estado y por ello el mismo es declarado inconstitucional y nulo.
3. La STC 52/2018 (Pleno), de 10 de mayo
En la misma línea que la STC 60/2015, de 18 de marzo, que resolvió una cuestión en relación con el impuesto de sucesiones regulado en la ley valenciana, considera ahora el TC en relación con la ley manchega que la exigencia de que el sujeto pasivo debe tener su residencia habitual en Castilla-La Mancha para poderse beneficiar de las correspondientes bonificaciones del impuesto de donaciones vulnera los arts. 14 y 31.1 CE.
Sin embargo, cabe señalar que el TC ha desaprovechado la ocasión de fundamentar la inconstitucionalidad en otro precepto constitucional más específico como es el art. 139.1 CE, cuando dispone que «todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional».
Ciertamente, es inherente a nuestro sistema constitucional que, como consecuencia del ejercicio por las comunidades autónomas de sus competencias, los ciudadanos residentes en los distintos territorios autonómicos puedan estar sometidos a regímenes jurídicos diferenciados en las áreas materiales correspondientes a dichas competencias y, consecuentemente, tengan diferentes derechos en esas áreas [STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13 b)].
La doctrina académica ha interpretado, entonces, el apdo. 1 del art. 139 CE como un mandato de igualdad de todos los españoles «ante cada ordenamiento autonómico» individualmente considerado en el sentido de imponer una prohibición de discriminación de los ciudadanos por las comunidades autónomas por razón de factores de conexión territorial. La exigencia de uniformidad de trato dentro de cada ordenamiento autonómico significaría, por tanto, la prohibición de que se trate, en cada comunidad autónoma de forma discriminatoria a vecinos o naturales de otras comunidades autónomas.
En este sentido, el art. 139.1 convierte la residencia o vecindad en una de las
4. La STC 55/2018 (Pleno), de 24 de mayo, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.
El TC estima parcialmente el recurso por desbordar las competencias estatales (art. 149.1.18 CE) con invasión de las autonómicas sobre la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las Administraciones públicas (arts. 150 y 159 EAC).
En primer lugar, el TC descarta encuadrar los preceptos impugnados en los títulos competenciales de Hacienda General (149.1.14 CE) y ordenación de la economía (art. 149.1.13 CE), pues, aunque respondan a fines de ahorro o eficiencia, abordan cuestiones de régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). Así reitera el TC que para encuadrar una competencia se ha de atener al concreto contenido material de la norma, de modo que, como en anteriores pronunciamientos, se evite la utilización de argumentaciones de tipo finalista o instrumental en relación con la dimensión económica de las normas enjuiciadas.
Tras diferenciar el alcance de las dos competencias que recoge el art. 149.1.18 CE, «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» y «procedimiento administrativo común», mediante una síntesis de su doctrina previa, el TC procede a resolver las impugnaciones planteadas. De las diferentes cuestiones abordadas en la STC 55/2018 cabe centrarse en la presente crónica en aquella referida a la eventual capacidad del Estado para sujetar la producción normativa de las comunidades autónomas.
Así, por ejemplo, el TC declara inconstitucional el art. 129.4 de la Ley 39/2015 en cuanto se refiere a su aplicación a las comunidades autónomas al disponer que «las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo».
De acuerdo con la STC 55/2018, el legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general, y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria en las comunidades autónomas, en particular.
El TC funda su doctrina en el hecho de que el Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la comunidad autónoma (art. 147.1 CE), «regula, como contenido necesario y reservado, su organización institucional» [art. 147.2 c) CE], que «comprende, entre otros aspectos, las relaciones entre las distintas instituciones autonómicas y la atribución a cada una de ellas de los que sean sus poderes», incluidas las «potestades normativas».
Al reservar al Estatuto de Autonomía las decisiones en torno a la titularidad de la potestad reglamentaria en las comunidades autónomas, el art. 147.2 c) CE ha excluido que puedan ser objeto de la legislación ordinaria. De modo que el art. 129.4 incurre en inconstitucionalidad, no por contradecir lo dispuesto en el art. 68.1 EAC, sino, simplemente, por regular aspectos que la Constitución ha remitido a los Estatutos de Autonomía, esto es, cuestiones que integran su «contenido necesario y reservado», «contenido constitucionalmente obligado» o «contenido mínimo necesario».
Igualmente relevante es la interpretación que realiza el TC del alcance de la competencia del art. 149.1.18 CE en materia de procedimiento administrativo común, pues considera que la misma no alcanza a regular el procedimiento de elaboración de normas.
En efecto, para la STC 55/2018, del tenor de los arts. 1.2 y 129.4, párr. segundo
En relación con el art. 1.2 de la Ley 39/2015 hay una segunda alegación que considera que la imposición de que toda regulación autonómica del procedimiento administrativo se haga con carácter general «solo mediante ley» limita el juego del reglamento a unos pocos aspectos, invadiendo los espacios que la Constitución reserva a los Estatutos de Autonomía a la vez que vulnerando la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas.
El TC desestima esta segunda queja, pues argumenta que la reserva estatutaria ex art. 147.2 c) CE no es absoluta, y considera que hay asuntos que, afectando de algún modo a las «relaciones entre las distintas instituciones autonómicas» y a la distribución de sus «potestades normativas», pueden ser objeto de legislación ordinaria estatal.
Señala el TC que la fijación de reservas (impropias) de ley para ámbitos determinados no equivale a una regulación general del sistema autonómico de fuentes que invada necesariamente espacios reservados al Estatuto de Autonomía. Consiste en la imposición de una condición de orden formal que, en lo que se refiere al art. 1.2 de la Ley 39/2015, pretende amparase en la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). El problema constitucional en este caso es entonces determinar no si hay vulneración del art. 147.2 c) CE, sino si el Estado ha desbordado el art. 149.1.18 CE al exigir con carácter general que las comunidades autónomas ejerzan sus competencias estatutarias en materia de procedimiento administrativo mediante ley del parlamento territorial (o, en su caso, norma gubernamental con rango de ley) y, correlativamente, prohibir la entrada en juego del reglamento del gobierno autonómico.
Y en este caso el TC acude a un argumento para considerar que hay razones constitucionales que justifican que la competencia estatal descienda a estas cuestiones. En efecto, para el TC el art. 105 c) CE, al disponer que la ley regulará «el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos», efectúa así una «reserva de ley» auténtica o propia como «garantía instrumental» del principio democrático. Se trata con ello de que las Administraciones públicas ejerzan sus potestades con arreglo a procedimientos esencialmente determinados por las cámaras legislativas o, al menos, por normas gubernamentales con rango legal (decreto ley y decreto legislativo).
A la vista de todo ello, el TC aprecia que los incisos controvertidos del art. 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las comunidades autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional como la recogida en el art. 105 c) CE.
En lo que se refiere a la impugnación de los artículos recogidos en el título VI de la Ley 39/2015 (arts. 127 a 133), que lleva por título «De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones», el TC limita su enjuiciamiento a las previsiones de los arts. 129 («Principios de buena regulación»), 130 («Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación»), 132 («Planificación normativa») y 133 («Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos»).
Para el TC los arts. 129 (salvo el apdo. cuarto, párrs. segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 se refieren al ejercicio, por parte de los Gobiernos nacional y autonómico, tanto de la potestad reglamentaria como de la iniciativa legislativa.
Se aplican, por tanto, a las iniciativas de rango legal de las comunidades autónomas, y el TC considera que invaden por ello las competencias que estas tienen estatutariamente atribuidas en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes.
En relación con la potestad reglamentaria autonómica, considera el TC que la regulación de la elaboración de reglamentos por las comunidades autónomas se incardina en la materia sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas sobre la que el Estado tiene potestad sobre lo básico en virtud del art. 149.1.18 CE.
En este punto el TC viene a aplicar la doctrina sentada en la STC 91/2017, de 6 de julio, pues muchas de las directrices proceden, con pocos cambios, de los derogados artículos de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
Ello le lleva a considerar constitucionales determinados preceptos por limitarse a recoger directrices a las que deben responder las políticas, cualquiera que sea su signo, de los diferentes niveles de gobierno. Tales directrices proceden, con pocos cambios, de los derogados artículos de la Ley de Economía Sostenible y en consecuencia, a la vista de la STC 91/2017 (FJ 6), el TC entiende que son bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) relativas a la elaboración de reglamentos y, por tanto, que no invaden las competencias estatutarias de las comunidades autónomas.
Sin embargo, la STC 55/2018 considera inconstitucionales determinados preceptos por considerar que descienden a cuestiones de detalle que quedan fuera de las competencias del Estado. Así ocurre por ejemplo con el régimen de planificación normativa del art. 132 o la regulación de la participación del art. 133, pues si bien en los apdos. 1, primer inciso («Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública») y 4, primer párrafo, contiene normas que pueden reputarse bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), aplicables en cuanto tales a la elaboración de reglamentos autonómicos, las demás previsiones del art. 133 descienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico. Vulneran por ello las competencias estatutarias de las comunidades autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas.
Cabe, no obstante, destacar que en muchos de los supuestos la declaración de la invasión competencial que realiza el TC no conlleva la nulidad, habida cuenta de que los preceptos, tal y como señala la STC 55/2018, se pueden aplicar en el ámbito estatal
1. La STC 85/2018 (Pleno), de 19 de julio, estima en parte el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra una ley foral sobre reparación de quienes puedan ser consideradas víctimas de determinados actos de violencia con motivación política, al apreciar el TC que resulta vulnerado el principio de reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE), en relación con el orden jurisdiccional penal.
El TC razona que las previsiones de la ley foral orientadas al reconocimiento, protección y resarcimiento de las víctimas se articulan a través de una comisión (llamada de «reconocimiento y reparación» y compuesta por personas elegidas por el Parlamento de Navarra), a la que el legislador foral encomienda la «investigación» y «fijación» de hechos o conductas constitutivas de delito, al margen, por entero, del Poder Judicial y con potestad, incluso, para desconocer lo ya resuelto por la jurisdicción penal, es contraria a la Constitución. El TC entiende que esa comisión lleva a cabo «una genuina labor de averiguación de hechos calificados como delitos ante la existencia de denuncias o reclamaciones singulares», produciéndose así una «conmixtión de funciones, identificación y protección de la víctima así como investigación de hechos que podrían ser constitutivos de delito», lo que determina que se menoscabe «la plenitud de la jurisdicción penal» en la investigación criminal y se vulnere el art. 117 CE, pues
[…] la potestad de declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional. El hecho de que la fijación de hechos delictivos por parte de la referida comisión tenga lugar a los solos efectos del resarcimiento de las víctimas, no elimina las eventuales consecuencias penales de tales hechos ni modifica el carácter jurisdiccional de las funciones de investigación y averiguación referidas (STC 85/2018, FJ 6)
2. La ya citada STC 87/2018 (Pleno), de 19 de julio
El TC recuerda que la STC 204/1992 resolvió que la intervención preceptiva del Consejo de Estado en determinadas actuaciones de las Comunidades Autónomas establecida en el precepto entonces enjuiciado (art. 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado) era una exigencia legítima al amparo del art. 149.1.18 CE, pero que esa exigencia debía cohonestarse con la autonomía organizativa de las comunidades autónomas establecida en el art. 148.1.1 CE, de modo que estas pudieran sustituir la consulta al Consejo de Estado por la intervención de un órgano consultivo autonómico «equivalente», «semejante» o «de las mismas características» que el Consejo de Estado, asegurando siempre su «independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica».
Por otra parte, ni la doctrina sentada en la STC 204/1992, ni la normativa básica estatal aprobada al amparo del art. 149.1.18 CE en relación con los órganos consultivos (primero la disposición adicional decimoséptima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, añadida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y ahora el art. 7 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público), imponen la existencia de un cuerpo especial de letrados al servicio de los órganos consultivos de las comunidades autónomas análogo al cuerpo de letrados del Consejo de Estado previsto en el art. 15 de su ley orgánica reguladora. Además, tampoco aprecia el TC que existan motivos para sospechar que los funcionarios que accedan en lo sucesivo a las plazas del órgano consultivo antes reservadas al antiguo cuerpo especial de letrados que se suprime vayan a realizar sus funciones con menos independencia, objetividad y cualificación técnica que quienes las tenían previamente reservadas en exclusiva. En consecuencia, la supresión del cuerpo de letrados del Consejo Consultivo efectuada por ley autonómica recurrida no puede ser considerada contraria a la Constitución (FJ 5)
1. Durante el segundo cuatrimestre de este año pocas resoluciones se han dictado sobre derechos fundamentales. Destaca, por su novedad, la STC 58/2018 (Sala Primera)
2. Como se acaba de señalar, debe ser resaltada la STC 58/2018, de 4 de junio, sobre el denominado «derecho al olvido». Llama la atención que haya sido una Sala y no el Pleno del TC quien ha dictado la sentencia; al ser un tema novedoso quizá hubiera sido más oportuno un pronunciamiento del Pleno. En síntesis, la demanda se quejaba de la posibilidad de localizar en la hemeroteca digital del diario
Recuerda el TC que hoy la información periodística ya no es solo la actualidad publicada en la prensa escrita o audiovisual, sino un flujo de datos sobre hechos y personas que permite ir hacia atrás en el tiempo haciendo noticiables sucesos que no son actuales. Se refiere la sentencia al denominado derecho al olvido
El matiz que el TC utiliza por primera vez para resolver este tipo de conflictos tiene que ver con dos variables que considera determinantes: el valor del paso del tiempo a la hora de calibrar el impacto de la difusión de una noticia sobre el derecho a la intimidad del titular de dicho derecho, y la importancia de la digitalización de los documentos informativos para facilitar la democratización del acceso a la información de todos los usuarios de internet. Estima que, sin perjuicio de que la información debe ser veraz y de interés público, el carácter noticiable también puede tener que ver con la «actualidad» de la noticia, es decir, con su conexión, más o menos inmediata, con el tiempo presente. La materia u objeto de una noticia puede ser relevante en sentido abstracto, pero si se refiere a un hecho sucedido hace años, sin ninguna conexión con un hecho actual, puede haber perdido parte de su interés público o de su interés informativo para adquirir, o no, un interés histórico, estadístico o científico. En estos casos, ese tipo de intereses no guarda una relación directa con la formación de una opinión pública informada, libre y plural, sino con el desarrollo general de la cultura. Por esa razón, afirma el TC, podría ponerse en duda, en estos casos, la prevalencia del derecho a la información sobre el derecho a la intimidad de una persona que, pasado un lapso de tiempo, opta por solicitar que estos datos e información, que pudieron tener relevancia pública en su día, sean olvidados.
Concluye el TC que, atendiendo a la jurisprudencia del TEDH, es preciso reconocer que la prensa cumple una doble función. Por un lado, la de garante de la pluralidad informativa que sustenta la construcción de sociedades democráticas, y, por otro, la de crear archivos a partir de informaciones publicadas previamente, que resulta sumamente útil para la investigación histórica. Y considera que, si bien ambas desempeñan una función notable en la formación de la opinión pública libre, no merecen un nivel de protección equivalente al amparo de la protección de las libertades informativas, por cuanto una de las funciones es principal y la otra secundaria. En opinión del TC, la retransmisión de la noticia en cuestión, transcurridos más de treinta años desde que los hechos ocurrieron, carece a día de hoy de toda relevancia para la formación de la opinión pública libre, más allá de la derivada de la publicación en la hemeroteca digital. En consecuencia, el transcurso de tan amplio margen de tiempo ha provocado que el inicial interés que el asunto suscitó haya desaparecido por completo. A la inversa, el daño que la difusión actual de la noticia produce en los derechos al honor, intimidad y protección de datos personales de las personas recurrentes reviste particular gravedad, por el fuerte descrédito que en su vida personal y profesional origina la naturaleza de los datos difundidos (participación en un delito, drogadicción). Este daño, por consiguiente, lo estima desproporcionado frente al escaso interés actual que la noticia suscita, y que se limita a su condición de archivo periodístico.
A este respecto, recuerda el TC que la sentencia del Tribunal Supremo desestimó, por desproporcionadas en relación con la libertad de prensa, las medidas siguientes: en primer lugar, la medida consistente en impedir la indexación de la noticia a través de los nombres y apellidos de las demandantes de amparo por el buscador interno de la página, porque, una vez conjurado el riesgo de acceso masivo a la información lesiva a través de la inutilización de los buscadores generales, la Sala estimó que permitía la protección de la audiencia más activa en la búsqueda de la información; en segundo lugar, la supresión de los nombres y apellidos de estas, o la sustitución por las respectivas iniciales, en el código fuente de aquella, en tanto las consideró desproporcionadas por alterar el contenido del archivo periodístico.
Sin embargo, considera el TC que la prohibición de indexar los datos personales, en concreto los nombres y los apellidos de las personas recurrentes, para su uso por el motor de búsqueda interno de
3. En la STC 59/2018 (Sala Segunda), de 4 de junio
4. En la STC 73/2018 (Pleno), de 5 de julio
También sobre la denominada educación diferenciada, el TC, en la STC 74/2018 (Pleno), de 5 de julio
constatar cuatro requisitos o condiciones, que, según reiterada doctrina, se erigen en canon de control para estos casos: si la medida restrictiva disponía de la correspondiente cobertura legal; si era susceptible de conseguir el objetivo propuesto —es decir, si es idónea o conducente para cumplir los fines pretendidos—; si era necesaria en el sentido de que no existía otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia y, finalmente, si era proporcionada en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada «por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto».
Recuerda el TC que el art. 84.3 LOE, en su redacción originaria —que es la aplicada por la Administración cántabra—, establecía literalmente: «En ningún caso habrá discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social». En el contexto del citado artículo, es evidente que el término «discriminación» no tiene el significado vulgar de selección, diferenciación o distinción, sino el técnico-jurídico desarrollado por la jurisprudencia constitucional y del TEDH de dar trato de inferioridad a alguien por alguna condición personal o social sin fundamento objetivo y razonable. Esta conclusión resulta reforzada si se constata que la previsión no hace más que reiterar con pocas variaciones la prohibición constitucional de discriminación incluida en el art. 14 CE. Considera la sentencia que la Administración de Cantabria basó en el citado art. 84.3 LOE su decisión contraria a la renovación del concierto educativo, entendiendo que dicha LOE constituía la primera ley educativa que incluía la prohibición de discriminación por razón de sexo en la admisión de alumnos. Por ello consideraba que el legislador orgánico de 2006 habría querido excluir la educación diferenciada del régimen de conciertos. La Administración cántabra consideraba que la educación diferenciada es una opción pedagógica constitucionalmente posible cuya financiación pública depende de lo que en cada momento establezca el legislador orgánico. No obstante, recuerda el TC que «el sistema de educación diferenciada es una opción pedagógica que no puede conceptuarse como discriminatoria» —al respecto, ampliamente: STC 31/2018, FJ 4 a)—, y no cabe lógicamente interpretar que la redacción originaria del art. 84.3 LOE, al hacer referencia a la prohibición de discriminación, ha pretendido excluir ese sistema del régimen de ayudas públicas. El art. 84.3 LOE no dispone que quedan fuera del régimen del concierto los colegios que desarrollen la educación diferenciada; prescribe simplemente que las decisiones de admisión no darán trato de inferioridad a personas o colectivos por condiciones personales o sociales como la raza, la religión, la opinión, el sexo o la orientación sexual. El precepto no añade nada a lo que ya resultaba de la propia Constitución (art. 14 CE), por lo que la mera reiteración de la prohibición de discriminación sexual por parte del legislador orgánico no puede interpretarse como un cambio de régimen jurídico que pueda dar lugar a que el concierto previamente otorgado no pueda renovarse después en razón exclusivamente del carácter monoeducacional del centro solicitante. En consecuencia, entiende el TC que sin necesidad de aplicar el canon de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), procede apreciar que la denegación de la renovación del concierto exclusivamente basada en la opción pedagógica del centro docente supuso una injerencia en la libertad educativa de los padres de los alumnos del colegio que no hallaba cobertura legal en el art. 84.3 LOE.
5. En la STC 81/2018 (Sala Segunda) de 16 de julio
Por último, en la STC 84/2018 (Sala Segunda), de 16 de julio
Véase
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A esta sentencia formuló voto particular discrepante en cuanto a la apreciación del motivo de la especial transcendencia constitucional el magistrado Martínez-Vares García, quien estima que en este supuesto «no es posible apreciar que el órgano judicial “ha incurrido en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina de este Tribunal”, y por tanto que dicha “consideración” no se ha ajustado al estrecho margen que el artículo 54 LOTC nos impone, que debe llevarnos a la autocontención y a que dicha negativa manifiesta sólo sea apreciada en casos excepcionales de evidencia indiscutible». A su juicio, por las razones que es exponen detalladamente en el voto particular, los precedentes invocados en la sentencia «no presentan identidad de razón con el que ahora nos ocupa», por lo que «la contundente conclusión alcanzada, esto es, la afirmada existencia de una “conducta concluyente y patente de incumplimiento de la doctrina constitucional que resultaba aplicable al caso” queda huérfana de sustento».
Véase
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A la sentencia formularon sendos votos particulares discrepantes la vicepresidenta Roca Trías y el magistrado Xiol Ríos. Para la primera, en síntesis, admitir que la derogación de la norma reglamentaria impugnada permite declarar la pérdida del objeto del recurso supone «desconocer la finalidad de protección subjetiva de los derechos y libertades fundamentales al amparo consustancial, ínsita en el recurso, incluso tras la dimensión objetiva adquirida con la reforma operada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo». De modo que, a su juicio, solo un pronunciamiento sobre los preceptos impugnados, y no su derogación, hubiera satisfecho la pretensión de la demandante de amparo. Por su parte, el magistrado Xiol Ríos entiende que carece de fundamento e incurre en formalismo la decisión sobre la pérdida de objeto del recurso, pues «la vulneración de los derechos fundamentales que se estiman lesionados se imputa […] a la eficacia de la norma impugnada y la lesión, de existir, se habría producido durante el tiempo en el que los referidos preceptos estuvieron en vigor. Por ello, su derogación no priva de objeto al recurso de amparo, pues el objeto de este recurso es analizar si la norma recurrida incurrió en la vulneración de derechos fundamentales que se le atribuye y, en caso de que así sea, declarar la existencia de la referida vulneración».
Reseñada en
Juan Carlos Duque Villanueva.
Véase
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A la sentencia formularon voto particular los magistrados Valdés Dal-Ré y Conde-Pumpido Tourón y la magistrada Balaguer Callejón. Consideran que el recurso debió ser estimado íntegramente por entender que el Gobierno no aportó una justificación suficiente que permitiera apreciar la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad requerido por el art. 86.1 CE para el uso de la legislación de urgencia en relación con el Real Decreto Ley 5/2013, de 15 de marzo.
Véase
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Herminio Losada González.
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El art. 1.2 dispone que «solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar». Por su parte el art. 129.4, párr. segundo, dispone que «cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta».
Tomás de la Quadra-Salcedo Janini.
La STC 85/2018 cuenta con cuatro votos particulares, emitidos por los magistrados Xiol Ríos, Narváez Rodríguez, Conde-Pumpido Tourón y Balaguer Callejón (al voto particular de esta magistrada se adhiere el magistrado Valdés Dal-Ré). Los votos particulares vienen a coincidir en la idea de que la sentencia parte de un análisis incorrecto de la ley foral enjuiciada, que en ningún caso pretendería suplantar al orden jurisdiccional, sino, simplemente, determinar la condición de víctima mediante la comprobación de los hechos alegados en las solicitudes, a fin de procurar la reparación de las víctimas por la acción de los colectivos que se indican en su rúbrica inicial (grupos de extrema de derecha y funcionarios públicos). Rechazan asimismo que exista una supuesta reserva jurisdiccional absoluta en favor del orden penal para la investigación de hechos delictivos; ello no solo resultaría desmentido por la atribución de esas funciones investigadoras también al Ministerio Fiscal (art. 124 CE) y a la policía judicial (art. 126 CE), como la propia sentencia no deja de reconocer, así como a las comisiones parlamentarias de investigación (art. 76 CE), sino que además carecería de fundamento constitucional y olvidaría la existencia de obligaciones internacionales de investigación extrajudicial de hechos delictivos no atributivas de responsabilidad, en relación con el reconocimiento del derecho de las víctimas a la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.
Véase
Herminio Losada González.
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Este derecho se concreta como el derecho a obtener del responsable del tratamiento de los datos personales relativos a una persona, la supresión de esos datos, cuando ya no sean necesarios en relación con los fines para los que fueron recogidos o tratados; cuando se retire el consentimiento en que se basó el tratamiento; cuando la persona interesada se oponga al tratamiento; cuando los datos se hayan tratado de forma ilícita; cuando se deba dar cumplimiento a una obligación legal establecida en el derecho de la Unión o de los Estados miembros; o cuando los datos se hayan obtenido en relación con la oferta de servicios de la sociedad de la información.
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El art. 12, referido a la resolución del procedimiento de admisión del alumnado, establecía lo siguiente: «1. Finalizado el plazo para la admisión de solicitudes, y una vez baremadas por los respectivos Consejos de Escolarización, éstos asignarán al alumnado a los distintos centros educativos con carácter provisional. Los acuerdos y decisiones provisionales sobre admisión del alumnado por parte de los Consejos de Escolarización se expondrán en los tablones de anuncios de las Delegaciones provinciales y de los centros educativos, y podrán ser objeto de reclamación ante los mismos en el plazo de siete días desde su publicación, fecha ésta que se diligenciará en el documento correspondiente. 2. Una vez resueltas dichas reclamaciones, los Consejos de Escolarización emitirán resolución definitiva del procedimiento de admisión de alumnado que podrá ser objeto de recurso de alzada ante el Delegado Provincial de Educación correspondiente. Cualquiera que fuera la resolución adoptada, se deberá garantizar la adecuada escolarización del alumno. La resolución definitiva del procedimiento de admisión de alumnado será objeto de publicación en los mismos términos que los señalados en el apartado anterior». El art. 2.4 disponía que «en ningún caso, habrá discriminación en la admisión del alumnado por razones ideológicas, religiosas, morales, sociales, de sexo u orientación sexual, de raza o de nacimiento». El art. 4.1, completando los principios generales contenidos en el art. 2 al definir los criterios de admisión, determina que «todo el alumnado que solicite un puesto escolar en un centro no universitario sostenido con fondos públicos será admitido en el mismo, salvo que el número de puestos escolares sea inferior al número de solicitudes, en cuyo caso la admisión se regirá por los criterios establecidos en el presente Decreto».
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Por ello, se afirma que el acoso laboral requiere de la concurrencia de determinados elementos objetivos y subjetivos, como lo son el hostigamiento continuado y sistemático sobre el empleado, la falta de tutela por quien ostenta poder de dirección o jerárquico, la gravedad en la conducta empleada, la intencionalidad denigratoria del acosador y el carácter individualizado del destinatario.
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Dicho precepto dispone: «Todo procesado absuelto por la sentencia será puesto en libertad inmediatamente, a menos que el ejercicio de un recurso que produzca efectos suspensivos o la existencia de otros motivos legales hagan necesario el aplazamiento de la excarcelación, lo cual se ordenará por auto motivado».
Que señala que «si la demencia sobreviniera después de cometido el delito, concluso que sea el sumario se mandará archivar la causa por el Tribunal competente hasta que el procesado recobre la salud, disponiéndose además respecto de éste lo que el Código Penal prescribe para los que ejecutan el hecho en estado de demencia. Si hubiese algún otro procesado por razón del mismo delito que no se encontrase en el caso del anterior, continuará la causa solamente en cuanto al mismo».
Carlos Ortega Carballo.