LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

La Unión Europea (UE) es uno de los principales actores comerciales de la comunidad internacional, junto con China y Estados Unidos. Una de las principales manifestaciones de su importancia económica es la celebración de tratados de libre comercio con terceros Estados. De hecho, la UE se caracteriza por el hecho de que su política comercial tiene alcance global, en la medida en que no se circunscribe a un área geográfica concreta, al tiempo que es la política comercial más ambiciosa del mundo^‍‍[2]. Es más, esta política comercial es una de las principales manifestaciones de la acción exterior de la UE, y va a tener por finalidad «crear prosperidad y fomentar los valores comunes y universales que sustentan la UE» (Mälstrom, C. (2016). Foreword a Handbook for trade sustainability impact assessment. Brussels: European Commission. ‍Mäalstrom, 2016: 3), entre los que se encuentra el fomento del desarrollo sostenible (art. 3.5 y 21 TUE).

En este sentido, hay que destacar que la UE afirma mantener un fuerte compromiso con la realización de la Agenda 2030 a través del comercio internacional. Destacan la «Acción europea para la sostenibilidad»^‍‍[3] y la estrategia comercial adoptada en 2015 —«Comercio para todos»—, que contempla «una agenda de comercio que promueva el desarrollo sostenible, los derechos humanos y la buena gobernanza», de forma que se declara «la importancia de la posible contribución de la política comercial al desarrollo sostenible [que] se ha reafirmado recientemente en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye los objetivos en este ámbito y guiará la actuación internacional en los próximos quince años»^‍‍[4].

Para lograr el objetivo de promocionar el desarrollo sostenible, desde la UE se ha fomentado la inclusión de disposiciones relativas a este fin en los tratados de libre comercio celebrados con terceros Estados, como son aquellos con Canadá, el Sistema de Integración Centroamericano, Colombia, Perú y Ecuador, Corea del Sur, Georgia, Japón, Mercosur, México, Moldavia, Singapur, Ucrania y Vietnam, y, al tiempo, se han desarrollado otras iniciativas relacionadas con la consecución de este objetivo, como son las evaluaciones de impacto de la sostenibilidad o la promoción del desarrollo sostenible y el buen gobierno mediante instrumentos preferenciales unilaterales. En este sentido, este trabajo tiene por objeto analizar la naturaleza del desarrollo sostenible en el marco de la Política Comercial Común (PCC), así como la formulación de los instrumentos que pretenden acometer este objetivo, de manera crítica y constructiva. No obstante, antes de ello hay que realizar una aproximación a cómo el desarrollo sostenible ha adquirido relevancia internacional, sobre todo tras la aprobación de la Agenda 2030 por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015^‍‍[5].

II. EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y EL DERECHO INTERNACIONAL. APROXIMACIÓN A LAS RELACIONES COMERCIALES [Subir]

El desarrollo sostenible, en su formulación original dada por la Comisión Brundtland, se concibe como la capacidad de que el desarrollo garantice y satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de que las generaciones futuras puedan satisfacer las suyas propias^‍‍[6]. Esta definición arroja elementos económicos, sociales y medioambientales, los conocidos como tres pilares del desarrollo sostenible o retos, de siempre difícil articulación y concreción (Robinson, J. y Tinker, J. (1997). Reconciling Ecological, Economic and Social Imperatives: A New Conceptual Framework. En T. Schrecker (ed.). The Social and Environmental Dimensions (pp. 71-94). London: Palgrave Macmillan. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-1-349-25648-8_5‍Robinson y Tinker, 1997: 71). En este sentido, la Agenda 2030 supone un incuestionable avance, en la medida en que procede a establecer con enorme detalle en qué consiste la realización del desarrollo sostenible desde una perspectiva claramente finalista (Fernández Liesa, C. R. (2016). Transformaciones del Derecho internacional por los objetivos de desarrollo sostenible. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 49-81. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.49-81‍Fernández Liesa, 2016: 81) mediante la formulación de los llamados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Ahora bien, cómo el desarrollo sostenible se enmarca en el derecho internacional no es ni ha sido una cuestión sencilla. Como ha señalado Rodrigo (Rodrigo, Á. (2012). El principio de integración de los aspectos económicos, sociales y medioambientales del desarrollo sostenible. Revista Española de Derecho Internacional, 64 (2), 133-161.‍2012: 134), el concepto de desarrollo sostenible ha podido ser considerado como un principio jurídico de naturaleza sustantiva o procedimental, como un concepto jurídico de naturaleza intersticial o incluso como un derecho humano. También se ha considerado un concepto con una clara vocación normativa, al tiempo que objetivo político, de lo que se deduce que parte de «un enfoque integral y cooperativo del desarrollo, ya que exige, a la vez, que se integren las dimensiones económica, social y medioambiental y que participen en su definición e implementación todos los actores afectados ya sean de naturaleza pública o privada» (Rodrigo, Á. (2015). El desafío del desarrollo sostenible. Madrid: Marcial Pons.‍Rodrigo, 2015:66). O, en palabras de Lowe, «a convenient […] label for a general policy goal which may be adopted by states», incluso «a meta-principle, acting upon other legal rules and principles – a legal concept exercising a kind of interstitial normativity, pushing and pulling the boundaries of true primary norms when they threaten to overlap of conflict with each other» (Lowe, V. (1999). Sustainable Development and Unsustainable Arguments. En A. Boyle y D. Freestone (ed.). International Law and Sustainable Development. Past Achivements and Future Challenges (pp. 19-37). Oxford: Oxford University Press. ‍Lowe, 1999: 31).

Se puede mantener que el desarrollo sostenible es un concepto puente, que aúna los ya aludidos tres aspectos en siempre complicado equilibrio —desarrollo económico, social y protección del medio ambiente— y que involucra a los países desarrollados y en desarrollo y a otros actores como empresas y sociedad civil en su realización. Como es sabido, la expresión desarrollo sostenible ha formado parte de la agenda internacional desde el Informe Brundtland y desde entonces se le ha pretendido dotar de contenido, siendo para ello imprescindible aludir a las conferencias internacionales. Hay que tomar como punto de partida la Conferencia de Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992, y continuar con la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002, sin olvidar, como hito esencial, la Declaración del Milenio de 8 de septiembre de 2000 que establece los ocho objetivos de desarrollo del milenio (ODM). Los ODM sientan las bases de lo que quince años después será la Agenda 2030 (Díaz Barrado, C. (2016). Los objetivos de desarrollo sostenible: un principio de naturaleza incierta y varias dimensiones fragmentadas. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 9-48. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.9-48‍Díaz Barrado, 2016: 11), que prevé un marco de cooperación en el que los diferentes actores implicados tienen que seguir una serie de objetivos, esto es, un marco finalista (Fernández Liesa, C. R. (2016). Transformaciones del Derecho internacional por los objetivos de desarrollo sostenible. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 49-81. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.49-81‍Fernández Liesa, 2016: 52-‍53), que constituyó una buena «combinación entre la necesidad de alcanzar metas concretas y la voluntad de dotar a la noción de desarrollo de los elementos que le permitan afirmarse como principio fundamental del orden internacional» (Díaz Barrado, C. (2016). Los objetivos de desarrollo sostenible: un principio de naturaleza incierta y varias dimensiones fragmentadas. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 9-48. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.9-48‍Díaz Barrado, 2016: 15).

Con la «Declaración de Nueva Delhi sobre los principios de derecho internacional relativos al desarrollo sostenible» de 2002 de la International Law Association^‍‍[7], la doctrina internacionalista pretende dotar de contenido a este principio, al tiempo que lo considera un objetivo global. En 2012, la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río +20) sirve para establecer los componentes esenciales del concepto de desarrollo sostenible, conjugando nuevamente los aspectos económicos, sociales y ambientales, lo que acabará cristalizando en la Agenda 2030. Ahora bien, la inclusión del desarrollo sostenible en la Agenda 2030 podría servir para que el desarrollo sostenible se convierta en un principio estructural del orden internacional (Díaz Barrado, C. (2016). Los objetivos de desarrollo sostenible: un principio de naturaleza incierta y varias dimensiones fragmentadas. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 9-48. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.9-48‍Díaz Barrado, 2016: 8). Así también lo cree Bosselmann (Bosselman, K. (2016). The Principle of Sustainability: Transforming law and governance. London: Routledge. Disponible en: https://doi.org/10.4324/9781315553962‍2016, 92), que considera que la sostenibilidad es un principio esencial que influye en el orden internacional en su conjunto, no solo en las normas medioambientales. Ahora bien, la naturaleza del desarrollo sostenible en el orden internacional presenta complejas implicaciones, como indica Rodrigo, «debido a la incertidumbre existente sobre su valor político, jurídico y metodológico», aunque puede considerarse como «un concepto jurídico cuyo valor normativo puede tener pluralidad de manifestaciones y […] puede ser concebido también como un marco metodológico para el análisis y cambio de la realidad por medio de la creación y aplicación de políticas públicas y normas jurídicas internacionales» (Rodrigo, Á. (2015). El desafío del desarrollo sostenible. Madrid: Marcial Pons.‍Rodrigo, 2015: 63). Siguiendo, pues, esta reflexión, y teniendo en cuenta la formulación de la Agenda 2030, el desarrollo sostenible se podría configurar como un objetivo a lograr por parte de toda la comunidad internacional, que implica a todos los Estados independientemente de su grado de desarrollo, y a todos los actores, públicos y privados, y cómo no, a la Unión Europea y a su política comercial. No obstante, ello no impide que el desarrollo sostenible hoy se presente como un concepto de «diferentes dimensiones» (Díaz Barrado, C. (2016). Los objetivos de desarrollo sostenible: un principio de naturaleza incierta y varias dimensiones fragmentadas. Anuario Español de Derecho Internacional, 32, 9-48. Disponible en: https://doi.org/10.15581/010.32.9-48‍Díaz Barrado, 2016: 18) o «pluralidad de manifestaciones» (Rodrigo, Á. (2015). El desafío del desarrollo sostenible. Madrid: Marcial Pons.‍Rodrigo, 2015: 69), dada la progresiva influencia que este término está adquiriendo.

Por lo que respecta a las relaciones comerciales, la Agenda 2030 alude a ellas en el ODS17, relativo a las alianzas; más concretamente, las metas 10, 11 y 12 se centran en ellas en los siguientes términos:

Varias son las cuestiones que nos interesan. La primera es la apuesta por el comercio multilateral. Que la Organización Mundial del Comercio está en una profunda crisis no es una novedad. Esta situación se deriva del bloqueo al que se ve sometida la Ronda de Doha, lo que se ha visto incrementado como consecuencia de la parálisis del mecanismo de solución de diferencias resultado de la postura obstruccionista de Estados Unidos en relación con la renovación de los miembros del órgano de apelación, a lo que se suma la sorprendente dimisión de su director general. Si bien la UE apoya formalmente el multilateralismo (véase la estrategia comercial «Comercio para todos» en su punto 5.1), no es menos cierto que la apuesta por el bilateralismo de la UE ha sido uno de los factores que han coadyuvado a la crisis del multilateralismo comercial (Antimiani, A. y Salvatici, L. (2015). Regionalism versus Multilateralism: The case of the European Union Trade Policy. Journal of World Trade, 49 (2), 253-276. ‍Antimiani y Salvatici, 2015: 253). Por lo que respecta al aumento de las exportaciones de los países en desarrollo, hay que señalar que no cabe duda de que el desmantelamiento arancelario que promueve la UE a través de los acuerdos bilaterales impulsa las exportaciones, aunque los acuerdos de naturaleza asimétrica pueden colocar en una situación de vulnerabilidad a los países en desarrollo (Valerdi Rodríguez, E. (2009). Los tratados de libre comercio de la Unión Europea: implicaciones para los países en desarrollo. Documento de trabajo; 8/2009. Real Instituto Elcano. Disponible en: https://bit.ly/37zSrIO‍Valerdi, 2009: 12), especialmente grave para aquellos más débiles, como los países de África, Caribe y Pacífico (ACP), que podrían calificarse como los perdedores de la globalización (Gammage, C. (2017). North-South Regional Trade Agreements as Legal Regimes. London: Edward Elgar. Disponible en: https://doi.org/10.4337/9781784719623‍Gammage, 2017: 18). Este fenómeno no es querido ni deseado en el marco de la Agenda 2030, tal y como se ha podido ver en las metas del ODS17.

¿Son los tratados comerciales la única opción posible para promover las exportaciones de los países en desarrollo? Descartada la viabilidad de avances ciertos en la Ronda de Doha, parece que, desde el pragmatismo, la realidad nos lleva a plantearnos como el único escenario comercial posible el de las relaciones bilaterales, birregionales a lo sumo. Pero estas relaciones bilaterales no tienen que conducir necesariamente a la celebración de acuerdos de libre comercio. Como veremos más adelante, los esquemas preferenciales pueden servir también para promover las exportaciones al tiempo que las políticas sostenibles, lo que también podría servir a la tercera de las metas. Mediante el conocido esquema preferencial «Todo menos armas», que contempla la posibilidad de que los países menos avanzados (PMA) puedan exportar todos sus productos a la UE excepto armamento y munición libres de derechos de frontera, la Unión diseña su política comercial con este grupo de Estados. Ahora bien, en este esquema preferencial se plantea un problema relevante, y es el de la falta de capacidad de estos PMA para aprovechar las ventajas comerciales que proporciona, por lo que debe acompañarse de otros mecanismos de ayuda al comercio (Gradeva, K. y Martínez-Zarzoso, I. (2010). The Role of the Everything but Arms Trade Preferences Regime in the EU Development Strategy. Hannover: German Development Economics Conference.‍Gradeva y Martínez-Zarzoso, 2010: 22), y ello a pesar de la flexibilidad que ha desarrollado la UE por lo que respecta a las reglas de origen, donde se contempla la acumulación bilateral, se prevén cuatro agrupaciones regionales en cuya virtud se permite la acumulación regional y la acumulación extendida para productos industriales y agrícolas procesados. Con todo, este esquema preferencial es una herramienta de indudable valor para promover las exportaciones originarias de estos Estados, tal y como se recuerda en la estrategia comercial «Comercio para todos»^‍‍[8].

III. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN [Subir]

En la UE hay que aludir al papel pionero desempeñado por el Parlamento Europeo^‍‍[9], que ha facilitado la penetración del desarrollo sostenible en la PCC, dando voz a grupos de la sociedad civil y de interés, ya que hay que tener en cuenta que la PCC es la competencia exclusiva con mayor proyección de la UE, dado que los problemas comerciales lo son porque la UE únicamente puede ejercer su autoridad sobre otros actores a través de las relaciones comerciales, y es que es aquí donde podría cobrar fuerza el desarrollo sostenible, su formulación y su eficacia.

Ya se han señalado antes los esfuerzos realizados para dotar de contenido al concepto de desarrollo sostenible. Por lo que atañe a la UE, la aproximación al desarrollo sostenible no es exactamente igual a la ya vista, como se comprobará a continuación. El 26 de febrero de 2018 la Comisión publicó los quince puntos que debía desarrollar la acción de las instituciones europeas para implementar, reforzar y hacer más efectivos los capítulos sobre comercio y desarrollo sostenible contemplados en los acuerdos con terceros Estados, que atienden a los tres pilares en los que reposan los capítulos sobre desarrollo sostenible presentes en los acuerdos, como son «binding commitments by Parties to a range of multilateral environmental agreements and conventions of the International Labour Organization, structures to involve civil society organisations in the implementation of those commitments and a dedicated dispute settlement mechanism in which independent arbitrators make findings public of the fact regarding compliance»^‍‍[10].

Estos quince puntos tienen carácter cooperativo —colaboración con los Estados miembros y con el Parlamento; trabajo conjunto con organizaciones internacionales, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT)—, se refieren a la participación de la sociedad civil —facilitación del monitoreo de la sociedad civil; extendiendo su participación a la totalidad de los acuerdos de libre comercio; supervisión de las actividades privadas—, a la entrega de resultados —valoración de las prioridades de los Estados; aplicación asertiva; fomento de la pronta ratificación de los acuerdos internacionales fundamentales; revisión de la efectividad de la implementación de los capítulos sobre desarrollo sostenible; elaboración de un manual sobre implementación; intensificación de recursos; acción por el clima; comercio y trabajo—, y a la transparencia y la comunicación —promoción de ambos; y plazos para dar respuestas a las solicitudes—. En definitiva, el desarrollo sostenible forma parte de la PCC, pero ¿cuál es su naturaleza jurídica?

El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) en su Dictamen 2/15 realiza un análisis de enorme interés sobre el lugar que ocupa el desarrollo sostenible en la PCC, en relación con el examen del tratado de libre comercio UE-Singapur, y las competencias que en él se regulan. Por lo que nos interesa, el TJUE analiza el capítulo 13, referido al desarrollo sostenible, en los apdos. 139 y siguientes.

Para el TJUE se trata de articular los objetivos que guían la acción exterior de la UE (arts. 3.5 y 21.2 TUE) con los objetivos de la PCC, de conformidad con lo establecido en el art. 207.1, que, en su segunda frase, establece que «la política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión»^‍‍[11].

Estos principios y objetivos se contemplan en los arts. 21 y siguientes TUE. Más concretamente, el art. 21.2.f) alude a la contribución para «elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible». Como indica Beaucillon (Beaucillon, C. (2017). Opinion 2/15: Sustainable is the New Trade. Rethinking Coherence for the New Common Commercial Policy. European Papers, 2 (3), 819-828. Disponible en: http://doi: 10.15166/2499-8249/177.‍2017: 822), el desarrollo sostenible se configura, pues, como un objetivo transversal que guía la acción exterior. Para su realización, la Unión se va a servir de sus políticas, incluida la PCC, lo que así reconoce el TJUE al afirmar con rotundidad en relación con la PCC: «La obligación de la Unión de integrar dichos objetivos y principios en la realización de la política comercial común». Ello «se deriva de una lectura conjunta del artículo 207 TFUE, apartado 1, segunda frase, del artículo 21 TUE, apartado 3, y del artículo 205 TFUE»^‍‍[12], lo que nos lleva a concluir que, en definitiva, «el objetivo de desarrollo sostenible forma parte integrante de la política comercial común»^‍‍[13].

Esta interpretación es coherente con el impulso que la promoción del desarrollo sostenible ha tenido con el Tratado de Lisboa, en la medida en que la UE ha ampliado su marco competencial, por ejemplo, en materia de cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria (art. 4.4. TFUE); la erradicación de la pobreza constituye uno de los objetivos de la UE en su acción exterior (arts. 208 TFUE y 3.5 TUE), y la cooperación al desarrollo ha sido reconocida como uno de los elementos de la acción exterior de la Unión (art. 21 TUE) (Olmos, B. (2016). Squaring the Circle Balancing Sustainable Development and Investment Protection in the EU Investment Policy. European Energy and Environmental Law Review, 25 (2), 44-55. ‍Olmos, 2016: 55).

Esta progresiva ampliación competencial es reconocida por el propio TJUE cuando afirma que

lo que, como han afirmado Kleiman y Kübek (Kleiman, D. y Kübek, G. (2017). The Singapore Opinion or the End of Mixity as We Know It. Verfassungsblog [blog], 23-05-2017. Disponible en: https://bit.ly/2AIlgGO‍2017), confirma los «tectonic shifts» que el Tratado de Lisboa ha supuesto para la PCC.

Ahora bien, en principio los tratados de libre comercio no tienen como finalidad establecer los niveles de protección de las cuestiones objeto de la promoción del desarrollo sostenible —básicamente derechos laborales y protección medioambiental—, sino regular las relaciones comerciales. Y aquí es donde el TJUE realiza su principal aportación (Castillo de la Torre, F. (2018). El Tribunal de Justicia y las relaciones exteriores tras el Tratado de Lisboa. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 60, 491-512. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.60.01‍Castillo de la Torre, 2018: 494) en relación con el encuadre del desarrollo sostenible en la PCC. Como indica Segura Serrano (Segura Serrano, A. (2017). Renovación y crisis de la Política Comercial Común de la Unión Europea: el Dictamen 2/15. Revista General de Derecho Europeo, 43, 100-151. ‍2017: 127), el Tribunal alude al vínculo específico del desarrollo sostenible con el comercio entre las partes del acuerdo^‍‍[15], en la medida en que el capítulo 13 «regula ese comercio garantizando que se realice dentro del respeto a esos convenios y que ninguna medida adoptada en virtud de éstos se aplique a dicho comercio de un modo que constituya una discriminación arbitraria o injustificable o una restricción encubierta»^‍‍[16]. Y, además, procede a «desconectar la PCC de las competencias internas en el ámbito de la protección laboral y medioambiental» (Segura Serrano, A. (2017). Renovación y crisis de la Política Comercial Común de la Unión Europea: el Dictamen 2/15. Revista General de Derecho Europeo, 43, 100-151. ‍Segura Serrano, 2017:128).

Es más, el TJUE llega a afirmar que

Esta afirmación no es menor, y es que, como recuerda Ankersmit (Ankersmit, L. (2017). Opinion 2/15: Adding some spice to the trade and environment debate. European Law Blog [blog], 15-06-2017. Disponible en: https://bit.ly/2YES7V1‍2017), el incumplimiento de las disposiciones de este capítulo podría llegar a constituir una violación de un elemento esencial del acuerdo —«ha de considerarse -dice el TJUE- que este capítulo 13 ocupa un lugar esencial en el acuerdo»^‍‍[18]— y que da lugar a una cierta condicionalidad en tanto que supedita la liberalización comercial al respeto de las obligaciones en desarrollo sostenible^‍‍[19], lo que recuerda a la práctica de la condicionalidad en materia de derechos humanos, aunque no llega a tener su alcance ya que el acuerdo no recoge ninguna cláusula de este tipo.

Ello no impide, no obstante, que se pueda afirmar que para el TJUE el desarrollo sostenible es un objetivo de la Unión que puede realizarse a través de la PCC, e, incluso, se considere como un objetivo de la propia PCC, en tanto que forma parte integrante de ella^‍‍[20]. El que se valore al desarrollo sostenible como objetivo —lo que ya hizo Rodrigo al considerarlo como un objetivo político (Rodrigo, Á. (2015). El desafío del desarrollo sostenible. Madrid: Marcial Pons.‍2015: 65)— puede tener importantes implicaciones también jurídicas, como por ejemplo a la hora de «elaborar o reorientar las políticas económicas, sociales y medioambientales» (Rodrigo, Á. (2015). El desafío del desarrollo sostenible. Madrid: Marcial Pons.‍Rodrigo, 2015:67).

IV. ¿CÓMO SE PREVÉ LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA RELACIÓN COMERCIAL CON TERCEROS ESTADOS?[Subir]

Las previsiones sobre desarrollo sostenible han adquirido tres formas distintas (Zvelc, R. (2009). Environmental integration in EU trade policy: The generalised system of preferences, trade sustainability impact assessments and free trade agreements. En E. Morguera (ed.). The External Environmental Policy of the European Union. EU and International Law Perspectives (pp. 174-203). Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9781139152327.011‍Zvelc, 2009: 174). Así, la más habitual ha sido la inserción de disposiciones a través de capítulos en los tratados de libre comercio celebrados con terceros Estados. Aparte de los capítulos sobre desarrollo sostenible, la UE ha venido implementado las evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad (conocidas como SIAs, en sus siglas en inglés). Las SIAs tienen por objeto examinar los efectos que los tratados de libre comercio pueden tener en las partes, y se realizan con carácter previo a la conclusión del tratado. Por otro lado, creo oportuno añadir a los sistemas de preferencias generalizadas de la UE, más concretamente al SPG+, que mediante la condicionalidad positiva promueve el desarrollo sostenible con una serie de Estados^‍‍[21]. Se dedicarán las siguientes páginas al análisis de estos tres elementos.

V. LA ADECUACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS COMERCIALES EUROPEOS A LA AGENDA 2030[Subir]

Al examinar la adecuación de la PCC a la Agenda 2030 se pueden distinguir dos perspectivas. La primera, y de espectro general, se refiere a la toma en consideración de las tres vertientes que conforman el concepto de desarrollo sostenible. Los capítulos incluidos en los tratados contemplan disposiciones relativas a protección medioambiental y normas laborales, y se enmarcan en acuerdos que disfrutan de una importante proyección económica, dado que su objetivo es la liberalización de lo esencial de los intercambios comerciales entre las partes, con la finalidad de fomentar el crecimiento económico. Así, los tres pilares del desarrollo sostenible están presentes, aunque la visión más amplia otorgada al concepto por la Agenda 2030 no lo está. Esta visión clásica del concepto de desarrollo sostenible es compartida también por el SPG+, si bien es cierto que este instrumento parte de una visión más amplia que los capítulos, al incluir el cumplimiento de instrumentos relativos a la protección de los derechos humanos y de buen gobierno, por lo que se aproxima más a lo establecido en la Agenda. Y lo mismo se puede decir de las SIAs, que analizan cuestiones de orden económico, medioambiental y social, pero que desde 2012 también incluyen la evaluación del impacto relativa a los derechos humanos. De todas formas, puede afirmarse que la perspectiva amplia y finalista otorgada al desarrollo sostenible a través de la Agenda 2030 no es compartida plenamente por los instrumentos comerciales europeos. Los capítulos sobre desarrollo sostenible mantienen una visión tradicional del concepto, por lo que quedan lejos de la aproximación más avanzada. Por su parte, las SIAs y el SPG+, si bien parten de un enfoque más próximo, aún no participan de la visión omnicomprensiva que proporcionan los ODS.

La segunda perspectiva nos reconduce al análisis realizado más arriba en relación con las metas que aluden a cuestiones comerciales, en el ODS17, relativo a las alianzas. Como ya se ha dicho, probablemente la manera en que la UE está integrando el desarrollo sostenible en su política comercial no sea la que mejor se adecúe a la Agenda 2030. Además de lo ya indicado en relación con la asimetría de las relaciones comerciales y las implicaciones que ello tiene para los países en desarrollo, la preferencia por los tratados comerciales en lugar de los esquemas preferenciales los está convirtiendo en subsidiarios. Ello no impide que volvamos sobre otra cuestión que considero preocupante como son las carencias normativas de los capítulos sobre desarrollo sostenible. El carácter programático de estos capítulos ya ha sido indicado y ello conduce a situar en un segundo plano la relevancia de estas materias en las relaciones de las partes. Existe un debate en la Unión acerca de cómo mejorar estos capítulos, pero no hay consenso sobre cómo desarrollar esta labor^‍‍[43]. Ahora bien, se están realizando avances en este ámbito que pueden poner en cuestión el soft approach de la UE. Prueba de ello son dos procedimientos iniciados por la UE, uno de los cuales versa específicamente sobre capítulos de desarrollo sostenible y otro, aunque no lo hace concretamente en este ámbito, está claramente conectado. Comencemos por este último. El 20 de junio de 2019 la delegación de la UE en Ucrania solicitó el establecimiento de un panel de arbitraje en relación con las restricciones a la exportación de madera sin procesar, al considerar que estas restricciones no están en conformidad con el acuerdo de asociación, que las prohíbe^‍‍[44]. Este procedimiento versa sobre restricciones cuantitativas, prohibidas ya en el marco multilateral (art. XI GATT de 1994), obligación que incorpora el acuerdo de asociación a través de su art. 35. En este sentido, Ucrania podría basar su postura en el art. XX. b) del GATT —medidas «necesarias para […] preservar los vegetales»— o XX.g) —medidas «relativas a la conservación de los recursos naturales agotables»—, incorporados a través del art. 36 del acuerdo, aunque no parece sencillo que las medidas ucranias se adecúen al chapeau del art. XX, esto es, que no «constituyan un medio de discriminación arbitrario o injustificable […] o una restricción encubierta al comercio internacional». Con todo, es cierto que estamos ante una controversia que afecta a una cuestión de índole medioambiental, y que, tal vez, pueda arrojar luz sobre el necesario equilibrio entre la liberalización comercial y la preservación de los recursos naturales (Romanchyshyna, I. (2019). Guest Post: Brussels Demands Wood: A Precedent of Resorting to FTA Arbitration under the EU-Ukraine Association Agreement. International Economic Law and Policy Blog [blog], 04-07-2019. Disponible en: https://bit.ly/2C3ZnSG‍Romanchyshyna, 2019).

Por otro lado, es preciso aludir al procedimiento abierto en el marco del art. 13 del acuerdo con Corea del Sur. En diciembre de 2018 la UE solicitó consultas^‍‍[45] a Corea del Sur en relación con determinadas medidas vigentes en el país asiático que limitaban los derechos laborales, entre ellas la sindicación, así como la falta de compromiso en relación con la ratificación de distintos convenios de la OIT. Estas consultas fracasaron, por lo que la UE solicitó el establecimiento de un panel de expertos que sirviera para conocer si Corea del Sur cumple con sus compromisos en el marco del capítulo sobre desarrollo sostenible. Dicho panel de expertos fue creado el 19 de diciembre de 2019^‍‍[46]. No cabe duda de que este procedimiento despierta un profundo interés, y que su resultado puede tener consecuencias muy importantes en el futuro de los capítulos sobre desarrollo sostenible. En mi opinión, el camino debería dirigirse hacia una mejor calidad normativa (Harrison, J., Barbu, M., Campling, L., Richardson, B. y Smith, A. (2019). Governing Labour Standards through Free Trade Agreements: Limits of the European Union’s Trade and Sustainable Development Chapters. Journal of Common Market Studies, 57 (2), 260-277. Disponible en: https://doi.org/10.1111/jcms.12715‍Harrison et al., 2019: 273), y aunque genera incertidumbre la aproximación coercitiva (Hradilova, K. y Svoboda, O. (2018). Sustainable Development Chapters in the EU Free Trade Agreements: Searching for Effectiveness. Journal of World Trade, 52 (6), 1019-1042.‍Hradilova y Svoboda, 2018: 1039), no cabe duda de la necesidad de mejorar su técnica, tal vez apostando por la transversalidad del desarrollo sostenible, como se ha indicado antes.

Los tratados de libre comercio no son la única herramienta disponible. Tal vez un mayor protagonismo de los esquemas preferenciales, que podrían ser examinados ex ante y ex post a través de las SIAs, pudiera ser oportuno. La Agenda 2030 no exige la apertura comercial bilateral entre Estados, plantea la necesidad de reforzar el marco multilateral —que contempla a través de la cláusula de habilitación las preferencias comerciales unilaterales—, y la ampliación de la capacidad exportadora de los países en desarrollo y de los PMA. En mi opinión, el ODS17 y sus metas comerciales respaldan la labor desempeñada por los sistemas preferenciales. En consecuencia, no parece que relegarlos a un segundo plano sirva para promover la Agenda 2030.

VI. CONCLUSIÓN [Subir]

El desarrollo sostenible es un objetivo de la PCC. Son tres las modalidades seguidas por la UE para promover el desarrollo sostenible: los capítulos sobre desarrollo sostenible previstos en los tratados de libre comercio, las SIAs como herramienta de evaluación y el mecanismo preferencial condicional: el SPG+.

Por otro lado, la Agenda 2030, en su objetivo 17, relativo a las alianzas, concreta tres metas que afectan a las relaciones comerciales y que, en síntesis, se basan en una apuesta clara por el multilateralismo comercial representado por la Organización Mundial del Comercio, en el refuerzo de la capacidad exportadora de los países en desarrollo y en la mejora de las capacidades de los PMA. En mi opinión, estos marcos pueden coincidir en una mayor presencia de los esquemas preferenciales y del modelo que representa el SPG+, que, hoy, no es sino residual de la relación convencional bilateral. Además, las SIAs podrían también aplicarse a los esquemas preferenciales, lo que permitiría tener una visión más amplia de su impacto, tanto ex ante como ex post.

Por lo que respecta a la relación convencional bilateral, en ocasiones birregional, para ser adaptada a las prioridades establecidas en la Agenda 2030 debe ser, al menos, modulada, impulsando los mecanismos preferenciales y reforzando los capítulos en los acuerdos. Las SIAs, por su parte, son un elemento clave, que permitirá constatar de qué manera las relaciones comerciales de la UE sirven al objetivo de promover el desarrollo sostenible, sobre todo si fueran realizadas también ex post, al tiempo que su utilización podría extenderse a los mecanismos preferenciales para aclarar sus efectos.