La sentencia del TJUE en el asunto
The judgement delivered by the Court of Justice of the European Union (CJEU) in
L’arrêt de la CJUE dans l’affaire
El alcance de la competencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) para ejercer el control judicial de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) es un campo que ha permanecido inexplorado hasta hace pocos años. No es sorprendente que no se otorgara un rol específico a los jueces de la UE cuando se estableció la PESC en el Tratado de Maastricht. Se consideraba que las materias que son objeto de la política exterior no podían ser objeto de control judicial porque afectan a cuestiones muy sensibles desde la perspectiva política. Esta situación ha cambiado paulatinamente a medida que la PESC ha ido ampliando sus objetivos y las decisiones adoptadas en el marco de la PESC han tenido implicaciones negativas para los derechos fundamentales (
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009 ha modificado sustancialmente el marco constitucional en el que se desarrolla la política exterior. El Tratado de Lisboa abolió la estructura en pilares de la UE y estableció por primera vez un conjunto de principios y valores en el art. 21 TUE que han de guiar el conjunto de la acción exterior. Sin embargo, los Estados miembros han continuado presentando la PESC como una política que no ha superado el carácter intergubernamental de la antigua Cooperación Política Europea «while neglecting an integrationist undercurrent that is boosted by internal and external developments» (
Bank Refah Kargaran ha resultado afectado por las medidas restrictivas establecidas por la UE para compeler a Irán a poner fin a su programa de armas nucleares. El 6 de octubre de 2020, el TJUE se pronunció sobre el recurso de casación interpuesto por Bank Refah Kargaran contra la sentencia del Tribunal General (TG) de 10 de diciembre de 2018
El TG estimó que la recurrente no había distinguido en su recurso entre la responsabilidad de la Unión derivada de las decisiones PESC y de los reglamentos adoptados para implementar las medidas restrictivas. El TG alegó que dispone de una competencia limitada en el ámbito de la PESC que incluye solamente la vigilancia del cumplimiento de la cláusula de no afectación entre la PESC y otras políticas de la UE (art. 40 TUE) y el control de legalidad de las medidas restrictivas adoptadas contra personas físicas o jurídicas (art. 275.2 TFUE). Sin embargo, esta última disposición no le ha conferido competencia para pronunciarse sobre una acción de reparación del perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de medidas restrictivas. En cambio, el TG se declaró competente para conocer la acción indemnizatoria en relación con los reglamentos 861/2010 y 267/2012 porque ambos instrumentos jurídicos se habían basado en el art. 215 TFUE.
El asunto
El objetivo principal de este trabajo es analizar las implicaciones de la sentencia para el control judicial de la PESC y, en general, para el conjunto del ordenamiento jurídico de la UE. En primer lugar, se examinará el alcance del control judicial de la PESC, tal y como aparece configurado en los Tratados. En segundo lugar, se analizarán los pronunciamientos anteriores del TJUE y del TG en relación con el alcance del control judicial de la PESC. La relevancia que presenta el control judicial de la PESC ha conducido a que tanto el TJUE como el TG hayan tenido que intervenir en varias ocasiones en los últimos años para resolver cuestiones de gran importancia para la configuración jurídica política de la PESC. Por último, se analizará el razonamiento seguido tanto por el TJUE como por el abogado general Hogan en sus conclusiones. La sentencia
Para comprender las implicaciones del pronunciamiento del TJUE en el asunto
First, it has made it possible for the Court, albeit within limits, to exercise judicial control with regard to certain CFSP acts, thus abolishing the policy’s conventional immunity from judicial supervision. Second, it has recalibrated the Court’s role in patrolling the borders between EU (external) competences based on the TFEU and the CFSP, turning it into the guarantor of the latter’s integrity. Third, the Treaty has generalized the Court’s capacity to enforce the principles underpinning the Union’s legal order (
Como consecuencia de los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa, no se excluye de forma generalizada el control del TJUE de la PESC. Al contrario, se considera que el Tribunal es competente, salvo que se haya excluido su competencia en situaciones específicas (
el Tribunal de Justica será competente para control el respeto del artículo 40 del Tratado de la Unión Europea y para pronunciarse sobre los recursos interpuestos en las condiciones contempladas en el párrafo cuarto del artículo 263 del presente Tratado y relativos al control de la legalidad de las daciones adoptadas por el Consejo en virtud del capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas.
La primera excepción a la exclusión del control judicial del TJUE tiene un alcance constitucional. El objetivo es garantizar que las disposiciones que regulan la PESC en el Título V del TEU, por un lado, y las disposiciones del TFUE que gobiernan el resto de la acción exterior, por otro lado, sean respetadas por las instituciones. Se trata de proteger tanto las particularidades que presenta la PESC como el resto de la acción exterior de la contaminación o efectos negativos de la PESC. El art. 40 está directamente vinculado con el respecto del principio del equilibrio constitucional previsto en el art. 13.2 TUE (
La competencia limitada de los tribunales de la Unión en el ámbito de la PESC ha sido claramente matizada a través de la jurisprudencia del TJUE. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el TJUE ha desarrollado una línea jurisprudencial constante que ha contribuido significativamente a reforzar la competencia de los tribunales de la UE en el ámbito de la PESC. El TJUE se enfrentó por primera vez a esta cuestión en el asunto
Posteriormente, en el asunto
La interpretación del alcance del control judicial de la PESC realizada en los asuntos
En el asunto
El asunto
El análisis de la jurisprudencia anterior sobre el control judicial de la PESC a
El abogado general Hogan reconoce que la competencia de los tribunales de la Unión en el ámbito de la PESC es limitada. A primera vista, los Tratados no confieren competencia a los tribunales de la Unión para conocer de las acciones indemnizatorias dirigidas a obtener una reparación por los daños sufridos a consecuencia de actos adoptados en el ámbito de la PESC. En cambio, el Tribunal de Justicia dispone de competencia para conocer de los recursos interpuestos por los daños presuntamente sufridos por una persona física o jurídica a causa de la aplicación de medidas restrictivas adoptadas en el marco del art. 215 TFUE. Siguiendo las conclusiones presentadas por el abogado general Wahl en el asunto
El abogado general Hogan estima que no todos los actos adoptados en el ámbito de la PESC quedan excluidos del control del TJUE por los Tratados
A primera vista, el art. 263 TFUE solo contempla la posibilidad de revisar las medidas restrictivas contra personas y entidades en el marco del recurso de nulidad. Sin embargo, esta interpretación fue superada por el pronunciamiento del TJUE en el asunto
En las sentencias
En este contexto, era previsible que el TJUE introdujera referencias a los principios del Estado de derecho y la tutela judicial efectiva en su pronunciamiento en el asunto
En una Unión que se fundamenta en el Estado de derecho no debería plantear dudas que las personas incluidas en una lista de sanciones puedan interponer un recurso de indemnización por los perjuicios sufridos. En este sentido, la argumentación seguida por TJUE en el asunto
Dado que el TG declinó su competencia para conocer de los perjuicios supuestamente sufridos como consecuencia de las medidas restrictivas adoptadas en el marco de la PESC, el TJUE tuvo que examinar esta cuestión antes de pronunciarse sobre el fondo del recurso planteado por la recurrente. Con su decisión en el asunto
A la luz de la jurisprudencia previa del TJUE sobre el control judicial de la PESC, no es sorprendente que haya aceptado su competencia para examinar un recurso de indemnización que tenga por objeto obtener la reparación de los daños causados por medidas restrictivas establecidas en el marco de la PESC. Dado que el art. 275.2 TFUE regula una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, es comprensible que el TJUE haya confirmado que el control de legalidad de las medidas restrictivas incluya también el derecho a obtener una indemnización por los daños sufridos PESC (
Sin embargo, el Consejo alegó que, dado que los reglamentos basados en el art. 215 TFUE se limitan generalmente a reproducir el contenido de las decisiones PESC, la tutela judicial de las personas físicas o jurídicas está garantizada. El TJUE no acepta que la posibilidad de obtener una indemnización por los perjuicios supuestamente sufridos como consecuencia de los reglamentos adoptados en virtud del art. 215 TFUE sea suficiente para garantizar la tutela judicial efectiva
Si se adoptara la argumentación desarrollada por el Consejo, existiría una laguna en la protección jurídica de las personas sujetas a medidas restrictivas porque no contarían con un recurso de indemnización disponible para obtener una reparación por el oprobio y la desconfianza generados por las sanciones. Por esta razón, el TJUE afirma que el principio de la tutela judicial efectiva de las personas o entidades sujetas a medidas restrictivas exige que el Tribunal «pueda conocer de un recurso de indemnización interpuesto por estas personas o entidades que tenga por objeto obtener la reparación de los daños causados por medidas restrictivas establecidas en decisiones PESC»
Es preciso señalar que no es completamente cierto que los particulares estarían desprovistos de protección si no se aceptara la posibilidad de interponer un recurso de indemnización. El TJUE no entra a analizar que las restricciones a la admisión en el territorio de los Estados miembros se enmarcan dentro de las competencias de los Estados miembros y son implementadas por los Estados miembros. En estas circunstancias, las personas sujetas a restricciones a la entrada en los Estados miembros podrían interponer un recurso de indemnización en el Estado o Estados que no le hayan permitido entrar en su territorio. Por lo tanto, el TJUE no ofrece un panorama completo de los recursos que tienen a su disposición las personas o entidades sujetas a medidas restrictivas. Ahora bien, es preciso reconocer que los perjuicios derivados del oprobio y la desconfianza que conlleva la inclusión en una lista negra habría que dilucidarlos ante los Tribunales de la UE.
Lo que realmente sorprende de la sentencia
El TJUE enlaza con el caso
Mientras que en el asunto
El razonamiento del TJUE habría resultado más convincente si hubiera optado simplemente por una interpretación teleológica de los Tratados. De este modo, una vez que los particulares tienen a su disposición la posibilidad de interponer un recurso de nulidad o de beneficiarse de una cuestión prejudicial de validez interpuesta en relación con decisiones PESC en la que se imponen medidas restrictivas, no tendría sentido que se les negará el derecho a plantear un recurso de indemnización para obtener una reparación de los daños causados por medidas restrictivas establecidas en las mismas decisiones PESC.
El TJUE descarta la aplicación de la jurisprudencia
Es convincente que el TJUE haya rechazado la aplicación de la jurisprudencia
Una vez admitida la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre la pretensión de reparación del perjuicio sufrido como consecuencia de medidas restrictivas adoptadas en el marco de la PESC, no quiere decir que se vaya a conceder fácilmente la indemnización solicitada. El TJUE enlaza en este aspecto con el razonamiento seguido por el TG y considera que «la motivación insuficiente de un acto por el que se adopta una medida restrictiva no puede, como tal, generar la responsabilidad extracontractual de la Unión»
El Consejo se enfrenta a veces a dificultades para poder disponer de la información que justifica la adopción de medidas restrictivas. Por lo tanto, si no existe un fundamento sólido que justifique las sanciones, se cumpliría el primer requisito para que la Unión pueda incurrir en responsabilidad internacional. El abogado general Hogan pone claramente de manifiesto en sus conclusiones que cuando las medidas restrictivas no se basan en información o pruebas relevantes, se puede generar la responsabilidad de la UE
La sentencia dictada por el TJUE en el asunto
Si bien la argumentación desarrollada por el TJUE en su pronunciamiento está centrada exclusivamente en las medidas restrictivas establecidas en decisiones adoptadas en el marco de la PESC, la doctrina ha señalado que el derecho a la tutela judicial efectiva, incluido también el recurso de indemnización, podría ser invocado en el contexto de las misiones de gestión de crisis establecidas en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) en el caso de que se produzcan violaciones de los derechos humanos (
No está aún claro si la interpretación expansiva del control judicial de la PESC va a tener efectos más allá de las medidas restrictivas dirigidas a personas o entidades. Es preciso reconocer que la gran mayoría de las decisiones PESC no afectan a la situación jurídica de los particulares
Un ámbito en el que previsiblemente el asunto
Se podría alegar que, si la intención de los autores de los Tratados era restringir la intervención del TJUE en la PESC, esta limitación no se podría superar a través de la interpretación llevada a cabo por el Tribunal. Además, si los Estados miembros han querido limitar la competencia del TJUE en la PESC, sería necesario reformar los Tratados para ampliarla y no se podría superar a través del activismo judicial del TJUE. En realidad, el TJUE se ha enfrentado a un conflicto entre el argumento de que no dispone de competencia en el ámbito de la PESC y la necesidad de garantizar la tutela judicial efectiva siempre que sea posible. El TJUE no ha dudado en decantarse por la segunda deduciendo su competencia de forma implícita y guiándose en esta labor por los principios y valores en los que se fundamenta la UE. La jurisprudencia del TJUE sobre el control judicial de la PESC confirma que esta política se ha constitucionalizado en gran medida en el ordenamiento jurídico de la UE.
Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales y Titular de la Cátedra Jean Monnet en Acción Exterior de la Unión Europea, Universidad de Salamanca. Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación «La externalización e informalización de las políticas de inmigración, asilo y gestión de fronteras de la UE: nuevos desafíos jurídicos» (RTI2018-099097-B-I00), financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades del que el autor es investigador principal. El autor agradece a los evaluadores anónimos sus comentarios.
Dictamen del Tribunal de Justicia, 2/13, de 18 de diciembre de 2014, EU:C: 2014:2454, apdo. 251.
Sentencia de 10 de diciembre de 2018,
Sentencia del Tribunal General de 10 de diciembre de 2018, T-552/15,
Sentencia del Tribunal General de 6 de septiembre de 2013, T-24/11,
Decisión 2013/661/PESC del Consejo, de 15 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Decisión 2010/413/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 30 de noviembre de 2016, T-65/14, Bank Refah Kargaran, EU:T:2016:692.
El abogado general Wahl señaló en el asunto
En el asunto C-130/10,
A esta cuestión se refiere también la Conferencia Intergubernamental de 2007 en una declaración anexa a los Tratados en la que se recuerda que se debe prestar «la debida atención a la protección y al respecto del derecho de las personas físicas o entidades de que se trate a disfrutar de las garantías previstas en la ley» (Declaración relativa a los artículos 75 y 215 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). De este modo, se ha querido dejar claro que los actos jurídicos en los que se materializan las sanciones contra determinadas personas u organizaciones están sometidas al control judicial de los tribunales de la UE.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2014, C-658/11, Parlamento Europeo/Consejo, EU:C:2014:2025.
Apdos. 69 y 70 de la sentencia (
Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 2016, C-263/14, Parlamento Europeo/Consejo, EU:C:2016:435.
Conclusiones de la abogada general Kokott de 28 de octubre de 2015 en el asunto
Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 2015, C-439/13 P, Elitalina/Eulex Kosovo, apdo. 49.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de julio de 2016, C-455/14 P, H/Consejo y Comisión, EU:C:2016:569.
Sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C: 2017:236.
En el asunto
Sentencia
Auto del Tribunal General (Sala Primera) de 9 de noviembre de 2016, Jenkinson/Consejo y otros, EU:T:2016:660; Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 25 de octubre de 2018, KF/Centro de Satélites de la Unión Europea (CSUE), EU:T:2018:718.
Tal y como ha señalado Cardwell, «the perspective of the CFSP as being intergovernmental is not only out-dated but misleading because it stresses that the Member States are the only significant actors in it and that anything which concerns the world beyond the borders of the EU must take place within CFSP» (
Conclusiones del abogado general Wahl, presentadas el 7 de abril de 2016, H/Consejo y Comisión, EU:C:2016:212.
Conclusiones del abogado general Hogan, presentadas el 28 de mayo de 2020, C-234/19 P, Bank Refah Kargaran, EU:C:2020:396, punto 47.
Sentencia
Conclusiones del abogado general Whatelet en el asunto
Sentencia
Sentencia de 23 de abril de 1986, C-294/83,
En el pasado, el TG había rechazado la competencia de los tribunales de la UE para examinar recursos de indemnización que tenía por objeto reparar los perjucios causados por adoptados en el marco de la PESC. Se pueden mencionar los siguientes asuntos: Sentencia del Tribunal General de 23 de mayo de 2013, Trabelsi y otros, T-187/11, EU:T:2013:273; Auto del Presidente del Tribunal General de 19 de mayo de 2011, Dagher, T-218/11, EU:T:2012:8; Auto del Tribunal de Justicia de 1 de diciembre de 2015, Georgias y otros, T-168/12, EU:C:2015:791; Sentencia del Tribunal General de 18 de febrero de 2016, Jannatian, T-328/14, EU:T:2016:86.
Sentencia
Sentencia
Sentencia
Sentencia
Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, apdo. 17. En el Dictamen 2/13, la abogada general Kokott se opuso a la posibilidad de aplicar la jurisprudencia
A este respecto, el TJUE señaló en la sentencia
Sentencia
Sentencia
Sentencias de 27 de febrero de 2007,
Esta jurisprudencia dejó una cierta sensación de insatisfacción, al remitir a los órganos jurisdiccionales nacionales la competencia para reparar los eventuales daños derivados de las medidas adoptadas por las instituciones de la Unión en el marco de los pilares intergubernamentales (
Sentencia
Véase la Sentencia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C-352/98 P, EU:C:2000:361, apdo. 42.
Sentencia
Conclusiones del abogado general Hogan,
Sentencia de 30 de mayo de 2017, Safa Nicu Sepahan/Consejo, C-45/15 P, EU:C:2017:402
No deja de ser paradójico que el Tribunal Supremo considere que las obligaciones derivadas de las decisiones PESC tienen una naturaleza esencialmente política. El 26 de noviembre de 2020, se pronunció en relación con la entrada en el espacio aéreo español y estancia en el Aeropuerto de Barajas de Delcy Eloína Rodríguez, vicepresidenta de la República Bolivariana de Venezuela. Su entrada en el territorio de los Estados miembros estaba prohibida por la Decisión PESC 2017/2074 del Consejo de la Unión Europea, de 13 de noviembre de 2017, relativa a las medidas restrictivas acordadas en relación con la situación política en Venezuela. El Tribunal Supremo no duda en afirmar que «su incumplimiento implica la vulneración de una obligación en el ámbito de la política exterior de la Unión Europea. El control de su vigencia y su fiscalización incumbe al propio Consejo». El Tribunal Supremo estima también que «el carácter político de estas decisiones se percibe con más nitidez, si cabe, a la vista de los arts. 24 del Tratado de la Unión Europea y el artículo 275 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Ambos preceptos limitan incluso la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en materia de política exterior y de seguridad común». En definitiva, el Tribunal Supremo no solo parece desconocer que las decisiones adoptadas en el marco de la PESC son vinculantes, sino que deja también de lado toda la jurisprudencia del TJUE relativa al control judicial de la PESC (Auto del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2020, causa especial n.º 20084/2020).