Este artículo ofrece un análisis crítico, contextual y comparativo de la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán (TCFA) de 5 de mayo de 2020, en la que este último se opone frontalmente a la autoridad del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) y valora las actuaciones del Banco Central Europeo (BCE). Para comprender la decisión, las autoras reconstruyen la evolución del papel del BCE en la gobernanza económica dentro de la eurozona, con particular referencia a las medidas de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios estrenadas a raíz de la crisis financiera. Se centran en la jurisprudencia correspondiente del TJUE, cuestionada por el TCFA, y finalmente reflexionan sobre los conflictos entre ordenamientos nacionales y tribunales supra e internacionales a la luz del panorama comparado y global.
This article provides a critical, contextual and comparative analysis of the judgment rendered by the German Federal Constitutional Tribunal on the 5th of May 2020, in which it challenged the authority of the Court of Justice of the EU (CJEU) and questioned the actions of the European Central Bank (ECB). To understand the decision, the authors examine the evolution of the role of the ECB within the economic governance of the Eurozone, with particular reference to the measures employed to purchase state bonds on secondary markets started as a result of the financial crisis. They focus on the corresponding jurisprudence of the CJEU, contested by the German Tribunal, and finally reflect on the conflicts between national law and supra – and international courts in light of the comparative and global panorama.
La sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán (TCFA) de 5 de mayo de 2020 no representa un sorpresivo cambio de actitud del Alto Tribunal, ya que sus disonancias con respecto al derecho comunitario vienen de lejos, afectando tanto a su construcción conceptual como a sus contenidos. Así, este reciente pronunciamiento trae causa de la doctrina anterior relativa a la integración europea (§ III.1), al tiempo que constituye una consecuencia de la aplicación de la dogmática alemana.
Aun así, la misma ha sido más contundente de lo que cabía esperar conforme a la jurisprudencia más reciente, en la que el propio TCFA había abogado por una actuación
Sin embargo, en este caso concreto, a pesar de reconocer la existencia de un debate doctrinal sobre los efectos económicos de las medidas enjuiciadas, y sobre los aspectos jurídicos más controvertidos (para. 113), el TCFA ha tomado una decisión perentoria en contra del TJUE y del Banco Central Europeo (BCE), que justamente se caracteriza por su inusitada «dureza» (
Para llegar a comprender los precedentes, los contenidos y los efectos de esta sentencia, es indispensable partir del examen de cómo ha evolucionado, especialmente a raíz de la crisis económica de 2008, la participación del BCE en la gobernanza económica de la eurozona, hasta llegar a la consolidación de nuevas competencias, funciones innovadoras y medidas atípicas. En especial, la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios se ha transformado en un mecanismo esencial de la política monetaria perseguida por el BCE y ha sido avalada por la jurisprudencia del TJUE en distintas ocasiones (§ II). No obstante, la postura del TJUE no ha satisfecho los requerimientos y estándares del TCFA, que en la sentencia que aquí se comenta lamenta una carencia de motivación y proporcionalidad en las medidas de BCE y en el posterior análisis judicial realizado por el TJUE. Las reacciones de la doctrina y de los actores políticos han sido rápidas, numerosas y fuertemente críticas. Además, esta situación ha generado un cortocircuito nacional, en el que las decisiones tomadas por los actores políticos han sido cuestionadas por el TCFA y por ciudadanos particulares, más o menos conocidos, que han recurrido al mismo (§ III).
La sentencia del TCFA abre nuevos escenarios en el debate europeo sobre las medidas adoptadas y a adoptar en respuesta a la pandemia por COVID-19, a la vez que se inserta en un contexto global de cuestionamientos a la autoridad de organizaciones internacionales, tanto en el viejo continente como en el nuevo mundo (§ IV).
El riesgo para la estabilidad del euro a raíz de la crisis económico- financiera de 2008, también tuvo como consecuencia un reforzamiento de la interacción no institucionalizada entre el BCE y los Estados miembros de la eurozona desconocida hasta entonces. De hecho, se afirma que la crisis económico-financiera de la eurozona «impulsó al Banco Central Europeo a otra dimensión» (
En efecto, el BCE ha desarrollado un papel relevante en la gestión de la crisis económico-financiera de la eurozona a través del cumplimiento de los objetivos que le encomienda el art. 282.2 del TFUE. El primero de ellos, calificado como «principal», consiste en mantener la estabilidad de precios; pero, inmediatamente a continuación se reconoce que, sin perjuicio del anterior, también prestará apoyo a las políticas económicas generales de la UE para contribuir a la consecución de los objetivos de esta.
Todo ello, desde la premisa del respeto por parte de las instituciones, órganos y organismos de la Unión y por los Gobiernos de los Estados miembros, a la independencia en el ejercicio de las funciones que el BCE tiene asignadas según el art. 282.3 TFUE.
Sin embargo, su presencia en nuevos foros, la asunción de nuevas prerrogativas y la utilización de instrumentos heterodoxos en el terreno de la estricta política monetaria, con claras repercusiones e interacciones con la política económica resulta criticada en la era postcrisis, no solo desde el punto de vista de la independencia del BCE
Un cuestionamiento que tiene como trasfondo la propia estructura que ha venido sustentando a la Unión Económica y Monetaria Europea desde el Tratado de Maastricht, pues la integración económica sin una integración política solo es posible si la política y la economía se mantienen lo más alejadas posible, de modo que la despolitización del proceso de decisión en la UE es «el precio que tenemos que pagar» para preservar intacta la soberanía nacional (
Sin embargo, las previsiones sobre política monetaria de los Tratados UE (arts. 127.1 y 282.2 TFUE; 13 TUE), y el art. 2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales, se refieren a los «objetivos» y no tanto a los «instrumentos» de dicha política (
De hecho, los tratados no definen la expresión «política monetaria»
De ahí que la intervención del BCE en relación con los Estados miembros de la eurozona también pueda ser interpretada en el sentido de propiciar una «interacción» o un «diálogo» entre los bancos centrales y las instituciones políticas, con el objetivo de promover la coordinación de las decisiones sobre la política económica de los Estados miembros con la política monetaria del BCE (
En efecto, al margen de las previsiones expresas contempladas en los tratados
Como el Diálogo Macroeconómico creado en 1999, donde el BCE, junto al Consejo, la Comisión y los interlocutores sociales, llevan a cabo una reunión informal dos veces al año con el fin de fortalecer la comprensión mutua entre los encargados de adoptar decisiones en diferentes esferas de la política económica (
Del mismo modo, el BCE interviene ahora en la Cumbre del Euro, reunión institucionalizada por los jefes de Estado y de Gobierno de la eurozona en 2011, y elevada a rango internacional en el año siguiente por el art. 12.1 del TECG (al tiempo que participa en las minicumbres, totalmente informales, previas a su celebración). Además, el presidente del BCE puede participar como observador en el Consejo de Gobernadores del MEDE (art. 5.3 del Tratado MEDE), y es miembro, desde 2010, junto a los representantes de los Estados miembros y el presidente del Consejo, del Grupo de Trabajo
Otra de las vías de interacción entre el BCE y las instituciones políticas, proviene de la utilización de sus competencias consultivas a través de opiniones y dictámenes en distintos procedimientos, como los previstos en los arts. 127.4 y 282.5 TFUE, sobre propuestas de la Unión que entren en su ámbito de competencias. Una función que, como consecuencia de la crisis económico-financiera, ejerce también en el ámbito del marco normativo de la UE para reforzar la gobernanza de la eurozona, entre otros instrumentos, a través del
Asimismo, el BCE forma parte de la conocida como troika (BCE, Comisión Europea, FMI), en cuyo contexto desarrolla nuevas funciones relacionadas con la política económica de los Estados de la eurozona.
Concretamente, en el ámbito del Tratado MEDE, la Comisión, en coordinación con el BCE y conjuntamente con el FMI, negocia con el Estado miembro el Memorándum de Entendimiento en el que se define la condicionalidad asociada a la asistencia financiera (art. 13.3), y también en coordinación con el BCE conjuntamente con el FMI, vela por su cumplimiento (art. 13.7)
Junto a estas intervenciones en el ámbito de la política económica de la eurozona, el BCE ha asumido una función de vigilancia en la supervisión reforzada y en las misiones de control en el marco jurídico de la gobernanza económica de la UE que, combinada con su participación en la Troika, le confiere una importante capacidad de influencia sobre las reformas de las políticas económicas de los Estados miembros.
En este contexto, el BCE podrá ser invitado por la Comisión a participar en las misiones de supervisión llevadas a cabo en un Estado miembro de la eurozona o del MTCII (Mecanismo de Tipos de Cambio II)
Por su parte, la Comisión, en coordinación con el BCE y, en su caso, con el FMI, llevará a cabo misiones periódicas de evaluación en el Estado miembro sometido a supervisión reforzada; en los mismos términos, el BCE participará en el seguimiento de los progresos de un Estado miembro en la aplicación del programa de ajuste macroeconómico, y en las misiones periódicas de evaluación posteriores a la aplicación del programa
Junto a estas actuaciones, el BCE también ha implementado otras operaciones no convencionales, como las medidas de apoyo al crédito con el fin de proporcionar liquidez a los Bancos Centrales nacionales en casos de emergencia (provisión de liquidez de urgencia,
El conjunto de actuaciones descritas pone de manifiesto la «poderosa posición» adquirida por el BCE mediante la combinación del ejercicio de sus funciones, con su papel como «conegociador» y «observador» junto a la Comisión Europea (
En todo caso, las intervenciones más polémicas de todas las desplegadas por el BCE a raíz de la crisis económico-financiera de 2008 son, con mucho, los programas de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios (o indirectos).
El fundamento de dicha actuación cabe encontrarlo en el primer guion del art. 127.2 TFUE y en el art. 18.1 de los Estatutos del SEBC y del BCE, que le habilitan para operar en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente, entre otros activos, instrumentos financieros (como es el caso de los bonos)
Al ser negociados en mercados secundarios, la compra de estos bonos constituye una operación financiera que no contraviene, en principio, la prohibición de que el BCE o los bancos centrales nacionales adquieran directamente instrumentos de deuda de los Gobiernos centrales, de autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, de organismos de derecho público o empresas públicas de los Estados miembros (art. 123.1 TFUE), aunque algunos miembros del propio Consejo de Gobierno del BCE y, en particular, el TCFA ha planteado, como se verá a continuación, ciertas dudas acerca de si la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios constituye una forma encubierta de eludir esta prohibición.
El primero de los programas de compra de bonos soberanos en los mercados primarios y secundarios puesto en marcha, con carácter extraordinario y temporal, por el BCE, tuvo lugar en 2009, bajo la modalidad de «bonos garantizados», de conformidad con la Decisión de 2 de julio de 2009, que tenía su fundamento jurídico en el art. 105, 2 primer guion TFUE y los arts. 12.1, en relación con el primer guion del art. 3.1, y el 18.1 de los Estatutos del SEBC, aplicándose a Grecia, Irlanda y Portugal hasta su expiración el 30 de junio de 2010
Esta práctica del BCE fue cuestionada, junto a otras actuaciones de la Unión Europea para afrontar la crisis económico-financiera, en el recurso planteado ante el TCFA respecto a la asistencia financiera a Grecia (Sentencia de 7 de septiembre de 2011)
Ese mismo año, el BCE adoptó el programa de bonos en el mercado de valores (
Un apremio, ejercido para vincular la compra de bonos soberanos al cumplimiento de una condicionalidad económico-financiera que se puso en evidencia, en el caso italiano, como consecuencia de la publicación por un conocido medio de la prensa escrita de la carta remitida al primer ministro italiano por M. Draghi y J.-C. Trichet, instando al Gobierno italiano a adoptar, lo antes posible, «mediante decretos-leyes», detalladas reformas económicas y reformas estructurales y legales
El 6 de septiembre de 2012 el Consejo de Gobierno del BCE adoptó el programa denominado «Características técnicas de las operaciones monetarias de compraventa de títulos en el sistema euro» (
En el contexto de un recurso presentado ante el TCFA contra la reforma del art. 136 TFUE, cuestionando también la legislación alemana que ratifica el Tratado MEDE y la que autoriza su participación en el mismo, junto a la ratificación del TECG, en la Sentencia de 12 de septiembre de 2012
Aun cuando hasta entonces el TCFA se había venido pronunciando
En este caso, el TCFA decidió plantear al TJUE dos cuestiones prejudiciales que ponían en cuestión la legalidad del programa de compra de bonos soberanos OMT: la primera de ellas por la posible conculcación del art. 123 TFUE, y, la segunda, por exceder el mandato del BCE al incidir en el ámbito de la política económica
Abordando como objeto de su pronunciamiento, ahora sí, el análisis de un concreto programa de compra de bonos soberanos en mercados secundarios como el OMT, que vincula la condicionalidad del Estado miembro a la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y, posteriormente, al MEDE, el TCFA debía manifestar su criterio, mediante la estricta aplicación del derecho de la Unión y los tratados intergubernamentales adoptados por los Estados miembros de la eurozona para prestar asistencia financiera a otros Estados de la zona euro que la soliciten.
Ciertamente, como señalan Jędrzejowska-Schiffauer y Schiffauer (
En esta línea interpretativa cabe situar la resolución de dichas cuestiones prejudiciales por el Tribunal de Justicia de la UE a través de la Sentencia de 16 de junio de 2015, asunto C-62/14,
También estima que dicho programa no «viola el principio de proporcionalidad» (para. 99), y, en última instancia, que, al incorporar como condición para los Estados miembros beneficiarios el compromiso de aplicar un programa de ajuste estructural, la emisión del programa OMT no está prohibida por el art. 123.1 TFUE (para. 121).
De este modo, el asunto
No obstante, la polémica relativa a los programas de compra de bonos soberanos en mercados secundarios tardó poco tiempo en reabrirse, pues unos meses antes del pronunciamiento del Tribunal de Justicia en el asunto
De nuevo, el TCFA planteó al TJUE cinco cuestiones prejudiciales cuestionando la conformidad del programa PSPP de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios por el BCE con el ordenamiento UE
Resolviendo las cuestiones prejudiciales del TCFA mediante la Sentencia de 11 de diciembre de 2018, asunto C-493/17,
En primer término, el TJUE estima que la motivación de los actos de la Unión no exige que se especifiquen todas las razones «de hecho o de Derecho» pertinentes, y, en particular, que no puede exigirse una motivación específica «para cada una de las decisiones técnicas» adoptadas en el cumplimiento de los objetivos de la Unión. Además, la valoración de la suficiencia de la motivación debe tomar en consideración no solo «el tenor del acto», sino también «su contexto» y «el conjunto de normas jurídicas» reguladoras de la materia (paras. 31-33), concluyendo que la documentación aportada por el BCE sobre el programa PSPP incluye justificaciones suficientes, incluidas informaciones públicadas en prensa (paras. 35 a 37), lo que permite concluir que, en consecuencia, la Decisión del BCE no es inválida (para. 44).
En segundo término, considera que corresponde al BCE el cumplimiento de los objetivos de la política monetaria —cuyo concepto, según afirma, no está definido en los tratados, que plantean, simplemente, el cumplimiento de objetivos (para. 50)—, sin vulnerar las limitaciones impuestas en los tratados mismos, en especial, el principio de atribución, cuyo cumplimiento es controlado por el TJUE (paras. 48-49).
De este modo, teniendo en cuenta el objetivo perseguido por el programa de compra de bonos PSPP y los medios previstos para alcanzarlo, el TJUE entiende que este se sitúa en el ámbito de la política monetaria (para. 70), sin que sea óbice para alcanzar esta consideración los efectos indirectos desplegados por dicha medida, para lo que se remite a lo declarado en las sentencias
En tercer lugar, el TJUE reconoce que la proporcionalidad del programa PSPP se define a partir del concepto general de proporcionalidad de los actos de las instituciones de la Unión establecido en su propia jurisprudencia, es decir, atendiendo a la idoneidad de los instrumentos adoptados para alcanzar los fines y al respeto de los límites de lo que sea necesario para alcanzarlos (para. 72).
Esta valoración del respeto del principio de proporcionalidad analiza también la toma en consideración por el BCE de los riesgos que el programa PSPP entrañaba para los bancos centrales de los Estados miembros (duración predeterminada del programa, restricciones establecidas al volumen de compra, y control de los riesgos de posibles pérdidas), concluyendo que el programa de compra de bonos soberanos PSPP no vulnera el principio de proporcionalidad (para. 100).
En última instancia, el Tribunal de Justicia retoma el argumento ya planteado en la sentencia
En definitiva, a grandes rasgos, la sentencia
Así, de acuerdo con los tratados, el objetivo perseguido se convierte en el elemento definidor del carácter monetario o económico de la medida o intervención adoptada (
En efecto, frente a la utópica consideración estanca de la Unión Económica y la Unión Monetaria, la realidad se ha impuesto evidenciando que una unión monetaria «afecta profundamente» al acervo jurídico-político de los Estados miembros involucrados (
El 5 de mayo de 2020 el Tribunal Constitucional Federal alemán ha transformado las amenazas y avisos que llevaba años enviando al TJUE en una sentencia en la que persigue actuar como el guardián de la integración europea, vigilando sobre las conductas
Desde hace décadas, el TCFA ha sembrado las semillas de los argumentos que se encuentran en esta sentencia reciente, afirmando que se abstendría de ejercer jurisdicción sobre las actuaciones de las instituciones europeas, y de hecho sobre las normas de derecho comunitario a condición de que
En las decisiones relativas a los Tratados de Maastricht y de Lisboa, ya se aclararon temas esenciales para comprender la evolución de la jurisprudencia del TCFA
Desde una perspectiva sustancial, lo que el TCFA hace es averiguar la validez de las normas europeas en su relación con las normas constitucionales nacionales. Sin embargo, basa desde siempre su razonamiento en el control del respeto, por parte de los órganos políticos alemanes, de sus obligaciones constitucionales internas: el hecho de que se involucren en el juicio normas europeas sería, así, un mero accidente.
Es interesante que Italia hubiese solicitado en 2017 que la cuestión prejudicial fuese inadmitida de plano, alegando que el TCFA intentaba así entrar a juzgar la validez de un acto de la UE desvirtuando la naturaleza de la cuestión prejudicial; sostenía, además, que el mismo tribunal no reconocía valor vinculante a la futura decisión del TJUE, erigiéndose juez último de la interpretación y validez de las normas europeas conforme a los estándares alemanes. El TJUE desestimó esta solicitud recordando, por un lado, que sus decisiones son vinculantes para el juez nacional que las solicita y admitiendo, por otro lado, que cabe la posibilidad de una cuestión prejudicial planteada en un caso en el que de manera incidental se pone en duda la validez de un acto de la UE.
En primer lugar, como se acaba de ver, el TCFA lamentaba que las medidas relacionadas con el PSPP carecían de una motivación específica con respecto a necesidad, entidad y duración en su relación con la política monetaria y los efectos para la política económica. Considera ahora que la respuesta del TJUE es insuficiente a su vez, ya que no proporciona un análisis detallado de la motivación misma, ni argumenta correctamente al respecto
En segundo lugar, creía que el BCE no tenía una competencia específica para adoptar aquellas medidas y que no había justificado por qué no estaba actuando con instrumentos coherentes con su mandato monetario (principal), de mantenimiento de la estabilidad de los precios, en lugar de emplear instrumentos que invadían la competencia económica y fiscal de los Estados miembros, situándose así
La ponderación equivocada realizada por el BCE se quedaría así exenta de control jurisdiccional, y ello para el TCFA resulta inaceptable. Finalmente, además de contestar la actuación del BCE, como resulta evidente en los argumentos que se han brevemente resumido, el TCFA critica duramente al TJUE, acusándole también de conductas
2. ¿Un cortocircuito nacional? Ciudadanos y TCFA
Un elemento de interés de este caso está representado por el cortocircuito democrático que supone a nivel interno, dentro de la misma Alemania, en el que se ha creado una suerte de conflicto entre dos bandos, es decir, entre ciudadanos apoyados por el TCFA y ejecutivo y legislativo federales.
En efecto, lo que ha desencadenado los hechos fueron los recursos de amparo
Si bien el TCFA no sancionaba en mayo la inercia de los órganos políticos nacionales, pues no llegó a declarar su responsabilidad por omisión, los consideraba empero obligados a oponerse al PSPP en su forma actual. Les ordenaba que, junto con el Banco Central alemán (Bundesbank), consiguieran por parte del BCE una decisión que justificase, de forma comprensible y comprobada, que los fines de política monetaria que el PSPP pretendía alcanzar no iban a tener efectos desproporcionados por lo que atañe a las políticas económica y fiscal. En caso contrario, el mismo Bundesbank no estaría facultado para tomar parte en la aplicación del sistema, no pudiendo ya adquirir bonos y estando obligado a vender aquellos que ya posea. En otras palabras, puesto que a ninguna autoridad alemana se le puede exigir implementar o ejecutar actos europeos
En términos teóricos y absolutamente generales, es de apreciar que el TCFA en los casos analizados haya planteado cuestiones prejudiciales, sin proceder a interpretar de manera unilateral las normas de derecho de la UE (
Sin embargo, la sentencia del TCFA presenta una serie de problemas metodológicos, desde una perspectiva jurídica, y otros de oportunidad, desde una perspectiva política.
Por un lado, y por muy obvio que pueda parecer, si bien la decisión del TJUE de diciembre de 2018 tenía una motivación deficiente, ninguna norma permite no acatarla por estar mal escrita. Además, como señaló el abogado general en sus conclusiones sobre el caso
Si se tiene en cuenta el parámetro empleado en el juicio, al declarar la «inconstitucionalidad» (en parte) del programa PSPP, el TCFA estaría vulnerando el derecho de la UE y la seguridad jurídica (
Adicionalmente, hay que tener en cuenta que la valoración del TCFA se basa en una «entelequia», es decir, la distinción entre política monetaria y política económica (
Las mismas indicaciones que el TCFA da al BCE parecen ser una extralimitación del primero (
Políticamente, la sentencia del TCFA ha sido atacada, como mínimo, por su «inoportunidad» en una fase tan delicada y decisiva de la integración europea y de los equilibrios entre los Estados (
Por todo ello, las reacciones de las instituciones europeas no se han hecho esperar.
El mismo día, el BCE difundió un comunicado de prensa en el que, de manera sintética pero concluyente, revalidaba su compromiso para hacer todo lo necesario, dentro de su mandato, para asegurar que la inflación siguiera situándose en un nivel coherente con sus fines a medio plazo, y recordaba que el TJUE ya había confirmado que estaba actuando dentro de su competencia relativa a la estabilidad de precios en la sentencia de 2018. La presidenta Lagarde añadía que los referentes principales serían, en todo caso, el Parlamento Europeo y el TJUE.
Tres días más tarde, el TJUE a su vez hizo público un comunicado de prensa bastante insólito
El mismo TJUE habría sido competente si la Comisión hubiese decidido abrir un procedimiento de infracción, conforme al art. 258 TFUE, en contra de Alemania (opción que la misma presidenta afirmó no descartar por completo el 10 de mayo
¿Bien está lo que (por ahora) bien acaba? Desde mayo, se han sucedido actuaciones de distintas instituciones para desactivar los efectos de la sentencia que podrían poner en entredicho las medidas ya en pie y las futuras medidas del BCE para responder también a la crisis económica generada por la pandemia por COVID-19. A los pocos días, la canciller Angela Merkel había promovido nuevas negociaciones dirigidas a alcanzar una decisión sobre medidas parecidas y el ministro de Finanzas había declarado que, según su criterio, el Bundesbank podría seguir participando en las compras del BCE.
El presidente del Bundesbank solicitó al BCE la autorización para transmitir al ejecutivo y al legislativo alemanes algunos documentos confidenciales que probarían la ponderación por parte del BCE mismo de su intervención en los mercados, sin incurrir en aquellas extralimitaciones evocadas por el TCFA. Esta actuación, entre otras, ha favorecido que el Bundestag pudiera aprobar, el 2 de julio, una resolución que daba por cumplida la petición del 5 de mayo, afirmando que está comprobado que el BCE había sopesado todas las consecuencias del programa PSPP llegando a valorar que el impacto positivo en la política monetaria justificaría su realización. El mismo presidente del Bundesbank, en nombre del consejo directivo, aclaró que se pueden considerar satisfechas las exigencias establecidas por el TCFA, sumándose a las opiniones del Bundestag y del Gobierno federal.
Empero, la historia no se ha acabado aquí. Los recurrentes han solicitado que el TCFA averigüe el cumplimiento fehaciente de la sentencia de 2020 y ello podría llevar a una nueva revisión de los datos y documentos facilitados por el BCE (y en consecuencia a una nueva afirmación de la obligación del Bundesbank de salir del programa)
A la hora de dictar la sentencia del 5 de mayo y de darla a conocer, el propio TCFA en su comunicado de prensa afirmó que la misma no afectaba a «ninguna de las medidas de asistencia financiera adoptadas por la Unión Europea o el Banco Central Europeo en el contexto de la crisis del coronavirus».
Sin embargo, aunque aclarase que el razonamiento se circunscribía al programa PSPP y no al programa excepcional para hacer frente a la pandemia por COVID-19, el TCFA estaba dando unas cuantas pautas al BCE sobre lo que considera equilibrado, estableciendo una serie de condiciones necesarias para que no se estime vulnerada la prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros. Entre otras: el volumen limitado de compras desde el inicio del programa; la publicación de información agregada sobre las características de las compras; el límite, para los bancos centrales del Eurosistema, del 33% de una determinada emisión de bonos de una administración de un Estado miembro o del 33% de los valores en circulación de uno de los Estados; la proporción de los volúmenes de compras en comparación con la proporción de capital; las limitaciones a la compra de valores de entidades públicas solo si el cedente está en posesión de una certificación de calidad crediticia mínima que permita acceso al mercado; el carácter siempre limitado y discontinuo de las compras que deben terminar cuando ya no sean necesarias para alcanzar el objetivo de estabilizar la inflación al 2%.
En consecuencia, como efecto colateral, voluntariamente deseado o no, el hecho es que la sentencia del TCFA puede suponer una hipoteca para los programas que se implementen con el fin de afrontar las consecuencias económicas derivadas de la pandemia por COVID-19 (
Adicionalmente, el impacto de la sentencia de Karlsruhe, a diferencia de
En última instancia, la sentencia del TCFA de 5 de mayo representa un ulterior ejemplo de la tendencia a desafiar la autoridad de órganos jurisdiccionales supra e internacionales que se ha dado tanto en Europa como en América Latina, devolviendo el impulso al antiguo debate sobre la supervivencia de la soberanía nacional en los sistemas de integración supranacional. Un ejemplo de conflicto puede estar representado por lo que sucedió el 11 de abril de 2019, cuando los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Paraguay presentaron al Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) una Declaración conjunta sobre el estado actual del sistema interamericano en la que, según afirmaban, «se debe respetar el legítimo espacio de autonomía del que disponen los Estados»
Pero tampoco en la UE corren buenos tiempos para la integración supranacional y, en este contexto, la sentencia del TCFA que se ha venido analizando constituye también un peligroso ejemplo para otros tribunales, cuyas decisiones futuras a imitación del Alto Tribunal alemán pueden suponer un riesgo para la propia subsistencia de la UE en un momento histórico en el que se enfrenta a fuertes movimientos centrípetos provenientes de distintos Estados miembros como Polonia y Hungría (respecto de los cuales, junto a la República Checa), el TJUE acaba de declarar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de las Decisiones relativas a la reubicación de solicitantes de protección internacional
En todo caso, más allá de las repercusiones de la sentencia del TCFA en el ordenamiento jurídico y en la organización institucional de la UE, como subraya M. Aragón Reyes (
El trabajo es el resultado de la reflexión conjunta de las autoras. Específicamente, los párrafos I y III fueron redactados por Sabrina Ragone; el II por Susana Ruiz Tarrías y el párrafo IV conjuntamente.
Véanse la decisión del Segundo Senado de 7 de junio de 2000 (2 BvL 1/97), dispo- nible en:
Sobre este concepto, Ziller (
La independencia del BCE no ha sido nunca un tema pacífico en la doctrina, véanse, entre otros, Amtenbrink (
Una responsabilidad que en el
No obstante, los términos del actual art. 284.3 TFUE resultan significativamente más amplios, en tanto que el Informe anual se presenta sobre las actividades del SEBC y sobre la política monetaria del año precedente y del año en curso al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y al Consejo Europeo, y el Consejo y el Parlamento Europeo podrán llevar a cabo un debate sobre el mismo. Además, el presidente y los miembros del Comité Ejecutivo del BCE, por iniciativa propia o a requerimiento del Parlamento Europeo, podrán ser oídos por las comisiones competentes. Unas previsiones que se completan en el art. 15 del Protocolo núm. 4 Sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo.
Por su parte, Moravcsik (
En relación con esta polémica, cabe recordar que el Informe Delors (
Véase la sentencia TJUE de 27 de noviembre de 2012, asunto C-370/12,
Analizando los efectos de la adopción de la Unión Económica y Monetaria en los procesos de cooperación entre órganos con competencias en materia de política monetaria y presupuestaria, Bini Smaghi y Casini (
El art. 284.3 TFUE prevé un diálogo entre el BCE y el Parlamento Europeo a partir de la presentación por el primero del Informe Anual; el art. 284.1 TFUE contempla la posibilidad de que el Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión, participen en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE sin derecho de voto pero con la capacidad para presentar iniciativas para su deliberación; el art. 284.2 TFUE regula la presencia del Presidente del BCE en las reuniones del Consejo cuyo objeto tenga relación con el SEBC; y el Protocolo núm. 14 del Tratado de Lisboa dispone que en las reuniones del Eurogrupo para examinar cuestiones relacionadas con la moneda única, se invitará al BCE a participar.
El Dictamen del BCE de 7 de marzo de 2012 sobre el reforzamiento de la gobernanza económica de la eurozona, en el marco del
La intervención de la troika para la negociación del Memorándum de Entendimiento que fijaba las condiciones de la asistencia financiera al Estado miembro, estaba prevista en el art. 2.1(a) del Acuerdo Marco de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF).
Art. 11.2 y 3 del Reglamento (UE) 1175/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre el refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.
El Mecanismo de Tipos de Cambio fue establecido mediante Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam (97C 236/03), de 16 de junio de 1997 (DOUE C 236/5, de 2.8.1997), con la finalidad de crear un sistema entre los Estados pertenecientes a la eurozona y también Estados no integrados en la misma, que permitiera garantizar la estabilidad de los tipos de cambio entre las diferentes monedas al inicio de la Unión Económica y Monetaria en 1999. Posteriormente, el BCE firmó un Acuerdo (2006/C 73/08), de 16 de marzo de 2006, con los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que no forman parte de la zona del euro por el que se establecen los procedimientos de funcionamiento del mecanismo de tipos de cambio de la tercera fase de la unión económica y monetaria (DOUE C73/21, de 25.3.2006), que pasan, en consecuencia, a integrarse como participantes el MTC II.
Arts. 9.3 y 13.2-3, del Reglamento (UE) 1176/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos.
Art 11.3 del Reglamento (UE) n. 1177/2011, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
Arts. 3.5, 7.4 y 14.3 del Reglamento (UE) 472/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades.
Estas funciones estarían comprendidas en las competencias residuales que mantienen los bancos centrales nacionales según las previsiones del art. 14.4 del Protocolo (núm. 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, anejo al Tratado de Lisboa.
La provisión de liquidez de urgencia fue utilizada como modalidad de asistencia financiera prestada el 25 de junio de 2012 a Chipre. Al respecto, véase la Decisión del Consejo de Gobierno del BCE relativa a la provisión de liquidez de urgencia a solicitud del Banco Central de Chipre; declaraciones del Eurogrupo de 25 de marzo, de 12 de abril, de 13 de mayo y de 13 de septiembre sobre Chipre; la Decisión del Consejo (2013/236/UE), de 25 de abril de 2013, dirigida a Chipre y relativa a las medidas específicas destinadas a restablecer la estabilidad financiera y un crecimiento sostenible (D.O.U.E. L141/32, de 28.5.2013); y el Memorándum de Entendimiento de 26 de abril de 2013 sobre Condiciones Específicas de Política Económica, celebrado entre Chipre y el Mecanismo Europeo de Estabilidad.
El 17 de mayo de 2017, el BCE aprobó el Acuerdo de asistencia de liquidez de emergencia, que incorpora su definición y condiciones. Disponible en:
No obstante, su carácter de instrumentos financieros resulta discutida por la doctrina. Así, Ruffert (2011: 1788) considera que no todos los bonos adquiridos por el BCE tienen la misma naturaleza, y muchos no son «instrumentos financieros». Por el contrario, los estiman, sin distinción, «instrumentos financieros» De Grauwe (
Decisión del Banco Central Europeo, de 2 de julio de 2009 (2009/522/CE), sobre la ejecución del programa de adquisiciones de instrumentos de renta fija tipo
Resolución de 7 de septiembre de 2011. BVerfG, decisión del Segundo Senado (2 BvR 987/10), disponible en inglés en:
Decisión del Banco Central Europeo, de 14 de mayo de 2010 (BCE/281/UE), por la que se crea el programa para mercados de valores (DOUE L 124/8, de 20.5.2010) y Decisión del Banco Central Europeo, de 3 de noviembre de 2011 (2011/744/UE), sobre la ejecución del segundo programa de adquisiciones de bonos garantizados (DOUE L 297/70, de 16.11.2011).
Originariamente, la carta fue publicada por el diario
Disponible en:
Disponible en:
Resolución de 12 de septiembre de 2012. BVerfG, decisión del Segundo Senado (2 BvR 1390/12), disponible en inglés en:
Desde el punto de vista fiscal, Wolff (
De hecho, con carácter general, Simon (
Resolución de 14 de enero de 2014. BVerfG, decisión del Segundo Senado (2 BvR 2728/13),
A juicio de Jędrzejowska-Schiffauer y Schiffauer (
Decisión (UE) 2015/774 del Banco Central Europeo, de 4 de marzo de 2015, sobre un programa de compras de valores públicos en mercados secundarios (DOUE L 121/20, de 14.5.2015), modificada por la Decisión (UE) 2017/100 del Banco Central Europeo, de 11 de enero de 2017 (DOUE L 16/51, de 20.1.2017).
Resolución de 18 de julio de 2017, decisión del Segundo Senado (2 BvR 859/15), disponible en inglés en:
BVerfG, 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15, decisión del Segundo Senado del 5 de mayo de 2020, disponible en:
Se trata de las dos sentencias conocidas como
Para el análisis de la evolución hasta 2010 de la jurisprudencia con referencia a la protección de derechos, véase González Pascual (
Para una reconstrucción completa, véase también Sáinz de Vicuña y Barroso (
Críticos sobre esta parte de la sentencia del TJUE, Mangas Martín (
Una reconstrucción crítica al respecto puede encontrarse en Pace (
Textualmente: «[…] en el ejercicio de las facultades y en el desempeño de las funciones y obligaciones que les asignan los Tratados y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano. Las instituciones, órganos u organismos de la Unión, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones».
Tribunal de Justicia de la UE, comunicado de prensa n. 58/20, Luxemburgo, 8 de mayo de 2020, disponible en:
Declaración de la Presidenta de la Comisión Europea, de 10 de mayo de 2020, disponible en:
Sentencia del 4 de octubre de 2018, asunto C-416/17,
El debate sigue abierto en los foros políticos y mediáticos, como lo ejemplifica el editorial de
Disponible en:
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Sentencia de 2 de abril de 2020,