RESUMEN
Este artículo se ocupa de la evolución del sistema electoral de la segunda república de Italia durante el período de 2008 a 2018. Se parte de la reforma llevada a cabo en 2005 por la coalición de centroderecha y se concluye con la modificación legislativa acordada antes de las elecciones generales de marzo de 2018. En un primer nivel se describen y estudian los contextos y las causas que han contribuido a la alta variabilidad en materia de sistemas electorales; se incluye el nivel interpartidista, pero también un factor exógeno como la interferencia judicial. En un segundo nivel se debate sobre las líneas y direcciones de la compleja relación entre el sistema electoral, el sistema de partidos y el régimen parlamentario, partiendo de una reflexión sobre las aportaciones teóricas en ese campo. Se concluye analizando, dentro de ese segundo nivel, el especial significado de la reforma de 2015, así como su fracaso en términos de bloqueo de la democrazia gobernante.
Palabras clave: Sistema electoral; partidos políticos; democracia; Italia; elecciones.
ABSTRACT
This article deals with the evolution of the electoral system of the Italian Second Republic during the period from 2008 to 2018. It starts with the reform carried out in 2005 by the center-right coalition and concludes with the legislative modification agreed before the general elections of March 2018. On a first level, the contexts and causes that have contributed to the high variability in electoral systems are described and studied; the interpartisan level is included but also an exogenous factor such as judicial interference. On a second level, the lines and directions of the complex relationship between the electoral system, the party system and the parliamentary regime are discussed, based on a reflection on the theoretical contributions in that field. It concludes by analyzing, within that second level, the special meaning of the 2015 reform, as well as its failure in terms of blocking the «democrazia gobernante».
Keywords: Electoral system; political parties; democracy; Italy; elections.
SUMARIO
Pocos días antes de la Navidad de 2012 el presidente de la República italiana se dirigía a los líderes políticos del país en estos duros términos: «Es imperdonablemente grave que no se hayan puesto de acuerdo para reformar la ley electoral»[1]. La Corte Costituzionale (en adelante Tribunal Constitucional), recordó Giorgio Napolitano, había «planteado serias dudas de legitimidad» sobre el sistema electoral vigente. Sin embargo, haciendo caso omiso a las «fuertes y tenaces» voces «de la sociedad civil y del mundo del derecho», los partidos mayoritarios no habían cambiado la ley electoral y ahora Italia se enfrentaba a unas elecciones con una norma de dudosa «legitimidad». Entre tanto, días antes el Popolo della Libertà, la coalición liderada por Silvio Berlusconi, había retirado su apoyo al Ejecutivo presidido por Mario Monti. Era la enésima crisis en un país en el que la inestabilidad gubernativa parecía la norma.
Siete años después de aquellas palabras la cuestión continuaba abierta. El 10 de septiembre de 2019 se conocía el resultado sorprendente de la crisis planteada por la ruptura entre los dos socios de Gobierno, el Movimento Cinque Stelle (M5S) de Luigi Di Maio y la Lega de Matteo Salvini. El primero acababa de llegar a un acuerdo con el Partito Democratico (PD), al que durante años había estado radicalmente enfrentado. El nuevo Gobierno, presidido otra vez por Giuseppe Conte, se presentaba ante la opinión con un programa que incluía, amén de otras «reformas estructurales», la aprobación de una nueva ley electoral. No era esta una de las prioridades del socio mayoritario, el partido fundado años atrás por Beppe Grillo, sino que, según diversas fuentes, el empeño principal en esa reforma electoral partía nuevamente del PD[2].
Ciertamente, la política italiana lleva más de veinticinco años sumida en un proceso
experimental en materia de legislación electoral. Contra lo que se ha sostenido a
veces por la literatura científica, parece empeñada en mostrarnos que las reformas
electorales no tienen por que ser excepcionales en una democracia consolidada (Katz, Richard (2005). Why are there so Many (or so Few) Electoral Reforms? En M. Gallagher
y P. Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press. Disponible en:
El objetivo de este artículo es doble. Primero, clarificar y analizar la enrevesada evolución de la política de reformas electorales en la Italia de la década previa a 2018, partiendo de la ley de 2005. Para esto será necesario referirse no solo a la actividad del legislativo, sino también a las consecuencias de la novedosa interferencia judicial iniciada en 2014. Con la finalidad de establecer un objeto de estudio preciso y a sabiendas de la provisionalidad de la legislación italiana en el campo electoral, se ha acotado el período de análisis hasta la fecha tope de las elecciones generales celebradas el 4 de marzo de 2018. Y, en segundo lugar, hacer un balance de la evolución italiana en materia de regímenes electorales a la luz de los principales debates planteados por los especialistas, especialmente en lo referido tanto a las motivaciones de los cambios como a la relación entre el sistema de partidos, el sistema electoral y la gobernabilidad. Por otra parte, este artículo se ha diseñado a sabiendas de que forma parte de un dossier monográfico sobre la evolución de la vida política italiana entre los años 2008 y 2018; por consiguiente, lo que aquí se analiza debe ser complementado y matizado por otros factores abordados en el resto del dossier.
La interminable historia de las reformas electorales en la Italia reciente empezó
en agosto de 1993, cuando se aprobaron dos nuevas leyes. No fueron consecuencia de
una iniciativa interna, sino resultado de la presión externa. La grave crisis política
con motivo de las investigaciones judiciales de «Manos limpias» y algunas iniciativas
sociales presionaron a favor de la modificación del sistema proporcional de grandes
circunscripciones vigente desde 1946 y levemente corregido en 1948 para paliar la
fragmentación. Si bien se habían sucedido intentos de reforma mediante la constitución
de comisiones bicamerales, como la que había funcionado entre 1983 y 1985, el resultado
había sido nulo. Atrás quedaban varias décadas en las que, salvo algún cambio rápidamente
revertido[3], las elecciones italianas se habían celebrado con un escrutinio proporcional concebido
—aunque no constitucionalizado— en tiempos de consenso antifascista para contribuir
a la primacía del legislativo sobre el ejecutivo[4] (Pappalardo, A. (1995). La nueva ley electoral italiana. Revista de Estudios Políticos, 89, 61-80. Pappalardo, 1995: 62-66; Pasquino, G. (1994). Italia: un sistema político que cambia. Psicología Política, 8, 29-44. Pasquino, 1994: 30; Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 157-159, 162; Donovan, M. (1996). Electoral Reform in Italy. Representation, 33 (4), 141-147. Disponible en:
La nueva normativa modificó la forma de elección de ambas Cámaras —que en el caso
de Italia son cotitulares de la capacidad legislativa y de la investidura del Gobierno—,
introduciendo «una mezcla entre lo proporcional y lo mayoritario» (Pasquino, G. (1994). Italia: un sistema político que cambia. Psicología Política, 8, 29-44. Pasquino, 1994: 32), si bien con «un componente mayoritario predominante» (Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics. 7 (1), 10-26. Disponible en:
El nuevo régimen mixto con que se inauguró la segunda república dividía el reparto
de escaños en dos bloques. El 75 % se elegía en circunscripciones uninominales donde
el más votado se llevaba el puesto —esto era igual para los dos Cámaras—. Y el otro
25 % variaba en función de la Cámara: en el caso de los Diputados había un reparto
proporcional a nivel nacional entre listas bloqueadas, en función de los votos no
utilizados en el circuito mayoritario y previa eliminación (scorporo) de los ya obtenidos por los candidatos elegidos en el uninominal; y en el caso del
Senado se beneficiaba a los candidatos más votados pero que no habían conseguido ser
electos, dentro de un reparto proporcional a nivel regional. Por último, había una
barrera de acceso al reparto proporcional situada en el 4 % de los votos válidos a
escala nacional (Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics. 7 (1), 10-26. Disponible en:
Este sistema electoral, conocido como el Mattarellum, estuvo vigente hasta 2005 y durante tres convocatorias electorales. Como hubo una
radical transformación en el sistema de partidos durante los noventa, la nueva regulación
propició el protagonismo de dos grandes coaliciones. Se logró una cierta racionalización
al desarrollarse una competencia bipolar —«bipolarismo fragmentado» a decir de D’Alimonte
(D`Alimonte, R. (2005). Italy: A case of Fragmented Bipolarism. En M. Gallagher y P.
Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems (pp. 253-276). Oxford: Oxford University Press. Disponible en:
En 2005 el sistema electoral Mattarellum dejó paso a otro régimen bajo el que se celebraron tres convocatorias electorales,
dos de las cuales, las de 2008 y 2013, entran dentro del período que nos ocupa. El
centroderecha fue quien promovió y aprobó esa nueva ley electoral. Habitualmente se
señala que fue el resultado de las malas perspectivas con que la coalición liderada
por Silvio Berlusconi iba a afrontar las próximas elecciones generales, sobre todo
después de unos pobres resultados en las consultas regionales y, lo que es más importante,
ante la reagrupación del centroizquierda bajo el liderazgo del expresidente de la
Comisión Europea Romano Prodi (Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 167). Sin embargo, otros autores han mostrado que la reforma de 2005 respondió a una
confluencia de factores más compleja, de tal modo que la maximización de los resultados
en un contexto de caída de las expectativas de voto fue solo uno entre varios; habrían
contado también, y mucho, la cuestión del reparto de poder dentro de la coalición
gobernante y la gestión de expectativas de cada uno de sus integrantes con uno u otro
sistema electoral (Renwick, A., Hanretty, Ch. y Hine, D. (2009). Partisan self-interest and electoral
reform: The new Italian electoral law of 2005. Electoral Studies, 28 (3), 437-447. Disponible en:
En todo caso, el carácter oportunista de aquella reforma parece incuestionable; eso,
unido a la oleada de críticas desde el centroizquierda, «escandalizado por el cambio
en las reglas del juego» justo antes de unas elecciones (Massetti, E. (2006). Electoral Reform in Italy: From PR to Mixed System and (almost)
Back Again. Representation, 42 (3), 261-269. Disponible en:
El nuevo sistema electoral daba por concluida la larga década de sistema mixto e instauraba
la vuelta al proporcional. El centroderecha quería suprimir las circunscripciones
uninominales por entender, en parte, que habían penalizado sus resultados en 1996
y 2001, pero, sobre todo, porque esperaba que no le fueran favorables ante la reagrupación
del voto de centroizquierda (Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics. 7 (1), 10-26. Disponible en:
No obstante, el regreso al sistema proporcional no fue tal realmente porque la ley establecía que, si después de un primer recuento ninguna de las listas alcanzaba el 55 % de los votos, entraba en funcionamiento un premio di maggioranza (premio de mayoría): la lista nacional más votada, con independencia del porcentaje conseguido, recibía automáticamente los escaños que le faltaran para llegar a 340, una cifra equivalente al 53,9 % del total en la Cámara de los Diputados. Por tanto, no se fijaba un umbral mínimo para el premio, motivo que, como se verá, fue el principal escollo en la cuestión de constitucionalidad posterior. Por otra parte, en el Senado también operaba un premio de mayoría, si bien se aplicaba a nivel de circunscripciones, esto es: siempre que en una región ninguna lista lograra el 55 % de los escaños disponibles, la más votada se llevaba el premio (Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 169-170).
Paradójicamente, si una de las probables intenciones del legislador con el premio
de mayoría había sido corregir la proporcionalidad y favorecer la formación de Gobierno,
al establecer un sistema diferente para el Senado no tenían por qué coincidir las
mayorías resultantes en las dos Cámaras, por lo que aumentaba la incertidumbre[6]. Sin embargo, cabe recordar que tras la decisión de introducir ese premio, el principal
partido del centroderecha buscaba incentivar la formación de coaliciones preelectorales,
consciente de que pasaba por un momento de debilidad y que el enfrentamiento con sus
potenciales aliados, si derivaba en fragmentación de la oferta, podía ser decisivo
ante un centroizquierda más unido que nunca (Chiaramonte, A. (2015). The Unfinished Story of Electoral Reforms in Italy. Contemporary Italian Politics. 7 (1), 10-26. Disponible en:
Porque también se corregía el proporcionalismo mediante un sistema de barreras — nacional para la Cámara de Diputados y regional para el Senado— que, sin duda, incentivaban la conformación de listas de coalición antes de las elecciones. Para tomar parte en el recuento de la Cámara de Diputados se fijaban dos umbrales a nivel nacional: uno del 4 % si se concurría por separado y otro del 10 % si se trataba de una coalición. Además, solo entraban al reparto las listas coaligadas que individualmente hubieran pasado del 2 %[7] (Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 169).
La ley de 2005 recibió de inmediato una oleada de «apasionadas» críticas de la oposición
e incluso de «antiguos comunistas y cristianodemócratas». Romano Prodi la calificó de «anti-patriottica, inconstituzionale, antidemocratica»,
si bien, paradójicamente, se convertiría en breve en presidente del Consejo gracias
a una mayoría lograda con el premio que fijaba Porcellum[8] (Pasquino, G. (2007). Tricks and Treats: The 2005 Italian Electoral Law and Its Consequences.
South European Society and Politics, 12 (1), 79-93. Disponible en:
Si no dieron frutos los intentos de canalizar desde abajo la protesta, tampoco lo
dio la presión ejercida por el presidente Napolitano en 2012. Este se hizo eco no
solo de una corriente de opinión en contra de la ley Calderoli, sino que, como se
ha explicado más arriba, actuó como amplificador de las críticas planteadas por el
Tribunal Constitucional sobre la «legitimidad» de algunos aspectos de ese régimen
electoral[9]. Al final, fuera por el cortoplacismo inherente a la competición interpartidista
que tanto irritaba a Napolitano o por la dificultad de acordar una reforma cuando
el sistema de partidos empezaba a cambiar y las incertidumbres crecían, lo cierto
es que la ley de 2005 seguía vigente cuando se celebraron las elecciones generales
en 2013. Fue entonces, precisamente, cuando el patrón de bipolaridad entre dos grandes
coaliciones a izquierda y derecha se vio sacudido por la irrupción, como en otras
partes de Europa, de un nuevo grupo con una retórica populista, el M5S, la formación
política más votada, con un 25,6 % de los votos (Del Palacio Martín, J. (2018). Italia, de la antipolítica al populismo. Revista de Estudios Políticos, 181, 219-230. Disponible en:
En la nueva legislatura hubo dos intentos de impulsar una reforma electoral desde dentro, pero ninguna de las dos comisiones logró nada sustantivo, si bien la presidida por el historiador y politólogo Gaetano Quagliarello, a la sazón ministro para la Reforma Constitucional en el Gobierno de Enrico Letta, produjo un elaborado informe sobre la cuestión[10]. Por consiguiente, ni la vía del referéndum abrogatorio ni la parlamentaria consiguieron acabar con la ley Calderoli. Su abrupto final llegó a comienzos de 2014 cuando el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales dos puntos de esa norma. Aunque esta seguía vigente, como lo anulado era capital para el sentido de su aplicación, el resultado en la práctica fue que se regresó a un sistema proporcional sin corrección sustantiva y que llegó a conocerse como el Consultellum.
El Alto Tribunal declaró no conforme con la Constitución tanto la prima de mayoría
como las listas bloqueadas, aun cuando el régimen electoral italiano no está constitucionalizado.
El Tribunal decidió romper con su propia jurisprudencia —entre otras, dos de sus sentencias
de 2008— y pronunciarse sobre un asunto que años atrás había considerado ajeno a su
cometido[11] (Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-279. Disponible en:
La consecuencia más inmediata de la intervención del Tribunal fue que el régimen electoral quedó automáticamente modificado. La eliminación de los dos puntos inconstitucionales dejó paso a un sistema nuevo sin necesidad de una intervención del legislativo, lo que no dejaba de ser paradójico porque los jueces no devolvieron a la vida el Mattarellum. Al suprimir el premio de mayoría la ley Calderoli, dejó paso a una normativa proporcional solamente corregida por el mantenimiento de las barreras de entrada al recuento. Mientras las Cámaras no fueran capaces de aprobar una nueva ley estaría en vigor un Porcellum mutilado, esto es, lo que se conoció como el Consultellum.
Tiempo después, la iniciativa para una nueva reforma surgió tras los cambios en el
liderazgo del centroizquierda. El ascenso de Matteo Renzi dentro del PD le llevó directamente
hasta el Gobierno, sucediendo a Letta. Una vez allí tradujo la retórica que le había
hecho popular en un plan ambicioso de reformas institucionales. A diferencia de sus
predecesores, el equipo de Renzi intentó un cambio global. Quiso combinar una nueva
ley electoral con una modificación constitucional de calado que desmontara el sistema
de doble cámara soberana, esto es, privando al Senado de participar en la elección
y caída de los Gobiernos y potenciando, así, un régimen de gobierno parlamentario
a la española. Meses antes había alcanzado un acuerdo político con Berlusconi, conocido
como Patto del Nazareno, que comprometía al principal representante del centroderecha en una reforma institucional
que incluía un nuevo sistema electoral y que buscaba, de paso, neutralizar la fuerza
emergente del M5S (Faraguna, P. (2017). «Do You Ever Have One of Those Days When Everything Seems Unconstitutional?»:
The Italian Constitutional Court Strikes Down the Electoral Law Once Again. European Constitutional Law Review, 13, 778-792. Disponible en:
El proyecto de ley electoral presentado por el Gobierno Renzi tuvo una tramitación
parlamentaria rápida gracias a la aplicación extraordinaria de la guillotina (Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-279. Disponible en:
De este modo, para acabar de complicar la enrevesada historia de las leyes electorales
en la Italia reciente, el Italicum estuvo vigente sin llegar a ser nunca aplicada en unas elecciones porque finalmente
la reforma a la que estaba condicionada, la presentada por la ministra de Reformas
Constitucionales, Elena Boschi, se malogró en las urnas. Al no lograr los dos tercios
de los votos parlamentarios necesarios para un cambio constitucional, el legislativo
se pronunció a favor de convocar un referéndum sobre la reforma. Si bien este no era
obligatorio, finalmente se celebró el 4 de diciembre de 2016, cumpliéndose así la
promesa reiterada por Renzi en los meses previos de consultar a la ciudadanía. La
consulta arrojó una mayoría, no amplia pero sí clara, de un 59,1 % en contra de la
reforma. Consecuentemente, el Italicum murió sin haber llegado a nacer y víctima, una vez más, de las luchas partidistas
—incluida la traición de FI, que no pidió el «sí» en la consulta popular— y el empeño
de Renzi en convertir la votación en un plebiscito sobre su liderazgo. Para acabar
de enmarañar la historia del Italicum, unas semanas más tarde, a primeros de 2017, se conoció una nueva sentencia del Tribunal
Constitucional que, como se verá más adelante, volvía a inmiscuirse en el asunto de
las leyes electorales y anulaba partes decisivas del nuevo texto (Pasquino, G. y Valbruzzi, M. (2017). Italy says no: the 2016 constitutional referendum
and its consequences. Journal of Modern Italian Studies, 22 (2), 145-162. Disponible en:
La Ley 52/2015 mantenía, en principio, un sistema proporcional. El número de escaños obtenidos por cada lista se calculaba mediante un reparto proporcional, con una barrera de entrada del 3 % —una barrera baja si se compara con las establecidas en leyes anteriores, si bien ahora calculada a nivel nacional—. Si la lista vencedora sobrepasaba el 40 % del total de votos y lograba 340 o más escaños (sobre un total de 618, sin contar otros 12 escaños de elegidos en una circunscripción exterior), se procedía al reparto sin más y el sistema podía considerarse puramente proporcional. Pero si ninguna lista llegaba a ese porcentaje, la ley fijaba una segunda vuelta donde solo podían competir las dos listas más votadas y sin que fuera posible alterar la composición de las candidaturas iniciales. Tras esa nueva votación, la lista ganadora a nivel nacional se llevaba el premio a la mayoría, obteniendo los 340 escaños[14].
El Italicum introducía una novedad relevante para el funcionamiento del sistema de partidos en
un futuro régimen bicameral asimétrico. Durante la tramitación en el Senado se decidió
que el premio a la mayoría (bien habiendo pasado del 40 % en primera vuelta o bien
habiendo ganado en segunda) se atribuyera solo a una lista, luego no podía haber unión
circunstancial de listas para lograr el premio ni se permitía una alianza ad hoc para afrontar la segunda vuelta (Emanuele, V. (2015). L’Italicum punto per punto: ecco cosa prevede. Centro Italiano Studi Elettorali, 18-4-2015. Disponible en:
Se mantenían las circunscripciones plurinominales, descartándose la vuelta al distrito uninominal mayoritario de 1993, al que se oponía el grupo de Berlusconi. El número quedó establecido en veinte, correspondientes a cada una de las regiones italianas, dentro de las cuales se englobaban varios colegios donde se elegía entre tres y nueve diputados, dependiendo de la población censada[15]. Los ciudadanos tendrían que elegir entre listas no bloqueadas que podían contener entre un 50 % y un 100 % de los diputados elegidos en ese colegio. Así, se podía expresar preferencia por cada uno de los integrantes de la lista, aunque el cabeza de lista sí estaba bloqueado. Por otra parte, mientras que los cabezas de lista, es decir, los líderes nacionales y regionales más conocidos, podían presentarse en diversos colegios (hasta diez) y decidir a posteriori por cual optaban caso de ser elegidos en varios, el resto de los candidatos solo podían aparecer en una lista.
Este sistema mixto o de lista semiabierta fue también el fruto de transacciones mutuas.
En este caso, Berlusconi, conocido partidario de las listas cerradas, por lo que estas
implican como refuerzo del liderazgo dentro de un partido centralizado, cedió a la
presión de Renzi y se encontró el punto de equilibrio en el que los partidos conservarían
el control de los cabezas de lista y el lugar por el que decidían salir, mientras
que los votantes podrían expresar preferencias sobre el resto de la lista. Esto, traducido
en escaños para el partido ganador, significaba: cien candidatos controlados por el
partido y doscientos cuarenta dependientes de las preferencias de voto, todo, claro
está, dependiendo de la disciplina del votante a uno u otro lado del espacio ideológico
(D`Alimonte, R. (2015). The new Italian Electoral System: Majority-assuring but minority-friendly.
Contemporary Italian Politics, 7 (3), 286-292. Disponible en:
Se introdujo también, y esto es novedoso respecto de los sistemas electorales vigentes en otros países europeos, una garantía de equilibrio de género. Por debajo del cabeza de lista bloqueado, el resto debían presentarse en un orden de género alternativo, es decir, no podía haber dos candidatos del mismo sexo seguidos. Se aseguraba así que la mitad de la candidatura estuviera formada obligatoriamente por mujeres. Y para evitar que el elector pudiera prescindir de los candidatos de uno de los dos géneros, se limitaba la capacidad de este para elegir solo nombres de un mismo sexo al hacer uso de su voto preferencial, dado que esto último implicaba voto nulo.
En definitiva, el Italicum establecía una vez más un sistema mixto, en el que la naturaleza proporcional experimentaba
una corrección mayoritaria gracias a una segunda vuelta que permitía asegurar a la
lista más votada una mayoría parlamentaria amplia. Y esto, recuérdese, se hacía pensando
en un nuevo régimen parlamentario en el que la confianza del Gobierno dependería solo
de la Cámara de los Diputados. De este modo, la lista más votada en segunda vuelta
se aseguraba una mayoría no ya parlamentaria, sino de Gobierno. Como explicaba uno
de sus principales defensores, se trataba de un régimen «majority-assuring but not
‘minority-unfriendly’», es decir, que combinaba varias medidas para lograr que las
elecciones produjeran un ganador claro, pero a la vez pretendía asegurar la representación de las oposiciones, reservándolas
278 escaños, esto es, un 46 % del total (D`Alimonte, R. (2015). The new Italian Electoral System: Majority-assuring but minority-friendly.
Contemporary Italian Politics, 7 (3), 286-292. Disponible en:
El Italicum fue, de este modo, el resultado de un proyecto impulsado por Renzi, pero diseñado
en la negociación con FI, a la que aquel necesitaba para la votación del Senado. A
priori, Renzi y Berlusconi estaban de acuerdo en dejar atrás cualquier forma de proporcionalidad
pura, pero disentían en cuestiones claves; y estaban los puntos en los que el líder
de FI se había mostrado siempre inamovible, como su negativa a los distritos uninominales,
a la segunda vuelta y a las listas abiertas. Esto, como bien ha explicado D’Alimonte,
dejaba muy pocas opciones, aunque alguna era viable y había dado resultados positivos
para la gobernabilidad en otros casos europeos: el modelo español de proporcionalidad
corregida con listas bloqueadas. De hecho, la negociación se produjo inicialmente
en torno a una fórmula que trasladase el sistema español. Sin embargo, la oposición
que levantó fue insalvable y el compromiso entre la apuesta de Renzi por el mayoritario
y la negativa de Berlusconi a los distritos uninominales se resolvió con la prima
de mayoría —que, evidentemente, recordaba a la ley Calderoli, si bien corregida para
salvar los problemas planteados por el Tribunal Constitucional— y la segunda vuelta
—aquí, como es obvio, Berlusconi capituló—. Finalmente, este último también cedió
ante la exigencia planteada por Angelino Alfaro, el líder del Nuovo Centro Destra
(NCD), un grupo minoritario, pero que Renzi también necesitaba para sacar adelante
su proyecto:
que hubiera una única barrera a nivel nacional en el 3 % y que la prima se aplicara
solo a listas individuales y no a coaliciones. Esto chocaba con el deseo inicial de
Berlusconi de forzar un sistema de barreras y de premios que potenciara la formación
de coaliciones preelectorales. Finalmente aceptó, en lo que, como explica D’Alimonte,
resultó ser «un misterio», habida cuenta de que sus expertos y compañeros de partido
le advirtieron sobre las consecuencias negativas de competir con el PD sin la opción
de agrupar el voto de centroderecha en una coalición amplia (D`Alimonte, R. (2015). The new Italian Electoral System: Majority-assuring but minority-friendly.
Contemporary Italian Politics, 7 (3), 286-292. Disponible en:
El Italicum murió sin haber llegado a aplicarse tras el fracaso de Renzi en el referéndum de diciembre
de 2016. Fue víctima de quienes criticaban que una norma diseñada para favorecer la
formación de mayorías debilitaría el sistema representativo al permitir un Ejecutivo
muy fuerte. Ciertamente, los errores de Renzi coadyuvaron a esa interpretación, en
la medida en que su forma de afrontar el referéndum favoreció el discurso de los críticos
del Italicum. Estos argumentaron que una ley electoral como esa serviría a Renzi para convocar elecciones
y, aprovechando el buen momento del PD, consolidar un poder como ningún presidente
del Consejo había tenido en Italia desde la época de Mussolini. Al identificar los
resultados de la votación con el apoyo o el rechazo a su persona[16], Renzi contribuyó a colocar los términos del debate fuera de la cuestión que en verdad
se debatía: el modelo parlamentario y una ley electoral que incentivara la gobernabilidad
sin menoscabar radicalmente la representatividad de la Cámara. Como ha explicado convincentemente
Bianchi, la consecuencia más negativa de esos errores fue unir a una oposición dispersa
y enfrentada en contra de la reforma del sistema, llegando a perder, incluso, el apoyo
de votantes de su propio partido y de algunos aliados circunstanciales. Y es que Berlusconi,
si bien había protagonizado el Patto del Nazareno, acabó en el
heterogéneo bando que apoyó el «no» en el referéndum, donde estaban el M5S, la Lega
y Fratelli d’Italia (Bianchi, D. G. (2017). «I missed a penalty»: the constitutional referendum and Matteo
Renzi`s mistakes. Modern Italy, 22 (3), 1-15. Disponible en:
Con todo, el Italicum recibió desde muy temprano críticas que debilitaban su viabilidad a medio y largo
plazo. Se objetó contra el ballottaggio por considerar que desvirtuaba la representación y premiaba a un partido que podía
haber tenido un resultado mediocre en la primera vuelta; o también se criticó el bloqueo
de los cabezas de lista alegando que se depositaba en sus manos un poder excesivo
(Fusaro, C. (2016). La nueva ley electoral italiana de 2015, un reto para el parlamentarismo
débil. Teoría y Realidad Constitucional, 38, 547-574. Disponible en:
Además, el Italicum se encontró con objeciones desde el campo jurídico. Rápidamente se cuestionó que se ajustara a lo establecido por el Tribunal Constitucional en 2014. Los partidarios de la ley sostenían que el obstáculo de inconstitucionalidad se había salvado manteniendo en la papeleta el voto preferencial por debajo del cabeza de lista, y que ahora la prima de mayoría sí aparecía vinculada a un porcentaje mínimo de votos. Sin embargo, la duda principal se refería a la existencia de una segunda vuelta a la que solo pasaban dos listas. Finalmente, el 26 de enero de 2017, poco después del terremoto desencadenado por el referéndum y la dimisión de Renzi, el Alto Tribunal italiano terció de nuevo. Aunque el Italicum dejaba de tener sentido tras el no a una reforma constitucional de la que dependía, el Tribunal hizo pública una sentencia que declaraba inconstitucionales dos aspectos: la segunda vuelta y el derecho de los cabezas de lista a decidir a posteriori del escrutinio el lugar por el que resultar electos. Por otro lado, los jueces aceptaban ahora la constitucionalidad del premio a la mayoría y el hecho de que el primero en la lista estuviera bloqueado y no pudiera ser objeto de censura por parte del elector[17].
El Tribunal insistió en mantenerse dentro del criterio expuesto en 2014, esto es,
justificando la interferencia en materia tan política como la electoral por el hecho
de que le correspondía velar por la superioridad jurídica del principio constitucional
de la representación. En su opinión, esa superioridad había sido nuevamente menoscabada
porque la segunda vuelta, tal y como estaba regulada en el Italicum, primaba de forma desproporcionada el valor de la gobernabilidad. Los jueces no declaraban
inconstitucional la segunda vuelta en sí misma; sostenían que esta podría ser constitucional
siempre que existieran mecanismos que aseguraran que no se alteraba radicalmente la
expresión de preferencias en la primera. Y esto no lo veían asegurado en el Italicum porque, para ellos, la segunda vuelta era «una continuación de la primera», pero habiendo
mutilado de antemano la oferta sobre la que los ciudadanos podían decidir. Se referían
a que, puesto que la ley no permitía la formación de coaliciones ad hoc para la segunda vuelta y solo podían pasar las dos listas más votadas, los ciudadanos
se veían obligados a elegir entre dos candidaturas que muchos de ellos podían haber
rechazado de antemano. En definitiva, el Tribunal atacaba la segunda vuelta con el
mismo o parecido argumento con el que había tumbado el premio a la mayoría de la ley
Calderoli, esto es, que el artículo 48 de la Constitución, que establecían la igualdad
del
derecho al voto, había sido violentado al aplicarse un premio de segunda vuelta sobre
un partido cuyo porcentaje de voto en la primera podía haber estado muy por debajo
de la mayoría y al que solo se le exigía haber pasado el umbral del 3 % del voto nacional.
Consideraba, en definitiva, que la regulación decidida por el legislativo sobre la
segunda vuelta era «manifiestamente irrazonable»[18] (Faraguna, P. (2017). «Do You Ever Have One of Those Days When Everything Seems Unconstitutional?»:
The Italian Constitutional Court Strikes Down the Electoral Law Once Again. European Constitutional Law Review, 13, 778-792. Disponible en:
Además, el Tribunal también argumentó la inconstitucionalidad de la libertad de los cabezas de lista para presentarse por varias circunscripciones y decidir a posteriori con cuál de las posibles victorias se quedaban. Para los jueces, nuevamente, esto lesionaba el derecho constitucional al voto de los italianos porque no eran ellos, sino el candidato privilegiado con el primer puesto, el que podía decidir a posteriori el orden de adjudicación de puestos en función de cuál fuera su elección. Así, en opinión del Tribunal, la libre elección tras el recuento por parte del cabeza de lista constituía una acción inadmisible por cuanto distorsionaba la naturaleza del voto de preferencia.
El pronunciamiento del Constitucional volvía a mostrar la enorme dificultad de emprender una reforma electoral con garantías de éxito en un entorno de fragmentación de partidos; peor aún, sin un acuerdo sólido sobre la importancia de favorecer la gobernabilidad en la política italiana. El horizonte se presentaba todavía más oscuro si se tiene en cuenta la crisis posterior al referéndum y lo que ya nadie negaba, esto es, que el bipolarismo fragmentado, presente desde los primeros compases de la segunda república, había entrado en crisis y nuevos partidos desafiaban no solo a los polos tradicionales, sino a algunos de los pocos consensos de la política italiana, como el compromiso firme con el europeísmo.
A comienzos de 2017, con el paquete de reformas Renzi-Boschi paralizado por el referéndum y el espíritu del Italicum demolido por el Tribunal, la situación no podía ser más enrevesada. Al Gobierno Renzi le había sucedido un Gabinete de continuidad, apoyado en el PD y presidido por el exministro de Exteriores del anterior Ejecutivo, Paolo Gentiloni. Si se celebraban elecciones antes de que se aprobara una nueva reforma electoral, el régimen que aplicar tendría que ser dual. Por un lado, el pronunciamiento judicial había dejado en pie una especie del Italicum mutilado, sin segunda vuelta, para la Cámara de Diputados, esto es, un sistema puramente proporcional en el caso de que ninguna lista consiguiera por sí sola el 40 %[19]. Por otro lado, el Consultellum seguía vigente para las elecciones al Senado. En ese contexto, el grupo emergente, el M5S, el que parecía mejor situado para capitalizar el «no» a Renzi haciendo valer, en otros, su firme oposición al Patto del Nazareno y al Italicum, no tardó en pedir unas elecciones inmediatas. «Hay que ir a votar inmediatamente», declaró Grillo nada más conocerse la sentencia, asegurando que podían llegar por sí solos al 40 % y lograr el premio a la mayoría. Por consiguiente, la división respecto del sistema electoral seguía muy viva. Es más, alcanzaba también al interior de los propios partidos; en el PD ni siquiera había unanimidad sobre lo que algunos consideraban como la salida más rápida y realista: componer una mayoría simple en las Cámaras para volver al Mattarellum, aunque fuera temporalmente[20].
Como era previsible, la distancia que separaba las posturas entre los distintos grupos disminuyó en la medida en que la proximidad de unas elecciones generales —en principio previstas para el otoño de 2017, aunque finalmente celebradas en marzo de 2018— hizo más urgente aprobar una normativa electoral. A comienzos de junio de 2017 se conocía la existencia de negociaciones sobre una posible reforma electoral entre los líderes de FI, el PD y el M5S. En ese momento se barajaba un posible acuerdo acerca de un sistema proporcional con una barrera nacional situada en el 5 % y sin premio alguno para la lista más votada. Aunque se contaba con el impacto negativo que esto pudiera tener en los grupos pequeños, parecía claro que, con los grillini subiendo, un escrutinio proporcional devolvería unas Cámaras con tres grandes grupos y de mayorías difíciles, quizás haciendo inevitable una gran coalición a la italiana[21].
Como explicara D’Alimonte, la situación a comienzos del verano de 2017 no podía ser
más endiablada. Renzi, a quien movía el deseo de ir cuanto antes a unas elecciones,
no tenía una preferencia bien definida sobre el sistema electoral, si bien parecía
dispuesto a algún tipo de arreglo con el modelo alemán en mente. Berlusconi, por el
contrario, no tenía prisa con las urnas, pero mantenía su veto a una normativa basada
en circunscripciones uninominales y prefería claramente un sistema proporcional puro.
En cuanto al presidente de la República, Sergio Mattarella, las elecciones anticipadas
no eran una opción, pero sí consideraba imprescindible aprobar un sistema electoral
«armonizado» para las dos Cámaras. Por otra parte, una barrera del 5 % significaba
en la práctica que probablemente solo cuatro partidos pasarían al recuento: PD, M5S,
FI y la Lega (D`Alimonte, R. (2017a). Legge elettorale, le convenienze (e i danni) del «tedesco».
Centro Italiano Studi Elettorali, 29-5-2017. Disponible en:
Tras el verano se desvaneció la disolución de las Cámaras y se produjo un nuevo acercamiento entre el PD y FI, una especie de renovación del Patto del Nazareno que permitió la aprobación de una nueva ley electoral, sumando además a la Lega. Su tramitación parlamentaria fue bastante agitada, dado que, nuevamente, el M5S quedó fuera del acuerdo y una minoría escindida del PD se opuso. El Gobierno recurrió a una moción de confianza para evitar que la discusión de enmiendas hiciera naufragar el acuerdo, una moción que impedía votar en secreto a los diputados y facilitaba el control ante posibles indisciplinas. Por su parte, los grillini protagonizaron una protesta teatral a las puertas de la Cámara de los Diputados para denunciar lo que interpretaban como una confabulación para impedirles llegar al Gobierno. En cuanto a Berlusconi, parecía decidido a apoyar una reforma basada en la proporcionalidad, consciente de la debilidad del centroderecha y temeroso de que una fórmula mixta con premio a la lista más votada pudiera beneficiar a un M5S al que las encuestas colocaban como primera opción de los italianos[22].
Finalmente, la nueva ley fue aprobada en el Senado el 26 de octubre con 214 votos a favor, 61 en contra y 2 abstenciones. Como sus antecesoras, enseguida fue conocida con un apodo, el Rosatellum bis o, simplemente, el Rosatellum, que hacía referencia al nombre del impulsor en la Cámara del proyecto presentado antes del verano, el diputado del PD Ettore Rosato. Establecía de nuevo un sistema electoral mixto, fruto, como sus predecesoras, de un tira y afloja entre diversos intereses y cálculos. Se aplicaría por igual a las dos Cámaras, es decir, respondía a la pretensión del presidente Mattarella de un sistema «armonizado». Su naturaleza mixta radicaba en que se combinaban dos niveles, uno proporcional y otro mayoritario. Pero, a diferencia del modelo alemán, ambos no estaban conectados formalmente, sino que eran independientes. Por el sistema mayoritario se elegía el 36 % de los escaños de ambas Cámaras, delimitándose 232 y 109 distritos uninominales donde, siguiendo la lógica del modelo inglés, el ganador se llevaba el puesto. A la vez, el 64 % de los escaños restantes (386 diputados y 200 senadores) se elegirían por escrutinio proporcional[23]. En este caso, el votante debía optar entre diferentes listas bloqueadas, formadas por unos pocos candidatos dentro de la circunscripción plurinominal. No podía, por tanto, establecer preferencias, lo que si bien podía suponer un problema con la doctrina establecida por el Tribunal, parecía quedar salvado por el hecho de que una tercera parte de los integrantes de las futuras Cámaras sí fuera fruto de la elección personal del votante. El elector debía apoyar al mismo partido tanto en el cupo mayoritario como en el proporcional, o bien respaldar un nombre del mayoritario, dejando en blanco la parte correspondiente a las listas; no podía elegir, por tanto, a un candidato del mayoritario adscrito a un partido y luego seleccionar la lista de otro grupo diferente. En cuanto a las barreras, cuestión que había sido bastante discutida en los meses previos, finalmente no se estableció en el 5 % que defendían quienes, en la misma línea del Italicum, estaban a favor de reducir la fragmentación y favorecer la gobernabilidad. La cifra para que una lista pudiera entrar en el reparto proporcional se quedó en el 3 %. No obstante, como la nueva normativa permitía la formación de coaliciones, se estableció también una barrera más alta, del 10 %, para cuando se tratara de una lista conjunta[24].
El Rosatellum era la quinta ley electoral desde que se inauguró la segunda república y, a juzgar por las críticas que recibió en la última fase de la tramitación, no parecía destinada a ser la última. En el ambiente pesaba la idea de que se trataba de un acuerdo circunstancial entre el PD y FI. Ambos, amenazados por el ascenso de un tercero, habían escogido una fórmula que incentivara las coaliciones en sus respectivos campos, y a sabiendas de que el M5S se presentaría en solitario. Así las cosas, cuando poco después se convocaron elecciones para marzo de 2018, algunos estaban convencidos de que el nuevo régimen electoral promovía la inestabilidad. Los críticos por la izquierda de Renzi calificaron la ley Rosato de «chapuza» que no devolvería un ganador claro y convertiría nuevamente la formación de Gobierno en un asunto de negociaciones postelectorales[25]. Significativamente, cuando el 4 de marzo de 2018 los italianos acudieron a votar, aparte de la incertidumbre natural sobre los resultados y de cierta confusión en algunos colegios por lo complicado del nuevo sistema —que hizo necesario elaborar un documento con instrucciones a disponibilidad de los electores en cada mesa—, no eran pocos los comentarios en los medios que señalaban como una de las tareas de las futuras Cámaras la aprobación de una nueva ley electoral[26].
La política de reformas electorales en la Italia de la segunda república resulta,
cuanto menos, sorprendentemente cambiante, al menos a partir de 2005. No es extraño
que haya constituido un desafío para los especialistas. No en vano, la literatura
había tendido a considerar que el patrón de las democracias occidentales durante la
segunda mitad del siglo xx confirmaba una muy baja tendencia al cambio, al menos en lo referido a las «major
electoral reforms» y hasta que se produjeron los cambios en Italia, Japón y Nueva
Zelanda en la década de 1990 (Katz, Richard (2005). Why are there so Many (or so Few) Electoral Reforms? En M. Gallagher
y P. Mitchell (eds.). The Politics of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press. Disponible en:
A la pregunta de cuánto cuenta un sistema electoral se han dado respuestas diferentes.
De un lado quienes sostienen, con Sartori como principal representante, que se pueden
formular generalizaciones relevantes sobre el impacto del sistema electoral, dándose
una influencia combinada entre este y el sistema de partidos —dependiendo, en este último caso, de su fortaleza
o debilidad estructural—. Por consiguiente, se reconocen y analizan las oportunidades
de hacer ingeniería con las reglas electorales, esto es, utilizarlas para incentivar o desincentivar aspectos
como la variabilidad de la oferta partidista o el grado de eficacia del sistema para
propiciar la formación de Gobiernos estables. De otro, aquellos que no consideran
que la normativa electoral sea una variable claramente independiente y sostienen,
como es el caso de Rokkan, que la interacción entre los partidos y la gestión de la
competencia y el disenso resultan decisivas para la formación y variación de un sistema
electoral, que siempre responde a un contexto histórico e ideológico concreto. O quienes
concluyen, como Lijphart, que si bien el sistema electoral impacta sobre el grado
de proporcionalidad, no condiciona de la misma manera al sistema de partidos, dada
la presencia relevante de factores como «los cálculos estratégicos de las élites y
los votantes». Hay, además, posiciones intermedias, como cuando Rae señaló la importancia
de los «efectos próximos» del sistema
electoral, especialmente en cuanto a la limitación del grado de proporcionalidad,
pero advirtiendo también sobre el influjo de los sistemas de partidos en la configuración
de los regímenes electorales (Nohlen, D. (2013). Controversias sobre sistemas electorales y sus efectos. Revista Española de Ciencia Política, 31, 9-39. Disponible en:
La experiencia italiana reciente muestra hasta qué punto las expectativas iniciales ligadas a un cambio de las reglas electorales pueden frustrarse como resultado del contexto partidista y de la pervivencia de prácticas divisorias y letales para la institucionalización de los partidos, tales como la debilidad de las lealtades de los cargos electos, la indisciplina o la fragmentación crónica.
La ley que en 1993 inauguró un nuevo tiempo electoral para la segunda república tuvo
efectos no previstos. Es verdad que propició una suerte de competición bipolar entre
coaliciones, y que mejoró la conexión entre el acto de votar y el control sobre la
formación de Gobierno, en tanto que los electores conocían de antemano quien encabezaba
su coalición preferida y podían presuponer que la victoria se traduciría en el control
del Ejecutivo. Pero otras expectativas se frustraron parcialmente dado que el sistema
de partidos tradicional se derrumbó y la nueva normativa se aplicó en un contexto
de incipiente institucionalización de los partidos emergentes. Puesto que el enfrentamiento
se planteó entre coaliciones, el peso de los grupos minoritarios se sobredimensionó,
convirtiéndose estos en portadores de una herramienta poderosa de chantaje que incentivaba
el faccionalismo y menoscababa la estabilidad de los Gobiernos. Por otra parte, como
el bipolarismo no se estableció entre organizaciones disciplinadas y cohesionadas,
sino entre coaliciones heterogéneas con vocación de catch-all, si bien los Ejecutivos podían formarse rápidamente como resultado de las votaciones,
a medio plazo resultaban inestables. Así, los datos de rotación de los Gobiernos entre
1994 y 2005 resultaron peores que los de la denostada época anterior. Y la concentración
de voto entre los dos principales partidos del sistema, si bien creció entre 1994
y 2001, se mantuvo entre 15 y 20
puntos por debajo de los porcentajes logrados entre 1948 y 1987 (Pasquino, G. y Valbruzzi, M. (2015). The impact of the 2013 general election on the
Italian political system: The end of bipolarism? Journal of Modern Italian Studies, 20 (4), 438-453. Disponible en:
La modificación de la ley electoral en 2005 inauguró un nuevo período. Aunque la oposición que despertó auguraba que sería breve, resultó finalmente más longeva y estuvo vigente durante buena parte del período que comprende este dossier (2008-2018). No contó con los mismos consensos de partida que su predecesora ni vino precedida de una movilización popular que actuara como desencadenante. En todo caso, su diseño pareció encajar bien en el supuesto de que los sistemas electorales tienen consecuencias importantes sobre el sistema de partidos, en tanto que sus impulsores buscaban, básicamente, incentivar la unidad en la coalición de centroderecha y debilitar a un centroizquierda pujante.
Como se explicó más arriba, las críticas de Porcellum fueron enérgicas e insistentes, básicamente por partidistas, pero también apelando
a una idea que ha tenido bastante eco en la Italia de estos últimos años, hasta el
punto de estar también detrás de la campaña en contra de la posterior reforma Renzi-Boschi.
Es la que descalifica, por contraria a la tradición republicana de postguerra, toda
normativa electoral que promueva alguna forma de premio o de ballottaggio para potenciar la formación de mayorías parlamentarias sólidas tras el cierre de las
urnas. Peor todavía si, además de primar la gobernabilidad sobre la representación,
esa norma incluye instrumentos que favorezcan la centralización de los partidos mediante
el control de listas cerradas o semibloqueadas. Todo esto significa que, visto con
la perspectiva temporal suficiente y teniendo en cuenta tanto los pronunciamientos
del Tribunal Constitucional en 2014 y 2017, como lo que ocurrió con el Italicum, el problema de la ley Calderoli no fue solo la estrecha visión partidista que la impulsó
porque, como señalara Pasquino (Pasquino, G. (2007). Tricks and Treats: The 2005 Italian Electoral Law and Its Consequences.
South European Society and Politics, 12 (1), 79-93. Disponible en:
Peor aún, un sistema de partidos que experimentaba las tensiones centrífugas que se
derivaban de una costumbre política persistente: el trasformismo. Esto se traducía en una alta volatilidad postelectoral que debilitaba profundamente
la cohesión de las mayorías de Gobierno y socavaba la disciplina interna y, por tanto,
la institucionalización de los partidos más importantes y con posibilidades de presidir
los Ejecutivos. En este último sentido, la comparativa con la Primera República resulta
llamativa. La media de diputados de la Cámara Baja que cambiaron de adscripción durante
la legislatura pasó de veintiuno en la década de 1983 a 1994 a ochenta en los años
de 1994 a 2006 y, significativamente, siguió creciendo hasta ciento dieciséis en el
período que aquí nos interesa, de 2006 a 2017. No es extraño, así, que se haya afirmado
que ante estos datos «impresionantes» sobre el transfuguismo posterior a la constitución
de las mayorías de Gobierno, «ningún sistema electoral (y menos uno proporcional),
puede fortalecer el papel del Ejecutivo sobre un legislativo indisciplinado» (Regalia, M. (2018). Electoral Reform as an Engine of Party System Change in Italy.
South European Society and Politics, 23 (1), 81-96. Disponible en:
Un partidismo proyectado con miras estrechas y una injerencia judicial excesiva podían
haber sido parcialmente neutralizados cuando se tramitó la ambiciosa propuesta del
Gobierno Renzi para encajar una reforma electoral duradera en un cambio del modelo
parlamentario. Es evidente que, más allá de discusiones relevantes sobre los aciertos
o errores de Renzi, el propósito de la reforma emprendida por el PD respondía a una
interpretación razonada de los problemas que se arrastraban durante varios lustros.
Pese a las posiciones argumentadas de los críticos más destacados (Pasquino, G. y Valbruzzi, M. (2015). The impact of the 2013 general election on the
Italian political system: The end of bipolarism? Journal of Modern Italian Studies, 20 (4), 438-453. Disponible en:
La ley de 2015 estaba diseñada para un nuevo régimen parlamentario asimétrico, lo que no debiera olvidarse al hacer un balance. Intentó, además, ser una ley negociada en un amplio espacio ideológico, aunque el acuerdo se truncó al final. Obviamente, no se sustrajo al partidismo, como de hecho no puede hacerse en ninguna discusión sobre reformas electorales, dado que los diseñadores de las reglas son los futuros jugadores. Y hubo expectativas cruzadas, e incluso, como ha explicado D’Alimonte, vetos que desfiguraron el plan inicial. Pero el intento de hacer una norma que incentivara la racionalización de la oferta y contribuyera, en un nuevo molde parlamentario, a una formación más rápida y previsiblemente duradera del Ejecutivo eran sus puntos fuertes. No obstante, su fortaleza era también su debilidad, pues abría la puerta a una posible presidencialización de la política italiana, debilitando la figura del presidente de la República a costa del presidente del Consejo e incentivando unas mayorías parlamentarias más dóciles y disciplinadas. Esto, en un país con una tradición política que asimilaba la formación de mayorías estables con el peligro de fascistización, hizo del Italicum el blanco de críticas cruzadas en las que, en muchos casos, se podía advertir un oportunismo táctico tan llamativo como el que había merecido la ley Calderoli. Así, una «cultura proporcional profundamente arraigada», bien presente también en los razonamientos judiciales[27], fue la principal barrera contra una norma que pretendía convertir al votante en el protagonista de la elección del presidente del Consejo, especialmente si se pasaba a una segunda vuelta.
Como explicara D’Alimonte, el Italicum, como cualquier otra ley electoral, no podía producir por sí sola una mayor estabilidad
de gobierno, pero sí podía estimularla; y un Gobierno más estable sería, a la postre,
un Gobierno más responsable. (D`Alimonte, R. (2016a). Governo e Parlamento, quanto pesa l’incognita della legge
elettorale. Centro Italiano Studi Electtorali, 27-11-2016. Disponible en:
Con motivo de la recurrente discusión que ha culminado en el Rosatellum, el politólogo Angelo Panebianco ha señalado el error de situar el debate sobre las leyes electorales prescindiendo de la experiencia previa y suponiendo que operarán en el vacío, es decir, sin otros mecanismos institucionales o tradiciones políticas que las condicionan y/o pervierten. Así, ha afirmado que todo aquel que asegure que un sistema electoral es capaz de dar estabilidad a la democracia por sí solo «no sabe de qué está hablando» porque eso depende también de otros factores. No obstante, el propio Panebianco ha situado bien el contexto paralizante que ha presidido todo intento de reforma electoral en la Italia de la última década. El diseño constitucional italiano propicia un régimen de asamblea que prioriza el papel del Parlamento a costa de la estabilidad. En ese sentido, los esfuerzos para construir «un’autentica democrazia gobernante» habrían fracasado. En definitiva, lo que él llama «conservatorismo costituzionale» se habría consagrado en el referéndum que cerró la puerta a la reforma de 2015 y con ella al sistema electoral previsto en el Italicum para una única Cámara gobernante[28].
La ley Rosato no supuso un cambio sustantivo en cuanto a la relación entre el sistema
electoral y la estabilidad de los Gobiernos. El hecho de que fueran los regímenes
electorales español o alemán los que estuvieran flotando en el ambiente de las discusiones
durante el año 2017, muestra hasta qué punto existía también una opinión proclive
al camino de la racionalización del parlamentarismo italiano (D`Alimonte, R. (2019). Una buona notizia: almeno per ora la riforma elettorale non
si farà. Centro Italiano Studi Elettorali, 30-9-2019. Disponible en:
En definitiva, en la Italia de la década comprendida entre 2008 y 2018 se ha dado una combinación potencialmente explosiva entre la imposibilidad de estabilizar una normativa electoral que, aun siendo mixta, incentivara a los partidos a decidir sus estrategias superando un exceso de cortoplacismo, y un sistema de partidos inestable y fragmentado. Este, además, estuvo fuertemente condicionado por el peso de los grupos pequeños en el diseño de las coaliciones ganadoras y, en tiempos más recientes, se ha visto gravemente erosionado por la aparición de grupos y liderazgos que han hecho de la retorica populista un recurso estrella en una competición donde ya no priman claramente las líneas de división ideológica clásicas.
Al final, en la gestación de todas las reformas electorales habidas en Italia en el periodo que nos ocupa se observa una misma convicción por parte de sus impulsores, esto es, la de que manipulando las reglas del juego podrían alterar el equilibrio de fuerzas pre y postelectoral, así como influir en la formación y estabilidad de Gobiernos. Sin embargo, ha sido la evolución del sistema de partidos y otros factores ambientales los que han condicionado el impacto real de las reformas electorales, distorsionando buena parte de las expectativas iniciales y coadyuvando a crear un clima a favor de su modificación, es decir, favoreciendo la cronificación de la provisionalidad y, al final, debilitando la legitimidad del sistema político en favor del discurso populista.
| [1] |
El País, 17-12-2012. |
| [2] |
El Mundo, 10-9-2019 y 8-10-2019. |
| [3] |
La conocida como legge truffa o ley fraude. Aprobada en 1953, llegó a estar vigente en las elecciones de julio de ese año, pero poco después fue derogada y se continuó con el sistema de 1948 (Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 159). |
| [4] |
Aunque, en el caso del Senado, si se lograba el inalcanzable porcentaje del 65 % en la circunscripción uninominal, regía el principio mayoritario FPTP. |
| [5] |
En las primeras elecciones con el nuevo sistema Berlusconi fue cabeza de lista en
todas las circunscripciones. En cuanto a Prodi, también estuvo en varias. Como señaló
tempranamente Pasquino (Pasquino, G. (2007). Tricks and Treats: The 2005 Italian Electoral Law and Its Consequences.
South European Society and Politics, 12 (1), 79-93. Disponible en:
|
| [6] |
Hay que recordar además que la barrera de edad para acceder al voto era diferente en el Congreso y el Senado, dieciocho frente a veinticinco años, respectivamente. Eso, con independencia del premio de mayoría, también podía tener cierta influencia en la configuración de mayorías diferentes en las dos cámaras. |
| [7] |
A lo que se añadía la lista miglior perdente (mejor perdedora), esto es, la que no habiendo llegado al 2 %, hubiera tenido el mejor resultado. Las barreras en el Senado eran algo diferentes y se computaban a nivel regional: más baja (1,8 %) si se trataba de listas individuales; más alta (20 %) si eran coaliciones (con el mínimo del 3 % por integrante para acceder al reparto; y sin la opción del miglior perdente). |
| [8] |
En las primeras elecciones celebradas con la nueva ley el centroizquierda se llevó el premio en el Congreso de los Diputados con el 49,8 % de los votos, solo una décima por encima de sus oponentes. En el Senado, «la suma de los premios regionales» dio la victoria por un escaso margen a la coalición liderada por Berlusconi; no obstante, el voto de las circunscripciones de Valle d’Aosta y Trentino Alto Adige, así como el de los italianos en el exterior, otorgaron finalmente la victoria a la unión de centroizquierda, que logró nueve de los doce escaños restantes (Groppi, T. (2008). Formas de gobierno y sistemas electorales en Italia. Revista Española de Derecho Constitucional, 83, 153-173.Groppi, 2008: 170-171). |
| [9] |
Napolitano se refería a varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Y es que este había advertido en 2008 sobre lo que consideraba «aspectos problemáticos» de la ley de 2005, especialmente el hecho de que no se subordinara «la concesión del premio de mayoría al logro de una cantidad mínima de votos» (Milani, G. y Sorda, E. (2015). Ley electoral y relevancia. La Corte Constitucional italiana supera una zona de sombra. Justicia Electoral, 15 (1), 17-63.Milani y Sorda, 2015: 26). |
| [10] |
Commissione per le riforme costituzionali. Per una democrazia migliore. Relazione finale e documentazione. Presieduta da Gaetano Quagliariello. Roma: Presidenza del Consiglio dei Ministri, 2013. |
| [11] |
En una sentencia de 2010, a propósito de la normativa que regulaba las elecciones
europeas, el Tribunal había dejado claro que «este Tribunal no podrá sustituir al
legislador en una decisión reservada a este», es decir, en la decisión sobre el régimen
electoral aplicable. Con todo, en otra sentencia anterior de 2002, el mismo tribunal
había expuesto ya el argumento que le serviría luego para cambiar de criterio: «La
determinación de las fórmulas y de los sistemas electorales constituye un ámbito en
el que se expresa con el máximo de evidencia la cualidad política de las decisiones
legislativas, censurables ante los tribunales de constitucionalidad cuando resulten
manifiestamente irracionales» (Fernández Esquer, C. (2019). El creciente activismo de la Corte Constitucional italiana
ante las reformas del sistema electoral nacional. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 23 (1), 209-230. Disponible en:
|
| [12] |
El apodo Italicum servía para recalcar la idea de continuidad con una supuesta vía italiana plasmada en los niveles municipal, provincial y regional durante las dos décadas previas (Olivetti, M. (2015). La reforma electoral italiana de 2015. Cuadernos de Pensamiento Político, 47, 35-52. Olivetti, 2015: 39). |
| [13] |
«El Senado habría transformado radicalmente su estructura y sus funciones, componiéndose
de 74 consejeros regionales más 21 alcaldes, seleccionados con un método que especificar
en leyes sucesivas». Además, la propuesta de reforma constitucional también incluía
interesantes cambios en los requisitos para la utilización del referéndum abrogatorio
y, más importante si cabe, reforzaba la capacidad del Ejecutivo para gobernar por
decreto (Vespaziani, A. (2017). El referéndum constitucional y la saga de las reformas institucionales
en Italia: Much ado about nothing. Revista de Derecho Constiucional Europeo, 27, 5. Disponible en:
|
| [14] |
En cuanto a la elección de candidatos, una vez establecidos los escaños de cada lista, resultan elegidos el cabeza de lista y aquellos candidatos que mayor respaldo hayan obtenido. O bien, a igual respaldo, según el orden establecido en la papeleta. |
| [15] |
Salvo en los casos del Valle d’Aosta y el Trentino Alto Adige, en los que regían características especiales. |
| [16] |
La Vanguardia, 6-12-2016. |
| [17] |
El País, 26-1-2017. |
| [18] |
Como ha señalado Baraggia (Baraggia, A. (2017). Italian Electoral law: A Story of an Impossible Transition? Election Law Journal, 16 (2), 272-279. Disponible en:
|
| [19] |
Aunque algunos autores sostuvieron que, tras la decisión del Tribunal, Italia simplemente
quedaba sin normativa para la elección de la Cámara de los Diputados y no se podrían
celebrar elecciones por el momento (Pasquino, G. y Valbruzzi, M. (2017). Italy says no: the 2016 constitutional referendum
and its consequences. Journal of Modern Italian Studies, 22 (2), 145-162. Disponible en:
|
| [20] |
El País, 26-1-2017. |
| [21] |
La Vanguardia, 1-6-2017 (D`Alimonte, R. (2017b). Il patto proporzionale salvato a scapito della governabilità.
Centro Italiano Studi Elettorali, 6-6-2017. Disponible en:
|
| [22] |
La Vanguardia, 12-10-2017 y El País, 12 y 14-10-2017. También P. Martín de Santa Olalla, «Renzi, Berlusconi y la vuelta al Pacto del Nazareno», El País, 19-10-2017. |
| [23] |
Además, en una circunscripción exterior y por sistema de listas se repartían doce y seis escaños más por la Cámara de Diputados y el Senado, respectivamente. |
| [24] |
La Vanguardia, 27-10-2017 y El País, 28-10-2017 (D`Alimonte, R. (2017c). Doppio turno contro l’incertezza. Centro Italiano Studi Elettorali, 24-9-2017. Disponible en:
|
| [25] |
El entrecomillado, en una entrevista a Massimo D`Alema. El País, 29-1-2018. Napolitano, en La Vanguardia, 27-10-2017. |
| [26] |
«Nos gusta hacerlo todo complicado», La Vanguardia, 5-3-2018. |
| [27] |
«In realtà si dovrebbe dire che non ci siamo mai spostati da una concezione kelseniana
della democrazia per cui l’unica forma legittima di governo parlamentare è quella
proporzionale» (D`Alimonte, R. (2016a). Governo e Parlamento, quanto pesa l’incognita della legge
elettorale. Centro Italiano Studi Electtorali, 27-11-2016. Disponible en:
|
| [28] |
«La solita memoria corta», Corriere della Sera, 21-9-2019. |
|
Baldini, G. (2011). The Different Trajectories of Italian Electoral Reforms. West European Politics, 34 (3), 644-663. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402382.2011.555988. |
|
|
Bardi, L. (2007). Electoral change and its impact on the party system in Italy. West European Politics, 30 (4), 711-732. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402380701500256. |
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