EXPERIENCIA Y JURISPRUDENCIA DE LA COERCIÓN ESTATAL (ARTÍCULO 155 CE)

El dudoso privilegio de contarme entre las primeras voces en abordar la trascendencia del 155^‍‍[1] a partir de las pocas palabras de la Constitución me sitúa ahora en la arriesgada tesitura de enfrentarme con la coerción estatal realmente existente, tal como en particular ha quedado perfilada por las sentencias del Tribunal Constitucional de julio de 2019^‍‍[2]. Con su activación inaugural en 2017-‍2018 y la subsiguiente jurisprudencia constitucional, la pieza más potente de nuestro derecho de excepción habita ya entre nosotros. Con ello, sin embargo, no ha quedado atrás el auténtico desafío que supone su interpretación y análisis. La notable bibliografía producida, de modo acelerado en los últimos años, en torno al art. 155 CE^‍‍[3] permite incluir el precepto entre los más destacados del texto constitucional. Difícilmente podría esperarse de mí alguna aportación a este impresionante acopio doctrinal. A la postre, y haciendo de la necesidad virtud, mi única ventaja acaso se sitúe a la hora de alejar el foco en busca de algunas evidencias puede que empolvadas por el detalle y la inmediación de lo que ha pasado. Porque esto que ha pasado, es decir, el caso de una comunidad autónoma que, con toda la confusión imaginable, se declara república independiente del Estado español^‍‍[4], arrastrando así la activación del 155, conlleva el riesgo de que se mezclen lo que es su prefiguración en la Constitución y lo que ha sido la concreta «experiencia constitucional»^‍‍[5] vivida. Sin más preámbulos, en lo que sigue me limitaré a formular unas breves apreciaciones al hilo de algunos de los capítulos que usualmente disciplinan el análisis de este por tantas razones singular precepto constitucional.

I. A MODO DE INICIO[Subir]

El nombre de la cosa. «El mundo era tan reciente que muchas cosas carecían de nombre»^‍‍[6], y ese era el caso del instituto diseñado en el art. 155 de la Constitución. Sin necesidad de señalarlo con el dedo, parecía este tan semejante al art. 37 de la ley fundamental alemana que era difícil no llamarlo por el nombre que allí recibe, debidamente adaptado, «coerción federal»^‍‍[7]. Así fue como nació «coerción estatal», aunque siempre con el término «coacción», igualmente estatal, yéndole a la zaga^‍‍[8]. Su condición de herramienta destinada a doblegar la voluntad de una autonomía era poco dudosa y, sin embargo, todo lo que tuviera resabios de recurso a la fuerza suscitaba un cierto malestar. Es como si en un contexto federal consagrado importase menos asumir que se trata de situaciones en las que la federación se impone a los estados, que no en el de un balbuciente Estado de las autonomías. Aunque solo sea en parte, puede que esto explique el que se hayan propuesto términos alternativos (ejecución, en primer lugar, de igual adscripción alemana^‍‍[9]) en los que esa íntima condición de la coerción queda más soterrada. Dicho esto, y sin ignorar toda la implicación del acto y el efecto de nombrar, hay que reconocer que ningún término podrá dar cuenta por sí solo de la complejidad del instituto. Esta incapacidad para acertar en el nombre ha hecho que, al final, en particular desde la activación de este excepcional recurso en 2017, se haya implantado pura y simplemente el 155 como el nombre que todo el mundo hoy entiende y tal como aquí vengo haciéndolo.

La identidad de la coerción estatal. Hoy es pacífico que el 155 es parte de nuestro arsenal de la excepción. Jesús García Torres da cuenta del abandono definitivo de la antigua posición, siempre minoritaria, orientada a la desdramatización del instituto^‍‍[10]. Por recordar un par de cosas elementales, el derecho constitucional de excepción se llama así porque contiene un apartamiento, vocacionalmente puntual, de las reglas básicas que rigen en el Estado constitucional, la inmensa mayoría de ellas normas escritas, en razón de supuestos o situaciones objetivamente anómalas. De este modo, en los momentos de activación de este derecho son, ya sea los derechos fundamentales, ya sea la democracia representativa o la separación y distribución de poderes, los valores constitucionales que padecen.

En el caso que nos ocupa, es la autonomía territorial la que padece. El Estado interviene en una comunidad autónoma, «constriñendo» su régimen de autogobierno, por utilizar el lenguaje de la STC 89/2019^‍‍[11]. No lo hace como consecuencia de graves desórdenes públicos ni por catástrofes naturales, para eso están otros institutos de excepción, sino que lo hace como consecuencia de una grave transgresión del ordenamiento por parte de las instancias políticas de una comunidad autónoma. En ese sentido es una emergencia política, porque arranca de un enfrentamiento entre poderes territoriales (Urías Martínez, J. (2019). El artículo 155 CE: alcance y límites de una excepción constitucional. Revista Catalana de Dret Públic (Especial sobre l’aplicació de l’article 155 a Catalunya), 101-114.‍Urías, 2019: 105). Y es un mecanismo unidireccional, basado en la premisa de que la emergencia que combatir procede de la comunidad autónoma y no a la inversa.

Siendo esto así, podría ser útil hacerse la pregunta de en qué cambiarían las cosas si no hubiera 155. Pues, tratándose de un Estado de derecho, aunque sea descentralizado, con sus tribunales de justicia e incluso con su jurisdicción constitucional, donde todos los poderes públicos acatan las resoluciones judiciales, no habría de echarse nada más en falta. De algún modo, esa fue la ensoñación constante del Gobierno central en la experiencia habida, la de que las leyes y los tribunales irían dando suficiente respuesta a cualquier contingencia. Al final, se comprobó que no era exactamente así, con el resultado conocido. El art. 155 está en la Constitución en razón de posibles conflictos políticos, que lo son tanto en su naturaleza como en su gestión, en otras palabras, conflictos frente a los cuales hay que recurrir a la política, lo que equivale a decir negociación, pero a veces también coerción. No por casualidad, de un modo u de otro, la presencia de estos mecanismos es una constante en el derecho comparado.

Derecho autonómico de excepción^‍‍[12]. Con referencia al soporte formal de este derecho cabe decir que, si este 155 ha terminado imponiéndose con ese nombre, puede que en ello haya tenido algo que ver la circunstancia de que su régimen se agote prácticamente en el susodicho artículo. Ninguna previsión facultativa (art. 55.2 CE) o mandato de desarrollo normativo (116.1 CE) contiene la Constitución respecto del art. 155 CE, a diferencia de lo que son los casos de la suspensión individual de garantías o los estados excepcionales, respectivamente^‍‍[13].

La excepción en esta situación de inexistente desarrollo normativo del precepto constitucional es el Reglamento del Senado, cuyo art. 189 se encuentra, como es conocido, dedicado a la intervención de aquel en el proceso de activación de la coerción estatal^‍‍[14]. Me atrevería, sin embargo, a apuntar una cierta extralimitación en esta actividad normativa por parte de la Alta Cámara, dado que varias de sus previsiones afectan directamente a la posición del Gobierno en la implementación del instituto. Así, por un lado, el artículo está redactado en unos términos de los que podría deducirse que abren algo así como un «trámite de alegaciones» en beneficio de la comunidad autónoma, de tal manera que el Senado podría adoptar su decisión a partir de posiciones contrapuestas^‍‍[15]. Otra cosa es que el Tribunal Constitucional haya desautorizado luego, discreta pero inequívocamente, este sentido del texto^‍‍[16]. De otro lado, el precepto ha abierto a la Cámara Alta la facultad de modificar o condicionar las medidas que se propone adoptar el Gobierno, con motivo de su preceptiva aprobación^‍‍[17], facultad de la que ha hecho variado aunque prudente uso en la experiencia habida: si esto puede resultar soportable para el Gobierno en el caso de retoques secundarios, como ha sido, esta posibilidad puede ser un problema de ser mayor el alcance de estos.

Aparte de al propio artículo de la Constitución y al del Reglamento del Senado, y a efectos de cerrar este apartado, no cabe ya sino remitirse a la jurisprudencia, es decir, a la citada doctrina constitucional contenida esencialmente en las SSTC 89 y 90/2019^‍‍[18]. Ahora bien, cabría decir que, por su relevancia en el contexto que nos ocupa, esta jurisprudencia se sitúa en un plano distinto. Como se viene diciendo, es la suma de la experiencia constitucional habida y de la doctrina constitucional surgida al hilo de aquella la que ha hecho de la coerción estatal uno de los vectores del Estado autonómico.

II. LOS PROTAGONISTAS: LA COMUNIDAD AUTÓNOMA, EL GOBIERNO Y EL SENADO[Subir]

En el apartado primero del art. 155 CE figuran tres personajes: la comunidad autónoma (con su presidente a la cabeza), el Gobierno (de la nación) y el Senado, cada uno de los cuales con su propio papel. La primera incumple y/o atenta, el segundo, tras constatar dicho incumplimiento o atentado grave, requiere (al presidente de la comunidad autónoma) y adopta las medidas necesarias, el tercero aprueba (o no) esas medidas que el Gobierno pretende adoptar, siempre con anterioridad a la entrada en vigor de estas. Esto es lo que dice la Constitución, a partir de cuyos términos ha tenido lugar la hasta ahora única experiencia habida en la materia. En lo que sigue me limitaré a alguna que otra observación sobre el respectivo juego de estas instancias.

En primer lugar, la comunidad autónoma. Y es que es ella, una comunidad autónoma, la que con su comportamiento hace desencadenar todo el proceso, ya sea incumpliendo las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen, ya sea actuando de forma que implique un atentado grave al interés general de España. Es necesario detenerse brevemente en esta particularidad del lenguaje. No son las autoridades de la comunidad autónoma las directamente aludidas, aunque a la hora del requerimiento aparezca su presidente en la condición de destinatario. En paralelo con el modelo alemán (un Land), es la comunidad autónoma la que, supuestamente, y según los casos, incumple o atenta. Esta dicción visibiliza un vestigio del origen, en definitiva, federal del precepto. Porque, aplicado a España, puede decirse que de este modo la comunidad autónoma aparece como una magnitud dada, es decir, fuera como tal del poder de disposición del Estado, en todo caso a través de la coerción. Y es este último, a través del Gobierno y del Senado, el que debe hacer frente a la comunidad autónoma en cuestión, por más que representada por sus poderes políticos. En fin, es esa referencia directa a la comunidad autónoma la que marca el nivel del conflicto, pues es ella y no cualquier corporación territorial la que, dado su nivel de autogobierno, puede estar en situación de atentar gravemente al interés general de España.

En segundo lugar, el Gobierno. Con arreglo al art. 155 C.E, es el gran protagonista de la coerción estatal. Ya se han señalado sus actuaciones: a él le corresponde la exclusiva constatación de la conducta anómala de la comunidad autónoma, a él la formulación del correspondiente requerimiento, a él con exclusividad la apreciación acerca de si este último ha sido o no atendido y, en función de ello, la decisión de continuar impulsando el recurso a la coerción, a él el diseño de las medidas consideradas necesarias y el consiguiente sometimiento a su aprobación por el Senado^‍‍[19]. Con esto queda dicho dónde se sitúa el centro de gravedad del instituto. Pues la suma y concatenación de todas estas actuaciones gubernamentales pone de manifiesto que se está ante una de las intervenciones más trascendentes del Gobierno central.

La experiencia constitucional vivida ha ido en parte por otros derroteros. Ya se ha visto cómo el diseño en el Reglamento del Senado de su propio rol en la coerción ha puesto de manifiesto algunos elementos de relativización de la posición del Gobierno. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha reforzado la posición del Senado en detrimento de la del Gobierno. En efecto, del enunciado de algunos pasajes de la STC 89/2019 podría deducirse que quien lleva la batuta en la gestión del 155 es el Senado. Ciertamente, el Gobierno tendría el monopolio de la iniciativa y la propuesta de su articulación, pero, en definitiva, sería el Senado el que adopta y ordena la coerción estatal en cuanto que su principal responsable, de tal modo que el Gobierno vendría a quedar en la condición de ejecutor^‍‍[20].

Cabría avanzar más de una hipótesis en un intento de explicación de este desplazamiento en el reparto de roles. Es posible que en todo esto haya tenido algo que ver la circunstancia de que los recursos de inconstitucionalidad que dieron lugar a las sentencias de julio de 2019 se dirigieran frente al Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2019 dando su aprobación, con modificaciones, a las medidas que adoptar por el Gobierno, en lugar de hacerlo frente al Acuerdo del Gobierno del 21 anterior, publicado y entrado en vigor en fecha coincidente con el del Senado. Con independencia de que el Acuerdo del Senado fuera también objeto de publicación en el BOE, basta prestar atención a los términos de ambos acuerdos para advertir, como no podía ser de otra manera, que fue en virtud del Acuerdo del Gobierno como la comunidad autónoma de Cataluña quedó efectivamente intervenida, y ello con arreglo al conjunto de medidas que en él pormenorizadamente se contienen. El Acuerdo del Senado, tras constatar lapidariamente la concurrencia del presupuesto habilitante, se limita a dar su autorización/aprobación^‍‍[21] genérica a las medidas que estará facultado para adoptar el Gobierno, haciendo únicamente constar las variaciones por él introducidas en lo que será el acuerdo efectivamente vigente, y sin que como efecto del acuerdo de aprobación Cataluña resultase ya sometida al régimen del art. 155 CE. De manera consecuente, el Acuerdo del Gobierno concluye inequívocamente con las siguientes palabras: «Las medidas que resulten autorizadas por el Senado entrarán en vigor desde el momento de la publicación del presente Acuerdo en el Boletín Oficial del Estado»^‍‍[22].

Evidentemente, fueron los propios recurrentes quienes optaron por dirigir sus recursos de inconstitucionalidad frente al Acuerdo del Senado y seguramente procedieron así en la convicción, a mi parecer infundada, de que este acuerdo se aproximaba con mayor espontaneidad a un «acto con fuerza de ley», en cuanto que objeto idóneo de un recurso de inconstitucionalidad, que no el Acuerdo del Gobierno, el único, sin embargo, con eficacia ad extra. Y sería en este contexto de control jurisdiccional del Acuerdo del Senado como la STC 89/2019 lleva a cabo en sus fundamentos jurídicos el deslizamiento en la posición respectiva de ambos órganos constitucionales.

En tercer lugar, el Senado. Con razón se ha destacado la trascendencia que para el Senado tiene su participación en la activación del 155 mediante su exclusiva competencia para aprobar las medidas que le proponga el Gobierno (Urías Martínez, J. (2019). El artículo 155 CE: alcance y límites de una excepción constitucional. Revista Catalana de Dret Públic (Especial sobre l’aplicació de l’article 155 a Catalunya), 101-114.‍Urías, 2019: 108). En realidad, se trata esta de la única competencia que es singular y privativa del Senado, competencia al mismo tiempo de la máxima relevancia, tanto en sentido negativo como positivo. En sentido negativo, porque es este el que únicamente puede frenar al Gobierno, impidiendo que intervenga sin causa en una comunidad autónoma, o que lo haga en los términos que indebidamente propone. Y en sentido positivo porque, al dar su aprobación a unas u otras de las medidas cuya aprobación le somete el Gobierno, adquiere una indudable responsabilidad política en toda esta iniciativa. Según sea el caso, al Senado le corresponderá descartar que las medidas exceden de lo constitucionalmente admisible, pero en cualquier supuesto le corresponderá una valoración en términos políticos de los propósitos del Gobierno. Y, a diferencia de lo que es el caso alemán, se requiere una mayoría cualificada, la absoluta, de «senadores», precisa el Reglamento del Senado^‍‍[23]. Es una garantía importante, con independencia de que el sistema electoral tienda a arrojar mayorías absolutas a favor de una fuerza política, con frecuencia la misma que ha otorgado su confianza al Gobierno en la otra Cámara.

La activación del 155 ha tenido el efecto colateral de dejar a la vista la singularidad de nuestro Senado tanto en términos orgánicos como funcionales, en particular cuando se contrasta a estos con la definición constitucional de aquel como Cámara de representación territorial. Lo que aleja primero que nada al art. 155 CE de su modelo alemán es el hecho de decir «Senado», el Senado que sabemos, donde el art. 37 de la ley fundamental alemana dice «Consejo Federal», a sabiendas igualmente de lo que este Bundesrat es. Mientras el valor añadido, en términos federales, de la exigencia de que la coerción federal obtenga la aprobación de dicho órgano federal está a la vista de todos y es la mayor garantía de la adecuación y necesidad de la iniciativa, poco de esto puede decirse de una desaliñada Cámara Alta, por lo demás y en su gran parte heredada de la «Ley para la Reforma Política» de un Estado unitario centralizado.

Dicho todo lo anterior, es evidente que detrás del Gobierno y del Senado está el Estado, el Estado sin más, podría decirse. El Tribunal Constitucional ha destacado, en sentido negativo, que en esta función el Estado, a través de sus órganos, no actúa en defensa de su cuota parte en la distribución de competencias deducida del bloque de la constitucionalidad^‍‍[24]. Esto no es un conflicto, ni siquiera extremo, de competencias entre el Estado y una comunidad autónoma. El Tribunal Constitucional da, sin embargo, un paso más, proyectando este enfoque a la división horizontal del poder cuando declara, igualmente en sentido negativo: «[…] el Gobierno […] no actúa estrictamente como poder ejecutivo, en relación al reparto horizontal de funciones entre el legislativo y el ejecutivo […]. No está así ejerciendo las facultades que le atribuye el art. 97 CE, sino las que específicamente le otorga el Senado a través del procedimiento previsto en el art. 155» (STC 89/2019, FJ 11, b)^‍‍[25].

En estos términos, habría que preguntarse, en sentido positivo, en qué condición actúan Gobierno y Senado en el marco de la coerción estatal: «Gobierno y Senado son aquí llamados por la Constitución a actuar como garantes del ordenamiento integral del Estado […] o de la totalidad de la organización jurídico-política de la Nación española»^‍‍[26]. Y ya por referencia específica al Gobierno, repitiendo la cita anterior, «el Gobierno […] actúa […] como órgano constitucional garante de la integridad de la norma suprema del ordenamiento»^‍‍[27]. Ciertamente, es oportuna la advertencia de que el Estado, a través del Gobierno y del Senado, no está procediendo por esta vía en defensa de las competencias que le corresponden en cuanto que Estado central frente a invasiones competenciales provenientes de una comunidad autónoma. En esta específica función está, si se quiere, supra partes.

En mi criterio, Gobierno y Senado actúan directa y sencillamente por mandato de la Constitución y en su defensa o garantía, sin que importe extraordinariamente en qué condición lo hacen. En este sentido, me parece un cierto exceso verbal y conceptual la declaración de que el Gobierno no actúa en su condición de titular del poder ejecutivo sino en una condición distinta y seguramente superior. Esta especie de desdoblamiento funcional del Gobierno, que sería lícito preguntar por qué no se hace extensivo al Senado, acaso pueda estar bien en el marco de un escrito de doctrina, pero puede suscitar alguna perplejidad situada en boca del juez constitucional^‍‍[28]. Lo fundamental, en mi criterio, es que estos órganos constitucionales vean reconocida esta especial competencia que la Constitución les atribuye en la garantía y eficacia del ordenamiento constitucional en su conjunto, alejada de su responsabilidad de defensa del acervo competencial estatal resultante del bloque de la constitucionalidad.

III. PRESUPUESTO(S) HABILITANTE(S)[Subir]

Se viene discutiendo acerca de si lo que llamamos el presupuesto habilitante de la coerción es singular o plural. Que el constituyente quiso formularlo en términos crudamente alternativos parece difícilmente discutible: la disyuntiva, con su propia partícula (incumplimiento de la ley/atentado al interés general de España), está inscrita por partida doble en las pocas líneas del art. 155.1 CE: primero, como descripción del propio presupuesto habilitante, y, segundo, como conexión de sentido de las genéricas medidas que adoptar. El Tribunal Constitucional, por su parte, sin avanzar más, se ha contentado prudentemente con desechar una comprensión en términos excluyentes el uno del otro^‍‍[29].

En primer término, es de notar que la disyuntiva contiene, a su vez, su propia disyuntiva, y no precisamente menor: un incumplimiento derivado de una obligación legal se sitúa a bastante distancia de otro derivado de una obligación constitucional. La presencia de la Constitución en este primer término ya anuncia la posible dimensión crítica del conflicto. Se está en todo caso lejos de la garantía del derecho federal en la que se inserta el instituto alemán. Pero el precepto incluye la referencia a las obligaciones simplemente derivadas de la ley y aquí se sitúa la posibilidad del ya referido funcionamiento desdramatizado y, en definitiva, normalizado de la coerción estatal, un uso engarzado en las tareas de supervisión de la legislación estatal^‍‍[30]. Pero diría que Alemania ha marcado el camino, al haber dejado dormir al Bundeszwang durante ya más de siete décadas. Este precedente ha facilitado también una comprensión de la versión española del instituto en términos de emergencia. La realidad es que la experiencia habida ha terminado «desplazando» a la coerción, quizá definitivamente, a lo que posiblemente siempre fuera su intención y su objeto, las situaciones de grave crisis del Estado autonómico.

En todo caso, la pregunta que en este sentido más espontáneamente se hace es la de cómo sería posible atentar gravemente al interés general de España sin, de un modo u otro, quebrantar la ley, constitucional o no. Formulada así, la pregunta no admite muchas respuestas, pero cabe cuestionar que el interrogante que nos ocupa quede así zanjado. El atentado al interés general de España que, con cierta redundancia, se exige que sea «grave»^‍‍[31], en ningún caso debió ser imaginado por los constituyentes como simple incumplimiento de obligaciones legales por parte de una comunidad autónoma. Al margen de esto, una cosa es el «interés general» con minúscula, como una categoría bien familiar al derecho público, y otra muy diferente el «interés general de España», que casi habría que imaginar escrito con mayúscula. Esta inserción de la referencia a España en una cláusula que en sí misma no tiene nada de extraordinaria opera como un revulsivo que modifica decididamente el presupuesto habilitante^‍‍[32].

En efecto, «gravemente» dice el art. 155 respecto del atentado al interés general de España, y esta nota de gravedad ha terminado expandiéndose por toda la descripción del presupuesto habilitante: grave ha de ser también el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Constitución u otras leyes, de tal forma que, en estos momentos, tras las sentencias de 2019, acaso estemos ante una fusión emergente en lo que al presupuesto habilitante se refiere; se trataría, por parte de una comunidad autónoma, de graves transgresiones del ordenamiento dotadas de trascendencia constitucional^‍‍[33]. Hoy día, tras estas sentencias, a ningún Gobierno de la nación se le ocurriría desencadenar la coerción estatal como instrumento para doblegar un incumplimiento de la legalidad que no fuera la constitucional y, en todo caso, de indubitable gravedad^‍‍[34].

IV. FACULTADES EXCEPCIONALES: LA MAYOR Y LA MENOR[Subir]

El art. 155.1 C.E. debe su excepcional perfil a la facultad, sin parangón posible a lo largo de toda la Constitución, que otorga al Gobierno para adoptar las medidas necesarias requeridas, en particular, para la protección del interés general de España. No debe olvidarse, sin embargo, que ha de hablarse de facultades excepcionales en plural, la de dicho apartado primero y la del apartado segundo. De ellas resultan dos categorías acusadamente asimétricas: por un lado, las medidas necesarias (la mayor), y, por otro lado, las instrucciones (la menor). Las dos son facultades excepcionales, pero la diferencia en la trascendencia de cada una de ellas es abismal.

V. DIMENSIONES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD[Subir]

En el momento en que se produce la activación del 155 en Cataluña, el Tribunal Constitucional se encuentra tan implicado desde hace años en la función de cortafuegos del llamado procés que difícilmente cabría esperar que pudiera verse exento del control jurisdiccional de la más trascendente de las decisiones adoptadas en el marco de aquel. Es así como las sentencias dictadas el 2 de julio de 2019 en sendos recursos de inconstitucionalidad frente al Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 han dado lugar a una jurisprudencia constitucional, desprovista de todo ruido de votos particulares, que ha sentado doctrina en el hasta entonces proceloso territorio de las posibilidades y límites de este extraordinario mecanismo de garantía del orden constitucional. Lo que a continuación brevemente se expone tiene que ver ya con los resultados que arroja esta primera experiencia habida con el control de la coerción estatal tanto en términos procesales, como de doctrina, como, finalmente, en términos funcionales.

En términos procesales, cabe comenzar diciendo que la admisión a trámite de estos recursos de inconstitucionalidad no le supuso mayor esfuerzo argumentativo al Tribunal Constitucional a partir de su doctrina previa sobre la inclusión entre los «actos con fuerza de ley», en el sentido del art. 27.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cualesquiera actos de los poderes públicos cuyo efecto pueda ser el de modificar la aplicación de las leyes^‍‍[46]. Este modo de argumentar del juez constitucional se cierra con otras consideraciones ad abundantiam. Tal es el caso de una declaración en la que, a mi modesto entender, la retórica se impone al rigor. La proclamación, en efecto, de «la imposibilidad de que exista un “ámbito normativo inmune al control de la jurisdicción constitucional”» dista de ser una evidencia^‍‍[47]. En otro orden de cosas, tampoco le resultó problemático al Tribunal aceptar precisamente el Acuerdo del Senado como específica norma objeto de los citados recursos, a cuyos efectos me remito a lo considerado más arriba. De hecho, no le mereció consideración alguna, dado el consenso implícito de las partes en lo que a este extremo se refiere.

Por lo que hace a la dimensión doctrinal de estas sentencias, es claro que en ella reside su principal valor. Dada la riqueza de esta jurisprudencia, aquí poco más cabe sino avanzar telegráficamente. El canon de control es específicamente el art. 155 CE, completado por el art. 189 RS, y, de manera más amplia, la Constitución como norma suprema en su conjunto. El control ha concernido tanto a los aspectos procedimentales^‍‍[48] como sustantivos de la coerción, pero no hace falta decir que son estos últimos los que más importan. De estos, a su vez, esencialmente el presupuesto habilitante y las medidas habilitadas; son estas últimas lo que más podía atraer la atención. Era evidentemente aquí donde residían los primeros interrogantes sobre la carga explosiva del instituto, dicho sea esto en términos de capacidad para excepcionar el imperio de la Constitución.

Ya se ha señalado cómo es la propia Constitución la que exige que las medidas sean las necesarias. «Medidas necesarias», en este contexto, es una expresión con doble cara. Por una parte, la Constitución parece decir whatever it takes, por utilizar un dicho suficientemente difundido: «Lo que haga falta». Por otra parte, y aquí reside lógicamente la misión del juez constitucional, medidas necesarias son las imprescindibles, dicho de otro modo, «solo» las necesarias. Todo esto conduce a considerar el control de necesidad como la clave de bóveda del control jurisdiccional de la coerción estatal.

En este sentido, apenas parece preciso comenzar recordando cómo el test de necesidad no venía precedido de una excesiva consistencia, de atenernos a su aplicación en el ámbito y como parte del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia del Gobierno, situación heredada desde los primeros momentos de la jurisdicción constitucional. Así, y no solo por ello, poco podía extrañar el que los recurrentes reclamasen el test de proporcionalidad en toda regla, tal como había sido adoptado por el Tribunal Constitucional desde 1996^‍‍[49].

El Tribunal ha dicho no al test de proporcionalidad, con el que deja constancia de estar familiarizado, tanto de forma general como de forma particular. De forma general, con base en la esencial consideración de que el principio de proporcionalidad no es un «canon constitucional autónomo», lo cual es cierto si con ello se entiende que este no figura entre los principios del art. 9.3 CE. De forma particular, al descartar lo que denomina «medio más benigno o menos gravoso». En general, el fundamento jurídico 11, letra b), de la STC 89/2019 desarrolla un razonamiento titubeante pero cuyo sentido final es el de descartar una pretensión genérica dirigida a que el juez constitucional opere con los mimbres del referido test.

Ello implicaría recuperar el test de necesidad, al que difícilmente cabría negarse el Tribunal a partir de la premisa no discutida de su competencia para el control de constitucionalidad de la coerción estatal. Solo que, en este extremo, recuperando su tradicional self-restraint en punto al control de la necesidad, el Tribunal declara que este control es ante todo competencia de los órganos políticos, retirándose él mismo a la posición de un «juicio externo»^‍‍[50]. Es en este contexto donde aparece la referencia al «juicio político». El Tribunal en concreto advierte de que, de avanzar en la profundidad del control, él mismo se situaría en «el lugar que la Constitución ha reservado en este procedimiento al Gobierno, para la propuesta, y al Senado, para la decisión final» (STC 89/2019, FJ 11, b).

En resumen, y como resultado de todo lo anterior, el control jurisdiccional en esta primera experiencia con el 155 se ha saldado con una confirmación en lo esencial de las medidas adoptadas. No es necesario recordar cómo esta vez las medidas adoptadas han resultado en una intervención a fondo del autogobierno de Cataluña. Las circunstancias eran abrumadoramente excepcionales y la respuesta del Estado no podía serlo menos. En términos generales, no creo que, con arreglo al papel que al Tribunal Constitucional en su función de control de la coerción le corresponde, hubiera debido llevarle a una conclusión diferente. Dicho esto, entiendo que el Tribunal hubiera debido explicar mejor la razón por la cual la intensidad de su control se va disolviendo en el paso del control externo, primero, al control de adecuación y, al final, a un control de razonabilidad que casi se antoja vacuo^‍‍[51]. Explicar mejor todo hubiera exigido explicar, en términos positivos, la relevancia del control político que corresponde a los órganos constitucionales que, con anterioridad al juez constitucional, han intervenido en el proceso.

Quedan finalmente los términos funcionales del control jurisdiccional habido, en otras palabras, la cuestión de su eficacia en términos de presente. El saldo desde esta perspectiva no es precisamente favorable. Hubo control jurisdiccional, pero este tuvo lugar ex post, es decir, cuando la coerción estatal había dejado de estar vigente desde hacía más de un año, con efectos en ese sentido esencialmente declarativos. Para bien o para mal, esta forma dilatada de resolución de los asuntos es parte de un modo consagrado de funcionar de nuestra jurisdicción constitucional. Solo que esta era una ocasión singular que bien hubiera merecido mejores reflejos, sin necesariamente sacrificar la calidad de la deliberación y de la doctrina. Por otra parte, hay que reconocer que hay ocasiones también en las que puede ser conveniente sacrificar la celeridad a la obtención del consenso. Por último, no se puede dejar de hacerse notar que nuestra jurisdicción constitucional tiene una asignatura pendiente con la suspensión cautelar de normas del Estado con fuerza de ley.

VI. PRIMER BALANCE[Subir]

El art. 155 de la Constitución pertenece a un tipo excepcional de previsiones constitucionales cuya esencial razón de ser es la de estar ahí, de forma que en esa presencia debiera agotarse idealmente su funcionalidad^‍‍[52]. En realidad, esa es la función que ha cumplido durante cuatro décadas. Ese estado de quietud del precepto se quebró el 27 de octubre de 2017, dando lugar, así, a una experiencia y una jurisprudencia constitucionales que han sido objeto de un cualificado esfuerzo de análisis. Un primer balance de la situación actual del art. 155 CE podría girar en torno a los puntos que siguen.