Pese al tiempo transcurrido desde su creación, el CGPJ no ha conseguido aún dotarse plenamente de una fisonomía estable. Los sucesivos cambios legislativos, unidos a sus tradicionales problemas de funcionamiento, hacen de él un órgano en constante evolución, sin que las causas que han motivado las críticas que tradicionalmente ha recibido hayan sido abordadas por el legislador más que de modo fragmentario. El último capítulo en su camino de cambio constante lo constituye la reforma de la LOPJ que a finales de 2018 modificó una serie de cuestiones relevantes relativas al Consejo, de las que el presente trabajo quiere analizar dos, relativas al nombramiento de altos cargos judiciales y a la configuración de la estructura del Consejo y de la dedicación de sus miembros. La reforma puede ser valorada de modo globalmente positivo en estos aspectos, pero falta actuar sobre un problema capital: el modo de nombramiento de los vocales de origen judicial, omisión que hace que la reforma deba considerarse inacabada, como una pieza más en una tarea de remodelación del órgano que parece ya permanente.
Despite the time elapsed since its creation, the CGPJ has not yet been able to fully endow itself with a stable physiognomy. The successive legislative changes, together with its traditional problems of operation, make it an organ in constant evolution, without the causes that have motivated the criticisms that it has traditionally received have been addressed by the legislator rather than in a fragmentary way. The last chapter in its path of constant change is the reform of the LOPJ that at the end of 2018 modified a series of relevant issues related to the Council, of which the present work wants to analyze two, regarding the appointment of high judicial positions and the configuration of the structure of the Council and the dedication of its members. The reform can be assessed in a globally positive way in these aspects, but it is necessary to act on a capital problem: the way of appointing the members of judicial origin, an omission that causes the reform to be considered unfinished, as another piece in a task of organ remodeling that seems already permanent.
Es casi una tradición, que se repite cada cierto tiempo, que el legislador vuelva sobre el CGPJ y reformule su estructura, competencias, modo de elección de sus miembros o una combinación, más o menos azarosa, de algunos de dichos elementos. Es ello indicativo de algo que no por obvio merece ser omitido: el Consejo es, de todos los órganos constitucionales, el que peor fortuna ha conocido, y aquel cuyo funcionamiento ha resultado más abiertamente disfuncional
No es esto en realidad debido, en mi opinión, a la propia naturaleza del órgano, que funciona bajo diversas variantes en otros sistemas sin provocar el número de problemas que el nuestro ha conseguido generar. Tales problemas se han derivado más bien de la conjunción de una serie de factores que, unidos, han lastrado totalmente su evolución. En primer lugar, no le ha beneficiado una configuración constitucional excesivamente abierta en algunos aspectos, señaladamente el de la elección de sus miembros de origen judicial
Pero la forma de elección de una parte de los miembros no explica por sí sola todos los problemas, como tampoco el resto de variaciones que el órgano ha conocido en su regulación legal, sino que es preciso atender, además, a otros factores no menos relevantes. Así, bien pudieran ser todos sus miembros elegidos por el Parlamento y ello no causar problema alguno si su elección se debiera estrictamente a criterios de mérito cuidadosamente contrastados, y luego la actuación de los elegidos se correspondiera con un elevado sentido institucional y un no menos firme sentido de independencia respecto de quienes hubieran intervenido en el proceso de nombramiento. Por desgracia, cabe cuando menos dudar de que tales sentidos institucional y de independencia se hayan dado de manera constatable entre sus miembros en buena parte de las etapas que ha atravesado el órgano
Sentido institucional que, obviamente, tampoco han mostrado las Cortes en exceso cuando, como antes se aludió, han llevado a cabo sus periódicas reformas del órgano, en lo tocante a su elección, estructura o funciones, en una especie de constante sistema de ensayo y error de resultados poco aparentes. No resulta ahora posible recordarlas todas, pero sí al menos rememorar, por ejemplo, la regulación de 1985, con la inclusión en la entonces recién nacida LOPJ de la generalización del sistema parlamentario de elección de vocales, como reacción al sistema de 1980 (tampoco en su momento exento de críticas por cómo debió ser puesto en práctica)
Este recorrido parcial y apresurado por los avatares legislativos que han acompañado al Consejo nos conduce ya hasta nuestros días: la reforma de la LOPJ llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre, que incide en una pluralidad de ámbitos de los que estudiaremos los relativos a los nombramientos de altos cargos y a la estructuración del órgano. La reforma los aborda, a mi juicio, con bastante acierto y corrigiendo omisiones o errores pasados, con el fin, en el primer ámbito citado, de revertir una tendencia tradicional del Consejo a rehuir la transparencia en los nombramientos y, en el segundo, de desactivar algunas de las decisiones de la insólita reforma de 2013 que parecían dirigidas, como se dijo, a desfigurar el órgano y hacerlo, en palabras de Íñiguez Hernández, «menos plural, dudosamente colegial, con un predominio absoluto de su presidente y de la mayoría, [con] vocales de primera, segunda, tercera y cuarta categoría, y menos poderes para cumplir su función constitucional» (2004: 333).
Pero, sobre todo, tan importante como lo que se reforma es aquí lo que no se aborda; queda por reformar algo fundamental: el modo de elección de los vocales de origen judicial, problema cuyos efectos irradian sobre todo al órgano. Ello hace que la reforma actual no pueda sino considerarse como una reforma inacabada, una pieza más en una tarea de reforma del órgano que parece ya permanente
Una de las críticas tradicionales al CGPJ apunta al modo escasamente transparente con que ha venido tradicionalmente proveyendo los nombramientos de altos cargos judiciales
Ha sido una percepción que podrá resultar justa o injusta, pero que la ejecutoria del órgano no ha contribuido a combatir hasta muy tarde, forzado por las críticas y, sobre todo, por sentencias de la Sala 3.ª del TS que, desde 2006, empezaron a encauzar una discrecionalidad mal entendida que tendía a confundirse peligrosamente con la arbitrariedad, y ayudaron a que cobraran algo de virtualidad las previas reformas de la LOPJ de 2003 y 2004, tendentes a subrayar (por ejemplo, en el art. 326 LOPJ)
Un paso del CGPJ en la dirección de autolimitarse en el ejercicio de esta competencia vino dado por la aprobación de su Reglamento 1/2010, que regula la provisión de plazas de nombramiento discrecional en los órganos judiciales. Fue, como se verá, un avance más aparente que real, por cuanto se establecía un sistema formalmente orientado a poner cauces al ejercicio de la discrecionalidad, pero que materialmente seguía teniendo una serie de puntos débiles que permitían perfectamente escapar, si convenía, de los límites previamente establecidos
La exposición de motivos del reglamento parecía expresar una voluntad de enmienda del Consejo respecto de la situación previa y decía basarse en tres ejes: su libertad de apreciación, los límites que para esta representan los principios de mérito y capacidad, y la importancia del requisito de la motivación. Como se verá, sin embargo, en su articulado el reglamento se acuerda mucho del primer criterio, pero algo menos —y peor— de los otros dos.
El reglamento se aplica a la provisión de los altos cargos judiciales en TS, AN, TSJ y AP que el art. 2 señala
Al distinguir los diversos tipos de plazas se establecen unos méritos a valorar («serán objeto de ponderación», se dice). El modo como dicha ponderación deba hacerse se ignora; no se dice cómo concretar el peso de cada mérito ni se le fija al Consejo criterio alguno
En el caso de las plazas de magistrado de las salas del TS (con la única excepción, introducida en 2013, de las plazas que deban cubrirse con juristas de reconocido prestigio) el reglamento excluye la comparecencia de los aspirantes ante la Comisión Permanente del CGPJ (hasta 2013, Comisión de Calificación). En su lugar, se dispone que esta podrá interesar del presidente de la Sala de que se trate que emita un informe sobre la suficiencia técnica de la motivación de las resoluciones dictadas por un candidato que hubieran sido objeto de recurso ante el TS. No se discutirá aquí la oportunidad de recabar tales informes, pero lo que no se entiende es por qué ello ha de sustituir a la comparecencia ante la Comisión, que permitiría a esta tanto comprobar los méritos del candidato como formularle preguntas
Y cuando hay comparecencia, la regla es la audiencia pública (art. 16.3), pero, se dice, cuando concurran «circunstancias extraordinarias», la Comisión, motivadamente, podrá «condicionar, limitar o excluir la presencia de público, de medios de comunicación o de ambos». La previsión carece de lógica, va contra la transparencia que ha de regir en este tipo de procedimientos y, pese a ello, lamentablemente, ha pasado a la LOPJ en 2018.
Como colofón a la ausencia de criterios claros que se indicaba en el apartado H 1.1, las deficiencias en el reglamento prosiguen cuando se dice que la Comisión propondrá al menos tres candidatos, y que de cada uno de ellos realizará una motivación «mediante valoración de conjunto de los méritos, capacidad y circunstancias» (art. 16.5). Esa valoración «de conjunto» está sugiriendo (y tal es la práctica habitual) que no se establecerá una puntuación de cada mérito, sino una global y vaporosa valoración. No mejora nada el hecho de que dicha valoración haya de surgir de una especie de
De lo anterior podría pensarse que habrá salido de la Comisión Permanente una terna o lista priorizada, pero no es así por cuanto se nos dice que la lista expondrá los candidatos seleccionados por orden alfabético, «salvo que concurran méritos o circunstancias que justifiquen la confección por orden de preferencia» (art. 16.5
Se pone así en duda el propio papel de la Comisión, en tanto que se permite que todo miembro del CGPJ pueda erigirse en, por así decirlo, órgano unipersonal de calificación e imponer en la lista a cualquier solicitante no incluido en esta por la Comisión, y al que el vocal del CGPJ desee rescatar de ese triste olvido al que esta, cabe suponer que por sus magros méritos, lo hubiese echado. Se da, en fin, a los vocales individualmente considerados una función correctora de la labor de la comisión que, en puridad, debiera ejercer el Pleno y razonando el porqué.
No menos relevante, por último, es que la Comisión solo determina qué candidatos llegan al Pleno, pero sin decir por qué los no incluidos no han de estar, de modo que es imposible saber qué tienen los seleccionados que los hace mejores que los demás
Así pues, el Pleno se pronunciará sobre una lista no jerarquizada, de méritos valorados «globalmente», sobre criterios un tanto vaporosos, limitada a unos pocos nombres (con omisión de por qué los demás no están) y eventualmente reescrita, si es el caso, por los vocales del CGPJ que hayan deseado añadir nuevos nombres.
Sobre ello el Pleno decidirá, votación mediante, con gran libertad. Bien es verdad que con cierta obligación de motivar el acuerdo e indicar las circunstancias de mérito y capacidad que lleven a elegir a un candidato, pero tampoco es una obligación excesiva, y viene a cumplir la función de aportar un cierto ropaje a la decisión que haya surgido de la votación correspondiente, luego de las intervenciones de los vocales que hayan querido opinar, y siempre sin sujeción a puntuaciones, baremos, etc., mínimamente claros, pues al parecer se considera que ello iría contra la discrecionalidad del Consejo, entendida así como libertad cuasi total de decisión.
Tan genérica regulación reglamentaria (que se beneficiaba de la parquedad de la LOPJ en este ámbito) era, pues, un remedo de procedimiento más bien pensado para mantener la libertad del Consejo en todo su esplendor
Ante los problemas descritos en el reglamento de 2010, la reforma legal de 2018 tiene relevancia, pues introduce en la propia LOPJ, y no en un reglamento del CGPJ que este pueda reformar cuando lo estime conveniente, una serie de pautas; y hay diferencias de interés entre ambas regulaciones que deberían provocar algún cambio en la actuación del Consejo en este ámbito (y en la actual redacción del reglamento de 2010):
En cuanto a la baremación de los méritos en la convocatoria, con la pobre regulación del reglamento de 2010 (art. 12.4) quedaba a la buena voluntad del CGPJ el mayor o menor detalle en la enumeración y clasificación de tales méritos, así como si se hacía alguna referencia o ninguna al valor de cada uno. En la LOPJ, ahora, se introduce un sistema mucho más exigente, de forma que el nuevo art. 326.2 establece que las bases aprobadas por el Pleno: «Establecerán de forma clara y separada cada uno de los méritos que se vayan a tener en consideración, diferenciando las aptitudes de excelencia jurisdiccional de las gubernativas, y los méritos comunes de los específicos para determinado puesto. La convocatoria señalará pormenorizadamente la ponderación de cada uno de los méritos en la valoración global del candidato».
Se obliga, pues, no solo a enunciar de modo claro e individualizado cada mérito, clasificado según su naturaleza, sino a señalar pormenorizadamente en la propia convocatoria la ponderación de cada uno en la valoración de cada candidato, lo que debe interpretarse, a mi juicio, como sinónimo de fijar desde el inicio del proceso el peso de cada mérito, cuantificándolo expresamente. El cambio es sustancial: de una valoración que podía no estar sometida a cuantificación alguna, o a la que la comisión decidiera sobre la marcha una vez conocido quiénes optaban al puesto, se debería pasar a partir de ahora al establecimiento previo y conocido por todos los solicitantes de un baremo detallado en el que el peso concreto de cada mérito en la decisión final sea cognoscible desde el inicio
Y tal cosa, debe subrayarse, no significa eliminar la discrecionalidad del CGPJ: esta se mantiene porque es este el que fija el peso de cada mérito, y el que luego puntúa a cada candidato dentro de lo que sus propias bases hayan establecido
En cuanto a la comparecencia de los candidatos, el art. 326.2 LOPJ no fija ninguna excepción a la obligación de comparecer, con lo que debe desaparecer el supuesto que se vio que existía. Se trae a la ley, en cambio, la previsión de la posibilidad de las audiencias no públicas, limitadas a la presencia del resto de candidatos, que no debiera existir por contradictoria con la propia finalidad de este instrumento
Por lo demás, una de las cuestiones clave de las comparecencias es cómo valorarlas, pues si no se reconduce su valoración a criterios objetivables (y que se razonen) se pueden dar arbitrariedades (sobre ello es particularmente expresiva la STS 2039/2016)
En relación con la propuesta relativa a cada candidato que efectúe la comisión, es de interés reseñar que el nuevo artículo 326 indica: «Toda propuesta que se haya de elevar al Pleno deberá estar motivada y consignar individualmente la ponderación de cada uno de los méritos de la convocatoria. En todo caso, se formulará una evaluación de conjunto de los méritos, capacidad e idoneidad del candidato».
Como se ve, no solo en la convocatoria deben individualizarse los méritos, sino que luego, en la propuesta de la Comisión, deben ser de nuevo computados e individualizados en relación con cada candidato, sin perjuicio de realizarse después una valoración de conjunto complementaria para cada uno. Parece claro que el propósito de la reforma legal es que al Pleno lleguen propuestas priorizadas, contra lo que establece la actual regulación reglamentaria, y que si el Pleno se aparta de la priorización realizada lo justifique con igual deber de valorar y argumentar.
No debiera, pues, haber espacio en lo sucesivo para ningún tipo de valoraciones de conjunto de la Comisión que no vayan precedidas del cómputo concreto y cuantificado de cada mérito
No parece muy coherente con el sistema de transparencia que pretende establecer la reforma de 2018 (comparable en muchos aspectos al sistema de concurso que rige para el resto de destinos judiciales) que perviva en el futuro aquella previsión reglamentaria según la cual cualquier vocal puede añadir candidatos a la lista de la Comisión Permanente. Es una previsión anómala y debiera ser el Pleno el que determine, razonando por qué, si un candidato que la Comisión no consideró apto debiera, en cambio, serlo.
La reforma legal del sistema de designación de altos cargos judiciales debiera tener, cuando menos, una doble virtualidad: generar en el CGPJ un mayor nivel de autoexigencia a la hora de cubrir estos cargos, y provocar que el reglamento de 2010 sea reformado para adecuarlo a la ley, que va más allá que aquel en una serie de aspectos relevantes
Debe interiorizar el CGPJ que el nombramiento no es meramente una cuestión de quién obtiene más votos, sino que se traduce en la determinación de los méritos y de su peso cuantitativo a la hora de aprobar las bases de la convocatoria, y en la ulterior valoración de los méritos de cada candidato atendiendo al peso que cada mérito haya recibido en las bases, y el Consejo ha de ser luego coherente con todo ello en su decisión final, sin que esto ponga en duda su discrecionalidad.
Solo la aproximación (con los matices concretos que sean imprescindibles, pero solo eso) de la provisión de estos cargos a lo que es propio de los concursos puede disipar las dudas sobre la actuación del CGPJ y, con ello, revertir el daño que dichas dudas han causado tradicionalmente en la imagen de este como si fuera su propósito, en palabras de Andrés Ibáñez, «preservar un ámbito de poder incontrolado» (
Está por ver si la reforma de 2018 tendrá virtualidad
El tiempo dirá para qué ha servido en este ámbito esta reforma de la LOPJ, pero puede avanzarse que de poco servirá si el CGPJ no varía su modo de actuar en vez de conformarse con un procedimiento como el de 2010, que simplemente aspiraba a crear una ficción de motivación y en el que se dan los déficits ya descritos. Que no estemos ante un sistema de concurso no debiera significar que los nombramientos puedan ser realizados en condiciones que en muchas ocasiones han tendido a la opacidad y a la motivación puramente retórica; muy al contrario: técnicas propias del concurso son compatibles y muy necesarias para la adopción de este tipo de acuerdos por el Consejo, si quiere preservar su legitimidad e imagen y, de paso, cumplir con lo que parece ser la voluntad clara de la reforma de 2018.
No solo sobre nombramientos ha incidido la reforma de la LOPJ en 2018. Bastante se ha escrito sobre la sorprendente reestructuración interna del CGPJ operada mediante la previa reforma de 2013
En su STC 108/1986, como es bien sabido, el TC aludió a esa vaguedad constitucional para entender admisible la decisión del legislador de variar el sistema de elección de los vocales de origen judicial
Por una parte es plenamente comprensible que el Tribunal aplique la deferencia con el legislador e invoque el carácter abierto de la norma constitucional. Pero ello, entendible en el caso de la elección de los vocales, resulta mucho más debatible en el caso de la reforma de la estructura del órgano de 2013 si atendemos precisamente, por utilizar las propias palabras del TC, a la obligación del legislador de respetar la «naturaleza del Consejo». Es más que dudoso, a mi juicio, que convertir a buena parte de los vocales del Consejo en vocales a tiempo parcial, y desplazar el centro de gravedad del órgano desde el Pleno a la Comisión Permanente, convirtiendo a esta en el verdadero motor del Consejo, y a aquel, en un órgano
Es verdad que la Constitución, al hablar de la elección de los vocales de origen judicial, omitía señalar expresamente quién llevaría a cabo la elección y podía así argumentarse que abría camino a posibilidades diversas. Pero, a diferencia de ello, ¿de dónde cabría deducir que la Constitución estuviera imaginando en lugar alguno que hubiera vocales a tiempo parcial? ¿Y de dónde podríamos colegir del texto constitucional que no fueran el presidente y los veinte miembros reunidos en Pleno quienes tuvieran desde tal órgano el máximo peso dentro del Consejo? Con razón ha podido sostener Lucas Murillo de la Cueva que el TC omite en esta sentencia tratar el problema de fondo: que la reforma procedía a «romper la unidad del estatuto de los vocales y dividir de hecho y de Derecho el Consejo en dos órganos» (
Las críticas ante el rediseño del órgano y las disfunciones que generó en ese nuevo Consejo distinto al constitucionalmente imaginado han hecho que las Cortes, con mayoría parlamentaria de diferente signo a la de 2013, hayan devuelto cinco años después al órgano una fisonomía constitucionalmente recognoscible, lejos de la deformación a que su estructura había sido sometida un lustro antes.
Así, la reforma de 2018 vuelve al estado inicial, por más que la exposición de motivos pase de puntillas sobre las causas, diciendo solo que se quiere que el Pleno «encarne más fielmente» las funciones que el art. 122 CE encomienda al Consejo. En esto se ventila el reconocimiento implícito de que la desfiguración del órgano que en 2013 se llevó a cabo lo alejaba claramente de su diseño constitucional. Ninguna referencia a si se cumplieron o no las promesas de la exposición de motivos de la reforma de 2013 de que el sistema ahora finiquitado desplegaría toda suerte de ventajas en forma de buena administración, ahorro económico y aumento del interés por ser vocal del Consejo; silencio del legislador comprensible, dado que no es constatable que ninguna de esas promesas se haya cumplido.
El nuevo esquema organizativo se acompaña de otras modificaciones en cuanto, por ejemplo, al modo de adoptar acuerdos, y se hará realidad totalmente cuando se constituya el primer CGPJ que lo haga tras la entrada en vigor de la presente reforma (según dispone la D.T.3.ª de esta)
La dedicación en exclusiva de todos los vocales, con incompatibilidad para cualquier otra actividad excepto la administración del propio patrimonio (art. 579.1 LOPJ, tal y como se fijaba hasta 2013 en el art. 117 LOPJ) acaba con la figura del vocal a tiempo parcial o, podríamos también decir, del vocal ocasional o visitante. Se refuerza aquella dedicación con la previsión de que «los vocales tendrán la obligación de asistir, salvo causa justificada, a todas las sesiones del Pleno y de la comisión de la que formen parte» (art. 579.4 LOPJ), disposición que se añade a la mención ya prevista en el art. 630.2 LOPJ cuando se habla del régimen de los actos del Consejo. Con todo, nada se dice de las consecuencias del incumplimiento de tales deberes de asistencia.
Se elimina en el nuevo art. 586.3 LOPJ la posibilidad hasta ahora existente de elegir al presidente del CGPJ por una mera mayoría simple en segunda votación, ya que ahora se hace referencia únicamente a la mayoría de tres quintos, exigible, por tanto, en todas las votaciones. Se refuerza así la obligación de los vocales de llegar a acuerdos, y de hacerlo de modo que el elegido lo sea con un apoyo notable, evitándose que pueda ser escogido por una mayoría muy ajustada y, por ello, en cierta situación de debilidad. Es, pues, una previsión que debe ser valorada positivamente. Ahora bien: la clave no está solo en las mayorías, sino en que la decisión la tomen los vocales y no se dé ante la ciudadanía la imagen de que estos se limitan a hacer suya una decisión que en realidad han tomado previamente las fuerzas políticas. Esta situación, ya tradicional y cuyo último y lamentable episodio se vivió en el proceso de renovación (finalmente fallido) de 2018, perjudica y mucho la imagen del Consejo y la propia función de sus miembros, que aparecen, así, a la hora de elegir al presidente, como dóciles comisionados de terceros.
La Comisión Permanente pasa de tener una amplia competencia residual (todo lo que no correspondía expresamente al Pleno, al presidente o a las demás comisiones era de su competencia) a tener una lista de competencias tasadas (art. 602.1 LOPJ), en coherencia con el regreso a la que debe ser su naturaleza: un órgano subordinado al Pleno que prepare asuntos que luego tratará este o que resuelva cuestiones de importancia menor (y cuyos actos sean recurribles en alzada ante el Pleno: art. 602.2 LOPJ), no un órgano que vacíe de funciones relevantes al Pleno y convierta a este en una especie de órgano subordinado
El artículo 601.2 LOPJ establecía desde 2013 una curiosa previsión de contenido normativo prácticamente vacío: «[…] con excepción de los miembros de la Comisión Disciplinaria, se procurará, previa propuesta del Presidente, la rotación anual del resto de los Vocales en la composición anual de la Comisión Permanente». Bien se ve que decir esto es lo mismo que no decir nada, pues el «se procurará» constituye un enunciado normativo de desconocido alcance. Ni vincula al presidente ni prevé consecuencia alguna para el caso de que no se procure nada, lo que posibilitaba que el presidente modificara o no, a su elección, la composición de la Comisión Permanente escogiendo libremente si introducía o no algún tipo de rotación, y cuándo
La nueva regulación, a fin de conseguir que todos los vocales vayan pasando por el órgano, dispone que los vocales de la Comisión Permanente, extraídos de ambos turnos en la misma proporción que se fijó en 2015
En la línea de reforzar la colegialidad y la necesidad de negociar para llegar a acuerdos lo más amplios posible, el nuevo artículo 630.1 exige para los acuerdos de los órganos colegiados del Consejo mayoría absoluta de los miembros presentes, salvo cuando la LOPJ disponga otra cosa o se trate de los nombramientos de determinados altos cargos judiciales (mayoría de 3/5). Se elimina, así, la mayoría simple existente previamente
Se diseña con los cinco aspectos que acaban de mencionarse una nueva estructuración del órgano, que se verificará en su integridad con el próximo Consejo, y que supone una vuelta a su fisonomía inicial, frente a lo que había sido la extraña mutación de este de 2013, que posiblemente persiguió dos efectos: a) ante la dificultad
Ambos efectos son desactivados con la regulación de 2018. Ahora bien: para lograr disminuir las posibilidades o el peligro de influencia partidista desde el exterior del Consejo haría falta llevar a cabo la reforma que en 2018 ha faltado hacer, y que, además, configuraría un órgano aún más coherente con el diseño que se deriva de la regulación constitucional: la reforma del modo de elección de los doce vocales de origen judicial; a ello nos referiremos en el próximo apartado.
Como se dijo, las sucesivas reformas del régimen de funcionamiento del CGPJ muestran que este se halla en constante rediseño en múltiples ámbitos, algunos de ellos reiteradamente abordados en el pasado y otros, a la espera de revisión
En efecto: el modo de elección de los vocales se ha visto desde el principio afectado, en palabras de Aguiar de Luque, por la «lotización» de su elección. En lo relativo a los vocales judiciales ello ha llevado, como recuerda este autor, a que las fuerzas políticas hayan realizado una «política de acercamiento a las asociaciones judiciales, que terminarán convirtiéndose en el privilegiado interlocutor de los grupos parlamentarios y correa de transmisión por excelencia entre cámaras parlamentarias y estamento judicial» (
Poca duda cabe, en definitiva, de que el sistema actual lastra al CGPJ, pues facilita una mayor infiltración política, y ello tiene efectos en múltiples direcciones. No ha de extrañar, así, que el sistema actual haya suscitado críticas generalizadas, dentro y fuera de la judicatura, e incluso en documentos de diversos organismos en que se ponen de manifiesto, en unos casos, una crítica directa a nuestro actual sistema, y, en otros, una crítica indirecta, en la medida en que, aunque no se le cite, se hacen propuestas incompatibles con él
No menos relevantes son los sucesivos informes GRECO, que en su análisis de nuestro sistema han señalado que «las autoridades políticas no deberían intervenir en ningún estadio del proceso de selección de los miembros de la magistratura [que deban ser nombrados para el CGPJ]»
La solución pasa o por un cambio del modo de actuar de los partidos (que es lo que ha hecho fracasar un modelo de designación que, ejercido con responsabilidad institucional, hubiera podido funcionar razonablemente) o por una reforma del actual modelo en el sentido de traspasar la responsabilidad de elegir esos doce vocales a los jueces. Lo primero, el cambio del modo de actuar de los partidos, permitiría ciertamente mantener el sistema actual de selección, que cuenta a su favor con el argumento de que se logra, como ha señalado Hernández García, «un mecanismo de engarce del sistema de autogobierno del poder judicial con el principio de representación democrática» (
No se puede poner la confianza, pues, en dicho cambio de actitud, como propugnan en ocasiones quienes sostienen el mantenimiento de la elección parlamentaria de los doce vocales
Pero no cabe engañarse: no hay fórmulas mágicas y la solución de la elección por los jueces tampoco es mejor si no se realiza con determinadas cautelas. La experiencia de 1980 no fue ciertamente óptima, pero entonces existía solo una asociación judicial
Si se opta por la solución de las elecciones entre jueces
Asimismo, dado que entre los finalmente elegidos cabe suponer que habría tanto jueces asociados como no asociados, habría que fijar mecanismos que asegurasen la presencia equilibrada de unos y otros en el reparto final (dada la mayor capacidad que, por más que no tuvieran la posibilidad de presentar y avalar candidaturas, tendrían las asociaciones de impulsar y favorecer siquiera fuese informalmente las listas en que concurriesen asociados suyos); también deberían establecerse reglas que garanticen la presencia de las diversas categorías judiciales en la proporción que se establezca
La participación de los jueces en el proceso de elección tiene como consecuencia, a mi modo de ver positiva, que el órgano resultante tendría un origen no único, como ahora, sino plural, al proceder en parte del Parlamento (mediante los ocho vocales elegidos de entre juristas de reconocido prestigio) y en parte de la decisión de los propios jueces al elegir a los otros doce, de modo que se integrarían dos visiones y procedencias distintas, y con ello algo más de pluralidad: es obvio que provengan de donde provengan todos los vocales tendrán sus propias convicciones e ideología, pero como mínimo una cierta variedad en su modo de elección y origen pudiera atenuar los efectos disfuncionales que ha tenido un sistema de elección gestionado en una sola sede, la parlamentaria.
Y frente a las críticas que suelen dirigirse al sistema de elección judicial, debe decirse que no es «autogobierno» del Poder Judicial que doce de los veinte vocales los elijan los jueces, si la propia Constitución lo permite e incluso puede decirse que es la solución que en mayor medida resulta coherente con la finalidad del constituyente de crear un órgano de gobierno de los jueces que evite interferencias de otros poderes. Casi la mitad de los vocales los seguiría escogiendo el Parlamento, al que, por lo demás, la Constitución pudo haber encomendado expresa y directamente la elección de la totalidad de los vocales y, sin embargo, no lo hizo
Además, en el panorama comparado es extravagante la situación de un Consejo en que todos sus miembros salgan del Parlamento. Sin ir más lejos, en los principales modelos de consejo judicial de nuestro entorno, como el francés, el italiano o el portugués, una parte de sus miembros es elegida por los propios jueces. Naturalmente que ello no «expulsa» del órgano el riesgo de politización
En un sistema tal de elección, serían lógicamente varias las cuestiones a resolver, como la experiencia de 1980 puso de manifiesto y la doctrina ha hecho notar:
Si reservar expresamente fracciones de esas doce vocalías para subgrupos de la Carrera Judicial, como hizo la LOCGPJ y, en el actual sistema, hace la LOPJ con evidente sobrerrepresentación de los magistrados del TS: si se hace, habría que evitar este desequilibrio, y ello incidiría en la estructura interna de las listas que los candidatos presentaran, que deberían contar con miembros de los diversos subgrupos afectados
Si organizar las elecciones en colegio único o en varios, correspondientes a los subgrupos antes citados.
Particularmente relevante es la decisión relativa a quién puede presentar candidaturas, si los jueces o también las asociaciones judiciales. La experiencia relativa a la actuación de estas desaconseja, a mi juicio, legitimarlas para presentar candidaturas por sí mismas
Debe establecerse si las candidaturas pueden ser unipersonales, colectivas o de ambos tipos, y, de ser colectivas, si deben responder a los subgrupos que, si es el caso, se hayan establecido. De cómo se resuelva esta cuestión dependerá también el modo como deba expresarse luego el voto de cada elector y si, en el caso de admitirse diversos tipos de candidaturas, luego tienen reservada cada una de ellas una cuota de vocales
También debe decidirse si se piden avales a las listas presentadas. Si se hiciera, debiera ser un número reducido y procedentes solo de jueces, no de asociaciones (por las razones ya indicadas), pero considero que los avales, tendentes a reducir el número de listas en liza, resultan innecesarios, pues el número de integrantes de la carrera judicial tampoco es tan elevado como para hacer temer una proliferación incontrolable de candidaturas.
Quedaría por decidir, lógicamente, todo lo atinente al sistema electoral. Serra Cristóbal ha sostenido, a mi modo de ver con acierto, que «un sistema mayoritario puro conduce a una representación sólida, pero deja fuera a muchos grupos minoritarios. Por lo tanto, parece más razonable optar por un modelo mayoritario con voto limitado o por un sistema de elección proporcional, que conduciría a una representación más plural de jueces y magistrados en el Consejo» (
Cabría aún una posibilidad alternativa e intermedia, entre volver al sistema de 1980 y mantener el actual, y sería introducir un sistema mixto, por el cual solo una parte de esos doce vocales fuera elegida por los jueces y magistrados, y el resto siguiera con el actual modelo de elección parlamentaria. Un sistema en que, por ejemplo, cuatro de los doce se mantuvieran bajo este último sistema —a elegir dos por cada Cámara— y ocho se eligieran por y entre jueces y magistrados, permitiría mantener en sede parlamentaria la elección de la mayoría de los vocales (doce, resultantes de los ocho de la vía de juristas de reconocido prestigio y los cuatro de la vía de vocales elegidos parlamentariamente «entre jueces y magistrados», frente a los otros ocho surgidos de elecciones entre jueces y magistrados, y a ello lógicamente habría que añadir al presidente del órgano elegido por los vocales de este), pero, al mismo tiempo, introduciría suficientemente la diversidad de vías de acceso que parece necesaria para el CGPJ, con una ligera prevalencia de la vía parlamentaria, pero, a la vez, con una presencia apreciable de la vía de origen judicial. Aun cuando suponga bifurcar el modo de elección de los doce vocales judiciales, la apertura de la regulación constitucional lo permitiría sin problema, y si bien estimo más conveniente la elección judicial de los doce, esta otra podría ser una vía intermedia que siempre será mucho mejor que continuar con el sistema actual y sus conocidos efectos.
De lo que se trata, en fin, es de acabar de reconfigurar el órgano atacando aquellos aspectos que han sido más disfuncionales: se ha actuado mediante la reforma de 2018 (habrá que ver en la práctica con qué éxito) sobre los nombramientos discrecionales de altos cargos, o sobre la estructuración del órgano y la dedicación y modo de adoptar decisiones de sus miembros; falta el otro punto crítico: la elección de los vocales del CGPJ, en la parte que la CE deja abierta. Todos esos elementos guardan, por lo demás, relación directa: un CGPJ íntegramente elegido por los partidos en las Cortes, con el consiguiente reparto de cuotas al ciento por ciento, traslada a la opinión pública la imagen de que las decisiones relevantes del CGPJ y, entre ellas, los nombramientos de altos cargos judiciales se realizarán con idéntica fidelidad a la «correlación de fuerzas» que los partidos han impuesto en el órgano
La «fuga» del marco de objetividad que ello supone hace aún más problemático que el Parlamento decida totalmente en la elección de los vocales, al facilitar ello la existencia de un
El cambio de sistema de elección, unido a la puesta en práctica real de la objetivación al máximo de los nombramientos discrecionales que debe derivarse de la última reforma
Las críticas al funcionamiento del CGPJ han sido numerosísimas. Véanse, por todos,
Sobre la posible intención del constituyente de «instaurar un órgano que fuera expresión de un cierto autogobierno judicial» aunque al final se dé libertad al legislador para concretar el sistema de elección, véase
Muy al contrario: para Íñiguez Hernández el CGPJ ha reproducido la composición de las Cámaras y, respecto de estas, ha funcionado normalmente como un «teatro secundario y un instrumento de la confrontación política general», salvo en la primera etapa del Consejo de 2008. Véase
Sobre la ocupación de todas las vocalías por un solo sector o corriente ideológica, y la ejecutoria posterior en sentido expansivo de aquel Consejo, véanse
En sentido crítico con tales reformas, véanse
Véanse, sobre dicha reforma,
Véase también una valoración crítica a la dedicación a tiempo parcial y sus efectos en
Véase en tal sentido Gerpe Landín y Cabellos Espiérrez, 2015:
Andrés Ibáñez señalaba en 2005 que «la política de nombramientos se ejerce en un marco de práctica ausencia de autorregulación, en el que impera la discrecionalidad incontrolada, abierta con la mayor frecuencia al juego de factores de oportunidad y a la discriminación por razones de adscripción asociativa o puramente ideológicas, que es como decir políticas» (
Objeto en 2018, como veremos, de una ulterior reforma.
Véanse, por ejemplo, sus FF. JJ. 5 y 6. Sobre la evolución del TS, véase
En tal sentido se manifiesta
Hernández García lo califica de «microrreglamento de nombramientos, que genera una apariencia de control, pero en la práctica las decisiones [del CGPJ] siguen marcadas por usos muy próximos a la más desnuda arbitrariedad» (
En desarrollo de los arts. 326.2 y 333 LOPJ. Añade el reglamento a los magistrados de las salas de lo civil y penal de los TSJ propuestos por los Parlamentos autonómicos. También es discrecional el nombramiento del magistrado del TS encargado del control judicial previo del CNI.
Lo que sorprendentemente el TS dio por bueno en su STS 7469/2011.
La no exigencia de comparecencia en el caso indicado fue justificada en la exposición de motivos de la reforma de 2013 de un modo poco convincente: se dice que para esos casos hay «sobrados elementos de juicio» al poder pedirse el informe al que antes se hizo referencia, pero con ello en realidad se subdelega o externaliza en otro órgano, en este caso un presidente de sala del TS, la responsabilidad de valorar a cada candidato.
Como señala Igartua Salaverría, la comisión llega a justificar la idoneidad de los elegidos, pero no su «superior idoneidad» sobre los excluidos, como exige el art. 16.5.d) del reglamento de 2010, justificación esta última que «acostumbra a escamotearse de manera indisimulada», faltando toda «tarea comparativa entre [los candidatos] […]; ni siquiera se consignan los méritos de los excluidos» (
Que el reglamento de 2010 no supuso un avance real sino meramente simbólico lo muestran supuestos como los que describen
Véase Igartua Salaverría, 2019: 95, así como 2016: 220 y ss., en torno a la STS 2039/2016.
Critica, no obstante, el GRECO en su segundo informe intermedio de cumplimiento (junio de 2019) que los criterios y requisitos no se fijen directamente en la ley o el reglamento, pues al fijarlos en cada convocatoria persistiría el riesgo de que «los requisitos de cada convocatoria se ajustaran a un resultado específico (candidato)» (apartado 42).
Como recuerda Igartua Salaverría, lo que diferencia un nombramiento reglado de uno discrecional no es que en este último no haya que motivar correctamente, sino que la diferencia se halla «en quién establece los criterios de comparación y en quién fija el respectivo peso de estos», de modo que si los criterios y su valor los fija el Congreso, se respeta plenamente su discrecionalidad. Pero, a partir de aquí, está obligado a comparar, valorar, motivar y demostrar (
Valga como ejemplo lo que el Acuerdo del Pleno de 26 de mayo de 2016 decía al respecto: «[…] no podemos por menos que recordar que, conforme al DRAE, ponderar es examinar con cuidado algún asunto o, según otra acepción, contrapesar, equilibrar, lo que lleva a la idea de valoración de conjunto que es función de este Pleno llevar a cabo, y que ninguna relación guarda con una inexistente gradación o jerarquización de méritos». Con un criterio así, como puede adivinarse, no hay reforma legal que pueda salir exitosa en el empeño de lograr que los nombramientos discrecionales del CGPJ respondan a unos mínimos criterios de transparencia.
Sobre el sistema de comparecencias y su utilidad si se enfoca adecuadamente véase
Véase, no obstante, la posterior STS 1136/2017, de 27 de junio, que supuso —una vez más— un retroceso en este punto (criticado en los votos particulares discrepantes de dieciséis magistrados, lo que da idea de la división al respecto en el seno de la Sala).
Véase, en tal sentido, Igartua Salaverria, para quien «no cabe proceder racionalmente a una valoración conjunta sin antes llevar a cabo una valoración individualizada de los distintos elementos de prueba» (
Que la jurisprudencia del TS haya entendido tradicionalmente como innecesaria la valoración de todos los candidatos solo puede considerarse incomprensible, y supone una dejación de sus funciones de control jurisdiccional sobre los actos del CGPJ. Véase un ejemplo palmario de ello en la STS 2715/2011 y la crítica que con toda razón hace a ello el magistrado José Díaz Delgado en su voto particular.
Como señala el magistrado Manuel Vicente Garzón Herrero en su voto particular a la STS 1136/2017, de 27 de junio, que el procedimiento de elección no sea un concurso «no permite vulnerar los criterios de primacía que las leyes establecen en la valoración de méritos, ni consiente hacer prevalecer criterios no mencionados en la ley».
El segundo informe intermedio de cumplimiento del GRECO (junio de 2019) expone claramente sus dudas al respecto, como ya se indicó
Manifiestan críticas al respecto, en un comunicado conjunto de 13 de mayo de 2019, las asociaciones judiciales Francisco de Vitoria y Asociación Independiente de la Magistratura. Para estas, la reforma de 2018: «[…] se ha convertido en una reforma cosmética o “para cubrir el expediente”. En vista del baremo aprobado [en las convocatorias analizadas por el comunicado], hemos conocido que se va a seguir dando prioridad a la comparecencia de los candidatos y al proyecto que presenten, primando la subjetividad del órgano elector —el CGPJ— por encima de los méritos objetivos y reglados. La reforma tenía como finalidad evitar la arbitrariedad y el Pleno del CGPJ ha conseguido burlar el espíritu de la ley».
Véanse en torno a las diversas cuestiones abordadas por la reforma de 2013
Véase sobre la sentencia (y sobre cómo las Cortes cumplieron pronto con los peores pronósticos que el TC apuntaba
Véase un análisis de esta en
En la misma línea
Como es sabido, el actual Consejo cumplió en diciembre de 2018 sus cinco años de mandato, hallándose ahora en funciones.
Véase sobre cómo ese peligro se verificó en la práctica
Cuatro del judicial y tres del de juristas de reconocida competencia, frente a la más reducida composición de la inicial regulación de 2013, con dos y tres, respectivamente.
Y que había sido objeto de críticas por lo que suponía de mayor facilidad de concentración del poder dentro del CGPJ. Véanse
En torno a las variaciones en la mayoría exigida y sus posibles efectos, véase
Sobre, por ejemplo, la necesidad de mejorar la regulación de la función disciplinaria del Consejo, véase
No siendo, ciertamente, el único factor que explica la depauperación progresiva de la imagen del CGPJ, es, sin duda, uno de los de mayor peso. Véase al respecto la reflexión de
El mismo autor se refiere a las asociaciones judiciales como configuradoras de «un extraño asociacionismo, en parte sindical, en parte representativo, en parte gestor de beneficio ajeno (los partidos), en parte copartícipe en la selección de dirigentes y altos cargos judiciales. Todo ello en un sistema político en el que prevalecen al final unos partidos oligopolísticos y expansivos». Véase
El hecho de que el art. 578.2 LOPJ, introducido en 2013, indique que las Cámaras, al designar vocales por el turno judicial, «tomarán en consideración» el número de jueces asociados y no asociados constituye otro ejemplo de enunciado normativo prácticamente vacío (como el del art. 601.2 LOPJ), en la medida en que no obliga realmente a las Cámaras y les permite seguir sobreponderando a las asociaciones. Tampoco, por cierto, se ha acabado respetando la previsión del art. 578.3 LOPJ de que la elección de candidatos «deberá respetar» la proporción que allí se fija entre categorías judiciales: en la elección de 2013 no se incluyó a ningún juez.
Señala Elvira Perales que «la relación entre asociaciones judiciales y entre vocales y partidos políticos ha contribuido a una intensa politización del CGPJ, que […] ha llevado a que se produjera una identificación entre vocales y partidos» (
Critican tal criterio de afinidad política y sus efectos
En cuanto a estas, véase
Véase el apartado 37 del primer informe intermedio de cumplimiento relativo a España (enero de 2018). Reitera lo mismo el apartado 35 del segundo informe intermedio de cumplimiento (junio de 2019). Sobre la relevancia de este tipo de informes, véase
El anuncio, en esta ocasión aderezado con el conocimiento público de wásaps de un representante parlamentario de un partido explicando a otros miembros de su grupo los detalles del intercambio de vocalías entre los partidos, motivó que el magistrado hipotéticamente beneficiado por el reparto partidista de la presidencia saliera al paso y renunciara públicamente a ser considerado para el cargo.
Así (y entre otros)
Como señala Jiménez Asensio, se da en nuestro CCPJ una «“colonización partitocrática” debida a una cultura institucional perversa, además de pobre en el sentido de que no se piensa en clave institucional» (
Con exclusión del aspecto disciplinario, que se ventila en la vía judicial.
Como indica Íñiguez Hernández: «[…] el equilibrio constitucional no es más perfecto porque sus miembros sean elegidos solo en parte o completamente por el Parlamento. Depende de cómo actúen luego» (
Apunta Elvira Perales que «buena parte de las disfuncionalidades atribuidas al primer CGPJ no derivaban tanto de la elección directa por los jueces, sino de la precipitación en su configuración y el beneficio que de la misma se derivaba para una asociación judicial. Tampoco sociológicamente la composición de la magistratura es [en la actualidad] la misma» (
Existen otros sistemas en la doctrina, como el del sorteo, propuesto con diversas variantes por
La propuesta de la comisión de estudio constituida en 2012 en torno a la reforma de la LOPJ, presidida por el magistrado Luis María Díez Picazo, apuntaba precisamente hacia el retorno a la elección por parte de los propios jueces, mediante un sistema electoral proporcional, circunscripción única y con listas abiertas en que el elector pudiera manifestar su preferencia de voto por un candidato; los candidatos que en una lista obtuvieran más del 10 % de preferencias pasarían a encabezarla, con lo que los electores podrían corregir la inicial configuración de la lista. Véase un comentario a la propuesta en
Como ha señalado Serra Cristóbal, «si el Constituyente hubiera querido un nombramiento de todos [los vocales] por las Cámaras, lo hubiera indicado y no habría creado esa distinción entre el modo de elegir a los vocales no judiciales y a los judiciales». Véase
Sobre ello, en relación con los casos francés o italiano, véase
Véase en torno a ello
Sobre la conveniencia de que las asociaciones judiciales no intervengan en la promoción de las candidaturas, véase también Gómez Colomer (
Véase una propuesta al respecto en
Como ha señalado Íñiguez Hernández, «si cambia el sistema de elección, lo decisivo será el grado de proporcionalidad: su resultado será más aceptado cuanto más precisamente refleje las preferencias de los electores» (
Señala en tal sentido Bustos Gisbert la necesidad de «despolitizar» el CGPJ como requisito para que los ciudadanos recuperen la confianza en la corrección de los nombramientos que realiza el Consejo de los altos cargos que, además, conocerán luego de causas judiciales contra políticos (
Y con un procedimiento tal, no debe olvidarse, el propio Consejo elige, entre otros, a quienes desde el TS controlarán sus actos. Véase
La excusa de que estamos ante cargos que conllevan responsabilidad gubernativa no puede erigirse como barrera que impida mejorar lo que es manifiestamente mejorable: también en esos cargos las «aptitudes de gobierno» deben ser objetivables, so pena que se consideren, como con ironía señala Sosa Wagner «unas cualidades de una singularidad que al parecer se dan rara vez en la humana naturaleza» (