DEMOCRACIA PARITARIA Y ESTADO CONSTITUCIONAL: DE LAS CUOTAS A LA CIUDADANÍA RADICALMENTE DEMOCRÁTICA^‍‍[1]

Este artículo ha sido elaborado en el marco del proyecto «Generando una interpretación del derecho en clave de igualdad de género» (Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad).

Con anterioridad, la «Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer», aprobada por la Resolución de Naciones Unidas 34/180, de 18 de diciembre de 1979, conocida como CEDAW, se había centrado en el paradigma de las acciones positivas y no en el concepto de democracia paritaria. En 1995, se hace eco de ella la Conferencia de Beijing. Así, por ejemplo, el párrafo 182 de la Plataforma de Acción de Beijing señala que: «Las mujeres que ocupan puestos políticos y de adopción de decisiones en los Gobiernos y los órganos legislativos contribuyen a redefinir las prioridades políticas al incluir en los programas de los Gobiernos nuevos temas que atienden y responden a las preocupaciones en materia de género, los valores y las experiencias de las mujeres y ofrecen nuevos puntos de vista sobre cuestiones políticas generales». Más recientemente, y en textos regionales, sí que encontramos referencias expresas a la paridad. Así sucede en el conocido como Consenso de Quito (Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, celebrada en Quito, Ecuador, del 6 al 9 de agosto de 2007), cuyos objetivos fueron confirmados en el Consenso de Brasilia de 2010 y en el Consenso de Santo Domingo de 2013, así como en la Declaración del Año Interamericano de las Mujeres «Mujeres y poder: por un mundo con igualdad», aprobada por la Comisión Interamericana de Mujeres el 4 de noviembre de 2010. Incluso la «Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer», conocida como Convención de Belem do Para (1994), habla expresamente del derecho de las mujeresa tener «acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones».

De manera excepcional podemos citar el art. 10.2 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en el que aparece expresamente el concepto: «La Comunidad Autónoma propiciará la efectiva igualdad del hombre y de la mujer andaluces, promoviendo la democracia paritaria y la plena incorporación de aquélla en la vida social, superando cualquier discriminación laboral, cultural, económica, política o social».

Así, por ejemplo, en la Constitución de Ecuador de 2008 se prevé expresamente que «el Estado promoverá la representación paritaria de mujeres y hombres en los cargos de nominación o designación de la función pública, en instancias de dirección y decisión, y en los partidos y movimientos políticos» (art. 65). El art. 108 contempla que «los partidos políticos deben estructurarse de manera «paritaria entre mujeres y hombres en sus directivas», lo que garantice la inclusión y no discriminación; asimismo, el art. 116 señala que «en las elecciones pluripersonales se establece un sistema electoral, en donde se atiende a los principios de paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; el cual es aplicable para ocupar otros cargos públicos». De acuerdo con estas previsiones, la Ley Electoral prevé en su art. 94 que «las candidatas o candidatos deberán ser seleccionados mediante elecciones primarias o procesos democráticos electorales internos, que garanticen la participación igualitaria entre hombres y mujeres aplicando los principios de paridad, alternabilidad, secuencialidad entre los afiliados o simpatizantes de las organizaciones políticas; así como la igualdad en los recursos y oportunidades de candidatos y candidatas». Además, el art. 99 concreta que «las candidaturas pluripersonales se presentarán en listas completas con candidatos principales y sus respectivos suplentes. Las listas se conformarán paritariamente con secuencia de mujer-hombre u hombre-mujer hasta completar el total de candidaturas principales y suplentes». La Constitución de Bolivia de 2009 también incluye una apuesta evidente por el reconocimiento de la igualdad de género, partiendo del uso de un lenguaje inclusivo, ya que en su articulado las referencias se hacen siempre a «personas», «bolivianas y bolivianos», «ciudadanas y ciudadanos», «extranjeras y extranjeros». Al definir los valores en los que se asienta el Estado, el art. 8.2 incluye el de «equidad social y de género en la participación». De manera más específica, en lo relativo a la participación política, el art. 26.I dispone que «todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres». Además, el art. 147 prevé que «en la elección de asambleístas se garantizará la igual participación de hombres y mujeres».

En todo caso, como bien apuntan Lépinard y Rubio-Marín ( ‍Lépinard, É. y Rubio-Marín, R. (eds.) (2018). Transforming gender citizenship. The irresistible rise of gender quotas in Europe. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/97811086367972018: 453), las cuotas por sí solas no tienen ese potencial, sino que este depende de que exista un contexto social y político en el que se plantee la necesidad de revisar un modelo de ciudadanía basado en el sistema sexo-género. En ese sentido, podrían servirnos como ejemplo la experiencia de algún país como Argentina, en el que están previstas cuotas desde 1991, sin que ello haya supuesto en muchos casos una revisión del sistema sexo- género. El reciente debate mantenido en aquel país sobre la interrupción voluntaria del embarazo puede ser una buena muestra.

Este es el principio que incorpora la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres: «A los efectos de esta Ley, se entenderá por composición equilibrada la presencia de mujeres y hombres de forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento» (disposición adicional primera).

En este apartado sigo la síntesis que realizan Lépinard y Rubio-Marín ( ‍Lépinard, É. y Rubio-Marín, R. (eds.) (2018). Transforming gender citizenship. The irresistible rise of gender quotas in Europe. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/97811086367972018).

En Portugal, la revisión constitucional llevada a cabo en 1997 introdujo de manera expresa, entre las funciones del Estado, la consecución de la igualdad de mujeres y hombres (art. 9.h) Por otra parte, el art. 109 establece que «la participación directa y activa de hombres y mujeres en la vida política es una condición y un instrumento fundamental para la consolidación del sistema democrático, y la ley promueve la igualdad de ambos en el ejercicio de los derechos civiles y políticos, y la ausencia de discriminación por razón de género en el acceso a los cargos públicos». La denominada ley de paridad, la Ley Orgánica 3/2006, fue aprobada en agosto de 2006. De acuerdo con ella, todas las listas electorales presentadas en las elecciones locales, legislativas y europeas han de garantizar un mínimo de representación de cada sexo del 33,3 %. En Eslovenia la Constitución fue reformada en junio de 2004, introduciéndose un nuevo párrafo al art. 43, en el que se prevé que la ley ha de adoptar las medidas necesarias para favorecer las iguales oportunidades de mujeres y hombre en el acceso a los cargos públicos. Posteriormente fueron aprobadas dos leyes electorales que introdujeron cuotas. La primera fue la Ley de Elecciones Locales de 2005, que introdujo un porcentaje mínimo del 40 % para cada sexo, además de la previsión de que en la primera mitad de la lista tenían que alternarse hombres y mujeres. Posteriormente, la Ley de Elección de la Asamblea Nacional fue reformada en 2006 e introdujo una cuota del 35 %. Recientemente, en Portugal, la Ley Orgánica 1/2019, de 29 de marzo, ha ampliado la cuota a un 40 % (art. 2).

Uno de los debates más intensos, no solo jurídica sino también políticamente, se vivió en Francia, país en el que las resistencias se plantearon desde la defensa de una concepción universalista de la ciudadanía y desde la no fragmentación en categorías del cuerpo electoral. En ese sentido se pronunciaron tanto el Consejo de Estado como el Consejo Constitucional. El largo itinerario jurídico seguido en Francia se inició con la adopción en 1982 de un proyecto de ley de reforma del sistema de elecciones municipales, que establecía como límite un 75 % de candidatos del mismo sexo. El Consejo Constitucional lo declaró inconstitucional en su decisión 18/146, de 18 de noviembre de 1982, a la luz del art. 3 de la Constitución y del art. 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. La argumentación del fallo se basó en el principio de igualdad ante la ley y en la prohibición de la división de los electores o candidatos en categorías. Posteriormente, el 20 de enero de 1999 el Consejo Constitucional invalidó la ley reguladora de las elecciones a la Asamblea corsa, que implantaba una estricta paridad. En 1999 la Ley Constitucional 99-‍569, de 8 de julio, reformó el art. 3 de la Constitución, añadiéndole un nuevo párrafo, el 4.º: «La ley favorecerá la igualdad entre mujeres y hombres para acceder a los mandatos electorales y cargos electivos». Además, en el art. 4 se puntualiza que «los partidos políticos contribuirán a la aplicación del principio enunciado en el último apartado del art. 3, de acuerdo con los dispuesto por la ley». Un año después se aprueba la Ley de 6 de junio de 2000, sobre la igualdad de mujeres y hombres en el acceso a las funciones y cargos electivos, que establece criterios de paridad en las listas electorales. La decisión del Consejo Constitucional de 30 de mayo de 2000 rechazó el recurso planteado por la oposición contra la mencionada ley de igualdad de acceso a las funciones y cargos públicos.

En el caso de Italia, el recorrido se inició con la Ley 81/1993, que regulaba las elecciones locales y provinciales, y cuyo art. 5.1 preveía que «en las listas de los candidatos ninguno de los dos sexos podrá estar representado por norma en medida superior a dos tercios». Diez años después, la Ley 277/1993, que regulaba las elecciones a la Cámara de los Diputados, estableció listas paritarias para los escaños elegidos por sistema proporcional. La sentencia de la Corte Constitucional, n.º 442, de 6 de septiembre de 1995, resolvió la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Consejo de Estado, y argumentó que en materia electoral el sexo es irrelevante y no puede ser asumido como condición para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo. Las cuotas electorales son contrarias a la representación política unitaria, propia del Estado moderno, sostiene la sentencia. No obstante, la Corte Constitucional animó a los partidos a que las adoptasen en sus estatutos. Posteriormente, la Ley Constitucional 2/2001 estableció que las leyes electorales de las regiones con estatuto especial promoverán «condiciones de paridad de acceso a las consultas electorales», y la Ley Constitucional 3/2001 añadió un párrafo, el 7.º, al art. 117 de la Constitución: «Las leyes regionales suprimirán todo obstáculo que impida la plena igualdad de hombres y mujeres en la vida social, cultural y económica y promoverán la paridad de acceso entre hombres y mujeres a los cargos electivos». La Ley Constitucional 1/2003 añadió una segunda frase al primer párrafo del art. 51: «A tal fin la República promoverá a través de medidas especiales la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres». En su decisión 49/2003, la Corte Constitucional rechazó el recurso presentado por el Gobierno contra la Ley de la Región Valle D`Aosta, n.º 21 de 2003.

Hay que recordar que en Bélgica fue aprobada en 1994 una ley que establecía un porcentaje mínimo de presencia del 25 % en las listas electorales, previéndose que dicho porcentaje fueran aumentado hasta el 33 % en 1999, y fijándose el objetivo del 40 % en torno al año 2015. Los resultados no fueron los esperados en la práctica, entre otras cosas porque los partidos solían situar a las mujeres en la parte final de las listas. Eso llevó a que entre los años 2000 y 2002 se aprobaran varias reformas legislativas para alcanzar la paridad en los distintos niveles representativos ( ‍Rodríguez Ruiz, B. y Rubio Marín, R. (2007). De la paridad, la igualdad y la representación en el Estado democrático. Revista Española de Derecho Constitucional, 81, 115-159.Rodríguez y Rubio, 2007: 121)

Recordemos que en nuestro país las primeras acciones positivas en materia electoral se plantearon en el ámbito autonómico. La Ley 6/2002, de 21 de junio, que modifica la Ley 6/1986, de 26 de noviembre, Electoral de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares; la Ley 11/2002, de 27 de junio, de modificación de la Ley 5/1986, de 23 de diciembre, Electoral de Castilla-La Mancha, y la Ley 5/2005, de 8 de abril, que modifica la Ley 1/1986, de 2 enero, Electoral de Andalucía, introdujeron un sistema de alternancia de mujeres y hombres en las candidaturas. La Ley vasca 4/2005, de 18 de febrero, de Igualdad de Mujeres y Hombres, estableció la obligatoriedad de que la totalidad de la lista electoral y en cada tramo de seis puestos contaran con la presencia de un 50 % de personas candidatas de cada sexo. Las leyes vasca y andaluza fueron recurridas ante el Tribunal Constitucional por parlamentarios del Partido Popular. También lo fueron las de Islas Baleares y la de Castilla-La Mancha, pero el Gobierno posterior del PSOE desistió de los recursos.

Lo que hizo la LO 3/2007 fue incorporar a las candidaturas electorales el principio de representación equilibrada, tal y como se define en su disposición adicional primera: «A los efectos de esta Ley, se entenderá por composición equilibrada la presencia de mujeres y hombres de forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento».

Es lo que hace, a mi parecer de manera errónea, Aranda ( ‍Aranda, E. (2013). Democracia paritaria. Un estudio crítico. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.2013: 72) cuando usa los modelos de «ciudadanía diferenciada» y «ciudadanía multicultural» como apoyo doctrinal para el «feminismo de la diferencia», el cual, según este constitucionalista, se posiciona frente los modelos universales y constituye un grave peligro para la estabilidad de los Estados constitucionales.

Por tanto, desde esta perspectiva quedarían fácilmente desechados las posiciones que se oponen a este tipo de medidas argumentando que las mismas suponen una «igualdad de resultados» y no de «oportunidades». Es decir, «aunque hombres y mujeres estuviesen representados en la óptima proporción del 50 % en todos los aspectos de la vida social, profesional y personal, tal porcentaje no ha de entenderse como un resultado, sino como un punto de partida, un mínimo para que hombres y mujeres puedan compartir las responsabilidades en todos los ámbitos. Alcanzar este punto no implica tanto el final de la lucha por la igualdad efectiva como el principio de un camino equilibrado hacia la idea de paridad» ( ‍Macías Jara, M. (2008). La democracia representativa paritaria. Córdoba: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba.Macías, 2008: 68).

«¿Es concebible dividir a los representantes políticos en categorías, con el fin de facilitar o asegurar un mínimo de elegidos de cada una, sin que resulte gravemente afectado el principio de la unidad y de la homogeneidad del cuerpo de ciudadanos? Si la respuesta es afirmativa ello permitirá al legislador, en un futuro, imponer al cuerpo electoral que en las candidaturas electorales deban figurar necesariamente personas integradas en colectivos definidos por la raza, la lengua, la orientación sexual, la religión, determinadas minusvalías congénitas, su condición de jóvenes o de personas de la tercera edad, etc. sin que la Sentencia acierte a razonar convincentemente que, en adelante, el legislador no pueda introducir estos criterios al regular el derecho de sufragio pasivo, ya que la propia Sentencia (FJ 4) atribuye al legislador la tarea de «actualizar y materializar» la efectividad de la igualdad en el ámbito de la representación política. Así, en Bélgica, mediante reforma constitucional, se han introducido cuotas lingüísticas en la actividad política».

En la legislatura 2016/2019 el porcentaje de mujeres en el Congreso de los Diputados ha sido del 39,43 % y en el Senado 39,90 %. Tras las elecciones generales celebradas en abril de 2019, estos porcentajes se han incrementado significativamente, de manera que las diputadas representan en la actualidad el 46,8 % de los escaños, por lo que es la primera vez en que se supera el 40 %.

De acuerdo con la afirmación que realizan Rodríguez y Rubio ( ‍Rodríguez Ruiz, B. y Rubio Marín, R. (2007). De la paridad, la igualdad y la representación en el Estado democrático. Revista Española de Derecho Constitucional, 81, 115-159.2007: 118).

«Por todo ello, la paridad no significa la anulación de la diferencia sexual constitutiva de lo humano, que es femenino y masculino. Todo lo contrario, significa hacerla presente y visible en la constitución política de la sociedad. La paridad, al acabar de modo “visible” con la tradicional jerarquía de los sexos, es un nuevo proyecto de la inteligencia humana que inventa posibilidades y expande la realidad más allá de lo existente, integrándola en este proyecto humano elaborado por las mujeres para convivir de otro modo. Así la propia realidad de los seres humanos, mujeres y hombres, también se expande. Se amplía la percepción y la concepción de lo humanamente modificable en la política para transformar la vida y hacer así realidad un proyecto de convivencia social que enriquece la dignidad humana de las mujeres y los varones» ( ‍Martínez Sempere, E. (2000). La legitimidad de la democracia paritaria. Revista de Estudios Políticos, 107, 133-149.Martínez Sempere, 2000: 149).

Por eso resultan incluso paradójicos los argumentos que utiliza el magistrado Rodríguez-Zapata en el voto particular que formula a la STC 12/2008, el cual recurre a los principios liberales para justificar su opinión discrepante, cuando realmente esos principios nos servirían para argumentar la defensa de un «derecho desigual igualatorio» para las mujeres. El magistrado nos recuerda las palabras de Sièyes («el ciudadano es el hombre desprovisto de toda clase o grupo y hasta de todo interés personal; es el individuo como miembro de la comunidad despojado de todo lo que pudiera imprimir a su personalidad un carácter particular») y el art. 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 («La ley es la expresión de la voluntad general […]. Como todos los ciudadanos son iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda dignidad, cargo o empleos públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que las de sus virtudes y talentos»). Pero, como buen jurista curtido en las «ficciones» de la igualdad formal, se le olvida comentar que precisamente en 1789 ciudadanos eran solo los hombres burgueses y solo ellos eran iguales ante la ley. Por lo tanto, ese ideal de individuo sin un carácter particular, despojado de intereses particulares, no es más que una ficción bajo la que se ocultaban exclusiones y discriminaciones. Por ello, además, no es posible afirmar con tan alegre rotundidad que «se es ciudadano y solo ciudadano», porque irremediablemente la ciudadanía se divide en hombres y mujeres, formalmente iguales, pero todavía desiguales en su ejercicio.

«Las cuotas no tienen que ver (o al menos no solo) con el bajo número o porcentaje de mujeres (que en todo caso sería un epifenómeno o dato epitelial), sino con la opresión de las mujeres en la sociedad. Las cuotas son, en definitiva, una respuesta a la opresión, la subordinación o la dominación de las mujeres en la sociedad que se manifiesta, entre otros datos, en la falta de presencia de estas en los puestos políticos; y no, como pudiera parecer en el tipo de definición antes recogida, un canto a la diferencia o a la diversidad» ( ‍Barrère Unzueta, M.ªÁ. (2013). Versiones de la democracia, feminismos y política radical. En R. Mestre i Mestre y Y. Zúñiga Añazco (coords.). Democracia y participación política de las mujeres. Visiones desde Europa y América Latina (pp. 45-80). Valencia: Tirant lo Blanch.Barrère, 2013: 71).

Esa fundamentación, basada en el sistema de relaciones de género, que son relaciones de poder entre hombres y mujeres, es la que precisamente usa el Tribunal Constitucional para defender la legitimidad de las medidas previstas en la LO 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género. En la STC 59/2008, de 14 de mayo, se sostiene que el objetivo de la ley es «sancionar más unas agresiones que entiende (el legislador) que son más graves y más reprochables socialmente a partir del contexto en el que se producen, a partir también de que tales conductas no son otra cosa […] que el trasunto de una desigualdad en el ámbito de las relaciones de pareja de gravísimas consecuencias para quien de un modo inconstitucionalmente intolerable ostenta una posición subordinada».

Es decir, «introducir a las mujeres en las instancias representativas del Estado se puede concebir más bien como un modo de enriquecer y ampliar la legitimidad del sistema democrático, sin cuestionar fundamentalmente los presupuestos teóricos ni el modelo de representación en que el Estado se apoya. A este fin, lo determinante no es que todas las mujeres compartan necesariamente por el hecho de serlo un único conjunto de intereses, ni que las diferencias biológicas o de otro tipo de mujeres puedan ser más o menos determinantes de sus posicionamientos políticos que el sexo (pensemos, sin ir más lejos, que también las mujeres operan dentro de la lógica partidista). Lo crucial es que, tanto por la realidad biológica de las mujeres como sobre todo por su realidad y experiencia social, sí hay buenas razones para pensar que algunos intereses tienen género, es decir, que, aunque no afecten a todas las mujeres por igual, afectan e interesan de forma global más al conjunto de mujeres que de los hombres. Lo cual no implica esencializar a la mujer» ( ‍Rodríguez Ruiz, B. y Rubio Marín, R. (2007). De la paridad, la igualdad y la representación en el Estado democrático. Revista Española de Derecho Constitucional, 81, 115-159.Rodríguez y Rubio, 2007: 138).

A lo que habría que añadir los compromisos adquiridos a nivel internacional, entre los que destaca por encima de todos, obviamente, los derivados de la Convención sobre la Eliminación de Todas Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), ratificada por nuestro país en 1983 (BOE núm. 69, de 21 de marzo de 1984).

«[…] la democracia paritaria es consustancial a la implantación del Estado democrático, que imponerla es una exigencia del tránsito del Estado liberal al Estado democrático, que sin ella el Estado se sigue moviendo en el ámbito de la igualdad presunta típicamente liberal, sin llegar a abrazar la ampliación de la soberanía y el tránsito a la igualdad real que significó el Estado democrático» ( ‍Rodríguez Ruiz, B. y Rubio Marín, R. (2007). De la paridad, la igualdad y la representación en el Estado democrático. Revista Española de Derecho Constitucional, 81, 115-159.Rodríguez y Rubio, 2007: 143)

De ahí que no pueda compartir la idea de que «la democracia paritaria no es la única forma de democracia posible dentro de la norma fundamental» ( ‍Martínez Alarcón, M. L. (2006). Cuota electoral de mujeres y Derecho Constitucional. Madrid: Congreso de los Diputados.Martínez Alarcón, 2006, 196). Al contrario, entiendo que es la forma exigida por la norma fundamental, de acuerdo con la interpretación consolidada del principio de igualdad de género y tal y como se deduce muy especialmente de los compromisos internacionales contraídos por España en esta materia.

La promoción de esa «agenda feminista» no debe confundirse, como desde algunas posiciones se hace interesadamente, como identificación exclusiva con «los intereses de las mujeres», como si estas constituyeran un colectivo que debería ser tratado como una especie de minoría a la que tutelar y proteger. Cuando hablamos de «agenda feminista» nos referimos a las acciones políticas dirigidas a conseguir una democracia en la que desaparezcan los condicionantes de género para el ejercicio de los derechos y el acceso a los bienes, lo cual obviamente «interesa» —o debería hacerlo— singularmente a las mujeres, ya que son ellas las que sufren las discriminaciones que provoca el sistema sexo-género. Pero desde la consideración de que tanto ellas como nosotros, en cuanto ciudadanas y ciudadanos que aspiramos a «una sociedad democrática avanzada», habríamos de estar «interesados» en la remoción de las cláusulas de un contrato social que provocan evidentes injusticias en el sistema.

Lo explica con claridad Zúñiga ( ‍Zúñiga Alonso, Y. (2013). Paridad y cuotas: un análisis de sus estrategias teórico-normativas y de su efectividad práctica. En R. Mestre i Mestre y Y. Zúñiga Añazco (coords.). Democracia y participación política de las mujeres. Visiones desde Europa y América Latina (pp. 81-110). Valencia: Tirant lo Blanch.2013, 101) con relación al impacto de las cuotas en la experiencia latinoamericana: «En lo relativo a la capacidad de las cuotas para contribuir a la representación sustantiva, parece ser cierto que la formación de una especie de “masa crítica” femenina favorece acciones de promoción de intereses femeninos y/o la articulación de una agenda de género. Sin embargo, esta cuestión aparece, de nuevo, altamente influida por factores relacionados tanto con los clivajes ideológicos de los partidos políticos, el mayor o menor control que éstos ejercen sobre la actividad de sus militantes, o las propias adhesiones ideológicas y recorridos de vida de las mujeres políticas». Entre otros condicionantes, Zúñiga ( ‍Zúñiga Alonso, Y. (2013). Paridad y cuotas: un análisis de sus estrategias teórico-normativas y de su efectividad práctica. En R. Mestre i Mestre y Y. Zúñiga Añazco (coords.). Democracia y participación política de las mujeres. Visiones desde Europa y América Latina (pp. 81-110). Valencia: Tirant lo Blanch.2013, 102) señala como «la experiencia latinoamericana sugiere que la efectividad de las cuotas en promover una agenda de género aumenta significativamente cuando existe una red densa y activa de movimientos sociales de las mujeres».

Debemos recordar que el «mainstreaming de género» aparece como herramienta esencial para la igualdad entre mujeres y hombres a partir de la Plataforma de Acción aprobada en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en 1995. En el punto IV de la Plataforma se plantea la necesidad de «promover una política activa y visible que eleve a corriente principal (mainstreaming) la perspectiva de género en todas las políticas y programas». Sin embargo, la traducción española habla de incorporar las cuestiones de género en todas las políticas y programas —lo cual posteriormente lleva a que se extienda el término «transversalidad»—, perdiéndose de esta manera la connotación esencial que implica traducir mainstream por «corriente principal» ( ‍Barrère Unzueta, M.ªÁ. (2010). La interseccionalidad como desafío al mainstreaming de género en las políticas públicas. Revista Vasca de Administración Pública, 87-88, 225-252.Barrère, 2010, 241).

La paridad jugaría en dos niveles. Uno sería el simbólico-cultural: «La democracia paritaria tiene en concreto la capacidad de expandir para las mujeres y para las niñas el imaginario de lo posible en cuanto mujeres». Otro sería de carácter funcional, en la medida en que hasta ahora hemos tenido un ámbito de la política copado por hombres que operan según las reglas del mito de la independencia ( ‍Rodríguez Ruiz, B. y Rubio Marín, R. (2007). De la paridad, la igualdad y la representación en el Estado democrático. Revista Española de Derecho Constitucional, 81, 115-159.Rodríguez y Rubio, 2007: 152).

Hay que tener presente que «el tránsito al Estado democrático no puso en cuestión el contrato social como mito fundacional del Estado, ni cuestionó el pacto entre los sexos en que, de forma estructural y necesaria, el contrato social a su vez se apoya» ( ‍Rodríguez Ruiz, B. y Rubio Marín, R. (2007). De la paridad, la igualdad y la representación en el Estado democrático. Revista Española de Derecho Constitucional, 81, 115-159.Rodríguez y Rubio, 2007: 144).

En este sentido habría que recordar cómo la STC 26/2011, de 14 de marzo, entendió que la no garantía del recurrente en amparo de sus derechos de conciliación constituye «una discriminación por razón de las circunstancias familiares».

Una reciente decisión del Tribunal Constitucional ha supuesto, a mi parecer, una posición contraria a dicho objetivo. Me refiero a la STC 111/2018, de 17 de octubre de 2018, en la que se denegó el recurso de amparo presentado por don Ignacio Álvarez Peralta y la asociación Plataforma por Permisos Iguales e Intransferibles de Nacimiento y Adopción, en relación con las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y un juzgado de lo Social y las resoluciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social que desestimaron su petición de ampliación del permiso de paternidad. El TC resuelve que «siendo diferentes las situaciones que se traen a comparación, no puede reputarse como lesiva del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE) la diferente duración de los permisos por maternidad o paternidad y de las correspondientes prestaciones de la seguridad social que establece la legislación aplicada en las resoluciones administrativas y judiciales que se impugnan en amparo. La atribución del permiso por maternidad, con la correlativa prestación de la seguridad social a la mujer trabajadora con una duración superior a la que se reconoce al padre, no es discriminatoria para el varón». Desde mi punto de vista, y tal como sostiene el voto particular formulado por la magistrada M.ª Luisa Balaguer, el TC ha perdido la oportunidad de poner las bases de una nueva concepción de los permisos parentales favorecedora de la corresponsabilidad y, por tanto, no solo de la implicación de los padres en los cuidados de los hijos, sino también en cuanto medida de protección de las mujeres frente a la discriminación en el mercado laboral. Es decir, y como sostiene Balaguer, «el asunto que se resuelve en la sentencia de la que discrepo proporcionaba una ocasión excepcional para analizar el impacto negativo que tienen parte de esas medidas garantistas del fenómeno de la maternidad en el tratamiento igualitario de las mujeres en el marco del mercado laboral. Con esta sentencia, el Tribunal ha perdido la ocasión de explicar por qué las medidas de protección de la parentalidad, cuando se asocian exclusivamente o con una naturaleza reforzada a las mujeres, si bien pueden suponer una garantía relativa para quienes ya están en el mercado laboral, sin duda se erigen como una clara barrera de entrada frente a quienes están fuera y un obstáculo a la promoción de quienes están dentro, porque generan un efecto de desincentivo en quien contrata que solo afecta a las mujeres y que, por tanto, incide en la perpetuación de la discriminación laboral. Pierde el Tribunal, por tanto, la ocasión de diferenciar, de forma clara, entre los objetivos y finalidades con proyección constitucional asociados a las medidas de protección del hecho biológico de la maternidad —en conexión con los artículos 15 y 43 CE—, y las finalidades, con igual cabida constitucional, asociadas tanto a la garantía de igualdad de trato en el mercado laboral —artículos 14 y 35.1 CE—, como al desarrollo de medidas de conciliación de la vida laboral y personal —artículo 18 CE— que deben ser proyectadas, sin ninguna diferencia, a los hombres y a las mujeres que tienen descendencia, a riesgo de convertirse, de no ser así, en medidas generadoras de discriminación indirecta». El análisis de la magistrada es rotundo: «La interpretación que formula el Tribunal, y que no deja de traer al centro del análisis el reparto equitativo de las responsabilidades familiares, olvida que no se trata solo de la corresponsabilidad en el ámbito familiar, sino de la repercusión externa que la asunción de responsabilidades familiares tiene en el ámbito laboral. Y la desigual duración de los permisos, en la proporción en que tal desigualdad se prevé en la normativa (trece días frente a dieciséis semanas), resulta injustificada y desincentiva la contratación de mujeres en edad fértil. La sentencia ignora que existe un efecto claro de discriminación indirecta de las mujeres, asociado al hecho de la maternidad, que el legislador debiera tratar de erradicar por mandato del artículo 9.2 CE. Un Tribunal Constitucional de este siglo debería haber reconocido la necesaria evolución de la realidad social y profundizado en el análisis de los efectos reales de las medidas de protección que aquí se cuestionan». Y concluye: «La diferencia normativamente dispuesta entre los permisos de cuidado de menores recién nacidos atribuida a los hombres y la que se reconoce a las mujeres está basada en el sexo, es decir, en una de las categorías prohibidas contenidas en el artículo 14 CE. Analizar si tal diferenciación es constitucionalmente admisible a la luz del artículo 14 CE, hubiera exigido que el Tribunal definiera, de modo distinto al que lo hace, cuál es la naturaleza «constitucional» de dichos permisos, es decir, cuál es el bien protegido, para determinar si la distinción establecida entre hombres y mujeres en el disfrute de los permisos está o no justificada, sometiendo esta evidente diferencia de trato al test de legitimidad, racionalidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Tal análisis, efectuado sobre la base de los razonamientos previos, hubiera debido llevar a la estimación del recurso de amparo y a la declaración de la inconstitucionalidad de los preceptos legales en cuestión».

El cambio de modelo que propone Pazos ( ‍Pazos, M. (2013). Desiguales por ley. Las políticas públicas contra la igualdad. Madrid: Ediciones de La Catarata.2013: 242-‍243) y que comparto plenamente, pasaría por los siguientes ejes de actuación: a) políticas para que los hombres sumen su 50 % del trabajo doméstico y de cuidados, y particularmente los permisos de maternidad y paternidad iguales, intransferibles y pagados al 100 %, junto con políticas educativas igualitarias; b) universalización del derecho a la educación infantil de calidad desde los 0 años y del acceso al sistema público de atención a la dependencia; c) horarios más cortos para todas las personas a tiempo completo (35 horas semanales de jornada máxima); d) eliminación de todos los desincentivos a la inclusión de las mujeres en el empleo de calidad: individualización del sistema de impuestos y prestaciones, con eliminación de la tributación conjunta y de todas las desgravaciones y prestaciones asociadas al estatus familiar y/o incompatibles con el empleo, entre ellas la prestación por cuidadoras en el entorno familiar; e) igualdad en los derechos y en la prestación social de todas las categorías laborales, con especial atención a la inclusión de las empleadas de hogar en el régimen general de la seguridad social y en el Estatuto de los Trabajadores a todos los efectos; y f) reforma integral del sistema de pensiones, con equiparación de la pensión no contributiva al mínimo general de las pensiones y con la eliminación de la pensión de viudedad vitalicia para los nuevos matrimonios.

El reconocimiento de la diversidad de modelos familiares ha de ir acompañado de la definitiva superación del modelo heteronormativo que durante siglos ha dominado el orden cultural, político y jurídico. Es necesario dar visibilidad social y protección jurídica a todas las masculinidades, con lo que ello supone desde el punto de vista del reconocimiento del derecho al libre desarrollo de la afectividad y la sexualidad ( ‍Salazar Benítez, O. (2012). El reconocimiento jurídico-constitucional de la diversidad afectivo-sexual. Revista de Derecho Político, 157, 45-81Salazar, 2012). Ello implicar ir más allá de la mera prohibición de discriminación por orientación sexual y consolidar un derecho humano que se proyecta tanto en el ámbito privado como en el público. No podemos olvidar que la misma construcción «homofóbica» de la masculinidad, en cuanto rechazo de todo lo que se identifica con lo femenino y niega por tanto las expectativas que genera la virilidad heteronormativa, está en el origen de la discriminación de las personas LGTBI y en su exclusión a los márgenes de un sistema que incluso en su momento, y todavía hoy en algunos Estados, las contempló solo y exclusivamente desde una perspectiva penal. No cabe duda de que en este ámbito los avances en nuestro país han sido muy significativos, aunque todavía se mantienen patrones de conducta que generan actitudes discriminatorias hacia las personas del colectivo. En este sentido, baste recordar cómo la diversidad sexual y las identidades de género se encuentran entre los motivos que generan un mayor porcentaje de los llamados «delitos de odio y discriminación» ( ‍Giacomelli, L. y Salazar Benítez, O. (2016). Homofobia, derecho penal y libertad de expresión. Un estudio comparado de los ordenamientos italiano y español. Revista de Derecho Constitucional Europeo, 26. Disponible en: https://bit.ly/2maDc5eGiacomelli y Salazar, 2016).

Así se contempla de manera expresa en la Estrategia de Igualdad de Género del Consejo de Europa (2018-‍2023) o, por ejemplo, en dos recientes leyes andaluzas: la Ley 9/2018, de 8 de octubre, de modificación de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía (art. 15.3.e), y la Ley 7/2018, de 30 de julio, por la que se modifica la Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género (arts. 6.1.c, 8.2.d y e, 10 bis).

Como bien explica Hernando en su libro sobre la construcción sociohistórica del sujeto moderno, mientras que los hombres han construido históricamente su individualidad sobre la razón, las mujeres se han ocupado de mantener lo que ella denomina «identidad relacional», es decir, todo lo relacionado con los vínculos emocionales que especialmente se ubican en el entorno privado. A partir de ahí se cimentaron unas desiguales relaciones de poder, en cuanto que «los hombres no han necesitado dominar a las mujeres por el hecho de ser mujeres, sino porque ellas se especializaron en el sostenimiento de los vínculos de grupo, que era un mecanismo de seguridad imprescindible para ellos, pero cuyo reconocimiento fue guardando una relación inversamente proporcional a la que merecía la razón como vía para obtener control y poder sobre el mundo» ( ‍Hernando, A. (2013). La fantasía de la individualidad: sobre la construcción sociohistórica del sujeto moderno. Madrid: Katz. Disponible en: https://doi.org/10.2307/j.ctvm7bdnsHernando, 2013: 28). Es necesario, por lo tanto, deconstruir ese modelo de individualidad dependiente desarrollada por los hombres a lo largo de la historia. Dependiente «porque no puede construirse si no es con el apoyo emocional de alguien especializado en ello, que históricamente han sido las mujeres». A partir de ahí se ha construido todo un discurso social basado en la disociación razón-emoción y en la negación de la importancia de la emoción para la supervivencia del grupo, en la fantasía de la individualidad» ( ‍Hernando, A. (2013). La fantasía de la individualidad: sobre la construcción sociohistórica del sujeto moderno. Madrid: Katz. Disponible en: https://doi.org/10.2307/j.ctvm7bdnsHernando, 2013: 116).

Así, por ejemplo, debería completarse la tradicional, y patriarcal «ética de la justicia» con la denominada «ética del cuidado» ( ‍Gilligan, C. (1986). La moral y la teoría. Psicología del desarrollo femenino. México: Fondo de Cultura Económica.Gilligan, 1986), incorporando a lo público los valores que tienen que ver con la intersubjetividad, el reconocimiento, la solidaridad o la ternura. Para ello, la ética del cuidado debe traspasar dos fronteras: la de la división público-privado y la de los géneros masculino y femenino. Se trata, por tanto, de «reaprehender el cuidado y hacerlo extensivo a toda la humanidad» ( ‍Comins Mingol, I. (2009). Filosofía del cuidar: una propuesta coeducativa para la paz. Barcelona: Icaria.Comins, 2009: 46). Ello contribuirá a la creación de un espacio público en el que sea posible una paz social basada en la deliberación política, el encuentro de los diferentes y la gestión pacífica de los conflictos.

Un objetivo que, sin embargo, no se contempla en la reciente reforma educativa, la llevada a cabo por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, que incluso ha llegado a suprimir la única asignatura, Educación para la Ciudadanía, en la que se abordaban, aunque fuera mínimamente, los cambios sociales generados a partir de la progresiva igualdad entre hombres y mujeres. De hecho, las dos leyes anteriormente citadas, la LO 1/2004 y la LO 3/2007, contienen un amplio catálogo de medidas que podemos calificar como «socializadoras» pero que, sin embargo, han sido las más deficitariamente desarrolladas en la práctica. A ellas habría que sumar las previsiones de la LO 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, que también contempla una serie de medidas educativas relativas a una visión de la sexualidad en términos de igualdad y corresponsabilidad entre hombres y mujeres (art. 9).

En relación con el sistema educativo, que ha de jugar un papel clave en la consolidación de una democracia paritaria, el TC se ha pronunciado recientemente en un sentido que estimo absolutamente contrario a dicho objetivo. Me refiero a su Sentencia 31/2018, de 10 de abril de 2018, en la que se resolvía el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Grupo Parlamentario Socialista contra varios preceptos de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, entre ellos el art. 84.3, el cual prevé que «en ningún caso habrá discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. No constituye discriminación la admisión de alumnos y alumnas o la organización de la enseñanza diferenciadas por sexos, siempre que la enseñanza que impartan se desarrolle conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO el 14 de diciembre de 1960». Por lo tanto, el TC avala el apoyo público de centros educativos que mantengan un sistema de educación segregada por sexos, lo cual, entiendo, es contrario a los objetivos constitucionales de un sistema educativo que, de manera principal, ha de formar y preparar a los niños y a las niñas para el ejercicio de la ciudadanía, es decir, para convertirse en miembros activos y responsables de una comunidad política basada en la igualdad de derechos y en lo que podríamos llamar «paridad participativa». Como sostiene el voto particular del magistrado Fernando Valdés, «siendo la igualdad sustantiva un elemento definidor de la misma noción de ciudadanía (STC 12/2008, FJ 5), solo la educación mixta proporciona los cimientos de convivencia entre iguales que posibilita el cumplimiento del ideario educativo de la Constitución, como condición necesaria, aunque desde luego no suficiente para garantizar una educación que responda al valor constitucional de la igualdad. El presupuesto sobre el que ha de enjuiciarse cualquier decisión política es la igualdad radical del hombre y la mujer. Si este presupuesto implica que una representación integradora de ambos sexos es irrenunciable para el gobierno de una sociedad, necesariamente así compuesta (STC 12/2008, FJ 7), esa igualdad radical exige también de modo irrenunciable, para observar y cumplir con la primera finalidad de la educación consagrada por el artículo 27.2 CE, una escuela que no segregue por razón de género». Juan Antonio Xiol Ríos mantiene en su voto particular que «difícilmente puede cumplirse el mandato de formación de ciudadanos responsables llamados a participar en los procesos que se desarrollan en el marco de una sociedad plural en condiciones de igualdad a través de un sistema de segregación sexual. Un sistema que estructuralmente introduce al alumnado en un microcosmos social de unisexualidad, que nada tiene que ver con la pluralidad y normalidad de la interacción sexual propia de las sociedades democráticas avanzadas y que se constituye, además, con frecuencia en el único o principal núcleo generador de imputaciones sociales, no puede entenderse como un sistema propicio para dar cumplimiento a ese mandato constitucional». En un sentido similar se pronuncia M.ª Luisa Balaguer: «No existe argumento lógico alguno que permita sostener que la diferenciación del alumnado por sexo, en el acceso o en la organización de la enseñanza a la que tiene derecho, busca la parificación social y resulta proporcionada al fin pretendido. Incluso si se diera por bueno el falaz argumento de que se pretenden potenciar, con este tipo de educación, las capacidades cognitivas de las niñas para asegurar su éxito académico como medio para lograr mejores logros profesionales y superar la desigualdad imperante en el mercado laboral al calor del mandato del artículo 9.2 CE, lo cierto sería que la medida no superaría un mínimo test de proporcionalidad. Como ya ha declarado este Tribunal, la educación como derecho constitucionalmente reconocido no puede aspirar solo a garantizar la transmisión de conocimientos y el consecuente éxito académico, sino que busca formar ciudadanos y ciudadanas responsables, llamados a participar en los procesos que se desarrollan en el marco de una sociedad igualitaria, a la que llaman con insistencia los artículos 14 y 9.2 CE. Como ya se ha expuesto, la educación diferenciada tiende a consolidar estereotipos basados en la diferenciación de los sexos por roles, por capacidades y por posiciones en la sociedad, porque son esos mismos estereotipos, sin base científica, los que dan sustento a la teoría pedagógica segregacionista.

No es este un modelo capaz de superar los estereotipos y las dificultades de igualación entre hombres y mujeres, que demanda el artículo 9.2 CE, porque se basa precisamente en dichos estereotipos. El equilibrio entre la formación de la ciudadanía y la educación del alumnado, quiebra con esta medida, que por ello no puede considerarse proporcional a la hora de asegurar la garantía del derecho a la igualdad (art. 14 CE) y a la educación, con el objeto de que a ella asocia el artículo 27.2 CE. Frente a lo que enuncia la Sentencia, sí existen elementos que conducen a imputar a la educación diferenciada una incapacidad estructural u ontológica para el logro de los objetivos educativos marcados constitucionalmente. Porque la igualdad, derecho relacional por naturaleza, tal y como se ha establecido además por este Tribunal (por todas, SSTC 112/2017 o 27/2004), no se puede transmitir adecuadamente en contextos donde la relación de género no existe».

Sobre la reforma constitucional con perspectiva de género, véanse Rodríguez ( ‍Rodríguez Ruiz, B. (2017). Género y Constitución. Mujeres y varones en el orden constitucional español. Lisboa: Juruà.2017) y Gómez ( ‍Gómez Sánchez, Y. (coord.) (2018). Estudios sobre la reforma de la Constitución de 1978 en su cuarenta aniversario. Cizur Menor: Thomson Reuters-Aranzadi.2018), así como el número extraordinario de los cuadernos Manuel Giménez Abad ( ‍Gómez Fernández, I. (ed.) (2017b). Reformar el pacto constituyente con perspectiva de género. Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico. Disponible en: https://bit.ly/2mwbsbFGómez Fernández, 2017b), dedicado a «reformar el pacto constituyente en perspectiva de género».

Es necesario recordar que la CE no incluye expresamente el principio de igualdad de derechos de mujeres y hombres. Este principio no se introdujo de manera expresa en nuestro ordenamiento hasta la LO 3/2007, que en su art. 1 dispone que «el principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres supone la ausencia de toda discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo, y, especialmente, las derivadas de la maternidad, la asunción de obligaciones familiares y el estado civil.» Recordemos que el art. 4 establece que «la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres es un principio informador del ordenamiento jurídico y, como tal, se integrará y observará en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas.»

Por ejemplo, sería fundamental que un órgano con unas funciones tan relevantes en el sistema como es el Tribunal Constitucional respondiese a una composición paritaria e introdujera en sus criterios de actuación la perspectiva de género ( ‍Salazar Benítez, O. (2018). La deseable composición paritaria del Tribunal Constitucional: una propuesta de reforma constitucional. Revista de Derecho Político, 101, 741-774.Salazar, 2018).