DESCIFRANDO LA GOBERNANZA DE LA «NUEVA» POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA: ¿UNA REVOLUCIÓN SILENCIOSA?

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES[Subir]

Aprovechando las posibilidades que ofrece el marco jurídico-constitucional de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE establecido por el Tratado de Lisboa, los Gobiernos de los Estados miembros acordaron a finales de 2016 definir un «nuevo nivel de ambición» para el desarrollo de esta política^[2]. Ello ha traído aparejados avances muy significativos, casi insospechados, en un breve lapso de tiempo, por más que periódicamente palidezcan o incluso queden completamente eclipsados por la proliferación de crisis que, de un modo u otro, comprometen la seguridad de la Unión y ponen a prueba su capacidad de respuesta. Aun así, y como le gustaba recordar en tono ciertamente reivindicativo a una de sus principales impulsoras —la alta representante Mogherini—, debe reconocerse que estos cambios han supuesto «the biggest leap forward in the European integration on defence in decades. After the Global Strategy, we have made more progress on European defence than in the previous 60 years»^[3]. Con ellos se aspira, como es bien sabido, a reforzar la autonomía estratégica de la Unión en un contexto internacional cada vez menos propicio para la promoción de sus valores y la defensa de sus intereses^[4].

Tanto las causas que han animado este proceso como el propio alcance material de los avances —ya ejecutados algunos o todavía en ciernes otros— son de sobra conocidos y han sido ampliamente analizados durante este periodo; lo han sido en mucha menor medida, sin embargo, sus consecuencias institucionales o, para ser más precisos, el impacto que aquellos cambios sustantivos están provocando en el modo de «gobernar» la política de la UE más alejada de la lógica de la integración. A ello ha podido contribuir, sin duda, el hecho de que la arquitectura orgánica de la PCSD apenas se haya visto afectada en esta etapa, a diferencia de lo ocurrido en otras fases de su evolución^[5]; pero también la opacidad adicional que algunas de las nuevas iniciativas puestas en marcha introducen en un ámbito ya de por sí refractario a la transparencia.

Si complicado resulta, en efecto, abrirse paso entre la maraña de acrónimos, siglas y conceptos fetiche que ha colonizado el desarrollo de esta política en los últimos tiempos —CARD, PESCO, EDF, EPF, MPCC, Strategic Compass^[6]— procurando simplemente que cada pieza encaje en el lugar que le corresponde, pretender ofrecer una respuesta global y coherente sobre la repercusión que estas innovaciones están teniendo en el modelo de gobernanza de la defensa previsto por el TUE se convierte en un desafío en absoluto desdeñable (‍Besch, 2020: 4; ‍Fiott, 2019: 9). Una pequeña anécdota recogida por Herranz-Surrallés revela con claridad el desconcierto que en algún momento ha podido cundir a este respecto incluso entre los propios responsables del proceso: al inicio de una de sus comparecencias ante el Parlamento Europeo para presentar los avances en curso de la PCSD, la alta representante Mogherini se preguntó si tal vez no debería dirigirse a la Cámara desde la posición que habitualmente ocupa la Comisión en el hemiciclo en lugar de hacerlo desde la del Consejo, ubicación por la que se había decantado casi por inercia en función de la materia objeto de su intervención (‍2019: 34-‍35).

Pues bien, con este editorial se persigue reflexionar someramente sobre esta nueva dinámica y sus implicaciones; una dinámica que no era, en todo caso, desconocida con anterioridad, como pone de manifiesto por ejemplo el temprano interés de autores tan relevantes como J. Howorth por conceptualizar el denominado «supranational inter-governmentalism» que a su juicio comenzó a percibirse ya en los orígenes mismos de la política europea de seguridad y defensa (‍2012: 434), o a la que más recientemente se refieren S. Blockmans y D. M. Crosson apelando a una suerte de «mix of new intergovernmentalism and new supranationalism» (‍2021: 88). No obstante, aquella tendencia inicial parece adquirir ahora un cariz y una intensidad muy distintos en la medida en que ya no viene motivada principalmente por la irrupción en escena de ciertos órganos —por muy novedosos que pudieran resultar en su momento-, sino por transformaciones sustanciales o de fondo que afectan al papel que esos órganos, e incluso las propias instituciones de la Unión en cuanto tales, están en teoría llamados a desempeñar en la conducción de la PCSD, con todo lo que ello comporta al haber pasado a ocupar ya esta política un lugar estratégico en la vanguardia del despliegue competencial con el que la UE aspira a hacer frente a sus principales desafíos de futuro.

Para intentar descifrar las claves de este fenómeno del modo más sistemático posible, se procederá en dos tiempos, si bien todos los desarrollos objeto de análisis se encuentran íntimamente relacionados entre sí. En primer lugar, se tratará de determinar hasta qué punto los avances materiales a los que hemos asistido en los últimos años han podido convertirse en vectores de cambio institucional, en particular por lo que se refiere al creciente protagonismo de los denominados supporting actors en este ámbito. A continuación, se centrará la atención en la compleja red de compromisos que los Estados miembros asumen como consecuencia de la puesta en marcha de estas nuevas iniciativas y, sobre todo, en la naturaleza de los mecanismos previstos para supervisar su cumplimiento, incluida la delicada cuestión del escrutinio político o democrático. El editorial se cierra con unas breves reflexiones finales.

II. VECTORES DE CAMBIO Y PROTAGONISMO EMERGENTE DE LOS SUPPORTING ACTORS[Subir]

Del conjunto de iniciativas destinadas a elevar el nivel de ambición de la PCSD de la UE en esta etapa de particular efervescencia, tan solo una —y, desde luego, no la más significativa— ha consistido en la creación de una nueva estructura orgánica, puesto que no cabe hablar ni siquiera de un nuevo órgano en sentido estricto. Me refiero a la denominada Capacidad Operativa de Planificación y Ejecución (Military Planning and Conduct Capability), que a mediados de 2017 se decidió incorporar al Estado Mayor de la UE con la intención de que este pueda actuar como «cuartel general» para el despliegue en el exterior de misiones militares de gestión de crisis, no ejecutivas en un primer momento y de carácter ejecutivo de una dimensión moderada —battlegroup— a partir de finales de 2020^[7]. Más allá de sus implicaciones técnico-operativas, que sin duda las tiene y son relevantes, los primeros análisis sobre la eficacia de esta modesta innovación institucional arrojan interesantes conclusiones en torno al efecto amortiguador que podría estar ejerciendo sobre el estricto control intergubernamental que siempre ha caracterizado la gestión de este tipo de operaciones, incluso cuando su mandato no asigna tareas ejecutivas a los contingentes aportados por cada uno de los Estados miembros participantes (‍Reykers, 2019: 795)^[8].

Aun así, convendremos en que el potencial transformador de esta medida sobre el modelo global de gobernanza de la PCSD resulta más bien limitado. Los cambios de mayor calado en su seno están produciéndose, en efecto, como consecuencia de avances sustantivos que, sin alterar formalmente la estructura orgánica de esta política, repercuten sobre la misma reordenando hasta cierto punto el peso o la capacidad de influencia de algunos de sus integrantes —en particular, los hasta ahora considerados supporting actors en su seno—, que están viendo así notablemente reforzado su protagonismo. Los dos vectores fundamentales en el origen de este proceso vienen dados, sin duda, por la creciente movilización de recursos —procedentes, sobre todo, aunque no solo, del presupuesto general de la Unión— para financiar actuaciones vinculadas al fortalecimiento de la autonomía estratégica europea, así como por la activación del mecanismo de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) casi una década después de que el Tratado de Lisboa lo pusiera a disposición de los Estados miembros.

La calificación conjunta de la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Agencia Europea de Defensa (AED) como «EU actors supporting the defence initiatives» procede del primer informe que la AR elaboró en 2019 a petición del Consejo con la intención de aportar algo de luz sobre la compleja interacción que comenzaba a constatarse entre ese conjunto de iniciativas, cuya ejecución debería en buena lógica estar presidida por la coherencia^[9]. Ni que decir tiene que, por separado y en sus respectivos ámbitos de actuación, cada uno de estos «actores» ha tenido perfectamente asumida desde un principio esa posición gregaria en relación con el impulso de la política de seguridad y defensa, aunque sin renunciar por supuesto a mayores cotas de influencia en su seno. La propia Comisión lo reconocía sin ambages al presentar su diagnóstico de la situación de partida y algunas de sus principales propuestas para superarla: «La decisión de apoyar las inversiones en defensa y de iniciar programas de desarrollo de capacidades sigue siendo una prerrogativa y una responsabilidad de los Estados miembros […] [l]a Comisión se compromete a complementar, favorecer y consolidar los esfuerzos de colaboración emprendidos por los Estados miembros para desarrollar capacidades de defensa que respondan a los retos de seguridad, y a apoyar a la industria europea de la defensa»^[10].

Y ha sido precisamente la Comisión la que de un modo más evidente ha visto reforzado por esta vía su protagonismo, a través en un primer momento de programas exploratorios y de una envergadura limitada^[11], que han dado paso en un breve lapso de tiempo —y con el lógico beneplácito de los Estados miembros— a la formalización de un instrumento financiero permanente y mucho más ambicioso que trastoca definitivamente el patrón de gobernanza de la Europa de la defensa. Me refiero, como es obvio, al Fondo Europeo de Defensa (FED)^[12], innovación fundamental en este campo dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-‍2027 junto a la más modesta iniciativa de «movilidad militar» y al Fondo Europeo de Apoyo a la Paz^[13]. Este último reviste también una notable importancia, en concreto para reforzar desde distintos ángulos la capacidad de la UE como «security provider» en el exterior, si bien su carácter extrapresupuestario limita sobremanera la implicación de la Comisión —que no la del alto representante en cuanto tal— en la gestión de sus recursos^[14]. No en vano este Fondo viene a sustituir, ampliando significativamente su alcance y objetivos, a otros dos instrumentos financieros previos que también operaban al margen del presupuesto general de la Unión: el denominado «Mecanismo Athena» para la financiación de los costes comunes de las misiones militares de gestión de crisis y la African Peace Facility, encuadrada en el hoy ya extinto Fondo Europeo de Desarrollo con las limitaciones que ello comportaba.

Es por tanto el Fondo Europeo de Defensa —con independencia de que su dotación final se haya quedado lejos de la propuesta en un principio—^[15] el vector fundamental de cambio desde esta óptica, al incorporar directamente a la Comisión a la «sala de máquinas» del desarrollo de la PCSD, hasta ahora dominada en exclusiva por los Gobiernos de los Estados miembros. De ellos va a seguir dependiendo, como es lógico, lo esencial de la financiación necesaria para colmar lagunas en materia de capacidades, pero en su afán por complementar esos esfuerzos e incentivar la cooperación entre las industrias nacionales de defensa el FED introduce una nueva dinámica en este ámbito. No se trata solo de que en tanto que autoridad de ejecución corresponda a la Comisión la aprobación de los programas de trabajo anuales del Fondo, la adopción de las decisiones sobre los proyectos concretos de investigación y de generación de productos y tecnologías de defensa que deban recibir financiación, e incluso la designación de los expertos independientes que colaboren en el examen y evaluación de las propuestas^[16]; es que con todo ello se dota al proceso en su conjunto de una cierta visión o impulso «comunitarios» a medio y largo plazo, reconociendo a la propia Comisión el carácter de interlocutora à part entière de los Gobiernos y de las industrias nacionales de defensa y facilitando, en consecuencia, que pueda asumir su función de muñidora de acuerdos también en este terreno (‍Fondation Robert Schuman, 2021: 3).

Dinámica esta además que se proyecta incluso, aunque sea de manera colateral y limitada, sobre un sector particularmente sensible y controvertido en el que los Estados miembros han querido preservar a toda costa un margen de maniobra irrestricto: el del control de las exportaciones de productos relacionados con la defensa, todavía sujeto al precario régimen de la Posición Común de 2008^[17]. En efecto, los arts. 20 y 23 del reglamento por el que se establece el FED descartan expresamente que este pueda afectar a la discrecionalidad de las autoridades nacionales a la hora de definir sus respectivas políticas en este campo. Ahora bien, cualquier operación de exportación que comporte la transferencia al exterior de la titularidad de resultados generados por acciones de investigación o desarrollo financiadas con recursos del Fondo habrá de ser notificada con antelación a la Comisión, que ciertamente no tendrá capacidad para bloquearla en ningún supuesto, pero que sí podrá exigir el reembolso del apoyo concedido cuando se considere que esa cesión «es contraria a los intereses de la Unión y sus Estados miembros en materia de seguridad y defensa». Verse simplemente implicada en este ejercicio de apreciación política constituye, sin duda, otra manifestación de la transformación del papel de la Comisión en el marco de la PCSD que la creación del FED ha traído aparejada.

En clave orgánica, el reflejo más perceptible de estos cambios lo encontramos en la nueva Dirección General (DG DEFIS) que desde finales de 2019 se ha incorporado a la estructura interna de la Comisión para ocuparse de la industria de defensa y el espacio, bajo la responsabilidad del comisario de mercado interior. Tras su creación, se ha puesto en marcha además un mecanismo reforzado de coordinación interna en torno al denominado Project Group on Defence Union en el que participan todos los departamentos de la Comisión directa o indirectamente implicados en esta materia^[18]. No han sido estos en todo caso movimientos improvisados, sino fruto de un proceso sostenido en el tiempo que ya en 2011 llevó a establecer en su seno, por ejemplo, una Defence Task Force y que habría de acelerarse notablemente después bajo la presidencia de J. C. Juncker, quien por primera vez consideró oportuno designar un asesor especial de alto nivel —Michel Barnier— para la política de seguridad y defensa (‍Lavallée, 2018: 2).

Por lo que se refiere a los otros dos supporting actors antes mencionados, la Agencia Europea de Defensa y el Servicio Europeo de Acción Exterior, el fortalecimiento de su protagonismo en este nuevo escenario ha venido motivado fundamentalmente por la activación de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) a finales de 2017^[19], acompañada del procedimiento de Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) que fue sometido a un primer ejercicio de ensayo en 2018 y cubrió su primer ciclo completo en el otoño de 2020^[20]. En ambas iniciativas, la AED y el SEAE —este último esencialmente a través del Estado Mayor de la UE (EMUE)— han asumido las funciones de «secretaría», tal y como de manera expresa les encomienda el art. 7 de la Decisión PESCO^[21]. En contra de lo que prima facie pudiera interpretarse, este cometido dista mucho del desempeño de meras tareas de apoyo administrativo y ha convertido en la práctica a aquellos dos órganos —que lógicamente han desarrollado una relación de colaboración muy estrecha entre sí— en auténtico punto focal del proceso en su conjunto, incluida la evaluación de los esfuerzos que los Estados miembros despliegan para cumplir con los objetivos fijados^[22], como tendremos ocasión de analizar con más detalle en el próximo epígrafe.

A este polo «centralizado» de creciente influencia en un marco de naturaleza estrictamente intergubernamental —el lema de la PESCO, «Member States driven», resulta muy ilustrativo a este respecto—, ha venido a sumarse además la propia Comisión por mor de sus nuevas responsabilidades en el campo de la financiación de proyectos concretos de defensa. No en vano, y como parece lógico, los primeros candidatos para recibir respaldo financiero a través del FED habrán de ser por fuerza algunos de los proyectos ya aprobados en el seno de la PESCO^[23]. De tal modo que, al margen de abrirle las puertas para implicarse directamente en la gestión de los mismos por invitación de los Estados miembros participantes^[24], esta circunstancia está propiciando una cooperación cada vez más intensa entre la Comisión, por un lado, y la AED y el SEAE, por otro, que no hace sino retroalimentar el protagonismo emergente de todos ellos en esta PCSD reforzada. En el caso específico de la Agencia, que su despegue definitivo —tras muchos años de realizaciones más que modestas, por no decir marginales— esté coincidiendo con este acercamiento a la Comisión y con el desarrollo entre ellas de una dinámica fluida de trabajo conjunto constituye, a mi juicio, un fenómeno particularmente relevante desde el punto de vista de la gobernanza de la Europa de la defensa.

En fin, y sin pretender entrar a fondo en otras cuestiones de índole institucional que desbordan el círculo de los denominados supporting actors, no creo que las propuestas que se han avanzado en estos últimos años en torno a una posible emancipación de las reuniones de los ministros de Defensa del Consejo de Asuntos Exteriores para dar lugar a una nueva formación sectorial en el seno de la institución^[25], e incluso a la eventual creación de un «Consejo Europeo de Seguridad» (‍Besch, 2020: 11; ‍Coelmont, 2019), tengan demasiado recorrido en la práctica. Mantener el formato actual para la toma de decisiones a nivel ministerial bajo la presidencia del alto representante tiene pleno sentido, atendiendo sobre todo a la particular idiosincrasia del modelo de política exterior de la Unión y a su pretensión de abordar los desafíos en materia de seguridad conforme a la lógica de un «enfoque integrado» (comprehensive approach); es, por otro lado, la premisa sobre la que se funda la arquitectura constitucional del SEAE en tanto que «interstitial organization at the intersection of diplomacy, defence and development cooperation» (‍Csernatoni, 2021: 90). Y en cuanto al liderazgo político al más alto nivel, es indudable que el Consejo Europeo no ha cumplido hasta ahora de manera plenamente satisfactoria con la misión que se le presupone en este campo; ello no debería conducir, sin embargo, a la creación de un órgano alternativo, ni siquiera bajo el imperativo —que ciertamente lo es— de encontrar fórmulas que permitan asociar al Reino Unido al desarrollo de la PCSD, operación que bien puede sustanciarse por otras vías menos intrusivas.

III. UNA NUEVA RED DE COMPROMISOS SOMETIDA A UN ORIGINAL SISTEMA DE SUPERVISIÓN Y CONTROL[Subir]

Cualquier operación tendente a elevar el nivel de ambición de la UE en el desarrollo de su política de seguridad y defensa pasaba principal e inexcusablemente por activar el mecanismo de la cooperación estructurada permanente; bajo esta lógica había sido alumbrado por el Tratado de Lisboa: facilitar que los Estados miembros que cumpliesen «criterios más elevados de capacidades militares» y que estuviesen dispuestos a suscribir «compromisos más vinculantes en la materia» pudieran liderar el proceso^[26]. Cuestión distinta es que después, en su puesta en práctica, haya prevalecido un enfoque extremadamente inclusivo, tanto por lo que se refiere a la nómina de participantes como a las primeras tandas de proyectos aprobados^[27], confirmando que «the provisions on PESCO amount to ‘the most flexible template’ of enhanced cooperation» en el marco de la UE (‍Blockmans, 2018: 1806).

Aun así, en torno a esta iniciativa se ha ido tejiendo en los últimos años una nueva red de compromisos que cada vez condiciona en mayor medida la gobernanza de las políticas de defensa nacionales y su imbricación con la PCSD; una suerte de tela de araña —obviamente imperceptible fuera de los círculos especializados— en la que lo sustantivo y lo procedimental se yuxtaponen, generando una dinámica distinta y mucho más intensa de trabajo en común cuyos frutos concretos tardarán, no obstante, en manifestarse debido a la naturaleza misma de los objetivos que se persiguen.

Es de sobra conocido, desde luego, que el carácter «más vinculante» de los veinte compromisos establecidos en el anexo de la Decisión PESCO no comporta su sometimiento al patrón habitual de escrutinio jurídico imperante en el derecho de la Unión. No en vano, y por si pudiera quedar alguna duda al respecto, aquella caracterización en apariencia tan contundente va acompañada a renglón seguido de una invocación directa a la «soberanía nacional» de los Estados miembros participantes, que no debe verse «en sí misma» afectada por la decisión «voluntaria» de incorporarse a esta estructura avanzada de cooperación^[28]. Ello no quiere decir, sin embargo, que el cumplimiento de las obligaciones asumidas en su seno —que ciertamente las hay y son muy relevantes— quede al margen de cualquier procedimiento de supervisión o control.

Su exigibilidad se articula a través de un mecanismo de presión política —peer pressure— relativamente sofisticado desde un principio y que ha ido adquiriendo una creciente consistencia en torno al protagonismo reforzado de la Secretaría PESCO, que desempeñan conjuntamente el SEAE y la AED. En efecto, aunque el foco mediático durante estos primeros años de ejecución se haya orientado esencialmente hacia las sucesivas tandas de proyectos aprobados por el Consejo, el centro de gravedad del proceso descansa en los «planes nacionales de aplicación» que cada Estado participante presentó en el momento de incorporarse a la PESCO y que desde entonces está obligado a actualizar anualmente. Estos planes nacionales, con la información relativa al grado de cumplimiento de los compromisos «más vinculantes», son examinados por la Secretaría y constituyen la base del informe que el alto representante dirige también cada año al Consejo para que este, a su vez, pueda evaluar los avances en el desarrollo de la Cooperación Estructurada Permanente y realizar las recomendaciones pertinentes^[29]. A estas últimas —tres hasta la fecha^[30]— han venido a sumarse además otros dos instrumentos esenciales de supervisión: por un lado, y en clave interna, la primera «Revisión Estratégica» (PESCO Strategic Review) sobre la que el propio Consejo tuvo ocasión de pronunciarse a finales de 2020^[31]; y por otro, y de manera simultánea, el informe con el que se cerró el primer ciclo completo de la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (2020 CARD Report)^[32]. Recuérdese que el objetivo de esta iniciativa consiste en radiografiar periódicamente «the European defence landscape» —expresión que ha hecho fortuna en este campo—, a fin de identificar oportunidades de colaboración en el desarrollo de nuevas capacidades que incentiven la convergencia de los procesos nacionales de planificación a medio y largo plazo; oportunidades que, en buena lógica, deberían traducirse en proyectos PESCO que eventualmente pudieran recibir el apoyo financiero del Fondo Europeo de Defensa.

Pues bien, aun siendo todos ellos documentos de naturaleza política, el balance que se desprende de su lectura conjunta es cualquier cosa menos autocomplaciente; de una contundencia incluso impropia —me atrevería a decir— en cuanto a sus apreciaciones críticas en comparación con otros ejercicios similares de escrutinio «entre pares». Y ello, tanto por lo que se refiere a la censura del insuficiente nivel de precisión de algunos planes nacionales de aplicación, que obviamente no se mencionan de manera expresa, como a la decidida voluntad de perfeccionar el procedimiento mismo de control dotando de una capacidad reforzada de supervisión a los órganos que integran la Secretaría de la PESCO.

En cuanto a los primeros, no puede sorprender que el grado de compromiso con el que los distintos Estados miembros participantes afrontaron la tarea fuese muy heterogéneo. Así, mientras que algunos —los menos— no dudaron en que el contenido de sus planes nacionales pudiera ser conocido desde un principio, promoviendo incluso reformas legislativas para anclar jurídicamente sus nuevas obligaciones en el plano interno^[33], otros adoptaron en cambio una actitud bastante más relajada a ese respecto. De tal suerte que la presión para mejorar la calidad y la granularidad de los planes nacionales de aplicación se ha convertido en una especie de mantra en los sucesivos diagnósticos del proceso^[34], propiciando un fenómeno de alineamiento progresivo con las prácticas más exigentes por más que el nivel general alcanzado durante este periodo inicial de ejecución no resulte aún del todo satisfactorio.

Precisamente por ello, y a fin de que esa presión no se diluya, se percibe una clara tendencia a fortalecer el papel de la Secretaría, cuyo desempeño ha merecido hasta ahora una valoración muy positiva por parte de todos los actores implicados y cuya centralidad debe, en consecuencia, verse reforzada. Esta ha sido, de hecho, una de las principales conclusiones de los debates mantenidos por los Estados miembros participantes en el desarrollo de la «Revisión Estratégica» a lo largo de 2020. Sin perder de vista que la Cooperación Estructurada Permanente «remains a Member State-driven process», sus promotores no dudan en efecto en reclamar que el SEAE y la AED en el ejercicio de aquellas funciones puedan contribuir a mejorar la transparencia del proceso interactuando en mayor medida con las autoridades nacionales, estén en condiciones de realizar propuestas concretas sobre proyectos potenciales o ya en curso de cara a su eventual fusión, reorientación o incluso cancelación, y disfruten, en definitiva, de una capacidad de supervisión mucho más incisiva sobre el cumplimiento del conjunto de compromisos asumidos^[35]; planteamientos todos ellos que parecen abocar a una creciente «delegation of PESCO management from the political to the technical level» (‍Blockmans y Crosson, 2021: 92) y a un cierto desplazamiento, en consecuencia, del centro de gravedad de la gobernanza de este pilar básico del nuevo nivel de ambición de la PCSD.

En esta misma línea —la de no cejar en la presión mediante el fortalecimiento de sinergias comunes—, cabría situar igualmente los esfuerzos orientados a definir la denominada «Brújula estratégica» o Strategic Compass de la UE, que deberían culminar en marzo de 2022 con su adopción definitiva por parte del Consejo^[36]. No deja de sorprender que un instrumento tan relevante como este, destinado a guiar y mejorar la aplicación de las herramientas ya disponibles para la consecución del ansiado «nivel de ambición», vaya a irrumpir en escena con posterioridad a la concepción y diseño de todas ellas: «colocar el carro delante de los bueyes» es la imagen que instintivamente parece evocar una operación de estas características. Aun así, y con independencia de que nadie dude de su absoluta pertinencia en estos momentos, conviene subrayar que este ejercicio ha comenzado además con la realización por primera vez en la historia de un análisis completo y exhaustivo de las amenazas a las que la UE se enfrenta («the first-ever comprehensive 360-degree EU threat analysis»), llevado a cabo por la EU Single Intelligence Analysis Capacity a partir de contribuciones pormenorizadas de los servicios de inteligencia de los Estados miembros; dicho de otro modo, esta incipiente unidad común radicada en el SEAE y heredera del antiguo EU SITCEN^[37] ha puesto en marcha una nueva dinámica a la que el Consejo reconoce «un gran valor» y que, a su juicio, debería «desembocar en un proceso más regular y completo de análisis de inteligencia sobre amenazas y desafíos para la Unión» que a la postre redunde en el desarrollo paulatino de una auténtica «cultura europea común de seguridad y defensa»^[38].

En fin, más allá de la eficacia de los procedimientos de supervisión o control de naturaleza esencialmente «técnica», el relanzamiento de la PCSD al que estamos asistiendo en estos últimos años ha reavivado igualmente el debate —y la preocupación— en torno al escrutinio político o democrático sobre un ámbito material ya de por sí escurridizo y refractario a estos efectos y cuya gobernanza no deja, además, de complicarse en el plano ejecutivo. No puede extrañar que ello sea así, puesto que este tipo de transformaciones no parecen ir acompañadas de momento por ninguna evolución significativa en la esfera del control parlamentario —ni nacional ni europeo—, con el riesgo consiguiente de que puedan generarse nuevas lagunas o «blind spots» en este terreno (‍Herranz-Surrallés, 2019: 32).

Es evidente, por un lado, que el Parlamento Europeo trata de explotar al máximo —a través sobre todo del activismo de la Subcomisión de Seguridad y Defensa (SEDE) de su Comisión de Asuntos Exteriores (AFET)^[39]— su capacidad de supervisión general sobre la evolución de la PCSD en tanto que parte integrante de la PESC (art. 36 TUE). Ahora bien, el proceso de «normalización» —desde luego limitada— del papel del PE en relación con esta última, que sin duda se percibe tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (‍Wessel, 2019: 146), no alcanza en absoluto a la primera, por más que se haya acentuado la presión sobre el alto representante a este respecto y se insista en propuestas de mejora que no encuentran demasiado eco todavía entre los Gobiernos de los Estados miembros^[40]. Incluso durante el proceso de elaboración del reglamento mediante el que se crea el Fondo Europeo de Defensa —adoptado, recuérdese, conforme al procedimiento legislativo ordinario^[41]—, han podido apreciarse determinadas derivas que hasta cierto punto comprometen la consistencia de la posición institucional del PE en este campo; me refiero, por ejemplo, a la tendencia de los miembros de la Cámara a reproducir en su seno —en clave más «nacional» que ideológica europea— la confrontación que paralelamente se estaba verificando en el Consejo entre aquellos Estados miembros más proclives a favorecer la concentración de la financiación procedente del FED en grandes proyectos de carácter estratégico y aquellos otros que, por contar con industrias de defensa menos potentes, abogaban en cambio por una mayor dispersión en el reparto de los fondos disponibles (‍Fondation Schuman, 2021: 1). Es obvio, en todo caso, que la mera existencia de este nuevo instrumento financiero refuerza indirectamente la implicación del PE en el desarrollo de la PCSD.

Por otro lado, y en lo que concierne al desempeño de los Parlamentos nacionales, es bien sabido que el alcance de su capacidad efectiva de supervisión y control sobre la acción de sus respetivos Ejecutivos en el ámbito de la defensa varía significativamente de un Estado miembro a otro; y que incluso allí donde se manifiesta con mayor vigor, cuesta mucho que los debates parlamentarios trasciendan el plano de los intereses estrictamente nacionales para tomar en consideración la dimensión europea de esta política, lo cual podría propiciar a la postre un ambiente más favorable para una eventual concertación interparlamentaria (‍Fiott, 2019: 32). A ello se debe, probablemente, la escasa virtualidad que hasta la fecha han desplegado en la práctica los trabajos de la Conferencia Interparlamentaria para la PESC-PCSD, creada en la primavera de 2012 y que reúne periódicamente —una vez por semestre— a representantes del PE y los Parlamentos nacionales en el Estado miembro que ejerce la presidencia de turno del Consejo^[42]. No parece, al menos por ahora y en el campo específico de la defensa, que este foro pueda convertirse en una herramienta eficaz para remediar las disfunciones a las que antes aludíamos.

Y lo cierto es, sin embargo, que la articulación de lo que bien podría denominarse un «modelo multinivel» de escrutinio parlamentario correctamente engrasado resulta quizá más necesaria en este que en ningún otro ámbito de actuación de la UE. En efecto, por mucho que se avance en el fortalecimiento de los aspectos comunes de la política de seguridad y defensa, y aun en el supuesto de que hipotéticamente pudiera alcanzarse un día el estadio de la «defensa común» a la que alude el art. 42 TUE^[43], es más que dudoso que los Estados miembros aceptasen trasladar al PE la capacidad de control que en consonancia debería corresponderle. No en vano, el esfuerzo financiero para sostener ese engranaje seguirá recayendo esencialmente sobre cada uno de ellos bajo la supervisión de sus respectivos Parlamentos y otro tanto ocurrirá, en última instancia, con la dimensión operativa de esta política que continuará mediatizada en gran medida por las contribuciones nacionales a las misiones o despliegues comunes, sean del tipo que sean. El desafío es pues incontestable, aunque por el momento debamos conformarnos con llamar la atención sobre sus implicaciones, en lo que ya de por sí podría interpretarse como una incipiente mejora en materia de escrutinio público en clave europea habida cuenta de la complejidad y opacidad de las transformaciones que, como hemos visto, animan este proceso.

IV. REFLEXIONES FINALES: ¿REVOLUCIÓN SILENCIOSA?[Subir]

Ni que decir tiene que los desarrollos analizados en este editorial, pese a su indudable transcendencia, no sirven para atenuar lo más mínimo el sentimiento de frustración e impotencia que suele provocar periódicamente la incapacidad de la UE para responder con agilidad —o sin ella, pero de un modo al menos consistente— frente a situaciones que en buena lógica demandarían su acción operativa, ya sea en la norteña región de Cabo Delgado en Mozambique atendiendo a la urgente llamada de apoyo por parte del Gobierno de este Estado o a fin de coordinar esfuerzos con mayor eficacia en el momento más crítico de la evacuación de Afganistán, por no mencionar más que dos episodios aún candentes en el momento de cerrar la redacción de este trabajo. Desde que entró en funciones, el propio alto representante Borrell nos tiene acostumbrados a verbalizar sin recato esos sentimientos con un estilo que suele desbordar los estándares de la corrección política habitualmente imperantes sobre estos temas en la burbuja de Bruselas, pero que pone el dedo en la llaga de las deficiencias que aún presenta la PCSD, incluso habiendo avanzado significativamente en estos últimos años hacia su «nuevo nivel de ambición».

Deficiencias que no empecen, sin embargo, para que podamos concluir que estos cambios apuntan en efecto hacia una auténtica revolución; tal vez todavía modesta si la juzgamos por el alcance de sus resultados tangibles y, desde luego, «bajo el radar» del nivel más exigente —y también irrealista hoy por hoy— de reformas que sin duda exigiría una política de seguridad y defensa a la altura de los desafíos acuciantes a los que se enfrenta la UE, incluidas —cómo no— las relativas a su procedimiento de toma de decisiones. Una revolución, en todo caso, que rediseña ampliamente el modelo de gobernanza que hasta ahora ha presidido la ejecución de esta política, introduciendo en su seno vectores que refuerzan con claridad su dimensión «común» y, en consecuencia, las posibilidades de generar por primera vez una dinámica con un cierto grado de autonomía en el proceso tendente a colmar las lagunas que atenazan la capacidad de actuación de la Unión en este ámbito.

No quiero decir con ello que por obra de los nuevos instrumentos de financiación, de las nuevas responsabilidades de la Comisión o del creciente protagonismo de órganos como el SEAE o la AED en la supervisión del nuevo marco de obligaciones aceptadas por los Estados miembros, estos últimos pierdan en absoluto el control y la dirección de ese proceso que va a continuar dependiendo lógica y esencialmente de su voluntad política; pero es evidente que sin estas transformaciones, poco previsibles hace tan solo una década, sería imposible atisbar un horizonte para el despegue definitivo de la PCSD.

Tampoco parece, por otro lado, que la paulatina concreción de este escenario se esté viendo radicalmente afectada por la irrupción de la pandemia, que bien podría sin duda retrasar el desarrollo de iniciativas que requieran inversiones relevantes. Conviene recordar, en este sentido, que el recorte en la dotación financiera del Fondo Europeo de Defensa y del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz respecto de las propuestas originales de la Comisión y del AR aparecía recogido ya en el último documento avanzado por la presidencia finlandesa a finales de 2019 y ligeramente enmendado por el presidente del Consejo Europeo a comienzos de 2020, antes por tanto de que la COVID-19 se extendiera por la UE (‍Vagt, 2020). Así pues, cabría interpretar incluso que la determinación de los Gobiernos de los Estados miembros para avanzar en esta línea se ha mantenido firme pese al shock que ha representado la pandemia y al volumen sin precedentes de recursos que ha habido que movilizar para hacerle frente. Otro tanto podría afirmarse en relación con el lanzamiento del proceso de elaboración del Strategic Compass o con las contundentes revisiones estratégicas de la PESCO y de la CARD, que también han coincidido en el tiempo con lo más agudo de la crisis sanitaria mundial y que, sin embargo, no se han retrasado.

Todo ello corrobora, a mi modo de ver, la envergadura del salto cualitativo que se está produciendo y que ha permitido por vez primera establecer sin estridencias —casi sotto voce— ciertos anclajes «comunitarios» para el desarrollo de la PCSD de la UE; una base mucho más sólida, en definitiva, sobre la que poder seguir construyendo con mayor ambición de cara al futuro. Nada más, pero nada menos.