Siendo evidente el vínculo existente entre la responsabilidad de los jueces y la independencia judicial, en el presente trabajo se valora si el vigente régimen de responsabilidad disciplinaria compromete, de forma más o menos directa, el ejercicio independiente de la función judicial. La falta de una regulación detallada de la materia (dada la ausencia de un reglamento de desarrollo), así como la sucesión de reformas parciales en esta, contribuye a una situación claramente mejorable, en la que se aprecian circunstancias que pueden ir en detrimento de la debida independencia.
On the basis that there is a close link between the responsibility of judges and judicial independence, the author analyzes in this paper to what extent the current disciplinary liability regime commits the independent exercise of the judicial function.
The lack of a detailed regulation of the matter (given the absence of a development regulation), as well as the succession of partial reforms in it, contributes to a weak situation that would affect the judicial independence itself.
El apartado primero del art. 117 de la Constitución española (CE), al afirmar que son los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial quienes administran la justicia que emana del pueblo, predica de ellos ciertas notas: independencia, inamovilidad, responsabilidad y sometimiento, único, al imperio de la ley. Es nuestra intención examinar la relación existente entre dos de ellas: la independencia y la responsabilidad exigible a jueces y magistrados.
Huelga remarcar la importancia que reviste la preservación de la independencia judicial, «pieza esencial de nuestro ordenamiento, como el de todo Estado de Derecho […] de la que depende la credibilidad del sistema de justicia y, por ende, la legitimidad de las decisiones de los jueces» (Sentencia del Tribunal Constitucional [TC] 108/1986)
El nexo entre independencia y responsabilidad resulta fácil de establecer. Tanto es así, que puede afirmarse, sin temor a errar, que la existencia de la primera no es posible sin el concurso de la segunda
Regulada en el título III del libro V de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, LOPJ) —en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 122 CE—, tal régimen de responsabilidad incluye, únicamente, la penal y la disciplinaria, toda vez que la responsabilidad civil personal
Aun entendiéndose la potestad disciplinaria como «instrumento indispensable para el debido aseguramiento de la independencia judicial»
Ha de comenzarse por reconocer que la posibilidad de que los expedientes disciplinarios sean empleados como medio de presión no queda neutralizada por el hecho de que la potestad disciplinaria se atribuya al Consejo General del Poder Judicial
Las actuaciones de los jueces y magistrados que están sujetas a la responsabilidad disciplinaria son aquellas que se encuentran al margen del ejercicio de su potestad —exclusiva y excluyente,
Pese a que el art. 416.1 LOPJ afirme que la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados surgirá como consecuencia de faltas cometidas «en el ejercicio de sus cargos», no tiene por qué tratarse de conductas realizadas en el curso de actividades de naturaleza jurisdiccional en sentido estricto. Podrán ser, en cambio, actuaciones que, realizadas en el ejercicio de sus cargos, no sean propiamente jurisdiccionales, sino que respondan a su condición de titulares del órgano jurisdiccional o, más en general, al hecho de estar integrados en el Poder Judicial (
Con independencia de lo anterior, ha de repararse en que no todo lo relativo al ejercicio de la función jurisdiccional está sustraído a la responsabilidad disciplinaria que examinamos. Afirmar lo contrario sería inexacto, dada la previsión de deberes exigibles a los jueces y magistrados —de índole temporal y funcional— que están vinculados al ejercicio de su función jurisdiccional y cuyo incumplimiento se encuadra en algunas de las conductas sancionables previstas en los arts. 417, 418 y 419 LOPJ. Nos referimos, en particular, a la forma
La duda responde al hecho de que la responsabilidad disciplinaria gubernativa se ha entendido tradicionalmente vinculada a incumplimientos genéricos de sus deberes por parte del juez o magistrado, mientras que la responsabilidad jurisdiccional disciplinaria (que se regulaba en la LEC, no en la LOPJ) se refería a faltas cometidas en un proceso determinado. En concreto, esta se ejercía por órganos jurisdiccionales en relación con faltas o infracciones procesales que otros jueces —inferiores en grado— pudieran cometer a lo largo del proceso (fuera en su tramitación, en su sustanciación o en su resolución, incluyendo tanto las resoluciones interlocutorias como la resolución final). Su previsión había sido objeto de numerosas críticas por parte de la doctrina, que ponía de relieve cómo ese control sobre la actividad jurisdiccional suponía un serio compromiso para la independencia judicial (interna, en este caso) (
A este respecto, se prevén en el texto de la LOPJ faltas que parecen referirse a la actuación judicial
Puesto que, en la práctica, las conductas de este género que se producen de forma aislada no son merecedoras de reproche disciplinario, la LOPJ debiera adaptarse a tal realidad y prever tales conductas de forma más genérica, no quedando vinculadas a cuál haya sido la actuación judicial en un proceso determinado. De lo contrario —máxime, en los casos en que existen mecanismos procesales para lograr la subsanación de tal actuación judicial— pudiera concluirse que la responsabilidad disciplinaria no ha dejado de ser ni «jurisdiccional» ni «intraprocesal». Mantener la actual redacción, amén de no ser respetuoso con el principio de proporcionalidad que ha de presidir toda actuación en este ámbito, podría conllevar serios riesgos para la independencia judicial, derivados del control de la potestad disciplinaria gubernativa sobre la actividad jurisdiccional.
No es esta, a nuestro entender, la única circunstancia que, en relación con la regulación que hace de la materia disciplinaria la LOPJ, puede afectar a la independencia del juez: las conductas descritas en los apartados 9 (la desatención o el retraso injustificado y reiterado en la tramitación de procesos y causas) y 14 (la ignorancia inexcusable en el cumplimiento de los deberes judiciales)
Del art. 24 CE derivan determinados principios y garantías procedimentales que el TC
Del mismo modo —y aun cuando el TC
La responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados, por su parte, no difiere sustancialmente de la potestad sancionadora de la Administración (
Si bien debe partirse de la idea anterior, es necesario subrayar que el régimen disciplinario judicial es una regulación normativa
Precisamente en aras de salvaguardar la independencia judicial y de garantizar la sujeción a la ley de jueces y magistrados
Antes de hacer referencia a los aspectos problemáticos que pueden identificarse en el procedimiento sancionador, hemos de cuestionar la configuración misma de ciertas conductas como infracciones disciplinarias. Al margen de que existan faltas cuya definición las aproxima a infracciones penales (prevaricación, revelación de secretos…)
En primer lugar, ¿es proporcionado que la falta de motivación de un auto o de una sentencia
Por más que el art. 417.15 LOPJ contenga previsiones acerca de los elementos del ilícito administrativo que parecieran limitar la posibilidad de apreciar la concurrencia de responsabilidad en estos supuestos, ni la exigencia de que exista una declaración judicial de esa falta de motivación ni la necesidad de que dicha ausencia sea absoluta y manifiesta alteran nuestro juicio acerca del escaso acierto de este precepto. Aun apreciándose una falta de motivación palmaria y total, si se tratara de un comportamiento aislado no creemos que debiera proceder su consideración como infracción muy grave. Cuestión distinta sería, obviamente, que esa carencia absoluta de motivación fuera la tónica dominante en las resoluciones del juez o magistrado en cuestión.
Por otro lado, el examen del art. 417.15 LOPJ pone también de manifiesto cierta falta de coherencia interna en este: como se dijo, para considerar que la ausencia de motivación de una resolución pueda dar origen a responsabilidad disciplinaria, esa circunstancia habrá de ser declarada por resolución firme. A pesar de ello, el mismo art. 417.15 LOPJ contempla la posibilidad de que una resolución carente de motivación fuera irrecurrible
Sin duda, gran parte de las observaciones realizadas son trasladables al caso del incumplimiento por parte del juez de los plazos de tramitación o de resolución. Pese a que el TS no mantiene una tesis uniforme sobre este particular —y encontramos sentencias que entienden que bastaría un retraso con especial gravedad o trascendencia
A lo anterior ha de unirse la indeterminación de ciertos tipos disciplinarios previstos en la LOPJ
Con independencia del modo en que se configuran las infracciones, otro aspecto problemático del régimen disciplinario establecido para jueces y magistrados es la previsión de distintas sanciones para una misma modalidad de infracción, sin que se incluyan criterios que contribuyan a determinar cuál es la sanción oportuna para el hecho de que se trate
La Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio
Pese a que hemos de valorar positivamente la reforma que dio origen a la actual regulación —que supuso la profesionalización de la instrucción del procedimiento disciplinario que, hasta ese momento, se encomendaba, caso por caso, a magistrados que debían seguir desempeñando su actividad ordinaria—, cabría plantear la conveniencia de que no fuera una única persona, sino un órgano colegiado, el que asumiera tal responsabilidad. Muy probablemente, se minimizarían los riesgos de que el designado se debiera, en el desempeño de su labor, a aquellos que lo designaron (
En línea con lo anterior, interesa resaltar cómo el art. 424 LOPJ permite a la Comisión Disciplinaria acordar cautelarmente la suspensión provisional del expedientado por un período máximo de seis meses cuando aparezcan indicios racionales de la comisión de una falta muy grave. Teniendo en cuenta que, como se dijo, a dicha Comisión no le corresponde ni incoar ni instruir los expedientes disciplinarios, resulta extraño que sí se le otorgue la competencia de adoptar medidas cautelares en esta materia. La situación anterior puede encontrar su explicación en el hecho de que el art. 423 LOPJ no ha sido reformado, lo que origina dificultades en la coordinación con lo dispuesto por la Ley Orgánica 4/2013. Si bien la disposición transitoria séptima de dicha ley atribuye, como se dijo, la iniciación del procedimiento disciplinario al PAD
Una vez finalizada la instrucción, en los arts. 421 y 604 LOPJ se distribuye la competencia para la imposición de las sanciones disciplinarias propuestas por el PAD atendiendo a la gravedad de estas. De este modo, para la sanción de advertencia a los jueces y magistrados que de ellos dependan, serán competentes el presidente del TS, el de la Audiencia Nacional y los de los Tribunales Superiores de Justicia, así como de sus Salas de Gobierno. Para la sanción de multa o de advertencia y multa correspondiente a faltas leves, serán competentes las Salas de Gobierno del TS, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia, respecto a los jueces y magistrados dependientes de cada una de ellas. Para las sanciones correspondientes a faltas graves y muy graves, será competente la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial, salvo cuando se proponga la separación del servicio, en cuyo caso la competencia corresponderá al Pleno del Consejo.
En relación con lo anterior, el citado art. 421 LOPJ contempla la posibilidad de que los órganos competentes puedan imponer sanciones de menor gravedad que las que tengan ordinariamente atribuidas cuando, al examinar los expedientes, cuyo conocimiento esté inicialmente atribuido a su competencia, resulte que los hechos objeto de los estos merezcan un inferior reproche disciplinario. Se evita, de esta forma, la remisión a otra autoridad, que sería innecesaria conforme a las reglas generales de la competencia y contraria a los principios de economía procedimental
Es, precisamente, este «exceso» de procedimiento el que motiva la presentación de numerosas solicitudes de nulidad ante los tribunales, toda vez que, en ocasiones, es empleado por la Administración para eludir el debido respeto a ciertas garantías procedimentales. La sentencia de la Sala Tercera del TS, de 24 de mayo de 2018
No podemos concluir este apartado sin hacer referencia a que la reforma operada en este ámbito por la Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre, ha supuesto que el procedimiento disciplinario judicial tenga un plazo máximo de duración de un año (art. 425.6 LOPJ). La ineludible observancia del principio constitucional de seguridad jurídica en el ámbito del derecho procedimental administrativo
Tras el análisis del procedimiento disciplinario judicial, necesario para contextualizar nuestro estudio, abordamos ahora el examen de las denominadas «diligencias informativas», objetivo principal de nuestro trabajo.
Aunque la LOPJ únicamente aluda a las funciones del PAD
A través de la práctica de estas diligencias, se obtendrá información acerca de la existencia o inexistencia de indicios razonables de que el inculpado ha incurrido en responsabilidad disciplinaria. En consecuencia, permiten que cualquier incoación de expediente —que siempre supone un perjuicio para el que lo padece— tenga lugar solo cuando existan tales indicios, posibilitando que la decisión se adopte con suficiente conocimiento de causa y con la máxima discreción posible.
La existencia de estas diligencias informativas estaría justificada, así pues, por la utilidad evidente que supone el evitar la apertura indiscriminada de expedientes disciplinarios, sobre todo porque la presentación de denuncias contra la actuación de jueces y magistrados puede verse estimulada como consecuencia de la ausencia de sanciones para los denunciantes «temerarios». Sin duda, esta situación podría corregirse mediante la previsión de alguna consecuencia desfavorable para quien denuncia sin base alguna (
Precisamente porque no se prevén sanciones para quienes denuncian, sin fundamento, en el ámbito disciplinario, González-Varas (
Por supuesto, cuando la práctica de estas diligencias acredite la realidad y la trascendencia disciplinaria de los hechos denunciados, el PAD habrá de decantarse por la apertura de expediente, pero es indudable que el resultado de esas indagaciones puede poner de manifiesto, también, la inconsistencia de la denuncia o la irrelevancia de los hechos. En ese caso, el archivo de las diligencias informativas y la decisión de no abrir expediente disciplinario
Ha de hacerse notar que el estudio de esta materia queda condicionado, en gran medida, por la inexistencia de un reglamento del procedimiento disciplinario judicial que complemente las normas de la LOPJ que actualmente lo regulan. Lo cierto es que la ausencia de un desarrollo adecuado de la materia —que habría de elaborar el propio Consejo General del Poder Judicial
En el caso concreto que nos ocupa, esa insuficiencia se traduce en un inadecuado deslinde de las diligencias informativas
De acuerdo con el art. 55 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador, el órgano competente podrá abrir un período de «información o actuaciones previas» orientadas a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Como se observa, se trata de una actuación potestativa, que podrá o no tener lugar. Lo mismo sucede con la «información reservada» que se prevé en el art. 28 del Real Decreto 33/1986, que aprueba el régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado, y con lo que se dispone en el art. 39.5 de la Ley Orgánica 12/2007, de régimen disciplinario de la Guardia Civil. Por su parte, en el art. 21 del Reglamento general de régimen disciplinario del personal al servicio de la Administración de Justicia, Real Decreto 796/2005, de 1 de julio, se habla de que podrá abrirse «información previa», que podrá ser «reservada». Idéntica mención se incluye en el art. 168 del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios judiciales (Letrados de la Administración de Justicia, ahora).
A pesar de que compartan la finalidad de procurar elementos de juicio para decidir si se incoa expediente o se opta, en cambio, por el archivo, y de que coincidan, asimismo, en su naturaleza extraprocedimental
La primera dificultad con la que topamos en esta labor de deslinde es la confusión que impera en el empleo de la terminología. Pese a que las diligencias informativas solo se contemplan, con esta denominación, para la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados, en el ámbito jurisprudencial se recurre al uso indiscriminado de términos como «diligencias informativas», «información previa» o «información reservada» como si de sinónimos se tratase
Lejos de tratarse de un mero problema terminológico, el empleo equívoco de estas expresiones crea confusión acerca del régimen aplicable en cuestiones que revisten importancia. Así sucede, por ejemplo, con la interrupción de la prescripción (que se abordará en el apartado siguiente), o con la necesaria comunicación al afectado del inicio de tales actuaciones. De esta forma, mientras que en una información previa o reservada de las arriba expuestas no se conocerá su contenido y no habrá ni contradicción ni posibilidad de recurrir las decisiones que se adopten en ese momento (en definitiva, el interesado no sabrá ni cuándo comienzan ni cuándo acaban las actuaciones, ni qué se hace en ellas), el juez o magistrado interesado sí será informado de la apertura de diligencias informativas relativas a él.
Esa información previa equivaldría, en el ámbito disciplinario judicial, al informe del jefe del Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial que se prevé en el art. 423.2 LOPJ, para el que no se contempla conocimiento ni participación alguna del juez o magistrado interesado. A nuestro entender, ese informe previo sí comparte rasgos con las actuaciones previas (sean informaciones previas o reservadas) previstas para otros regímenes disciplinarios de la Administración, aunque tampoco creemos que exista una asimilación plena entre ambos. Si bien en ninguno de estos casos se exigen audiencia ni contradicción, y en todos ellos se comparte una misma finalidad, existen algunas diferencias notables: así, por ejemplo, el informe previo que regula el art. 423.2 LOPJ habría de elaborarse siempre que hubiera denuncia, mientras que las informaciones previas son siempre potestativas. Además, para el informe previo se prevé en la LOPJ un plazo máximo de un mes, mientras que las informaciones previas no tienen una duración establecida.
De acuerdo con el art. 416.3 LOPJ, las diligencias informativas interrumpen la prescripción. Aun cuando pudiera considerarse una singularidad llamativa —pues, conforme al art. 30.2 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 40/2015), solo el comienzo del procedimiento sancionador causa tal interrupción, y, como se dijo, estas diligencias se practican antes de que se abra el procedimiento sancionador en sí—, ha de recordarse que el régimen de la Ley 40/2015 no es aplicable supletoriamente al régimen disciplinario (art. 642.2 LOPJ).
El art. 416.3 LOPJ, en el que se contempla dicha interrupción, fue reformado por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, en cuya exposición de motivos se arguye que, gracias a esta, se evita el indebido cómputo para el plazo de prescripción del tiempo que transcurre durante la práctica de estas actuaciones. La interrupción prevista responde, pues, a la finalidad de evitar que la brevedad de los plazos prescriptivos establecidos en este ámbito
A pesar de las consideraciones expuestas, no debe ocultársenos que vincular la interrupción de la prescripción a la realización de actuaciones previas —y no, pues, al inicio de un verdadero procedimiento sancionador— es una singularidad que sitúa al juez o magistrado afectado —que, en el ejercicio de la función jurisdiccional, es también poder del Estado— en una posición desigual respecto del resto de funcionarios públicos. Basta esa circunstancia, a nuestro juicio, para defender la necesidad de replantear dicha especialidad del régimen disciplinario judicial, habida cuenta de que la desigualdad que propicia empaña los beneficios que tal previsión pudiera reportar.
Abundando en las particularidades de las diligencias informativas, igualmente ha de indicarse que, mientras que cuando se practica una información reservada no es posible utilizar como prueba en el expediente que pueda derivarse de tales diligencias la información obtenida como resultado de estas
En virtud de lo expuesto, consideramos que las especialidades que presentan las diligencias informativas y que acabamos de exponer —tanto su eficacia interruptora de la prescripción como el valor probatorio que se reconoce a su resultado— justificarían que se las dotara de mayores garantías que las previstas, en el régimen sancionador común, para las diligencias o las informaciones previas. Esas garantías habrían de consistir, a nuestro juicio, tanto en la explícita determinación de su plazo de duración como en la necesidad de informar al interesado de su tramitación.
En este sentido, por lo que se refiere a la información al interesado, podría entenderse que esta se encuentra ya prevista en el art. 416.3 LOPJ, que, al disponer que la prescripción se interrumpirá desde la fecha de notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento disciplinario o, en su caso, de las diligencias informativas relacionadas con la conducta investigada del juez o magistrado, parece estar aludiendo a la notificación, al interesado, de dicha apertura de diligencias
Por lo que atañe a la falta de previsión de un plazo máximo de duración para este género de diligencias, es evidente que dicha circunstancia puede propiciar que se produzcan ciertos abusos
Por lo que se refiere a las informaciones previas y reservadas que se practican en los diferentes procedimientos disciplinarios, existe una reiterada doctrina del TS
I. El objetivo principal del presente trabajo ha sido determinar si el modo en que se regula la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados puede comprometer, de forma más o menos directa, la independencia judicial. El estudio de esta materia se enfrenta con una dificultad que lo condiciona en un grado importante: la ausencia de un reglamento del procedimiento disciplinario de jueces y magistrados que complemente a las normas de la LOPJ que actualmente lo regulan, de igual modo que se hace respecto de la mayoría de servidores públicos. Creemos que una previsión más detallada y armónica de este procedimiento evitaría que la debida preservación de la independencia judicial dependiera de que la interpretación normativa se produjera en un sentido determinado.
II. Con independencia de que, en abstracto, quepa la posibilidad de que un expediente pueda usarse como medio de presión (habida cuenta de que la composición del Consejo General del Poder Judicial viene, en gran medida, determinada por el Ejecutivo), hemos tratado de individualizar algunos problemas concretos que aparecen en el diseño actual del régimen de responsabilidad disciplinaria.
Así, la manera en que ciertas conductas disciplinariamente relevantes se describen en la LOPJ (obviando cualquier referencia a la necesidad de reiteración o habitualidad en estas) puede suponer un compromiso a la independencia del juez. Para garantizar el debido respeto del principio de proporcionalidad y evitar que se tracen paralelismos con la responsabilidad jurisdiccional disciplinaria —con las consecuencias sobre la independencia judicial que ello comportaría—, convendría que no se establecieran consecuencias disciplinarias para actuaciones procesales que pueden obedecer a una intervención puntual del juez en un proceso concreto, no al incumplimiento genérico de sus deberes judiciales, especialmente cuando la subsanación de tal actuación judicial es posible en vía de recurso. Del mismo modo, también la posibilidad de que el expediente disciplinario sea incoado por causas vinculadas a la propia actividad jurisdiccional, cuando aún está en curso el proceso, podría actuar en detrimento de la debida independencia del juez afectado.
Examinamos, igualmente, las posibles situaciones de «exceso» de procedimiento, la indeterminación de las sanciones —que puede suponer un riesgo claro para la independencia, amén de una vulneración de la exigencia de
III. Las diligencias informativas, que tienen lugar antes del inicio del procedimiento sancionador en sí, tratan de evitar la indebida apertura de un expediente. Aun cuando la previsión de las diligencias informativas supone dar al investigado la oportunidad de evitar la apertura en falso de un expediente contra él —lo que reviste especial importancia en un sistema en el que las denuncias temerarias en el ámbito disciplinario carecen de sanción—, la manera en que se lleven a la práctica podría suponer más una merma que un reforzamiento de sus garantías. Así sucede, por ejemplo, con el hecho de que su inicio implique la interrupción de la prescripción de la conducta investigada pese a que, en esos momentos, aún no se ha procedido a la apertura del procedimiento disciplinario.
IV. La figura del PAD requiere alguna consideración adicional. Pese a que su previsión supuso la profesionalización de la instrucción del procedimiento disciplinario, el hecho de que la Comisión Permanente pueda fiscalizar su actividad pone de relieve su naturaleza subordinada e impide que podamos afirmar su total y perfecta independencia. Lo mismo sucede con la posibilidad de que la Comisión Disciplinaria le solicite que incluya en su propuesta de resolución una calificación jurídica más grave.
Si bien distintas sentencias del TS entendían que ello no era lesivo del derecho a la defensa y a un proceso público con todas las garantías porque, en el procedimiento sancionador de la LOPJ, no se exigía separación entre instrucción y resolución del expediente, lo cierto es que en 2013 se incluye esa separación. Además, tal reforma se justificó en atención a la conveniencia de eliminar ese cariz inquisitivo que tenía ese régimen anterior. En consecuencia, ¿qué sentido tiene mantener una previsión que prejuzga el caso y afecta al ejercicio del derecho de defensa del expedientado?
V. Nuestro legislador ha acometido sucesivas reformas sectoriales que no han afrontado esta materia ni con la necesaria visión de conjunto ni con el detalle requerido. Ello se ha traducido en la vigencia simultánea de normas que resultan difíciles de armonizar, como sucede con el hecho de que el art. 423 LPOJ aún prevea que el inicio del expediente pueda corresponder a quienes,
A todo ello, ha de unirse el confuso empleo de la terminología por parte de la jurisprudencia. Como consecuencia de lo anterior, surgen llamativas contradicciones y disfunciones prácticas, que originan importantes problemas interpretativos en el ámbito que nos ocupa. Sucede, particularmente, con el uso indiscriminado de términos como «diligencias informativas», «actuaciones previas», «información previa» o «información reservada». Aun cuando compartan la naturaleza extraprocedimental, el carácter potestativo y la finalidad de obtener información para decidir sobre la incoación de expediente, existen diferencias evidentes entre las diligencias informativas que se contemplan en el procedimiento disciplinario de jueces y magistrados y las actuaciones previas que, bajo diversas denominaciones, se contemplan en el régimen disciplinario de los distintos servidores públicos. Su acertada diferenciación permite identificar el régimen aplicable en cuestiones que revisten cierta importancia.
VI. Pese a no ser, estrictamente, procedimiento, en la fase preparatoria del expediente sancionador —donde se encuadran las diligencias informativas— habrán de verificarse los principios propios del ámbito disciplinario judicial. A este, como se dijo, son aplicables los principios del derecho administrativo sancionador y las garantías procedimentales del art. 24 CE. En consecuencia, tratamos de dilucidar si la actual previsión de dichas diligencias satisface las exigencias derivadas del juego de tales principios. Como parece lógico, mientras más garantías recubran tanto el procedimiento disciplinario como la fase preparatoria de este, en mayor grado se verá protegida la independencia judicial. Se trata, pues, de una relación de directa proporcionalidad. Además, la importancia de estas diligencias queda evidenciada tanto por la atribución, a su inicio, de eficacia interruptora del plazo de prescripción, como por el reconocimiento de valor probatorio a los resultados de estas. Las singularidades que presentan justificarían, a nuestro juicio, que se revistieran de mayores garantías que las previstas, en el régimen sancionador común, para las diligencias previas o los informes previos.
Por ello, insistimos en la relevancia de dos cuestiones: que se exija legalmente que se informe al interesado de su tramitación (lo que se hace, en la praxis, aunque la ley no lo prevea) y que se establezca un plazo máximo de duración de dichas diligencias. Mientras que solo la audiencia al afectado satisfará el debido respeto al principio de contradicción y al derecho de defensa, el cumplimiento de la necesaria proporcionalidad dependerá de la duración, excesiva o no, de tales diligencias. La inexistencia de un plazo legal de duración máxima para estas diligencias (unida al hecho de que el tiempo de su tramitación no debe incluirse en el cómputo del año que, como máximo, ha de durar el procedimiento disciplinario) podría favorecer que su duración terminara por ser desmedida y amparar, igualmente, investigaciones instrumentalizadas con fines políticos. Sería posible, en consecuencia, que estas diligencias se usaran, en claro fraude de ley y con evidente menoscabo de la debida independencia judicial, para evitar la apertura de un expediente, que sí está sujeto a plazo de caducidad.
Este trabajo ha sido realizado dentro del proyecto de investigación «Independencia del Juez y del Fiscal», beneficiario de una ayuda de la Fundación Privada Manuel Serra Domínguez.
Sentencia de 19 de julio de 1986 (FJ 6. ECLI:ES:TC:1986:108). También Marino (
Tal vinculación conceptual es destacada, asimismo, por Surroca Casas (
Como señala Requejo Pagés (
No así la responsabilidad civil objetiva y directa del Estado, que se mantiene. Lo cierto es que,
Punto VII de la exposición de motivos de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, que modificó la LOPJ.
Riesgo denunciado, entre otros, por González Casso (
En este punto, hacemos nuestra la tesis de Díez-Picazo Giménez (
Pese a que la propia exposición de motivos de la LOPJ afirme que «para garantizar la independencia del Poder Judicial, la Constitución crea el Consejo General del Poder Judicial», González Granda (
Precisamente la politización partidista es, como hace notar Lucas Murillo de la Cueva (
No se trata, sin embargo, de una cuestión pacífica. Mientras, en ocasiones, se cuestiona que sean los mismos jueces los que se encarguen de su propia vigilancia (
Así, por ejemplo, las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (en adelante, TS) de 8 de junio de 1999 (FJ 2. ECLI: ES:TS:1999:4020), 29 de mayo de 2001 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2001:4472), 7 de febrero de 2002 (FJ 2. ECLI: ES:TS:2002:762), 24 de septiembre de 2002 (FJ 2. ECLI: ES:TS:2002:6101), 19 de noviembre de 2002 (FJ 1. ECLI: ES:TS:2002:7677) y 25 de marzo de 2003 (FJ 3. ECLI: ES:TS:2003:2077), entre otras.
Insiste igualmente en esta idea la Recomendación (2010) 12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 17 de noviembre de 2010, sobre la independencia, eficacia y responsabilidad de los jueces.
Por ejemplo, a la obligación de motivar las sentencias, cuyo incumplimiento es considerado falta muy grave por el art. 417.15 LOPJ.
El retraso injustificado en la tramitación y resolución puede ser constitutivo, asimismo, tanto de falta muy grave (art. 417.9 LOPJ) como de falta grave (art. 418.11) y leve (art. 419.3 LOPJ), en atención a la entidad de este.
También conocida como intrajurisdiccional, intraprocesal o funcional.
Pese a que la sentencia del TC 110/1990, de 18 de junio (FJ 4. ECLI:ES:TC:1990:110), había llegado a declarar la coexistencia de dicha «responsabilidad intraprocesal» con la responsabilidad disciplinaria gubernativa de jueces y magistrados. Críticamente, acerca de tal sentencia,
Montero Aroca (
Y en los arts. 418.11 y 419.3 LOPJ, para las faltas menos graves y leves.
En Sentencia 18/1981, de 8 de junio (FJ 2. ECLI:ES:TC:1981:18), entre otras muchas.
En Sentencia 22/1990, de 15 de febrero (FJ 7. ECLI:ES:TC:1990:22).
Sentencia del TC 18/1981 de 8 de junio (FJ 2. ECLI:ES:TC:1981:18). Más recientemente, en idéntico sentido: sentencias del TC 59/2014, de 5 de mayo (FJ 3. ECLI:ES:TC:2014:59) y 9/2018, de 5 de febrero (FJ 2. ECLI:ES:TC:2018:9).
Pese a que el art. 642.2 LOPJ advierte de que, en materia disciplinaria, no cabe la aplicación supletoria de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La Carta europea sobre el estatuto de los jueces (aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo, en julio de 1998) destacaba la importancia de cumplir con los principios de legalidad y proporcionalidad en la previsión de posibles sanciones disciplinarias a jueces, así como de verificar los principios de contradicción y de defensa en el procedimiento a seguir.
Por la misma causa, en estos procedimientos disciplinarios será preceptiva la intervención del Ministerio Fiscal.
Gabaldón López (
Que, presumiblemente, dará lugar a la casación y anulación de esta.
En cuyo caso se exigiría, para poder proceder, la denuncia de quien fuera parte en el procedimiento.
Sentencia de la Sala Tercera del TS de 16 de abril de 1998 (FF. JJ. 2 y 3. ECLI: ES:TS:1998:8221).
En la iniciación, en la tramitación o en la resolución, pues tampoco la LOPJ resulta clara en este punto. Si bien como infracción muy grave contempla los retrasos en la iniciación, tramitación y resolución de los procesos, como infracción grave solo incluye los retrasos en la iniciación y en la tramitación, y como infracción leve, únicamente, los que se refieren a la resolución (arts. 417.9, 418.11 y 419.3 LOPJ).
También leve, por supuesto (art. 419.3 LOPJ), pero eso sí puede entenderse proporcionado.
Sin que, en nuestro sistema, pueda hablarse de tipos en blanco o tipos abiertos de infracción disciplinaria que, como denunciara la Recomendación (2010) 12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 17 de noviembre de 2010, sobre la independencia, eficacia y responsabilidad de los jueces, ponen en entredicho la seguridad jurídica. Por el contrario, Delgado del Rincón (
Así, ha entendido que, para valorar el retraso, habrá de atenderse a la situación general del órgano jurisdiccional, esto es, la situación general del órgano jurisdiccional sobre la plantilla de medios personales y el volumen de asuntos de que conoce (Sentencia de la Sala Tercera del TS de 10 de mayo de 2016. FJ 6. ECLI: ES:TS:2016:2069), el retraso material existente y la dedicación del juez o magistrado a su función (
Sentencia de la Sala Tercera del TS de 2 de diciembre de 2014 (FF. JJ. 4 y 5. ECLI: ES:TS:2014:4915).
Sentencia de la Sala Tercera del TS de 23 de abril de 2018 (FJ 3. ECLI: ES:TS:2018:1536).
Pese a que el Informe del Pleno del CGPJ de 18 de julio de 2000, sobre «propuestas para la reforma de la Justicia», proponía que se estableciera un régimen de modulación de sanciones que comprendiera los distintos grados de cada sanción, así como los criterios de atenuación o agravación de la conducta y la posibilidad de subir o bajar de grado o de sanción.
Aunque, como hemos visto, a veces esa proporcionalidad falla en la propia configuración legal de las infracciones.
Ley Orgánica de reforma del Consejo General del Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Como señalaran, en voto particular al ya referido Informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de reforma de la LOPJ, de 6 de febrero de 2013, los vocales D.ª Gabriela Bravo Sanestanislao y D. José Manuel Gómez Benítez.
Interesante resulta la propuesta que realiza Ortiz Pérez (
Muy conocido es el caso del expediente incoado contra una juez, en el año 2016, por entender inadecuadas las preguntas que formuló en la toma de declaración una víctima de agresión sexual. Pese a que el PAD decidió (hasta en dos ocasiones) archivar las diligencias informativas practicadas, la Comisión Permanente revocó tal decisión y ordenó la apertura de expediente disciplinario. Finalmente, en el año 2017, la Comisión Permanente aprobó, por mayoría, el archivo de este.
Que admite la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 4/2013 y que fue igualmente puesta de manifiesto por el Consejo General del Poder Judicial en el Informe realizado sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de reforma de la LOPJ, de 6 de febrero de 2013
Sentencia de la Sala Tercera del TS de 19 diciembre 2005 (FF. JJ. 2 y 3. ECLI: ES:TS:2005:8136).
Pese a ello, González Casso (
Que deberá designar un secretario, aun cuando la reforma operada en la LOPJ por la Ley Orgánica 4/2013 no haga alusión a este respecto. La intervención de un actuario constituye una garantía para la defensa del juez sujeto al expediente de la que no debería prescindirse. En la práctica, esa labor la realiza uno de los letrados que prestan asistencia al PAD.
Como subrayaba la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, que modificó este precepto.
Esta regulación de la sanción de advertencia —claramente limitadora del derecho de defensa del sancionado— ha sido objeto de críticas por parte de la doctrina procesalista (
FJ 6. ECLI: ES:TS:2018:1945.
Expuesta ampliamente en las sentencias de la Sala Tercera del TS de 6 de julio de 2005 (FJ 6. ECLI: ES:TS:2005:4525), 30 de junio de 2006 (FJ 6. ECLI: ES:TS:2006:4297), 30 de abril de 2012 (FJ 5. ECLI: ES:TS:2012:3543), 3 de mayo de 2012 (FJ 3. ECLI: ES:TS:2012:2977) y 1 de octubre de 2012 (FJ 3. ECLI: ES:TS:2012:2977), entre otras.
Sentencia de la Sala Tercera del TS de 8 de junio de 2011 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2011:4368).
Sentencias de la Sala Tercera del TS de 27 de febrero (FJ 4. ECLI: ES:TS:2006:1157), 27 de marzo de 2006 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2006:2030), 22 de junio de 2007 (FJ 7. ECLI: ES:TS:2007:5502), 3 de diciembre de 2012 (FJ 6. ECLI: ES:TS:2012:8371), 30 de junio de 2014 (FJ 5. ECLI: ES:TS:2014:2936) y 29 de septiembre de 2014 (FJ 5. ECLI: ES:TS:2014:4155).
Asimismo, acerca de la importancia de aplicar la caducidad en este ámbito,
Como las contempladas en las sentencias de la Sala Tercera del TS de 27 de febrero de 2006 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2006:1157), 27 de marzo de 2006 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2006:2030), 13 de mayo de 2008 (FJ 9. ECLI: ES:TS:2008:2257) y 8 de junio de 2011 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2011:4368).
Acerca de esas circunstancias ordinarias o previsibles en el procedimiento,
De acuerdo con la Disposición Transitoria séptima de la Ley Orgánica 4/2013, toda referencia que se haga al instructor delegado se ha de entender sustituida por la referencia al PAD.
Por Resolución de la Secretaría General de 25 de marzo de 2014.
Mientras que en la Unidad o Subdirección Disciplinaria se tramitan los expedientes disciplinarios.
A pesar de que, conforme a la actual regulación, es el PAD el que asume la recepción de las denuncias (art. 605 LOPJ), realmente aquellas que le llegan han sido previamente filtradas a través de la realización de informes previos (o «previas»).
Es evidente que no tendría el mismo sentido si lo que se dispusiera fuera el archivo, sin más, de la denuncia.
Decisión que podrá ser recurrida por quien denunció. No obstante lo anterior, el TS insiste en numerosas sentencias (sentencias de la Sala Tercera del TS de 16 de abril de 2018 [FJ 3. ECLI: ES:TS:2018:1425], 23 de abril de 2018 [FJ 3. ECLI: ES:TS:2018:1536] y 13 de junio de 2018 [FJ 3. ECLI: ES:TS:2018:2240]) en que esa legitimación para la impugnación solo existirá en los casos en que, junto con la oposición al archivo, se solicita que el Consejo General del Poder Judicial lleve a cabo una actividad de investigación y comprobación, cualquiera que sea el resultado que se alcance. No existirá tal legitimación, en cambio, cuando lo que se solicite sea, únicamente, la imposición de una sanción.
Como hace notar Martínez Alarcón (
Como consecuencia de la entrada en vigor de sucesivas reformas en la materia que nos ocupa —realizadas, además, de forma un tanto desordenada—, que da como resultado una amalgama de preceptos cuya vigencia no se establece con claridad y que, en ocasiones, entran en contradicción.
Sí existe, por el contrario, un reglamento (el 1/1998, de 2 de diciembre, del Consejo General del Poder Judicial) en el que se regula la tramitación de quejas y denuncias relativas al funcionamiento de los juzgados y tribunales.
Esta circunstancia fue, de hecho, destacada por el Informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de reforma de la LOPJ, de 6 de febrero de 2013.
Incorporadas en el art. 7, apartado noveno, de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, por la que se reforma la LOPJ.
Como aclara la referida exposición de motivos de la Ley Orgánica 1994, formalmente tiene lugar cuando aún no ha comenzado el procedimiento disciplinario.
Mientras que en la sentencia de la Sala Tercera del TS de 13 de junio de 2018 (FJ 1. ECLI: ES:TS:2018:2240) se denomina «información previa» a las diligencias informativas, en la Sentencia del TC 142/2009, de 15 de junio (en el voto particular que formula el magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez. ECLI:ES:TC:2009:142), se usan ambos términos como sinónimos, englobándolos dentro de lo que denomina «actuación potestativa de la Administración».
Mientras que el art. 30 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 40/2015) recoge plazos de prescripción de tres años para las infracciones muy graves y dos años para las graves, el art. 416.2 LOPJ establece que las faltas muy graves prescribirán a los dos años y las graves, al año.
Sentencia de la Sala Quinta del TS (FJ 2. ECLI: ES:TS:2015:3974).
Sentencia de la Sala Quinta del TS (FJ 2. ECLI: ES:TS:2015:5249).
Entiende Vacas García-Alós (
En este sentido, en el Libro Blanco de la Justicia, aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial el 8 de septiembre de 1997, se denunciaba ya la excesiva duración que, en la práctica, tenían las diligencias informativas.
Pese a que en el marco de las actuaciones previas de los procedimientos sancionadores, en general, encontramos recientes pronunciamientos del TS que, aunque advierten de que la dilatación excesiva de tales diligencias puede dar lugar a la desnaturalización apuntada, rechazan que ese mero exceso implique, de por sí, la desvirtuación del trámite (sentencias de la Sala Tercera del TS de 24 de noviembre de 2014 [FJ 3. ECLI: ES:TS:2014:4745] y 11 de noviembre de 2016 [FJ 6. ECLI: ES:TS:2016:4998], entre otras).
Sentencias de la Sala Tercera del TS de 21 de octubre de 2015 (FJ 1. ECLI: ES:TS:2015:4599) y 21 de abril de 2016 (FJ 2. ECLI: ES:TS:2016:1726).
Sentencias del TS de 21 de marzo de 2006 (FF. JJ. 3 y 4. ECLI: ES:TS:2006:1822), 26 de marzo de 2008 (FJ 2. ECLI: ES:TS:2008:1463), 9 de febrero de 2009 (FJ 4. ECLI: ES:TS:2009:537) y 10 de abril de 2012 (FJ 5. ECLI: ES:TS:2012:2389), entre otras muchas.
Como reconoce la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, que reforma la LOPJ.