EVOLUCIÓN DE LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE «veto presupuestario» del gobierno

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Como resulta bien sabido, el art. 134.6 CE exige el consentimiento del Gobierno con carácter general para la tramitación de todas las enmiendas o proposiciones de ley que supongan «aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios». A esa facultad del Gobierno de (eventualmente) denegar la conformidad de tramitación de enmiendas/proposiciones con afectación presupuestaria vamos a denominarla «veto presupuestario», una expresión poco técnica que, sin embargo, ya ha hecho fortuna, hasta el punto de ser adoptada por el propio Tribunal Constitucional en sus últimos pronunciamientos. Básicamente, lo que reconoce nuestra Constitución en el art. 134 es la potestad exclusiva del Gobierno para elaborar y presentar los Presupuestos Generales, así como para, una vez aprobados, ejecutarlos. Como consecuencia de dichas competencias, se le otorga también la prerrogativa de poder vetar proposiciones o enmiendas parlamentarias que supongan una alteración del presupuesto aprobado (aumento de gastos o disminución de ingresos), en el entendimiento de que se estaría afectando el presupuesto en vigor y modificando una planificación político-económica ya aprobada. En definitiva, esta facultad tiene su sentido si pensamos que es el Gobierno el que debe ejecutar el presupuesto y que dicha actividad se vería imposibilitada (o, cuanto menos, muy limitada) si el Parlamento pudiera inopinadamente modificar las partidas y las cifras de gasto o ingreso en mitad del ejercicio presupuestario.

Por otra parte, dicha facultad es similar a la existente en otros ordenamientos de nuestro entorno ( ‍Giménez Sánchez, I. M. (2005). La intervención del Gobierno en el ejercicio de la función presupuestaria. En M. Aragón Reyes y A. J. Gómez Montoro (coords.). El Gobierno. Problemas constitucionales (pp. 287-335). Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Giménez Sánchez, 2005). Por ejemplo, en Francia, donde el art. 40 de la Constitución^‍‍[1] establece la inadmisibilidad (mediante la llamada excepción de irrecevabilité, es decir, sin necesidad siquiera de que el Gobierno lo invoque) de aquellas proposiciones de ley que den lugar a mayores gastos o menores ingresos y cuyo control recae sobre el presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara respectiva. Sin embargo, esta figura presenta un par de diferencias significativas con el modelo previsto en España, en cuanto que, en primer lugar, se aplica también a las iniciativas del Gobierno y, en segundo lugar, se entiende indiscutidamente que el bien jurídico protegido es el de la anualidad presupuestaria^‍‍[2]. Otra versión de esta facultad del Ejecutivo la encontramos en Alemania, donde el art. 113 de su norma fundamental (LFB)^‍‍[3] también requiere el consentimiento gubernamental respecto de aquellas proposiciones que generen nuevos gastos, los eleven, o los comprometan para el futuro, así como para aquellas que supongan una reducción de los ingresos o los comprometan para el futuro. En esos casos el Gobierno Federal podrá exigir —mediante la presentación de un informe en un plazo de seis semanas— que el Parlamento aplace la aprobación de dichas leyes. También prevé la Constitución que, en caso de haber sido ya la proposición de ley aprobada por el Bundestag, el Gobierno Federal podrá exigir en un plazo de cuatro semanas desde ese momento que aquel vuelva a adoptar una nueva decisión. En este último caso, según el procedimiento desarrollado por la norma 87 del Reglamento del Bundestag, se considerará que la proposición de ley deberá ser reenviada tanto a la Comisión principal como a la de Presupuestos.

Pero volviendo al sistema español, lo cierto es que no ha sido esta una cuestión especialmente conflictiva en el ámbito político, ni mucho menos ante el Tribunal Constitucional, aunque sí parecería que se suscita por oleadas. Así, en el año 2006 se resolvieron un recurso de inconstitucionalidad, primero, y un recurso de amparo, pocos días después, relativos a esta cuestión, originados ambos en el ámbito autonómico, que dieron lugar a sendos pronunciamientos en los que el Tribunal se limitó a responder estrictamente la cuestión planteada, bien que sin llegar a abordar el problema en su integridad, dejando, en mi opinión, la cuestión planteada en unos términos un tanto ambiguos^‍‍[4]. Después de más de una década sin tratar esta cuestión —salvo un recurso de amparo suscitado en el seno del Parlamento catalán en el que el Tribunal perdió una ocasión de oro para ir fijando algunos aspectos que posteriormente se han revelado problemáticos—, de súbito, en el último año y medio se han producido cinco pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional, y por vez primera todos ellos acaecidos en el ámbito estatal. Como primera causa evidente de esta nueva litigiosidad suscitada, debe aclararse que en la práctica parlamentaria española en el nivel estatal lo habitual ha sido que los sucesivos Ejecutivos hayan evitado la utilización de esta facultad, dejando que fuese la mayoría parlamentaria que lo apoyaba la que, en su caso, rechazase las proposiciones de ley provenientes de la oposición^‍‍[5]. Por un lado, desde una perspectiva institucional, dicha renuncia del Gobierno a ejercer una facultad constitucionalmente reconocida se ha interpretado como un intento de favorecer la libre actuación de las Cámaras y fomentar el debate parlamentario; por otro lado, desde el propio interés político-electoral, los sucesivos Ejecutivos han preferido evitar la imagen del conflicto y ofrecer un perfil más amable y dialogante. La única excepción reciente a este comportamiento la encontramos en la segunda legislatura del presidente Rodríguez Zapatero, en la que numerosas proposiciones de ley formuladas por diferentes grupos parlamentarios sufrieron el veto del Gobierno^‍‍[6], lo que impidió su toma en consideración por el pleno del Congreso de los Diputados, sin que tampoco ello suscitara especiales debates ni dicha situación llegara al conocimiento del Tribunal Constitucional.

Sin duda, una de las principales consecuencias de la crisis del bipartidismo que ha caracterizado nuestro sistema de gobierno hasta las elecciones europeas de 2014 ha sido la de acabar con las fáciles mayorías de gobierno, lo cual viene generando desde entonces (y todo hace prever que nada cambiará a mejor en este sentido ni a corto ni a medio plazo) enfrentamientos constantes entre el Ejecutivo y el Parlamento. Precisamente, uno de estos conflictos tuvo su origen en el frecuente uso que el Ejecutivo de Mariano Rajoy —primero en funciones y luego en su ejercicio ordinario— vino a hacer de su prerrogativa de oponerse por motivos presupuestarios a la tramitación de cuarenta y cinco proposiciones de ley en la XII legislatura. Sin embargo, lo peculiar de esta situación no radicó tanto en el veto del Gobierno en sí, dado que, como acabamos de mencionar, aunque poco frecuente, tampoco resultaba completamente inédito, sino más bien en la reacción de la Mesa del Congreso de los Diputados frente a dicha decisión del Ejecutivo. En efecto, la Mesa del Congreso, tras examinar dichos vetos del Gobierno, consideró que dos de ellos resultaban injustificados (concretamente, la proposición de ley para la mejora de las condiciones de los trabajadores subcontratados —que planteaba una reforma en este punto del Estatuto de los Trabajadores—, y la proposición de reforma de la LOMCE), mientras que para las restantes proposiciones de ley dejaba su tramitación temporalmente en suspenso, solicitando, además, un informe a los servicios jurídicos de la Cámara^‍‍[7]. Seguidamente, el Ejecutivo presentó un requerimiento formal de reconsideración ante la Mesa del Congreso para que la Cámara rectificase su negativa a atender los vetos, como paso previo a la interposición ante el Tribunal Constitucional de dos conflictos de atribuciones entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados, de cuya resolución daremos cuenta más adelante^‍‍[8].

Por último, el Gobierno formado a partir de la moción de censura decidió, nada más estrenar el cargo, levantar el veto presupuestario que había impuesto el Ejecutivo de Mariano Rajoy a diecisiete proposiciones de ley del Grupo Parlamentario Podemos, si bien, por su parte, también hizo uso de esa facultad en una ocasión^‍‍[9], sin que la mayoría de la Mesa objetara dicha decisión.

En conclusión, de toda esta situación de tensiones entre el Gobierno y el Congreso a propósito del veto presupuestario, da cuenta también el hecho de que en mayo de 2017 el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea registrase una proposición de reforma del Reglamento del Congreso^‍‍[10], para modificar los arts. 111 y 126. Dicha iniciativa tenía por objeto aclarar las competencias de la Mesa respecto del alcance de su facultad de control sobre las decisiones del Gobierno de aceptar o denegar la conformidad, y a ella me referiré más adelante, a pesar de que caducó con el final de la pasada legislatura, sin que haya vuelto a presentarse hasta el momento en la XIV legislatura.

Hasta aquí he realizado una breve presentación del actual estado de la cuestión desde una perspectiva política, pero antes de proceder a analizar la evolución de la jurisprudencia constitucional respecto de la configuración, los límites y el control del llamado veto presupuestario del Gobierno, pasaré a exponer de forma sistemática los distintos problemas jurídicos que plantea el art. 134.6 de la Constitución, como paso previo para entender mejor el alcance de dicha doctrina.

II. REGULACIÓN y límites del instituto de la conformidad del gobierno a la tramitación de iniciativas parlamentarias con repercusiones presupuestarias[Subir]

En nuestro ordenamiento jurídico, al margen de la atribución constitucional al Gobierno de la facultad de vetar las iniciativas parlamentarias que supongan «aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios», en el art. 134.6, son realmente los reglamentos de las Cámaras los encargados de desarrollar normativamente este trámite legislativo.

A este respecto, lo primero que llama la atención es que la regulación difiere sensiblemente en ambas Cámaras. Así, el Reglamento del Senado (arts. 108.2 y 151.2) establece idéntico trámite para las proposiciones de ley que para las enmiendas presentadas, según el cual el presidente de la Cámara deberá remitirlas todas directamente al Gobierno, sin realizar propiamente un procedimiento de calificación, si bien en caso de conflicto «corresponderá al Presidente del Senado la resolución de las controversias sobre la calificación de las proposiciones de ley y enmiendas, y la de los incidentes que puedan surgir en el procedimiento contemplado en el presente artículo» (art. 151.6). En cambio, el Reglamento del Congreso de los Diputados ha optado por un procedimiento diferenciado según se trate de proposiciones o de enmiendas. Por un lado, su art. 126.2 prevé que sea la Mesa de la Cámara el órgano encargado de enviar al Ejecutivo todas las proposiciones presentadas. Por el contrario, cuando se trate de enmiendas, el art. 111.2 del citado reglamento atribuye auténticas funciones calificadoras a la Ponencia de la Comisión encargada de la redacción del informe, ya que será dicha Ponencia, a través del presidente del Congreso, la encargada de remitir aquellas enmiendas que, «a su juicio», puedan conllevar un aumento de créditos o una disminución de los ingresos^‍‍[11]. Es importante destacar también que, en relación con la motivación del Gobierno, el art. 126 RCD se limita a exigir que con su respuesta indique la «conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios» (art. 126.2), lo que deberá hacerse mediante una respuesta expresa (art. 126.3). Por último, debe señalarse que para el supuesto de las proposiciones de ley el art. 126. 4. establece que, «[a]ntes de iniciar el debate, se dará lectura al criterio del Gobierno, si lo hubiere», con lo que no parece presuponer una aceptación automática de todas las expresiones de disconformidad emitidas por el Ejecutivo.

Por otra parte, en el ámbito autonómico, solo los estatutos de autonomía de Andalucía, Extremadura y Valencia atribuyen dicha facultad a sus Gobiernos respecto de las enmiendas, aunque alguno más lo recoge en relación con las proposiciones de ley. Pese a dicha falta de cobertura estatutaria, catorce comunidades autónomas han establecido el requisito del consentimiento del Gobierno para tramitar las enmiendas con repercusiones presupuestarias en la tramitación parlamentaria del presupuesto. En concreto, dos de ellas, tanto para las enmiendas que entrañen aumento de gasto como disminución de ingresos, y las doce restantes solo para estas últimas, esto es, para aquellas que pretendan disminuir los ingresos ( ‍Gómez Corona, E. (2018). Las potestades financieras de las Cortes Generales: del uso al abuso del veto presupuestario sobre las enmiendas con repercusión financiera. Revista General de Derecho Constitucional, 28. Gómez Corona, 2018: 14).

Partiendo, pues, de la regulación jurídica expuesta, a lo largo de estos años han sido varios los problemas constitucionales que se han suscitado, tanto en la práctica político-institucional como por la propia doctrina académica en torno al alcance de la facultad de veto presupuestario del Gobierno. De forma algo esquemática, y con el único objetivo de simplificar las cosas, podríamos clasificarlos en torno a cuatro aspectos principales:

Determinados ya los términos jurídicos en los que se sustancia el debate en torno a la facultad de veto presupuestario del Gobierno, podemos proceder a analizar cómo ha dado respuesta el Tribunal a las cuestiones planteadas. Para ello, he preferido seguir un criterio cronológico, que nos permita apreciar la evolución de su doctrina, empezando, así, por dos pronunciamientos que datan del año 2006, separados ambos solo por unos días.

III. LA DOCTRINA PRECURSORA: SSTC 223/2006 Y 242/2006[Subir]

En la primera de ellas, la 223/2006, se resolvía un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma de dos preceptos (arts. 111.1 y 121.4) del Reglamento de la Asamblea de Extremadura, que suponían una modificación sustantiva de la facultad que el art. 61 b) EAE atribuía al Ejecutivo extremeño de oponerse a las alteraciones de las previsiones de gastos e ingresos de un ejercicio presupuestario. Dicha modificación consistía grosso modo en permitir un control de fondo por parte del Pleno de la Asamblea respecto de la concurrencia del supuesto de hecho habilitante en caso de denegación por el Ejecutivo de la correspondiente conformidad a la tramitación de proposiciones de leyes o enmiendas que alterasen el presupuesto aprobado^‍‍[19].

El origen de la reforma objeto del citado recurso de inconstitucionalidad fue la apreciación por parte de los servicios jurídicos de la Asamblea de Extremadura de que la tramitación de algunas disconformidades expresadas por el Gobierno extremeño adolecían de falta de motivación. Lo cierto era que la disconformidad a que se refería el art. 61 b) EAE no exigía expresamente motivación alguna por parte del Ejecutivo, en línea con lo establecido en el art. 134.6 CE. Para intentar paliar ese vacío, en la nueva redacción dada al reglamento parlamentario no solo se preveía la eventualidad de una discrepancia entre el Ejecutivo y el Legislativo en relación con la circunstancia de que una enmienda o una proposición supusieran un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos, sino que se disponía que su resolución fuera, en último término, decidida por el Pleno de la Cámara. Debe decirse, asimismo, que otra novedad introducida por la reforma era la consistente en que todas estas previsiones pudieran venir referidas solo al ejercicio presupuestario en curso. Sin embargo, este último extremo no fue objeto de discusión por parte de los recurrentes, dado que estos entendían que dicha reforma se limitaba a explicitar lo ya implícitamente contenido en el propio Estatuto de Autonomía de Extremadura, de modo que si ahora lo comentamos es simplemente por la relevancia que dicha cuestión adquirirá, en cambio, en otros procedimientos posteriormente planteados.

Así las cosas, la cuestión a resolver en este pronunciamiento era básicamente la de si la atribución al Pleno de la Asamblea de la facultad de rechazar, por notoriamente infundada, la oposición del Gobierno a la tramitación de una enmienda o de una proposición de ley, que alterasen las previsiones presupuestarias en relación con los créditos y los ingresos, resultaba o no contraria al art. 60 b) EAE. Para enfocar la cuestión, el Tribunal comienza estableciendo que la atribución al Gobierno de la prerrogativa de expresar su disconformidad a aquellas proposiciones de ley o enmiendas que impliquen una modificación de los presupuestos resulta una consecuencia directamente derivable del «parlamentarismo racionalizado» como forma de gobierno. Se trata, en definitiva, de que, aprobada una ley de presupuestos para todo un año, esta es, a fin de cuentas, el «vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno» durante dicho período^‍‍[20]. Por ese motivo, entiende el Tribunal que permitir que el Parlamento pudiera en cualquier momento aprobar leyes que alterasen dicho plan económico significaría una interferencia clara en las facultades de ejecución presupuestaria constitucionalmente atribuidas al Ejecutivo, lo que, en definitiva, «supone modificar la regla prevista en el Estatuto de Autonomía de Extremadura» (FJ 6).

Menos de tres semanas después de la sentencia que acabamos de analizar, la Sala Primera del Tribunal Constitucional se pronunció de nuevo sobre esta cuestión, en la STC 242/2006, de 24 de julio, que resuelve un recurso de amparo interpuesto por varios parlamentarios contra un Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco, desestimatorio de la reconsideración contra otro acuerdo anterior que inadmitió a trámite la proposición de ley del GP Popular Vasco, con el argumento de que entrañaba disminución de los ingresos presupuestarios.

Lo más llamativo de la nueva resolución, a mi juicio, es que ni siquiera se citase la STC 223/2006, de 6 de julio, ignorando la sentencia apenas comentada. Resulta difícil creer que pueda tratarse de una omisión involuntaria, dada la proximidad de las fechas, por lo que más bien parece responder a la voluntad de apartarse de la doctrina allí establecida, bien que sin llegar a contradecirla expresamente.

La cuestión central que se suscita en este recurso afecta al alcance del papel de la Mesa en el control de la eventual disconformidad del Gobierno a la tramitación de proposiciones de ley/enmiendas legislativas con consecuencias presupuestarias, respecto de la cual el Tribunal sí reconoce a la Mesa un cierto margen de maniobra frente al veto gubernamental, pese a que el Reglamento del Parlamento Vasco no atribuía ninguna competencia de control sobre el veto parlamentario ni a la Mesa ni al Pleno de la Cámara, precisamente con base en «su función genérica de calificación respecto a los documentos de índole parlamentaria remitidos por el Gobierno» (FJ 3). Además, ese margen de apreciación reconocido a la Mesa del Parlamento (insisto, a pesar de que el reglamento parlamentario no le atribuyese funciones específicas en relación con este asunto) implica, sensu contrario, según el Tribunal Constitucional, que el Gobierno debe motivar su disconformidad a la tramitación y su criterio no puede estar manifiestamente infundado, dado que estos extremos sí podrán ser controlados por la Mesa de la Cámara sin que ello implique vulnerar la competencia gubernamental.

Por último, en esta STC 242/2006 el Tribunal no es especialmente preciso en cuanto se refiere a la otra cuestión a la que nos venimos refiriendo, de determinación del supuesto de hecho habilitante. En efecto, en este supuesto el Alto Tribunal considera que no puede afirmarse que la motivación del Gobierno Vasco para fundamentar su disconformidad fuese irrazonable, ya que se basaba en datos objetivos que no han sido cuestionados por ninguna de las partes. Por otro lado, lo que en realidad discuten las partes era el ámbito temporal en que los efectos presupuestarios debían producirse, para lo cual el Tribunal aplica un test de razonabilidad, al entender que el criterio del Gobierno —compartido implícitamente por la Mesa del Parlamento— no puede considerarse ni arbitrario ni irrazonable, y, por tanto, excluiría la posibilidad de sustituir la decisión del Gobierno.

IV. UNA OCASIÓN PERDIDA PARA HABER FIJADO SU DOCTRINA: LA STC 19/2015[Subir]

En este caso se trataba de un recurso de amparo dirigido contra diferentes resoluciones de la Mesa del Parlamento de Cataluña que decidieron dejar sin efecto el acuerdo de admisión a trámite de una iniciativa legislativa popular por la igualdad de oportunidades en el sistema educativo catalán. La iniciativa en cuestión había sido inicialmente admitida a trámite por acuerdo de la Mesa del Parlamento en noviembre de 2011, y se encontraba ya en fase de obtención y presentación de las 50 000 firmas requeridas legalmente como aval. Posteriormente, el Gobierno de la Generalitat, tras la aprobación de la Ley de Presupuestos en febrero de 2012, había remitido a la Mesa de la Cámara su oposición a la tramitación de la iniciativa, argumentando que su aprobación comportaría un aumento del gasto presupuestado para el año en curso (gastos de personal docente del capítulo I del presupuesto y de la partida presupuestaria destinada a los conciertos educativos), tal como se recogía en el informe del Departamento de Educación, que se aportaba. Dicho acuerdo se adoptó después de aprobarse, en el mes de febrero, la Ley de Presupuestos de 2012, que supuso el fin de la prórroga de la Ley de Presupuestos de 2011, y en cuyo art. 17.4 se establecía la obligación del Gobierno, durante el ejercicio 2012, de «oponerse a cualquier iniciativa legislativa que conlleve crecimiento del gasto público presupuestado, si no se proponen, al mismo tiempo los recursos adicionales necesarios». En respuesta a dicha solicitud del Gobierno, la Mesa del Parlamento acordó revocar la iniciativa, declarando conclusa su tramitación.

La Sala Primera del Tribunal Constitucional decidió otorgar el amparo al considerar que dicha revocación retroactiva había supuesto una vulneración del derecho de los parlamentarios recurrentes a participar en asuntos públicos y anular los acuerdos de la Mesa en una sentencia un tanto sorprendente, en algunos aspectos, frente a la cual el magistrado Ollero Tassara emitió un voto particular disidente.

En efecto, el Tribunal se basa en lo siguiente:

Básicamente, pues, el Tribunal critica que la decisión material de inadmisión estuviera fundada «en un hecho que no estaba configurado legalmente como causa de inadmisión de una iniciativa legislativa popular», ya que la falta de conformidad presupuestaria del Gobierno no figura entre las causas de inadmisibilidad de este tipo de iniciativas, recogidas ellas en el art. 6.2 de la Ley de iniciativa legislativa popular de Cataluña. Parece, pues, que para el Tribunal la citada lista es taxativa, de manera que, al no estar expresamente previsto como causa de inadmisión de este tipo de iniciativas la falta de conformidad presupuestaria del Gobierno, «cualquier interpretación en ese sentido supone una ilegítima restricción del contenido esencial del art. 23.1 CE, por implicar que se evite el normal desarrollo del proceso de recogida de firmas de apoyo para su perfeccionamiento como iniciativa legislativa y, en su caso, su ulterior tramitación parlamentaria»; y, en consecuencia, implicaría una extralimitación de la Mesa en sus competencias. En este sentido, el Tribunal, en su fundamento jurídico 2, va incluso más allá, afirmando que «[l]a decisión de la Mesa de la Cámara respecto de la admisión de la iniciativa es un acto reglado que tiene por objeto comprobar que la iniciativa cumple con los requisitos de forma y que no tiene por objeto materias excluidas», lo cual suponía una notable reducción incluso respecto de su propia doctrina hasta la fecha relativa a las facultades de calificación de la Mesa parlamentaria.

El voto particular del magistrado Ollero se muestra crítico, en primer lugar, con la falta de coherencia de lo establecido por la mayoría, cuando, pese a afirmar que «aunque no exista una superior legitimación de este tipo de iniciativas por su origen», más tarde excepciona para estas determinados aspectos de los procedimientos de tramitación legislativa. Asimismo, critica la consideración de acto reglado que hace la mayoría del papel reservado a la Mesa.

En definitiva, se trata de un pronunciamiento bastante cuestionable, en el que el Tribunal Constitucional perdió una ocasión de oro para delimitar el alcance de la función de verificación reservada a la Mesa parlamentaria respecto de las disconformidades gubernamentales frente a iniciativas parlamentarias por motivos presupuestarios.

V. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES: SSTC 34 Y 44/2018[Subir]

Ambos conflictos, a los que ya nos hemos referido antes y que traen su origen en el período de presidencia en funciones de Mariano Rajoy ( ‍Giménez Sánchez, I. M. (2017b). El control del Parlamento sobre el llamado «veto presupuestario» del Gobierno. Revista Jurídica de Castilla y León, 42, 76-101. Giménez Sanchez, 2017b), comparten una serie de fundamentos jurídicos, en los que el Tribunal aprovecha para fijar su doctrina respecto de la cuestión del alcance y límites de la competencia del Gobierno de expresar su disconformidad respecto de la tramitación de proposiciones de ley o enmiendas con repercusiones presupuestarias, para luego dedicar el último de los respectivos fundamentos jurídicos a resolver el supuesto concreto^‍‍[21]. Por ello voy a analizar primero de manera conjunta la doctrina del Tribunal, en cuanto que ello constituye lo relevante aquí, para resumir después brevemente cada uno de los dos supuestos.

VI. LOS RECURSOS DE AMPARO 94/2018, 39/2018 Y 17/2019[Subir]

En todos estos pronunciamientos nos encontramos ante recursos de amparo planteados por diputados frente a acuerdos de la Mesa en los que esta había aceptado el veto del Gobierno. En ellos, de nuevo, podemos encontrar una estructura similar: todos plantean una argumentación prácticamente idéntica en los primeros fundamentos jurídicos, para luego dedicar uno o dos fundamentos jurídicos al final a su aplicación al supuesto concreto. Aquí vamos a respetar dicho planteamiento, aclarando que, al tratarse en todos los supuestos analizados de recursos de amparo contra las respectivas resoluciones de la Mesa del Congreso de los Diputados, ya no se trata tanto de definir los límites de la facultad concedida en el art. 134.6 CE al Gobierno, sino más bien de precisar los contornos de la facultad de control concedida a la Mesa de la Cámara a la hora de verificar las eventuales disconformidades del Gobierno a la tramitación de iniciativas parlamentarias.

Dicho lo cual, el esquema seguido por el Tribunal en todos estos supuestos puede sintetizarse en los siguientes cuatro puntos básicos:

VII. Y AHORA, ¿QUÉ?[Subir]

La primera cuestión que cabría plantearse después de desmenuzar la evolución de la doctrina del TC relativa al art. 134.6 CE es la de si realmente se ha producido un giro jurisprudencial, si podemos hablar, pues, de un cambio respecto de su doctrina previa. Ciertamente, el propio Tribunal se remite abundantemente a las sentencias de 2006, pero reconoce explícitamente que no sirven para responder las dudas planteadas. En este mismo sentido, si bien es cierto que el Tribunal en 2006 no fue especialmente rotundo ni claro, sino que más bien se limitó a resolver estrictamente las cuestiones que se le planteaban, el Tribunal Constitucional en su nueva jurisprudencia no modifica ni altera sustancialmente la jurisprudencia anterior, sino que más bien la precisa. Así, el Tribunal Constitucional en su ultimísima doctrina ha procedido a delimitar el poder de veto del Gobierno, estableciendo unos requisitos que debe cumplir; en este sentido, podría decirse que ha objetivado dicha facultad^‍‍[26].

En una situación de elevada inestabilidad política como la actual, esto sin duda redundará en una menor conflictividad, al delimitarse más claramente las facultades de los órganos, y evitará probablemente los sistemáticos abusos que se registraron a finales de la legislatura XI y principios de la XII. Pero, siendo realistas, es poco probable que los problemas desaparezcan. En efecto, probablemente se conseguirá que el Gobierno de turno justifique muy sólidamente su veto, pero, por otro lado, «los grupos de oposición, prevaliéndose de la mayoría que tienen en el Congreso, aprobarán incrementos de gastos para el siguiente periodo presupuestario, pero como deberán ejecutarse mediante unos nuevos presupuestos, el Gobierno podría aprovechar para proponer la derogación del incremento»^‍‍[27]. Asimismo, considero que hay otra cuestión que el Tribunal no ha dejado completamente cerrada, y que, por tanto, es susceptible de acabar siendo fuente de futuros conflictos. Me refiero, en concreto, al alcance de la facultad de control de la Mesa. El Tribunal Constitucional sostiene que la Mesa puede rechazar los vetos gubernamentales arbitrarios o manifiestamente irrazonables, pero sin que quepa sustituir al Gobierno en el ejercicio de esa prerrogativa constitucional. Esto, sin embargo, sigue sin resolver algunos supuestos potencialmente conflictivos. En otras palabras y por decirlo de forma clara: si el Parlamento es consciente de que los datos que proporciona el Gobierno en su motivación claramente no se ajustan a la realidad (por error, omisión o dolo), ¿puede la Mesa rechazarlo? ¿O ello excede de su capacidad de control?

En el sentido precisamente de clarificar las facultades de la Mesa del Congreso de los Diputados, recordemos que en mayo de 2017 el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea registró una proposición de reforma del Reglamento del Congreso^‍‍[28], para modificar los arts. 111 y 126^‍‍[29]. Dicha iniciativa tenía por objeto aclarar las competencias de la Mesa respecto del alcance de su facultad de control sobre las decisiones del Gobierno de aceptar o denegar la conformidad en la tramitación tanto de proposiciones de ley como de enmiendas legislativas, recogiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída sobre la materia (que en 2017, cuando se presentó la iniciativa, no era tan clara como ahora a este respecto), en el sentido de establecer que la Mesa, además de vigilar el cumplimiento de los requisitos formales por parte del Gobierno, también puede examinar el contenido de la motivación aportada por el Gobierno basándose en otros artículos del Reglamento del Congreso. A estos efectos, según la redacción recogida en la citada proposición de reforma del reglamento, si lo considerara necesario, la Mesa podría requerir al Gobierno la aportación de nueva información, así como «recabar informe a la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales sobre el impacto presupuestario de la norma». Además, la citada proposición contemplaba un amplísimo margen de apreciación a la Mesa a la hora de controlar las eventuales disconformidades del Gobierno a la tramitación de iniciativas parlamentarias con base en el art. 134.6 CE, que seguramente excedería de la capacidad de control reconocida a la Mesa por el Tribunal Constitucional en la jurisprudencia que venimos comentando en las páginas anteriores.

Frente a esta proposición de reforma del Reglamento del Congreso, el Grupo Popular presentó una enmienda de texto alternativo^‍‍[30] que fue rechazada, en la que insistía en que la Mesa solo podría «levantar el veto» del Gobierno (si se me permite la expresión coloquial) por motivos jurídico-formales y tras la solicitud de los informes preceptivos de la Oficina Presupuestaria de las Cortes y de la Secretaría general del Congreso^‍‍[31]. En este caso las facultades de la Mesa, como puede comprobarse, quedaban muy recortadas respecto de lo que constituye la actual jurisprudencia constitucional.

No obstante, esta proposición caducó con el final de la pasada legislatura, sin que volviera a presentarse en la nuevamente breve XIII legislatura ni en lo que llevamos de la XIV, por lo que sería conveniente que los reglamentos de las Cámaras (y, muy señaladamente, el del Congreso de los Diputados) regularan esta cuestión, de conformidad con los parámetros determinados ya por el Tribunal Constitucional.