LA FORMACIÓN DE GUARDACOSTAS LIBIOS: HACIA UN MODELO DE SINERGIA DE POLÍTICAS EN LA GESTIÓN INTEGRADA DE FRONTERAS MARÍTIMAS EUROPEAS

I. INTRODUCCION [Subir]

La gravísima crisis de refugiados que se está viviendo actualmente en el continente europeo encuentra una de sus facetas más dramáticas en el éxodo de inmigrantes por vía marítima desde las costas de Libia^‍‍[2]. Las diversas medidas que la UE ha adoptado en estos últimos años no parecen haber dado los frutos esperados. Es más, la crisis está afectando claramente a los valores esenciales del proceso de integración europea por la falta de solidaridad entre los Estados miembros y, en nuestra opinión, por la falta de coherencia en la acción exterior europea ( ‍Del Valle Gálvez, A. (2016b). Unión Europea, crisis de refugiados y «limes imperii». Revista General de Derecho Europeo, 38.Del Valle Gálvez, 2016b).

En el presente estudio, y teniendo en cuenta esta realidad, pretendemos determinar el grado de sinergia entre las diversas operaciones que la UE ha lanzado en Libia, especialmente las encuadradas en la Política Común de Seguridad y Defensa (en adelante, PCSD), así como en el marco del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, con objeto de determinar si realmente estamos ante un modelo coherente y particularmente efectivo en la gestión integrada de las fronteras exteriores en el ámbito marítimo. Para ello, nos centraremos en uno de los componentes de la gestión integrada de fronteras, a través de la cooperación con terceros Estados de tránsito u origen de la inmigración, y traducido en la labor de formación de los guardacostas. Esta formación está siendo gestionada por diversas iniciativas europeas, las cuales están sufriendo severas críticas en los últimos tiempos por la supuesta vulneración de los derechos humanos por parte de las autoridades libias^‍‍[3]. El análisis nos debe permitir determinar si estamos ante un modelo válido en la combinación de medidas de política interior y exterior, y frente a una situación de extrema complejidad como son las migraciones vía marítima en el Mediterráneo; o si es necesario establecer otros mecanismos más imaginativos de coordinación de todas las acciones lanzadas por la UE en materia de formación de guardacostas.

II. LIBIA Y LAS RELACIONES CON LA UNIÓN EUROPEA EN EL CONTEXTO MIGRATORIO Y DE CONTROL FRONTERIZO[Subir]

Como es bien sabido, el tremendo fenómeno mundial que representaron las denominadas primaveras árabes tuvo igualmente impacto en Libia. En efecto, en este Estado se decidió oponer resistencia militar y utilizar medios y métodos de guerra contra las manifestaciones populares, sin ninguna posibilidad de diálogo ( ‍Blanc Altemir, A. (2012). La Unión Europea y el Mediterráneo. De los primeros Acuerdos a la Primavera Árabe. Madrid: Editorial Tecnos.Blanc Altemir, 2012;  ‍Mangas Martín, A. (2011). La autorización del uso de la fuerza armada en Libia. ARI: Análisis Real Instituto Elcano, 57. Real Instituto Elcano.Mangas Martín, 2011)^‍‍[4]. Se pasó además de meros disturbios a un auténtico conflicto armado con violación sistemática de los Convenios de Ginebra y sus protocolos adicionales. Tras la caída de Gadafi ( ‍Hermoso, E. (2016). Lecciones aprendidas por la Unión Europea aplicables en Libia. Revista de Estudios en Seguridad Internacional, 2 (2), 171-204. Disponible en: https://doi.org/10.18847/1.4.8Hermoso, 2016), se organizaron elecciones generales en 2012, siendo elegido el Congreso General Nacional (en adelante, CGN) a fin de completar la transición mediante la elaboración de una Constitución. No obstante, desde el primer momento y debido al sistema mixto de elección, esto es, una parte elegida a partir de listas de partidos políticos y otra a través de candidaturas individuales, el funcionamiento del CGN fue excesivamente complejo. Y es que hay que tener en cuenta la naturaleza propia de Libia, la cual se encuentra formada por numerosas regiones y tribus sin que existan elementos cohesionadores entre ellos. Únicamente un régimen dictatorial como el de Muamar el Gadafi fue capaz de mantener unido a todo el territorio; con su ausencia, el país se ha descompuesto totalmente, provocando la violencia entre grupos armados repartidos por todo el país. Con todo, nos encontramos actualmente con un Gobierno internacionalmente reconocido —actual Gobierno del Consenso Nacional— y derivado del CGN^‍‍[5], con sede en Trípoli, y un segundo Gobierno, con sede en Tobruk. A ellos se le ha añadido un elemento internacional, al recibir los primeros apoyos desde Qatar, y los segundos de Emiratos Árabes y Egipto. En paralelo, el vacío de poder ha permitido la entrada de grupos terroristas vinculados al Estado Islámico, particularmente en la frontera sur ( ‍Echeverría Jesús, C. (2018). La vigencia del terrorismo yihadista en el triángulo Argelia-Túnez-Libia. Revista Ejército, 930, 114-115. Echeverría Jesús, 2018: 114-‍115).

En diciembre de 2015 se lanzó un Plan de Acción a fin de lograr un consenso entre las partes y convocar nuevas elecciones ( ‍Cervell Hortal, M. J. (2013). La interacción Naciones Unidas-Unión Europea frente a las crisis humanitarias (reflexiones a la luz del asunto libio). En A. Blanc Altemir (dir.). Las relaciones entre las Naciones Unidas y la Unión Europea: seguridad, cooperación y derechos humanos (pp. 371-396). Madrid: Editorial Tecnos.Cervell Hortal, 2013)^‍‍[6], si bien tuvo escaso éxito debido a la complejidad de la realidad libia, lo que conllevó un incremento de las hostilidades entre los grupos armados. En septiembre de 2017 se presentó un nuevo proyecto, sin que nuevamente obtuviera el respaldo de todas las partes. Aun a pesar de que dicho plan represente para algunos sectores un fracaso, la comunidad internacional continua celebrando cumbres internacionales de apoyo al mismo, como la celebrada en Palermo en noviembre de 2018^‍‍[7]. No obstante, la situación de seguridad sigue siendo muy volátil. Así, mientras en la capital se ha aprobado un nuevo plan de seguridad general, en la región occidental del país la situación sigue siendo inestable, con enfrentamientos entre grupos armados; y en el sur, en el basto margen fronterizo, se ha producido un deterioro de las condiciones socioeconómicas. Las diversas milicias esparcidas por todo el país siguen cometiendo violaciones de los derechos humanos, afectando de forma directa a los inmigrantes y necesitados de protección internacional, y sin que exista un control centralizado ( ‍Amnesty International (2017). Libya’s Dark Web of Collusion. Abuses against Europe-Bound Refugees and Migrants, 11-12-2017. Amnesty International, 2017;  ‍Hernández Ospina, A. J. y García Perilla, J. C. (2018). Incidencia del problema de seguridad libio en la actual crisis migratoria. Saber Ciencia y Libertad, 13 (2), 36-49. Disponible en: https://doi.org/10.18041/2382-3240/saber.2018v13n2.4608Hernández Ospina y García Perilla, 2018;  ‍Mancini, M. (2017). Italy’s new migration control policy: Stemming the flow of migrants from Libya without regard their human rights. Italian Yearbook of International Law, 27, 259-281. Disponible en: https://doi.org/10.1163/22116133-02701015Mancini, 2017)^‍‍[8]. A ello se añade, además, la toma de Trípoli por las fuerzas del general Haftar y la huida de la capital de las autoridades internacionalmente reconocidas^‍‍[9]. En cualquier caso, sería necesario que los Estados dejaran de lado sus intereses económicos y comerciales sobre las materias primas libias y se centraran en la protección de los derechos humanos si realmente desean lograr una región libia en paz y estabilidad ( ‍International Crisis Group (2016). The Libyan Political Agreement: Time for a Reset. Middle East and North Africa Report, 170.International Crisis Group, 2016).

Centrándonos en materia de inmigración y gestión fronteriza, la estructura administrativa libia es bastante compleja, repartiéndose entre varios ministerios, pero estando afectadas, en todo caso, por la actuación de las milicias que imposibilitan una coordinación intergubernamental eficiente en todo el territorio ( ‍Lacher, W. (2013). Fault lines of the revolution: political actors, camps and conflicts in the new Libya. SWP Research Paper, 4. Disponible en: https://bit.ly/2N46IDKLacher, 2013;  ‍El Zaidy, Z. (2019). EU Migration policy towards Libya. Friedrich Ebert Stiftung.El Zaidy, 2019)^‍‍[10]. Así, encontramos competencias sobre las fronteras terrestres, marítimas y aéreas en los ministerios de Interior y Finanzas, los servicios de inteligencia y el Departamento de Investigación General, y el Ministerio de Transporte. Aun cuando deberíamos entender que existe una coordinación entre todas ellas, dada la situación volátil de la seguridad, las acciones operativas de la UE sobre el terreno han encontrado y encuentran enormes dificultades en localizar un interlocutor válido; prueba de ello es que en la zona sur la gestión fronteriza se lleva a cabo por las comunidades locales, sin apenas control de las autoridades gubernamentales.

En el Ministerio del Interior existen hasta tres direcciones generales sobre gestión fronteriza: Seguridad Fronteriza, Seguridad Costera^‍‍[11] y Lucha contra la Migración Ilegal. Dentro del Ministerio de Defensa, en materia fronteriza poseen competencias la guardia costera y de seguridad portuaria, así como los guardias de fronteras^‍‍[12]. En todo caso hay una cooperación con las operaciones EUBAM-Libia y Sophia, en el contexto de la PCSD, la Guardia Civil española a través de la Red Seahorse, así como Frontex y el Servicio Europeo de Acción Exterior.

Vemos entonces que se produce una primera distinción territorial de control fronterizo marítimo, de tal forma que el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de Seguridad Costera, tendría competencias hasta las doce millas marítimas, mientras que el Ministerio de Defensa, por medio de guardacostas que serían parte de la Armada libia, actuarían más allá del Mar Territorial, si bien no en exclusiva. Ello conllevaría una primera duplicación de funciones ratione loci especialmente en la zona SAR (Search and Rescue) bajo competencia libia. Con todo, el sistema de gestión fronteriza libio carece de una visión central y organización estratégica, debido en buena parte a la existencia de las milicias repartidas por todo el territorio, a lo que hay que añadir el conflicto armado interno. Además, existe una clara falta de equipamiento e infraestructura, así como de mando central y control, lo que conlleva riesgos para la ejecución de sus funciones, especialmente en la zona sur.

Respecto al papel de la UE en el conflicto, debemos indicar que ha sido bastante dispar^‍‍[13]. En el ámbito diplomático y económico, la delegación en Libia se abrió en 2011 en Trípoli, pero debido a la escalada de violencia especialmente en 2014, fue trasladada a Túnez. Igualmente, a través del Cuarteto para Libia, la UE mantiene relaciones con la Liga de Estados Árabes, la Unión Africana y Naciones Unidas^‍‍[14]. Por otra parte, en los primeros momentos la UE realizó un importante esfuerzo diplomático, incluyendo una ayuda de 80 millones de euros en ayuda humanitaria. Actualmente, la UE desarrolla proyectos y actividades en Libia por valor de 374 millones de euros, especialmente para favorecer a medio y largo plazo el proceso político, la reconciliación y elecciones constitucionales, la protección de los derechos humanos y el empoderamiento de la mujer, la reforma económica, seguridad y justicia, gestión fronteriza y migraciones, entre otros^‍‍[15]. La ayuda se lleva a cabo a través del Fondo Europeo de Estabilidad^‍‍[16], el Instrumento Europeo de Vecindad^‍‍[17] así como el Fondo Fiduciario de la UE para África^‍‍[18].

En el ámbito político y operacional, la UE, apoyándose en el tenor de la Resolución del Consejo de Seguridad 1973 (2011) de 17 de marzo, aprobó en 2011 una operación militar (EUFOR Libia) a fin de garantizar la asistencia humanitaria. Sin embargo, la operación jamás llegó a activarse debido a la inseguridad existente, lo cual impidió que la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH) solicitara formalmente su activación, tal y como recogía el art. 1 de la decisión de creación^‍‍[19]. Posteriormente, y tras el inicio de la crisis de refugiados, se aprobó una misión civil (EUBAM Libia) con el objetivo de ayudar a potenciar la gestión integrada de las fronteras por mar, tierra y aire^‍‍[20]. Cabe destacar que la compleja situación existente en Libia, a la cual podríamos considerar como un Estado fallido, conllevó que esta operación civil tuviera que ubicarse temporalmente en Túnez y hasta diciembre de 2017 no ha podido volver a Trípoli^‍‍[21].

Siguiendo en el ámbito PCSD, se ha lanzado igualmente la operación militar naval EUNAVFOR MED Sophia^‍‍[22], centrada en detectar, capturar y eliminar los buques y medios que utilizan o que se sospeche que utilizan las bandas criminales para el tráfico de personas. Igualmente, proporciona formación a la guardia costera y a la Armada libias, y contribuye a garantizar el embargo de armas impuesto por las resoluciones del Consejo de Seguridad.

En el contexto del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, y en materia de control y vigilancia de fronteras, Frontex lanzó la operación naval Tritón, como complemento de la operación naval italiana Mare Nostrum ( ‍Pérez Quiles, J. J. (2018). La Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas, Frontex. Revista Jurídica de la Región de Murcia, 52, 143-156.Pérez Quiles, 2018;  ‍Vacas Fernández, F. (2016). The European operations in the Mediterranean Sea to deal with migration as a symptom. From the Italian Operation Mare Nostrum to Frontex operations Triton and Posseidon, EUNAVFOR-MED and NATO’s assistance in the Aegean Sea. Spanish Yearbook of Internacional Law, 20, 93-117. Disponible en: https://doi.org/10.17103/sybil.20.07Vacas Fernández, 2016). Esta operación ha cubierto las aguas territoriales de Italia y las zonas SAR de Italia y Malta, representando así un mecanismo de control de la inmigración irregular procedente de Libia. Desde febrero de 2018, ha sido sustituida por la operación Themis, la cual cubre las aguas de Argelia, Túnez, Libia, Egipto, Turquía y Albania^‍‍[23].

Recientemente, se ha creado una Célula de Planificación y Enlace de la UE (EU Liaison and Planning Cell – EULPC) cuya función es apoyar a la misión de apoyo de Naciones Unidas en Libia (UNSMIL) en la operatividad de los aspectos civiles y policiales en el ámbito de la seguridad libia. Esta célula, si bien con gran retraso en su implantación, debe aportar un vital apoyo de planificación militar y capacidad de inteligencia a la operación onusiana. Por otro lado, su rol como enlace local de todas las acciones operativas tanto en el ámbito de la PCSD como del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia representa, a todas luces, un primer paso en la buena dirección hacia una sinergia competencial sobre el terreno y ante una crisis internacional como es la libia. No obstante, su implantación, así como su posible exportación a otras situaciones, debería clarificarse estructuralmente. Ejemplo de estas lagunas es su composición únicamente por expertos militares, sin contar, inicialmente con personal especializado en el ámbito policial o funcionarial^‍‍[24].

No obstante, sigue existiendo gran inseguridad, especialmente en la zona sur, donde el control fronterizo es inexistente^‍‍[25]. A fecha de hoy, no existe una estrategia única e independiente hacia Libia. En nuestra opinión, no parece que se hayan tenido en cuenta las características tan particulares del país y la naturaleza de su conflicto, por lo que erróneamente se acude a instrumentos tipo, utilizados en otras regiones geográficas, pero que en este caso no están dando los mismos resultados ( ‍Ekiz, S. (2018). EU Strategyin Libya: Discourses vs Actions. European Foreign Affairs Review, 23, 405-425.Ekiz, 2018;  ‍Díez Alcalde, J. (2013). EUBAM Libya: Seguridad fronteriza para la estabilización nacional y regional. IEEE Documento Análisis, 36. Instituto Español de Estudios Estratégicos.Díez Alcalde, 2013;  ‍International Crisis Group (2017). How Libya’s Fezzan Became Europe’s New Border. Middle East and North Africa Report, 179.International Crisis Group, 2017).

III. LA FORMACIÓN DE GUARDACOSTAS EN EL MARCO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE FRONTERAS EXTERIORES [Subir]

La denominada «gestión integrada de fronteras exteriores» ha sido reconocida en el actual Tratado de Lisboa y como continuación del fracasado Tratado por el que se establece una Constitución Europea (art. III-265). El art. 77.1 c) TFUE, en lo referente al control y vigilancia de las fronteras exteriores, indica que: «1. La Unión desarrollará una política que tendrá por objetivo: [...] c) Instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores».

No obstante, no parece que este objetivo tenga una clara ejecución, como pudieran tener las políticas de asilo o de inmigración, de tal forma que el art. 77.2 d) TUE se limita a indicar que «el Parlamento y el Consejo adoptarán, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario, cualquier medida necesaria para el establecimiento progresivo de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores»^‍‍[26].

En el contexto del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, esta gestión integrada tendrá como objetivo garantizar la libertad y la seguridad de los ciudadanos en un espacio común, lo cual incluiría el control de las fronteras exteriores, como paradigma de la inclusión del acervo Schengen en los Tratados. De esta forma, este control perseguiría frenar la criminalidad organizada, el terrorismo y las redes de inmigración irregular, a través fundamentalmente de la cooperación de los cuerpos y fuerzas de seguridad nacionales con competencia fronteriza, y con pleno respeto de los derechos humanos^‍‍[27].

En nuestra opinión, no parece que haya una definición clara de gestión integrada de fronteras exteriores, encontrándonos, en todo caso, descripciones materiales y funcionales de su contenido^‍‍[28]. Así, en 2002 la Comisión^‍‍[29] indicaba que la «gestión de fronteras exteriores» conllevaba el conjunto de actividades realizadas por los poderes públicos de los Estados miembros, incluyéndose los controles y la vigilancia de las fronteras exteriores; recogida, análisis e intercambio de información; y análisis de la evolución de los peligros. Ya en 2008 se comienza a reforzar la idea de una cooperación más allá de las fronteras exteriores, haciendo referencia a la cooperación con terceros Estados^‍‍[30]; y afianzándose con la crisis migratoria de 2015 y la adopción de la Agenda Europea de Migración^‍‍[31].

Con todo, podríamos definir a la «gestión integrada de fronteras exteriores» como aquel instrumento que busca integrar, de acuerdo con parámetros comunes y coordinados, el conjunto de actividades en materia de control y vigilancia de los poderes públicos de los Estados miembros y a fin de garantizar la seguridad fronteriza exterior en pleno respeto de la legislación comunitaria e internacional. Y es el Reglamento 2016/1624/UE por el que se crea la Agencia Europea de Fronteras y Costas (Reglamento Frontex), en su art. 4, donde encontramos los elementos que componen esta gestión integrada. En el punto f) de dicho artículo, se contiene la referencia a la cooperación con terceros países, especialmente en los países vecinos y países de origen y/o tránsito para la inmigración irregular^‍‍[32].

En el concreto ámbito marítimo de los guardacostas, uno de los objetivos en la cooperación con terceros Estados sería su formación, en el marco de estándares europeos e internacionales, a fin de desarrollar su actuación en el control y vigilancia fronteriza que permitiera evitar el cruce no autorizado de las fronteras marítimas; la detención, el abordaje, registro, interceptación e incluso el apresamiento del buque; y medidas de búsqueda y salvamento en el mar. En todos los casos se deberán respetar las normas de derecho internacional del mar aplicables en el contexto del auxilio marítimo, en particular el principio de no devolución^‍‍[33]. No obstante, encontramos una problemática de base en cuanto a las fronteras marítimas. Así, como indica Del Valle ( ‍Del Valle Gálvez, A. (2019). Refugiados y crisis migratorias: fronteras y desterritorialización en las puertas de Europa. En S. Ripol Carulla (dir.). Derecho, Inmigración y Empresa (pp. 85-112). Barcelona: Editorial Marcial Pons. 2019: 99-‍102), es inviable el control fronterizo en este espacio, dada su naturaleza y la imposibilidad para un único Estado de controlar el perímetro marítimo fronterizo, donde encontramos zonas SAR, amplias zonas de Alta Mar —particularmente en el Mediterráneo—, la falta de apoyo de algunos Estados miembros y especialmente las graves crisis internas en los territorios de la orilla sur del Mediterráneo. No obstante, la UE ha procedido a adoptar una ingente cantidad de normativa al respecto que, si bien no ha frenado la llegada masiva de inmigración vía marítima, sí ha creado un corpus iuris de relieve. De este modo, podemos agrupar las medidas en dos grandes paquetes: en primer lugar, el fortalecimiento de Frontex, que ha pasado a denominarse Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas ( ‍Santos Vara, J. (2018). La transformación de Frontex en la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas: ¿Hacia una centralización en la gestión de las fronteras? Revista de Derecho Comunitario Europeo, 59, 143-186. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.59.04Santos Vara, 2018)^‍‍[34]; en segundo lugar, la profundización de la cooperación con otros actores en estos ámbitos^‍‍[35].

Concretamente, en el ámbito de la cooperación con terceros Estados, el Consejo Europeo, en sus conclusiones de junio de 2018, destacaba el apoyo a Italia y otros Estados miembros en su labor en la lucha contra la inmigración irregular. Igualmente, se mostraba dispuesto a apoyar la formación de la guardia costera libia, buscando mejorar las condiciones de acogida humanas, retornos humanitarios voluntarios, la cooperación con otros países de origen y tránsito, así como el reasentamiento voluntario. Y siempre en pleno respeto de la legalidad internacional^‍‍[36].

En paralelo, en el ámbito jurídico internacional en esta materia, el Convenio de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de noviembre de 2000 y su «Protocolo contra el tráfico ilícito de inmigrantes por tierra, mar y aire» (Protocolo de Palermo) promueven entre otras medidas la cooperación entre los Estados. A partir de ello, algunos Estados como España o Italia han procedido a establecer acuerdos bilaterales y permitir ejercer un control más allá de sus fronteras —extraterritorial— de la inmigración, práctica que la UE ha seguido igualmente. Ello conlleva una interpretación laxa de las fronteras europeas, o al menos de los puntos donde ejercer el control. De esta forma, nos encontramos agentes de fronteras de Estados miembros realizando labores de control más allá de las fronteras europeas, y con la finalidad de controlar y frenar la llegada de la inmigración irregular al borde exterior europeo. Es lo que se conoce como la externalización del control de fronteras^‍‍[37].

Y en este contexto, a fin de dar cobertura legal a equipos policiales que vayan a realizar actuaciones ejecutivas en un tercer Estado u operaciones en las fronteras exteriores con la participación de estos terceros Estados o incluso en las zonas SAR de estos últimos, el art. 54 del Reglamento Frontex prevé la celebración de un acuerdo con dicho tercer Estado y en base a un plan operativo. El acuerdo a celebrar deberá establecer el alcance de la operación, la responsabilidad civil y penal y las funciones y competencias de los miembros del equipo —las cuales deberán desarrollarse bajo las instrucciones y en presencia de agentes de la guardia de fronteras del tercer Estado—, los privilegios e inmunidades, así como el pleno respeto de los derechos fundamentales. Es interesante destacar que la estructura sigue la práctica de la UE con ocasión de sus operaciones civiles y militares en el ámbito PCSD, por lo que nos encontramos ante un sistema que permite facilitar la organización y logística en el seno del Consejo^‍‍[38]. Otra cuestión distinta es lo relativo al grado de responsabilidad de la UE en la ejecución de este tipo de operaciones cuando se llevan a cabo en las aguas bajo soberanía o jurisdicción de terceros Estados y pudieran afectar a los derechos fundamentales, como es el derecho de una persona a salir de su propio país ( ‍Acosta Sánchez, M. A. (2018b). Sobre el ámbito competencial de las operaciones de paz: el enfoque integral de la operación militar Sophia de la UE ante la crisis migratoria. Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, 12, 15-48.Acosta Sánchez, 2018b: 54-‍56;  ‍Del Valle Gálvez, A. (2019). Refugiados y crisis migratorias: fronteras y desterritorialización en las puertas de Europa. En S. Ripol Carulla (dir.). Derecho, Inmigración y Empresa (pp. 85-112). Barcelona: Editorial Marcial Pons. Del Valle Gálvez, 2019: 106-‍110;  ‍Sánchez Legido, A. (2019). Externalización de controles migratorios vs Derechos Humanos. Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 37. Disponible en: https://doi.org/10.17103/reei.37.03Sánchez Legido, 2019: 20-‍24).

IV. LA LABOR DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA FORMACIÓN DE GUARDACOSTAS LIBIOS[Subir]

En el contexto de la gestión integrada de fronteras exteriores y en sus relaciones con Libia, la voluntad de la UE ha sido fortalecer a la Administración General de Seguridad Costera (Ministerio del Interior) y a los guardacostas (Ministerio de Defensa) a través de su capacitación en la vigilancia en las áreas costeras, en términos de patrulla, transporte y rescate de acuerdo con el derecho internacional; además de crear un Centro de Coordinación en Trípoli, si bien este objetivo no se ha logrado hasta la fecha. La finalidad última es lograr elaborar una estrategia sobre seguridad y gestión fronteriza libia^‍‍[39].

Ya en febrero de 2010, cuando el Consejo aprobó las veintinueve medidas destinadas al refuerzo de la protección de las fronteras exteriores y a la lucha contra la inmigración ilegal^‍‍[40], se hacía referencia expresa a la necesaria cooperación con Libia en el ámbito marítimo y de gestión de fronteras. Esta cooperación implicaría igualmente la posibilidad de patrullas conjuntas e incluso la propia formación. Y ello tendrá su activación tanto en el ámbito policial como militar, complementándose con las actividades de formación para la guardia costera y la marina libia^‍‍[41]. Igualmente, en la Cumbre de La Valeta del Consejo Europeo de 3 de febrero de 2017 se identificaban como elementos prioritarios la formación, equipos y apoyo a la guardia costera nacional libia —a través de la labor del Gobierno italiano—, así como otros organismos pertinentes, contribuyendo de tal forma a reducir la presión sobre las fronteras de Libia y trabajando con sus vecinos. Entre estos últimos se citan a Túnez, Argelia y Egipto y la urgencia de potenciar mecanismos de cooperación transfronteriza con todos ellos^‍‍[42].

Todas estas iniciativas se han llevado a cabo por medio de una serie de medidas de muy diversa índole y que aparentan sufrir de una falta de coordinación entre ellas. Vemos, de este modo, medidas en el ámbito de la PCSD pero igualmente del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, e incluso fondos europeos destinados a la capacitación de los guardacostas por parte de las autoridades italianas.

V. LA NECESARIA SINERGIA DE POLÍTICAS EUROPEAS: UNA PROPUESTA[Subir]

Vemos entonces cómo se están desarrollando distintas actuaciones operativas, tanto en el ámbito de la seguridad y defensa a través de la PCSD, como en la dimensión exterior del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, y todas ellas en el marco de la externalización del control fronterizo, persiguiendo objetivos similares cuales son la formación de los guardacostas libios. No obstante, no se percibe una coordinación entre todas estas actuaciones, al no existir un órgano o unidad a nivel de la UE que regule la formación, con independencia de la naturaleza civil o militar de los agentes. La situación de inseguridad en el país y las dificultades de las acciones operativas sobre el terreno han agravado además esta posible coordinación.

Ello hace imprescindible una sinergia y coordinación entre políticas frente a las amenazas a la seguridad, como es la lucha contra la criminalidad organizada responsable del tráfico de personas, tal y como se viene reconociendo desde la Estrategia Europea de Seguridad de 2003^‍‍[62]. Del mismo modo, para la Agenda Europea de Seguridad, de abril de 2015^‍‍[63], las amenazas a la seguridad no se ven confinadas a las fronteras de la UE. Además, la seguridad interior y exterior son interdependientes y están relacionadas, por lo que la respuesta de la UE debe ser global y basarse en un conjunto coherente de acciones que combinen ambas dimensiones, a fin de reforzar los vínculos entre justicia e interior y la PCSD. Para ello es esencial la cooperación con otros socios internacionales, especialmente los países vecinos^‍‍[64]. Con todo, lo que se defiende respecto a la formación de guardacostas, sean de naturaleza civil o militar (política interior/política exterior), es una formación similar a partir de unos parámetros básicos y comunes y particularmente compatibles con estándares internacionales y europeos.

A la hora de determinar la necesaria sinergia entre las diversas manifestaciones en el ámbito de la formación de guardacostas libios, dependan de los ministerios del Interior o de Defensa, conviene tener presente la propia situación en los países de la UE. Y es que, como indica la propia Comisión, «existen actualmente más de 300 autoridades civiles y militares responsables de guardacostas en un amplio conjunto de ámbitos, como la seguridad, la protección marítima, búsqueda y salvamento, el control de fronteras, el control pesquero, el control aduanero, las labores policiales y la protección del medio ambiente»^‍‍[65]. Ello nos lleva ya a asumir una primera idea: la diversificación de unidades con competencias fronterizas no es algo ajeno a Europa y ello evidentemente redunda en las dificultades que podamos encontrar a la hora de buscar elementos de cohesión en la propia formación de dichas unidades. En nuestra opinión, el esquema seguido por la Administración libia en materia de control y gestión de fronteras obedece a una estructura tradicional, seguida en nuestro entorno, pero que incluye un elemento adicional que provoca en nuestra opinión una posible distorsión. Y es la participación de la fuerza armada naval en el ámbito propio de seguridad interna, es decir, el control de fronteras.

Ya se ha analizado esta cuestión tomando como modelo el complejo alcance funcional de la operación Sophia ( ‍Acosta Sánchez, M. A. (2018b). Sobre el ámbito competencial de las operaciones de paz: el enfoque integral de la operación militar Sophia de la UE ante la crisis migratoria. Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, 12, 15-48.Acosta Sánchez, 2018b;  ‍Bevilacqua, G. (2017). Exploring the Ambiguity of Operation Sophia between Military and Search and Rescue Activities. En G. Andreone (ed.). The future of the Law of the Sea (pp. 165-189). Cham: Springer. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-3-319-51274-7_9Bevilaqua, 2017;  ‍Fernández-Rojo, D. (2019). La Estrategia Global de Seguridad y el creciente vínculo entre la dimensión interna y externa de la seguridad de la UE: la operación naval EURONAVFOR SOPHIA. En D. Fernández-Rojo, I. Herbosa Martínez, N. Magallón Elósegui (auts.) y B. Pérez de las Heras (coord.) (pp. 14-25). Nuevos desarrollos en la seguridad y defensa europea: ¿hacia una política más integrada de la Unión post-Brexit? Madrid: Fundación Alternativas.Fernández-Rojo, 2019). No obstante, conviene recordar la ampliación del concepto de seguridad tras el fin de la Guerra Fría, procediéndose a una reducción de la posibilidad de un ataque armado contra el territorio de un Estado, esto es, un acto de agresión propia de la dimensión exterior de la seguridad ( ‍Álvarez Verdugo, M. (2004). La política de seguridad y defensa de la UE. Madrid: Editorial Dykinson. Álvarez Verdugo, 2004: 29-‍59;  ‍Echeverría Jesús, C. (2013). Relaciones Internacionales III. Paz, seguridad y defensa en la Sociedad Internacional. Madrid: Universidad Nacional de Educación a Distancia. Echeverría Jesús, 2013). Todo ello se puede apreciar, además, con el surgimiento de nuevos riesgos y amenazas de diferente naturaleza, como es el terrorismo, identificando una serie de riesgos nacionales que poseían una dimensión transnacional. De esta forma, la seguridad interior, parte del núcleo duro de la soberanía estatal, comienza a disponer de un carácter internacional. Con todo, la actual composición doble de la seguridad, interior y exterior, representa, en nuestra opinión, un acercamiento de los instrumentos existentes en poder del Estado, de tal forma que los medios militares, propios de la dimensión exterior, podrán ser aplicados en el ámbito interno de la seguridad; y, por su parte, la seguridad interior dispondrá de una proyección exterior a través de medios civiles, policiales y judiciales y en el contexto del multilateralismo^‍‍[66]. Con todo, nos encontramos dos dimensiones de la seguridad íntimamente relacionadas, de tal forma que se busquen, por parte tanto de los entes estatales como de las organizaciones internacionales, mecanismos coherentes y eficaces para dar una respuesta eficaz ante los riesgos y las amenazas; en definitiva: un enfoque integral frente a las crisis.

En este orden de cosas y centrándonos en la formación de guardacostas, la UE ha tenido ya una experiencia considerable. De este modo, las actuales operaciones militares en el ámbito de la PCSD, partiendo del enfoque integrado, llevan entre sus funciones la formación de las fuerzas armadas dentro de unos estándares mínimos^‍‍[67]. A ello se añaden las propias operaciones policiales de la UE^‍‍[68] e incluso las destinadas a la gestión fronteriza^‍‍[69]. No obstante, el mandato de cada una de ellas, unido a la realidad del terreno en el cual se han aplicado, determinan que cada operación debe adaptarse al mandato y a las circunstancias de cada operación. Por ello no es posible, inicialmente, establecer marcos comunes en materia de formación.

Por otra parte, el propio TUE, en sus arts. 21.3 y 26.2, indica la necesaria coherencia, unidad y eficacia de la acción de la Unión en la aplicación de todas sus políticas^‍‍[70]. Para ello, deberán actuar conjuntamente el Consejo, la Comisión y el Alta Representante. La creación del Servicio Europeo de Acción Exterior en el seno del Consejo, así como el «doble sombrero» que ostenta el Alta Representante, han facilitado esta necesaria coherencia. Además, la actual Estrategia Global de Seguridad, de junio de 2016, en su sección 4.ª incide en esta idea, promoviendo el intercambio de información para un mejor conocimiento del terreno^‍‍[71] e incluyendo la protección de derechos humanos y las cuestiones de género. En materia migratoria incluso afirma la necesaria coherencia entre las acciones PCSD con las políticas internas como es la gestión de fronteras^‍‍[72].

Sin embargo, nos encontramos con dos elementos esenciales a tener en cuenta. El primero de ellos es que nos hallamos, en materia de formación de fuerzas extranjeras —sean policiales o militares —, en un ámbito intergubernamental, con claro control por parte del Consejo y en donde los Estados miembros poseen un amplio margen discrecional de decisión. El segundo es que a fecha de hoy no consta la existencia de una unidad especializada en el ámbito de la PCSD o incluso del Servicio Europeo de Acción Exterior con competencias sobre la coordinación en materia de formación en las acciones operativas exteriores.

En nuestra opinión, la vinculación entre políticas interiores y exteriores de la UE para una misma finalidad, como sería en este caso el control fronterizo, la reforma del sector de la seguridad, la formación de guardacostas y la lucha contra la criminalidad organizada transnacional, debería pasar irremediablemente por una coordinación entre agencias o acciones de diversa índole, interior y exterior. Es necesario superar, de este modo, la línea divisoria excesivamente estricta entre funciones del ámbito de la PCSD y del ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, que dificulta el enfoque integral de la respuesta europea. Las propuestas presentadas por la Comisión ya en 2013^‍‍[73] parecen ir en la buena dirección, si bien convendría profundizarlas adecuadamente:

No obstante, se podría ser aún más ambicioso en el planteamiento. En los últimos tiempos hemos sido testigos de la creación de unidades o células a fin de facilitar la gestión de las acciones operativas. Así, en sede del SEAE se dispone de una Dirección General de Crisis y Planificación (DGCP), con responsabilidad en la planificación política y estratégica de las operaciones PCSD ( ‍Simon, L. (2010). Command and control? Planning for EU military operations. European Union Institute for Security Studies Paper, 81.Simon, 2010: 25). Y en el caso concreto de Libia, se han ideado la Célula de Planificación y Enlace (EULPC) y la Célula de Información Criminal (CIC), las cuales facilitan, además, el enlace y conexión entre todas las acciones operativas y agentes de la UE sobre el terreno, aglutinando y dando cierta coherencia al conjunto de políticas aplicables. Con esta perspectiva, podríamos vislumbrar mejoras en la coordinación de medidas interiores y exteriores en el contexto de la seguridad.

Así, tomando como modelo la EULPC, tendríamos la opción de crear una unidad similar, pero con un carácter global y ubicado en la sede del SEAE. Esto es, el establecimiento de una unidad especializada y destinada a la coordinación de todas las operaciones de la UE, en los ámbitos de seguridad interior y exterior y que actuaría, bajo la dirección del Consejo y del Alta Representante, a fin de ofrecer un enfoque integrado en la respuesta europea.

Actualmente la EULPC está formada únicamente por expertos militares. En el caso del mandato de reforma del sector de la seguridad, y más concretamente en el de la formación de guardacostas de un tercer Estado, se plantearía la constitución de una unidad con un amplio equipo humano de expertos en cada una de las secciones afectadas. Esto es, una célula amplia con subsecciones por categorías. Así, esta célula a la cual podríamos denominar Célula de Planificación en el Sector de la Seguridad (European Union Security Sector Planning Cell - EUSSP), partiría de un concepto actual de la seguridad, incorporando personal tanto militar como civil, como policías, otro personal civil o funcionarial, etc. Las diversas subsecciones irían a cubrir todo el espectro del ámbito de la reforma del sector de la seguridad, desde la formación en materia de justicia pasando por la formación de las fuerzas armadas o de los cuerpos y fuerzas de seguridad con especial incidencia en la gestión y control fronterizo.

No se partiría de cero, necesariamente. La actual Dirección General de Crisis y Planificación (DGCP), ubicada en el SEAE, cuenta ya con una dirección sobre gestión civil de crisis (DG E 9), con funciones sobre los aspectos civiles de la PCSD, tales como el Estado de derecho, la administración civil, la protección civil y la formación, incluyendo además una Unidad de Policía. Por su parte, Frontex cuenta con una División de Desarrollo de Capacidades (Capacity Building Division) con competencias en materia de formación. La propuesta aquí presentada pasaría, entonces, por desgajar estas unidades de la DGCP y de Frontex a fin de constituir los elementos integradores de la futura Célula de Planificación en el Sector de la Seguridad, facilitando su puesta en marcha. A estos efectos, además de una mejor preparación y cohesión, se observaría esencial la participación de la Agencia Europea para la Formación Policial y la Escuela Europea de Seguridad y Defensa^‍‍[74], a fin de dar un contenido coherente a toda la formación impartida y en íntima relación con las instituciones nacionales competentes.

VI. IDEAS FINALES[Subir]

En nuestra opinión, la respuesta al fenómeno migratorio debe ser una respuesta global, multidimensional y que agrupe actuaciones en varios ámbitos. Así, la promoción de una sinergia entre políticas interiores y exteriores, entre seguridad interior y exterior, se observa esencial. Y ello implicaría igualmente la cooperación transfronteriza con los países relevantes de la región sur del Mediterráneo, especialmente Túnez, Egipto, Libia y Argelia, así como una mejora de la cooperación al desarrollo y medidas diplomáticas eficaces y respetuosas con la identidad nacional de los países afectados.

En el ámbito de la formación de guardacostas, y en el contexto de la gestión integrada de fronteras, observamos un claro elemento donde poner en práctica esta sinergia. De esta forma, la compleja realidad libia, donde nos encontramos gran variedad de unidades con competencias en el control y vigilancia fronterizo, ha llevado a que la UE lance una serie de acciones operativas en el marco de diversas políticas. Parece entonces necesario disponer de operaciones en el marco de la PCSD con un mandato claro y coherente y actuando en el marco de una estrategia global previamente establecida por la UE, pero igualmente una actuación más coherente por parte de Frontex. Y en esa función de sinergia, de coordinación y de coherencia en el ámbito del Mediterráneo central, la función esencial debe recaer en el Alta Representante y la estructura de apoyo ubicada en el SEAE y de la célula propuesta en el presente estudio. Así, la creación de una unidad permanente y funcional, además de extrapolable a cualquier situación, permitiría a la Unión fortalecer más si cabe su presencia en el contexto internacional, a través de una acción integrada, global y más acorde con las necesidades actuales. Todo ello con pleno respeto de los derechos humanos, tanto en la formación de los guardacostas como en una función in vigilando a posteriori de las tareas desarrolladas por aquellos que han recibido la formación.

No obstante, el principal obstáculo que puede encontrar esta actuación conjunta es el peso dispar que tienen los Estados miembros en el contexto de la política migratoria, así como la inaceptable falta de solidaridad ante este fenómeno y su compromiso para alcanzar objetivos concretos y realistas. Es preciso asumir que la inmigración irregular, más concretamente la criminalidad organizada que trafica con seres humanos, es un reto común a todos, y únicamente una acción conjunta, eficaz y políticamente integrada, podrá hacer frente a esta amenaza común.

En conclusión, la respuesta global a las nuevas amenazas a la seguridad no puede llevarse a cabo de forma unilateral por medio de una única política. Debe conllevar, en cambio, un recurso a todo el elenco de medidas de que dispone la UE a fin de hacer frente a las mismas. Con ello se pretende poner en boga la necesidad de una interconexión entre políticas, de una sinergia que afecte a las políticas exteriores con aquellas interiores a fin de hacer frente a los riesgos que la UE debe afrontar en el siglo xxi. La comunidad internacional lo necesita, y una UE solidaria y comprometida aún más, si realmente desea afianzar y hacer creíbles los valores y principios que dieron origen a su proceso de integración.