BALANCE Y PROSPECTIVA DE LA INICIATIVA CIUDADANA EUROPEA EN LA INTERSECCIÓN ENTRE LA VIEJA Y LA NUEVA EUROPA

1. Orígenes[Subir]

En perspectiva histórica, durante todo el proceso de integración europea se ha debatido sobre el déficit democrático del que adolece la Unión (Weiler, J.H.H., Haltern, U. R. y Mayer, F. C. (1995). European Democracy and its Critique. West European Politics, 18 (3), 4-39. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01402389508425089‍Weiler et al., 1995), como si de un pecado original se tratase (Pereira, P. (2019). The European Union’s never-endind search for legitimacy. En W. Heusell y J-P. Rageade (eds.). The Autorithy of EU Law. Do we still believe on it? Berlin: Springer.‍Pereira, 2019). Orillando una polémica cuya complejidad y profusión excede del presente trabajo^‍‍[6], partimos de la premisa de que la dimensión política de la UE y, sobre todo, la toma de decisiones normativa han permanecido, si no del todo ocultas, sí muy alejadas de la comprensión, participación y control de los ciudadanos europeos (Arregui, J. (2012). Problemas de legitimidad democrática, representación y rendimiento de cuentas en el proceso político de la Unión Europea. Cuadernos Europeos de Deusto, 46 (1), 85-112. Disponible en: https://doi.org/10.18543/ced-46-2012pp85-112‍Arregui, 2012: 106). La supranacionalidad comporta un sistema político e institucional que dificulta la plena vigencia del principio democrático (Porras Ramírez, J. M. (2014). El reto constitucional de la Unión Europea en un contexto de crisis económica y financiera. Revista de Derecho Constitucional Europeo, 21, 195-219.‍Porras, 2014: 202), exigiendo la adopción de una panoplia de medidas tanto para apuntalar la democracia representativa (Priego, A. y Abad, G. (2015). La parlamentarización del sistema político de la Unión Europea: sus consecuencias para la legitimidad. Cuadernos Europeos de Deusto, 52, 17-37. Disponible en: https://doi.org/10.18543/ced-52-2015pp17-37‍Priego y Abad, 2015: 32) como para desarrollar la democracia participativa (Pérez de las Heras, B. (ed.) (2018). Democratic Legitimacy in the European Union and Global Governance: Building a Europea Demos. Londres: Palgrave MacMillan. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-3-319-41381-5‍Pérez de las Heras, 2018), mediante la ampliación de los sujetos que intervienen en el proceso legislativo europeo, con el propósito último de tender puentes entre gobernantes y gobernados. Este objetivo ha sido de difícil consecución debido a que la democracia participativa carece de una base jurídica solvente en la UE, deficiencia que también se aprecia en los sistemas constitucionales de sus Estados miembros (Moreiro González, C. (2004). El Principio de la democracia participativa en el Proyecto de Tratado de Constitución Europea. Cuadernos Europeos de Deusto, 30, 141-162.‍Moreiro González, 2004: 142)

De hecho, en las dos ocasiones en las que se ha abierto un debate sobre el futuro de Europa (2000 y 2020) ha resurgido el mantra del fortalecimiento de la conexión entre las instituciones y la ciudadanía a través de su inclusión en los procesos de elaboración de las políticas y normas de la Unión (Martín Martínez, M. M. (2018). La enésima refundación de la Unión Europea: el dilema indefectible sobre el modelo y la esencia de la futura Europa. En C. Martínez Capdevila (coord.). Principios y justicia en el derecho internacional: libro homenaje al profesor Antonio Remiro (pp. 209-217). Madrid: Dykinson. Disponible en: https://doi.org/10.2307/j.ctv9hvtkb.41‍Martín Martínez, 2018: 409). Por ello, no es de extrañar que tanto el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001, que precedió a la adopción del Tratado de Niza, como el documento preparatorio de la Conferencia sobre el Futuro de Europa de 2020, teórico preámbulo de la próxima reforma^‍‍[7], compartan diagnóstico y repuesta. Los dos ponen el foco en la desafección y falta de confianza en los representantes públicos europeos, y, lo que es más preocupante, en su escasa voluntad para interesarse por las demandas de los ciudadanos y capacidad para satisfacerlas eficazmente^‍‍[8]. La pandemia sanitaria ha alterado la hoja de ruta de la citada conferencia, pero simultáneamente ha puesto de relieve la necesidad de que la misma sirva para dinamizar los cauces de expresión y participación de los ciudadanos quienes, tras ver amenazada su forma de vida, parecen más concienciados y proclives que en el anterior contexto de normalidad a implicarse en el debate público europeo (González Alonso, L. N. (2020). La Conferencia sobre el futuro de Europa: un ejercicio de democracia participativa con una evidente dimensión constitucional. En VV. AA. En el 70 aniversario de la Declaración Shuman. El debate ciudadano en la Conferencia sobre el Futuro de Europa (pp. 162-167). Bruselas: Consejo de Europa. Disponible en: https://bit.ly/3kUmAaD‍González Alonso, 2020: 162).

Pese a las dos décadas transcurridas entre ambas conferencias, la respuesta doctrinal para lograr estos objetivos ha sido similar, abogando por la creación y consolidación de un espacio público europeo (Habermas, J., Macron, E., Gabriel, S. (2017). El futuro de Europa, Letras libres, 189, 24-33. Disponible en: https://bit.ly/2J48arc‍Habermas, 2017) que requiere de un conjunto de herramientas para incorporar a la ciudadanía al community decision-making, entre las que la ICE ocupa un lugar destacado. Sin perjuicio de precisiones posteriores, dicha incorporación habría resultado a priori fallida. Por una parte, porque la propia reforma del reglamento regulador de la ICE es indicativa de las muchas deficiencias en su configuración y aplicación. Y, por otra parte, porque durante la vida útil de la ICE, la Unión ha padecido una policrisis (Zeitlin, J., Nicoli, F. y Laffan, B. (2019). Introduction: the European Union beyond the polycrisis? Integration and politicization in an age of shifting cleavages. Journal of European Public Policy, 26 (7), 963-976. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13501763.2019.1619803‍Zeitlin et al., 2019), en la que la desafección ciudadana ha estado muy presente, alimentando el auge de populismos varios de corte nacionalista (Rodomonte, M. G. (2019). ¿Populismos y soberanismos versus Unión Europea? Revista de Derecho Político, 106, 287-318. Disponible en: https://doi.org/10.5944/rdp.106.2019.26158‍Rodomonte, 2019), junto a un euroescepticismo rampante (Leonard, M., y Torreblanca, J. I. (2014). The Eurosceptic surge and how to respond to it. Highlights European Council on Foreing Relations. Disponible en: https://bit.ly/35VXhAU‍Leonard y Torreblanca, 2014) que habría alcanzado su clímax con el Brexit. Ni populismo ni euroescepticismo son fenómenos recientes u originales (Álvarez, M. V. (2012). El euroescepticismo en una Unión Europea en crisis: ¿viejo fenómeno en nuevos odres? Revista Integración y Cooperación Internacional, 13, 1-14. Disponible en: https://bit.ly/339rlaw‍Álvarez, 2012), habiendo desarrollado cada uno de ellos su propia narrativa, pero comparten la tesis de que la toma de decisiones en la UE adolece de un déficit de legitimidad, y no obedece a las exigencias y deseos de la ciudadanía, sino al de las élites y la burocracia europeas (Nicoli, F. (2019). Democratic Deficit and Its Counter-Movements: The Eurocentric-Eurosceptic Divide in Times of Functional Legitimacy. En M. Baldassari, E. Castelli, M. Truffelli, y G. Vezzani (eds.). Anti-Europeanism: critical perspectives towards the European Union (pp. 13-29). Suiza: Springer Nature. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-3-030-24428-6_2‍Nicoli, 2019). De ahí que esa mayoría silente, ante la imposibilidad de ser copartícipe en la adopción de unas normas que a menudo percibe como ajenas e ineficientes^‍‍[9], acabe por cuestionar sin ambages el proyecto europeo o, en el mejor de los casos, dude de la conveniencia de «una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» (Longo, E. (2019). The European Citizens’ initiative: too much democracy for EU polity? German Law Journal, 20(2), 181-200. Disponible en: https://doi.org/10.1017/glj.2019.12‍Longo, 2019: 185).

Paradójicamente, a diferencia de episodios críticos precedentes, con ocasión de la pandemia sanitaria la ciudadanía ha sido muy crítica con la UE, a la que ha reprochado su lentitud, falta de determinación y de solidaridad, pero en esta ocasión bajo la premisa de la necesidad de más Europa, no de menos. Este inusitado giro no supone la desaparición del euroescepticismo ni de los populismos, aunque sí trasluce que en el incierto escenario poscoronavirus se abre paso la certeza de que los únicos gobiernos que perdurarán serán aquellos que los ciudadanos perciban como legítimos, fiables y eficaces. En este contexto de crisis sistémica de la UE, el proceso normativo se ha visto obligado a mudar, transitando de la unanimidad a la mayoría, ganando en rapidez y flexibilidad tanto en la fase ascendente de la toma de decisiones como en la conclusión de acuerdos (Rhinard, M. (2019). The Crisisification of Policy-making in the European Union. Journal of Common Market Studies, 57(3), 616-633. Disponible en: https://doi.org/10.1111/jcms.12838‍Rhinard, 2019). Sin embargo, no se ha logrado la inclusión plena de los ciudadanos, cuya conexión sigue vehiculándose fundamentalmente a través de la democracia representativa y no de la democracia participativa vía ICE (Espaliú Berdud, C. (2019). Impulsar la participación de los ciudadanos como factor de legitimidad en el proyecto de la integración europea. Cuadernos europeos de Deusto, 60, 157-185. Disponible en: https://doi.org/10.18543/ced-60-2019pp157-185‍Espaliú Berdud, 2019: 174). Quizás por no haber producido los réditos esperados, en el diseño original de la Conferencia 2020 sobre Europa, la ICE habría pasado de ser el buque insignia de la democracia participativa a una más de las posibles medidas de reactivación del sistema democrático. Interesa desvelar hasta qué punto esta suerte de degradación obedece a que podría considerársele amortizada, lo que explicaría el florecimiento actual de otras fórmulas de participación, caso de las consultas y los diálogos ciudadanos^‍‍[10]. No obstante, anticipamos ya que a nuestro juicio las razones que justificaron la ICE no solo siguen siendo válidas, sino que en la actualidad han adquirido mayor vigencia.

Sea como fuera, la ICE es el eslabón final de una cadena que arranca con la ciudadanía de la Unión consagrada en el TUE de Maastricht, que a su vez permitió que en la conferencia intergubernamental previa al Tratado de Ámsterdam se vinculara por primera vez, aunque sin éxito, participación democrática e impulso ciudadano. La fallida Constitución Europea profundizó en esta senda, consagrando en su art. 47.4 una «Iniciativa» que, aun sin apellido, permitía que los ciudadanos invitasen a la Comisión a presentar propuestas de actos jurídicos. Dicha iniciativa, quizás por inadvertida, logró escapar del naufragio del Tratado Constitucional y, tras algunas precisiones relevantes, adquirió por fin carta de naturaleza jurídica doble en el vigente Tratado de Lisboa. Así, mientras que el art. 11.4 del TUE se refiere a la dimensión sustantiva de la ICE, el art. 24.1 del TFUE regula la dimensión procedimental^‍‍[11]. Tras su inclusión en el derecho primario, la ICE se desarrolló con diligencia en el derecho secundario merced al Libro Verde sobre una Iniciativa Ciudadana Europea de 2009^‍‍[12], que culminó con la aprobación del Reglamento 211/2011, cuyo cumplimiento ha sido controlado mediante sucesivos informes de aplicación^‍‍[13], hasta su sustitución por el vigente Reglamento 2019/788.

2. Razón de ser y expectativas de la ICE[Subir]

Tres serían las razones de ser de la ICE, habiendo avanzado ya dos de ellas. En primer lugar, una motivación filosófica, que insiste en la conveniencia de acortar la brecha entre instituciones y ciudadanía europea con un mecanismo reglado de participación directa, en línea con los existentes en los derechos internos (Cuesta López, V (2012). A Comparative Approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative. Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 257-269. Disponible en: https://doi.org/10.1080/15705854.2012.702571‍Cuesta López, 2012) que favorezca el compromiso cívico y la conciencia de pertenencia a una comunidad supranacional. En segundo lugar, una justificación basada en el pragmatismo político, que considera urgente contrarrestar la apatía de los ciudadanos facultándoles para promover normas que les hagan sentirse protagonistas, en un contexto de descrédito generalizado de la clase política europea, a la que siguen identificado con un poder tecnócrata y elitista (Martín Pérez de Nanclares, J. (2019). La Unión Europea como comunidad de valores: a vueltas con la crisis de la democracia y del Estado de Derecho. Teoría y realidad constitucional, 43, 121-159. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.43.2019.24401‍Martín Pérez de Nanclares, 2019: 126). La tercera raison d’être de la ICE no guarda relación con las anteriores, sino que enraíza con los controles y contrapesos entre las instituciones del triángulo legislativo. Por una parte, la Comisión percibiría la ICE como una vía para adquirir cierta legitimidad democrática de la que carece frente al Consejo y al Parlamento. Por la otra, justo en sentido opuesto, el Consejo y el Parlamento Europeo verían en la ICE una fórmula para atemperar la superioridad de la Comisión, que, sin perder el monopolio de la iniciativa legislativa, sería conminada a abrir su agenda normativa. Se establecería pues un juego de suma cero, en el que la pérdida de poder de una de las Instituciones se equilibraría con las ganancias de las demás.

Mientras que el logro de los dos primeros objetivos depende de que el contenido de las ICE afecte a ámbitos materiales relevantes y se resuelva con la adopción de actos legislativos concretos, aspectos que como tendremos ocasión de comprobar no siempre concurren, el tercero se lograría tanto si prospera un número significativo de ICE como si por el contrario la Comisión obstaculiza su puesta en práctica. Ahora bien, en esta segunda tesitura la Comisión involuntariamente confirmaría la retórica de la burocracia y el despotismo ilustrado 2.0 practicado desde Bruselas (todo para los ciudadanos europeos, pero sin ellos), tan dañina para su credibilidad y la de las restantes Instituciones.

A su vez, estos tres propósitos están directamente relacionados con las expectativas depositadas en la ICE, respecto de las cuales la doctrina se encuentra dividida. Para algunos fue un logro excepcional, por tratarse de la primera vez en que una organización supranacional adoptaba un instrumento de participación directa (Junj-Ok, L. y Kaufmann, B. (2010). Manual de la Iniciativa Ciudadana Europea. Guía sobre la primera herramienta mundial de democracia directa transnacional. Bruselas: Fundación Verde Europea e Initiative and Referendum Institute Europe.‍Junj-Ok y Kaufmann 2010: 22) mediante el cual la ciudadanía pasaba a ser el cuarto actor del hasta entonces triángulo legislativo. Otros, caso de su principal promotor, el profesor Jürgen Meyer, fueron más cautos y, conscientes de las dificultades tanto técnicas como políticas que la ICE habría de afrontar, rebajaron sus expectativas (Bilbao Ubillos, J. M. (2012). La Iniciativa Ciudadana Europea (art. 11.4 TUE). Cuadernos Europeos de Deusto, 46 (1), 49-84. Disponible en: https://doi.org/10.18543/ced-46-2012pp49-84‍Bilbao Ubillos, 2012: 83), considerándola un instrumento moderadamente útil al servicio de los ciudadanos. En nuestra opinión, ni la exaltación ni el demérito reflejan la verdadera naturaleza de la ICE. No fue diseñada como la panacea para acabar con el déficit democrático y la ausencia de implicación ciudadana en la integración europea, pero tampoco como una simple medida de reactivación del debate público. Tal y como expondremos en las conclusiones finales, a nuestro juicio el hecho de que ni su configuración jurídica ni su aplicación le haya permitido alcanzar toda su potencialidad, que en la actualidad haya perdido peso frente a otras medidas de participación ciudadana, o que en ocasiones esté siendo instrumentalizada por los grupos de interés, en nada disminuye su valor intrínseco, ni obsta para que pueda ser interpretada como una piedra de toque de la integración europea en el siglo xxi.

1. Fase inicial (2012-‍2015)[Subir]

Así, una primera fase comprendería el periodo 2012-‍2015, desde la entrada en vigor del reglamento original hasta la publicación del primer informe de aplicación^‍‍[14]. En el mismo se constata la presentación de 51 ICE, de las cuales la Comisión denegó el registro a 20 de ellas, por considerar que se hallaban manifiestamente fuera del ámbito de sus competencias. Esta interpretación restrictiva del alcance material de la ICE fue contestada a través de la presentación de seis recursos de anulación ante el TJUE contra las citadas denegaciones del registro. El Tribunal General desestimó cinco de ellos y apreció solo uno, el de la ICE conocida como «Stop TTIP», formulando algunas observaciones relevantes más allá del caso en cuestión.

Así, en primer lugar, el Tribunal General invocó el principio de participación en la vida democrática de la Unión para avalar una noción de acto jurídico amplio, en el que tenía cabida la decisión de abrir la negociación de los dos tratados internacionales de libre comercio que la ICE pretendía revocar, debido a sus efectos negativos en el ordenamiento jurídico de la Unión. En segundo lugar, corroboró que las ICE contrarias a la conclusión de ambos tratados no tenían carácter destructivo, no suponían una injerencia inadmisible en un procedimiento legislativo en curso y tampoco comprometían el equilibrio institucional propugnado en los Tratados. Por todo lo anterior, concluyó describiendo el efecto útil que toda ICE despliega, al «permitir a los ciudadanos de la Unión participar más en la vida democrática de la Unión […] suscitando un debate democrático sin tener que esperar a la adopción del acto jurídico cuya modificación o abandono en definitiva se persigue»^‍‍[15].

Pero ni la contundencia del fallo ni el hecho de que esta ICE recabara más de tres millones de firmas surtió efectos más allá de la teoría, puesto que el Acuerdo Económico y Comercial Global con Canadá (CETA) entró provisionalmente en vigor el 21 de septiembre de 2017, cuatro meses después que el Tribunal General corrigiera a la Comisión. A mayor abundamiento, la ICE tampoco influyó en el fracaso de las negociaciones del Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión (TTIP), atribuible fundamentalmente a la voluntad del presidente Trump.

En esta primera etapa, al elevado índice de inadmisiones se suma el dato de que las restantes 31 ICE registradas tampoco corrieron mejor suerte. De ellas, diez fueron retiradas por sus organizadores, doce no obtuvieron el apoyo necesario y solo dos recibieron una respuesta de la Comisión, las conocidas como «Derecho al Agua» («Right2Water») y «Uno de nosotros» («One of us»). Como luego veremos, ambas tuvieron incidencia en la reforma del primer reglamento regulador.

De hecho, la ICE «Derecho al Agua» fue la primera en cumplir con los requisitos procedimentales, logrando casi dos millones de apoyos, pero al mismo tiempo ejemplifica las limitaciones para democratizar la agenda normativa europea. Su objetivo era que la UE obligara a los Gobiernos nacionales a proporcionar a todos los ciudadanos agua potable y saneamiento, excluyendo así la gestión de los recursos hídricos de la normativa de mercado interior con vistas a lograr su consagración como un derecho humano en la legislación europea, en consonancia con lo previsto en las Naciones Unidas. Si bien la Comisión procedió a registrarla, su respuesta inicial fue sin embargo muy tibia^‍‍[16]. Inicialmente solo se comprometió a estudiar cómo crear unos parámetros de calidad del agua, a intensificar el control del cumplimiento por los Estados miembros de la legislación en la materia y, lo único decisorio, a poner en marcha una consulta pública a escala para mejorar la llamada «Directiva sobre la calidad del agua»^‍‍[17]. Esta cortedad de miras fue criticada por el Parlamento Europeo, que juzgó lamentable la falta de ambición y de respuestas concretas, así como la reiteración de compromisos ya existentes^‍‍[18]. A la postre, el seguimiento crítico del Parlamento Europeo, junto con el resultado de la citada consulta pública, resultó determinante para la suerte final de la ICE, lo que demuestra claramente tanto la relevancia del papel desempeñado por el Parlamento Europeo como por el TJUE, así como la interacción con otros mecanismos de participación ciudadana. La intervención del TJUE y del Parlamento Europeo forzó a que la Comisión por fin actuase, iniciando en 2018 la revisión de la citada «Directiva sobre la calidad del agua», que está a punto de concluir. En ella se recogen la práctica totalidad de las peticiones de índole técnico que la ICE sugería, pero se desatiende su demanda principal, que pretendía que el ordenamiento de la UE reconociese y tratase el derecho al agua y al saneamiento como un derecho humano.

El alcance y los límites intrínsecos de la ICE quedaban pues de relieve. En la casilla del haber, casos como este ponen de manifiesto que la ciudadanía puede instar con éxito a que la Comisión adopte actos legislativos en materias importantes, que supondrán mejoras sustanciales para la salud y el bienestar humano. En la del debe, sin embargo, hay que anotar la dilación en el tiempo (seis años) para lograr un resultado parcial y hasta cierto punto frustrante, puesto que la Comisión desestimó, como les requerían los promotores, considerar el acceso al agua como un derecho señero en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. Y, en tercer lugar, lo que es más preocupante, deja entrever que la implementación de las ICE no se debe a la voluntad de atender demandas ciudadanas plausibles, sino al hecho de que las mismas tengan encaje en la política previa de la Comisión y en agenda normativa futura (Gascón Marcen, A. (2019). Gobernanza electrónica en la Unión Europea: posibilidades de los ciudadanos para influir en la legislación y políticas europeas. En F. Galindo Ayuda (coord.). ¿Cómo poner en práctica el gobierno abierto? (pp. 33-50). Madrid: Reus.‍Gascón Marcén, 2019: 38). En definitiva, cuanto más «cómoda» en términos políticos y jurídicos sea una ICE, mayores serán sus probabilidades de éxito.

En esta primera fase, la «comodidad» de las ICE también tiene que ver con el ámbito material concernido y las repercusiones de los actos jurídicos propuestos. No es lo mismo plantear propuestas normativas en materia de agua y saneamiento, una cuestión técnica en la que las discrepancias entre los Estados miembros son de orden menor, que invocar el estado de necesidad como causa de justificación del incumplimiento del pago de la deuda pública, tal y como sucedió en la controvertida ICE «Un millón de firmas por una Europa solidaria»^‍‍[19]. Tampoco lo es, en lugar de solicitar una modificación puntual de la normativa sobre la calidad de las aguas, cuya necesidad de actualización había sido admitida por la propia Comisión, abogar por modificar a la vez el presupuesto comunitario y los reglamentos sobre financiación a la investigación y cooperación al desarrollo invocando argumentos más éticos que jurídicos y en un ámbito material tan polémico como la protección de los embriones humanos, tal y como sucedió en la ICE «Uno de nosotros».

2. Fase intermedia (2015-‍2018)[Subir]

La siguiente fase evolutiva comprende tres años, de marzo de 2015 a marzo de 2018, el periodo cubierto por el segundo informe de aplicación. A nuestro juicio, la nota más relevante de esta fase intermedia fue el importante aumento del volumen de ICE registradas, lo que denotaba un cambio en la actitud de la Comisión reflejado en dos medidas. Por una parte, a partir de 2015 las decisiones sobre el registro empezaron a adoptarse por el Colegio de Comisarios en pleno, informándose de las mismas a través de comunicados de prensa, al objeto de mejorar la transparencia. Por la otra, frente al rigor anterior, la Comisión flexibilizó su interpretación de los criterios de registro, dejando de invocar automáticamente el argumento de que excedían del ámbito de sus competencias, lo que se tradujo en una inversión de la tendencia respecto al periodo anterior.

Así, de diecisiete ICE presentadas se admitieron quince y se rechazaron dos, curiosamente ambas auspiciadas por opositores al Brexit^‍‍[20]. El elevado índice de aceptación trajo consigo un descenso correlativo de recursos ante el TJUE, que en este periodo solo conoció de nulidades que traían causa en decisiones denegatorias anteriores, en virtud de las cuales la Comisión se vio obligada a registrar en 2017 la ya comentada ICE «Stop TITP» y la ICE «Minority SafePack -one million signatures for diversity in Europe».

En esta segunda fase empezaron también a implementarse de facto algunas de las reformas luego recogidas en el nuevo reglamento. En concreto, se dieron pasos para simplificar el procedimiento, tales como proveer de servidores gratuitos a los organizadores para recabar las declaraciones de apoyo en línea de sus ICE, o ayudarles en el uso de programas informáticos para que el plazo de un año del que disponían para la recogida de firmas no se viera mermado a causa de problemas logísticos, como había sucedido en el pasado^‍‍[21]. Pero sin duda el avance sustancial consistió en permitir el registro parcial de las ICE, como consecuencia indirecta de la sentencia del Tribunal General en el asunto Minority SafePack^‍‍[22]. También tuvo lugar una diversificación del contenido material de las ICE, ampliando así el alcance de la participación ciudadana. Donde sin embargo no se apreciaron cambios sustanciales fue en la nacionalidad de los miembros de los comités ciudadanos, en su gran mayoría provenientes de los Big Five (Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y España), así como en su rango de edad (de veintiuno a cuarenta años).

No obstante, la valoración de esta fase intermedia continuó siendo decepcionante, ya que a las tres ICE presentadas ante la Comisión solo se sumó otra, la relativa a la «Prohibición del glifosato y protección de las personas frente a los pesticidas tóxicos», que, pese a abordar una preocupación técnica de indudable importancia sanitaria, tampoco logró que se adoptaran los actos jurídicos pretendidos. De hecho, la Comisión rechazó dos de ellos y pospuso hasta 2010 una nueva legislación para reducir el empleo de pesticidas y plaguicidas^‍‍[23]. Parecía que las preocupaciones ciudadanas habían sido ignoradas otra vez hasta que, inesperadamente, en el marco de las medidas adoptadas tras la crisis del coronavirus, la Comisión anunció en mayo de 2020 su intención de reducir el uso de pesticidas en un 50 % para el año 2030^‍‍[24]. Así pues, hemos tenido que sufrir una pandemia para que la Unión y sus Estados miembros reconozcan la importancia de la denominada «soberanía estratégica» (Espósito, C. (2020). «Covid-19 y Derecho Internacional/7. Globalización vs. soberanía estratégica». Aquiescencia. [blog], 18-05-2020. Disponible en: https://aquiescencia.net‍Espósito, 2020), y accedan a atender demandas por las que la ciudadanía llevaba años clamando en el desierto, tales como la importancia de la biodiversidad y de un sistema alimentario sostenible y saludable, que hoy constituyen los pilares del Pacto Verde Europeo^‍‍[25].

Por último, en esta fase intermedia, pese a que fue necesario activar una batería de medidas no legislativas para agilizar la tramitación de ICE y poder así cumplir con lo fines para los que fue creada, la Comisión evidenció una preocupante falta de talante autocrítico, al expresar en el primer informe de aplicación de la ICE de 2015 su satisfacción con el impacto de las peticiones ciudadanas en su agenda normativa. Esta autocomplacencia contrastaba con la pobreza de la tasa de éxito, fruto de su doble rechazo generalizado, ora al registro, ora a la adopción de medidas legislativas para atender las demandas ciudadanas. La escasa receptividad de la Comisión, junto a la inadecuación de su instrumento regulador, eran pues los lastres a subsanar para que la ICE pudiera tener una incidencia real y positiva en la dinámica de la UE (Illueca Ballester, J. E. (2019). La Iniciativa Ciudadana Europea: una institución participativa sui generis en proceso de revisión, Revista de Derecho Constitucional Europeo, 32.‍Illueca Ballester, 2019); pero como luego comprobaremos, no eran los únicos cambios necesarios pendientes.

3. Nueva época (2018-primer semestre 2020)[Subir]

Desde abril de 2018 hasta el primer semestre de 2020, que es el último periodo aquí examinado, coincidiendo con la fecha prevista para la apertura de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, se inicia lo que consideramos no tanto una tercera fase como una nueva época en la ICE. Los dos hitos de este periodo han sido, en primer lugar, la adopción y entrada en vigor del nuevo reglamento que analizaremos en el siguiente epígrafe, al que se sumaría, en segundo lugar, el tratamiento que la Conferencia sobre el Futuro de Europa tiene previsto dispensar a la ICE.

De un total acumulado de 97 iniciativas presentadas desde 2011, durante los siete años (2011-‍2018) de las dos fases iniciales, se registraron 74, mientras en los albores de esta nueva época, en menos de dos años son ya once las ICE registradas y otras tantas están en fase de recogidas de apoyos. No es baladí que las dos ICE abiertas que están recabado más firmas («Salvemos a las abejas y los agricultores. Hacia una agricultura respetuosa con las abejas para un medio ambiente sano» y «Prohibición del cercenamiento y comercio de las aletas de tiburón») versen sobre el medio ambiente, y en ambos casos hayan sido promovidas por una alianza de organizaciones independientes de la sociedad civil de la práctica totalidad de los Estados miembros. Sin embargo, en las dos parece seguirse una tendencia propia de etapas anteriores, pues se constata una suerte de duopolio francoalemán tanto en la nacionalidad de los integrantes del grupo de organizadores como en la de los firmantes. Una tercera de naturaleza similar, la ICE «Poner fin a la exención fiscal a los carburantes de aviación en Europa», ha visto ampliada la fecha de inicio de recogida de apoyos on line, al igual que el resto de ICE afectadas por la suspensión de los plazos administrativos derivada de la COVID-19^‍‍[26].

En este mismo orden de cosas, junto al aumento exponencial de ICE verdes, destaca la presencia de ICE con temáticas originales de corte social, que tienen que ver con preocupaciones ciudadanas en ámbitos materiales hasta ahora desconocidas, y que han adquirido mayor notoriedad durante la actual crisis. Nos referimos a las ICE «Votantes sin fronteras»^‍‍[27], «Libertad para compartir»^‍‍[28] e «Implantación de una Renta Básica Universal en toda la UE». Sin perjuicio de que es precipitado aventurar sus posibilidades de éxito, el mero hecho de su registro indica que se están empezando a incorporar cuestiones ausentes del debate político de la Unión, que sin embargo estaban sobre la mesa o se habían dirimido ya en los Estados miembros^‍‍[29]. Así, la primera ICE refleja el interés, diluido tras la crisis económica y el Brexit, por ampliar la participación política más allá de los límites de la ciudadanía como coadyuvante de una sociedad europea más cohesionada. Por su parte, la viabilidad del objetivo de la segunda, que insta a modificar la normativa europea en vigor para facilitar el disfrute común sin ánimo de lucro de todo tipo de obras protegidas por derechos de autor, ha sido ensayada anticipadamente durante la pandemia. Y respecto a la tercera, no parece que sea simple casualidad que el registro de la ICE solicitando una renta básica universal e incondicional para todos los residentes en la UE haya coincidido con la aprobación en España del polémico ingreso mínimo vital. Finalmente, pero no menos importante, hay que destacar que la ciudanía ha encontrado en la ICE un medio de expresar su visión sobre cómo afrontar la lucha contra la pandemia, como atestigua el registro de la ICE denominada «Derecho a una cura», en la que los promotores instan a la Unión a anteponer la salud pública a los beneficios privados, y a hacer que las vacunas y los tratamientos frente a las pandemias se conviertan en un bien público mundial, de libre acceso para todos^‍‍[30].

De lo anterior se desprende que en esta tercera etapa la ICE estaría propiciando una mayor sintonía entre los debates nacionales y el europeo, así como anticipando el esperado giro hacia esa Europa social que protege a sus ciudadanos, en línea con el plan de la Comisión para relanzar la recuperación de la Unión post-COVID 19.

Con todo, existen ámbitos materiales relevantes donde la ciudadanía europea ha demostrado tener interés y opinión, caso de la política de migración y asilo, en los que aún no se han presentado ICE. Y otros, como las relaciones internacionales donde la Comisión ha denegado sistemáticamente su registro (ICE «Stop TTIP» y «Cese del comercio con asentamientos israelíes en los Territorios Palestinos Ocupados»), restringiendo la participación ciudadana al mero debate político (Organ, J. (2017). EU citizen participation, openness and the European citizens initiative: the TTIP legacy. Common Market Law Review, 54(6), 1713-1747. Disponible en: https://doi.org/10.2139/ssrn.2919810‍Organ, 2017).

1. Causas, procedimiento y protagonistas de la reforma[Subir]

La evolución en la aplicación de la ICE demuestra que, desde el principio, se detectaron insuficiencias de orden sustantivo y procesal que dificultaron su correcta implementación, aconsejando una reforma de su reglamento regulador. Entre las primeras destaca la interpretación por la Comisión del llamado test de la admisibilidad legal del art. 4.2 b) del Reglamento 211/2011. El precepto le confería un margen de apreciación amplio para rechazar aquellas propuestas que estuvieran manifiestamente fuera de su ámbito de competencia, pero la interpretación excesivamente rígida de este requisito ha suscitado las críticas recurrentes de la academia (Karatzia, A. (2018). Revisiting the Registration of European Citizens’ Initiatives: The Evolution of the Legal Admissibility Test. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 20, 147-178. Disponible en: https://doi.org/10.1017/cel.2018.9‍Karaztiza, 2018). Dichas criticas estaban justificadas a tenor del segundo informe de aplicación, ya que entre 2011 y 2015 la Comisión denegó el registro de 22 de las 48 iniciativas, el 30 % de las solicitudes presentadas.

A ello se añadían insuficiencias técnico-procedimentales que afectaban, sobre todo, a las modalidades del registro, así como al plazo y medios de recogida de los apoyos. La duda principal radicaba en que el registro parcial no estaba expresamente previsto en la normativa, por lo que la Comisión lo consideraba inadmisible, soslayando así su deber de ayuda a los promotores de las ICE, con frecuencia legos sin los conocimientos necesarios para acomodar sus propuestas a las exigencias legales. Esta circunstancia, sumada a la tendencia a no fundamentar suficientemente las razones de tal rechazo, provocó un aluvión de recursos de anulación ante el TJUE.

Fue a partir de la resolución de uno de dichos recursos, el relativo a la ICE «Minority SafePack», cuando la Comisión se vio obligada a rectificar su posición. En este sentido, la ya citada sentencia del Tribunal General de 3 de febrero de 2017 constituye un leading case al dirimir el rechazo del registro de una ICE sumamente compleja. Primero, por su objetivo de índole político general, ya que instaba a mejorar la protección de las minorías nacionales y lingüísticas para fortalecer la diversidad cultural en la UE. Y segundo, por su magnitud, al ser un prototipo de ICE paquete o paraguas, que abarcaba hasta once ámbitos en los que proponía la adopción de actos legislativos de alcance y base jurídica muy distintos.

Sin embargo, la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que las ICE complejas requieren respuestas pormenorizadas y bien fundadas, y optó por una doble negativa en exceso simplificadora, que sin duda facilitó el fallo del TJUE. De una parte, se negó a registrarla, por considerar que, si bien algunos de los actos sugeridos podían estar dentro de sus competencias, no cabía un registro parcial de una o varias peticiones, ratificándose en su postura maximalista. De otra parte, despachó su negativa en unas breves líneas, sin justificar de manera detallada qué propuestas concretas y por qué excedían de sus competencias. Así las cosas, el TJUE, sin pronunciarse expresamente sobre la cuestión de fondo del registro parcial, anuló la decisión de la Comisión debido a que no se le había dado al comité ciudadano la oportunidad de conocer las razones de la desestimación de sus propuestas y, por consiguiente, tampoco de impugnar la legalidad de dicha apreciación. Tras el fallo la Comisión registró nueve de las once propuestas iniciales de la «Minority SafePack» pero, como era previsible, excluyó las dos de mayor peso e impacto legislativo. De esta manera, gracias a una modificación no legislativa resultante de la jurisprudencia del TJUE, a la que posteriormente el nuevo reglamento daría carta de naturaleza jurídica, la ICE siguió su curso, convirtiéndose siete años después en la cuarta en llegar a su fase final, si bien como habitualmente, con unos resultados de momento menores^‍‍[31].

Se evidenciaba así que el rechazo sistemático de la Comisión al registro parcial, basada en una interpretación muy estricta del test de legalidad, acompañada de una motivación insuficiente, eran disfunciones de suficiente calado como para justificar una reforma legal. De hecho, la combinación de una normativa farragosa y la falta del llamado favor participationis (Fernández Le Gal, A. (2020). El nuevo reglamento regulador de la Iniciativa Ciudadana Europea: un instrumento de participación de la ciudadanía europea poco conocido y de gran potencial democrático e integrador. Revista General de Derecho de la Unión Europea, 51, 282-304.‍Fernández Le Gal, 2020: 287) estaban frustrando la implicación ciudadana en la vida democrática de la Unión. Y máxime cuando a ello se añadían también deficiencias procedimentales, entre las que destacaban: la rigidez de los plazos temporales en las distintas etapas de tramitación de la ICE; las divergencias en la edad y los requisitos sobre los datos personales de los firmantes entre los Estados miembros; la complejidad del proceso de recogida de declaraciones de apoyo a través de páginas web o en línea y el exiguo plazo de un año para dicha recogida; y la desigual verificación por las autoridades nacionales competentes de las declaraciones de apoyo o la exigencia de transparencia respecto a la financiación de las ICE.

Pese a que la Comisión tenía probada constancia de estas deficiencias (Vázquez Rodríguez, B. (2017). La Iniciativa Ciudadana Europea: un instrumento democrático en progresiva consolidación. Revista General de Derecho Europeo, 43.‍Vázquez Rodríguez: 2017), la modificación del instrumento regulador fructificó gracias a la presión ejercida por otras instituciones. En concreto, la Defensora del Pueblo fue la primera en hacerse eco de la necesidad del cambio en 2013. A continuación, el Parlamento Europeo endosó su pretensión de una ICE más ágil y ambiciosa, acordando en 2015 instar la revisión de su regulación, petición a la que finalmente se sumaron el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social Europeo, pero que no obstante el Parlamento Europeo hubo de reiterar dos años más tarde^‍‍[32]. Esta unanimidad logró vencer la resistencia de la Comisión, quien en abril de 2017 abrió formalmente el proceso de reforma del Reglamento 211/2011.

2. Cambio y permanencia en el Reglamento (UE) 2019/788[Subir]

Dicho proceso se benefició de los aportes contenidos en los dos informes de aplicación, además de otros inputs provenientes de la celebración de una consulta pública ad hoc, así como de reuniones con las autoridades nacionales y con diferentes ONG implicadas en el campo de la participación ciudadana. En su virtud, la Comisión trasladó al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta de nuevo reglamento, consensuada por ambos en un plazo más que razonable, hasta culminar la reforma en menos de dos años. El vigente reglamento tiene una estructura y extensión similar, con veintiocho preceptos frente a los veintitrés del antiguo, agrupados en torno a unos extensísimos considerandos y cinco capítulos. Siguiendo la misma sistemática que la norma emplea, las principales novedades son, a nuestro juicio, las siguientes.