RESUMEN
A lo largo de este trabajo se pretende hacer una aproximación al principio de solidaridad interterritorial por medio de un estudio comparado de su configuración legal, doctrinal y jurisprudencial. Con ello se trata de poner de manifiesto la importancia de articular concreciones eficaces del principio en las integraciones supraestatales. Para este fin se analiza la conformación del principio en las principales integraciones de los cinco continentes y se defiende la necesidad de articularlo en su manifestación económica en aras de hacer frente a los embates de la globalización. Finalmente, se argumenta por qué los mecanismos de solidaridad solamente se han implementado con éxito en la Unión Europea.
Palabras clave: Solidaridad; integración supraestatal; regionalismo; supranacionalismo; Unión Europea.
ABSTRACT
The aim of this paper is to approach the principle of interterritorial solidarity by means of a comparative study of its legal, doctrinal and case law configuration. In doing so, the objective is to highlight the importance of articulating the principle in an effective way in supranational integrations. To this end, it analyses how the principle has been shaped in the main integrations of the five continents. It also argues for the need to articulate it in its economic manifestation in order to cope with the onslaught of globalization. Finally, it elucidates why solidarity mechanisms have only been successfully implemented in the European Union.
Keywords: Solidarity; supranational integration; regionalism; supranationalism; European Union.
El objeto de este trabajo nace del interés de la ciencia constitucional por la articulación del principio de solidaridad interterritorial como medio para paliar o reducir las desigualdades existentes entre las partes constitutivas de una unidad territorial. Concretamente, se pretende analizar la configuración del principio de solidaridad en las integraciones supraestatales[2], habida cuenta de que se constatan grandes desequilibrios entre los Estados parte de todas ellas, especialmente en las que menos han profundizado.
La importancia de este estudio radica en su pretensión de construir y argumentar una aproximación general al principio de solidaridad interterritorial por medio del análisis inductivo de las concreciones del principio en las integraciones supraestatales más relevantes de los cinco continentes.
A la luz de lo expuesto, y partiendo de la articulación que se ha hecho del principio en los Estados compuestos, se pretende dar respuesta a dos interrogantes. Primero: por qué es imprescindible que existan mecanismos de solidaridad en las integraciones supraestatales tanto si se pretende profundizar en ellas como si simplemente se procura atenuar los embates causados por la globalización. Segundo: por qué la Unión Europea (UE) ha sido la única integración supraestatal capaz de crear y mantener mecanismos de solidaridad y cómo estos la fortalecen en el marco de las relaciones multilaterales.
Como tradicionalmente se ha advertido, la solidaridad es una noción mucho más fácil
de intuir que de delimitar y definir dado su contenido, alcance y aplicación; y si
ello es así con carácter general, aún lo es más cuando, incorporada a un texto constitucional,
se convierte en un auténtico principio vertebrador del ordenamiento jurídico (
Habiéndose superado ya épocas no tan lejanas en que algunas Constituciones no trascendían
de la mera exposición de fórmulas voluntaristas con principios reducidos a expresiones
sin relevancia jurídica, las normas fundamentales actuales estipulan la obligatoriedad
y vinculación a los poderes públicos en su consecución (
Contemporaneizando la construcción clásica de Duguit (
La solidaridad no debe entenderse como un principio político ni como un mero valor
ético, sino como un principio jurídico constitucional que ha de vincular a todos los
poderes de un Estado o integración supraestatal Ha de matizarse esta afirmación en el sentido de que los tres poderes solo aparecen
en las integraciones que avanzan de la unión aduanera al mercado común; no en los
acuerdos de libre comercio ni en las uniones aduaneras incipientes.
Aunque el principio parece reconducible a una noción única en lo esencial, es posible identificar dos dimensiones distintas del mismo: una de carácter individual o cívico, llamada interpersonal, y otra de cariz territorial o comunitario, que se puede adjetivar como interterritorial.
La solidaridad interpersonal se conjuga en las relaciones entre los ciudadanos de
un determinado territorio, vinculando sus derechos y deberes en el marco de la armónica
convivencia del conjunto de la sociedad. En línea con el principio de igualdad, esta
dimensión interpersonal pretende evitar la fragmentación social y/o comunitaria y
reforzar los enlaces recíprocos; y es inescindible del componente colectivo, pues
para hacer efectiva la cooperación de los individuos con sus conciudadanos hay que
partir de la óptica de valores compartidos —siguiendo a Weber, una «acción social
racional con arreglo a valores» ( Entendido como la necesidad de los Estados —y, particularmente, de las integraciones—,
de hallar y generar un consenso e identidad de pertenencia a un unidad mayor y heterogénea.
Pese a que el análisis del demos escapa al objeto de este estudio, conviene recordar que puede fundarse en una combinación
de razones históricas, culturales, lingüísticas, políticas, sociológicas e incluso
económicas.
Por su parte, la dimensión interterritorial del principio de solidaridad alude a las relaciones de ámbito interregional que deben producirse en razón de los lazos de interdependencia de los entes constitutivos de una unidad. Estos pasan a compartir derechos y deberes correlatos en forma de relaciones de auxilio y respeto mutuo, y subordinan sus actos a la obtención de los intereses de la unidad en la que se integran.
Ambas dimensiones se retroalimentan y, en virtud del principio de igualdad, cada una
requiere de la otra para su correcta articulación. La solidaridad interterritorial
es imprescindible para alcanzar las tres concreciones del principio de igualdad que
condicionan las obligaciones derivadas de la solidaridad interpersonal: primero, la
exigencia de una calidad mínima y equitativa en bienes esenciales y prestaciones del
Estado; segundo, una cierta armonización en la protección de los derechos sociales
en todos los entes que forman parte de una unidad; finalmente, la igualdad en el acceso
a las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Para lograr su cumplimiento
son fundamentales las transferencias de fondos entre los entes territoriales —sean
directas o indirectas y a través de cualesquiera mecanismos—; y es aquí donde la solidaridad
interpersonal es un requisito de la interterritorial, pues el pago de tributos, principal
fuente de financiación, no lo llevan a cabo los territorios, sino los ciudadanos.
Por todo ello, si la necesidad de conjugar la solidaridad interterritorial con la
interpersonal es importante en el marco de los Estados descentralizados, se torna
aún más significativa en las integraciones supraestatales por su heterogénea realidad.
En este sentido, acierta Tajadura Tejada ( Ello se avala, entre otros muchos ejemplos, con la Sentencia 75/1992, de 28 de febrero,
de la Corte Constitucional italiana (Considerato in diritto 2), en la que se afirma que la solidaridad interpersonal, como «principio fundamental
del ordenamiento jurídico», se encuentra vinculada al principio de dignidad de la
persona humana, por lo que es premisa para la existencia de la solidaridad interterritorial.
Con todo, parte de la doctrina italiana ha considerado a la solidaridad no como principio,
sino como valor o dettato morale (dictado moral); por todos, Galeotti (
Expuesta esta importante conexión entre ambas dimensiones, son las concreciones de
la dimensión interterritorial las que interesa conocer a efectos de este estudio.
Un análisis inductivo de las mismas posibilita categorizarlas en tres manifestaciones
que impregnan los ordenamientos contemporáneos e interesan a la ciencia constitucional:
una política, una jurídica y otra económica Esta compartimentalización, atribuible a Pagenkopf (
En primera instancia, la solidaridad tiene una importante trascendencia política por
cuanto es el fundamento de la ordenación territorial de los Estados o integraciones.
Muestra de ello es cómo la configuración de este principio en España se orientó para
tratar de evitar que la división entre nacionalidades y regiones marcase aún más la
diferencia entre las zonas geográficas pobres y las ricas o desarrolladas, que coincidirían
básicamente con las nacionalidades Así lo expone Solozabal Echavarria (
En segundo lugar, la solidaridad tiene una relevante manifestación jurídica en tanto
muchos principios que se proponen como nuevos e independientes —por ejemplo, en el
seno del neoconstitucionalismo latinoamericano— no son más que proyecciones singulares
de ella. De esta forma, al analizar las concreciones del principio de solidaridad
se pueden identificar una pluralidad de significantes que, pese a poseer algunas variaciones,
guardan como núcleo semántico una acepción similar correspondiente a ideas que exteriorizan
el significado de auxilio, igualdad y cooperación recíproca, amén de una lógica de
sintonía de intereses y una relación de interdependencia entre las partes Como nota discordante, y siguiendo a Contipelli (
La tercera y última manifestación, la económica, interesa a la ciencia constitucional
por cuanto la solidaridad contribuye a corregir las desigualdades y desequilibrios
entre partes de una unidad superior a través de la redistribución de la riqueza y
la actividad pública de ingreso y gasto Con profundidad y especial atención al debate doctrinal comparado, vid. Falcón y Tella (
En línea con estas manifestaciones, el primero de los presupuestos esenciales para
la articulación constitucional de la solidaridad interterritorial es, como la lógica
indica, la existencia de una unidad —Estado o integración— cuyas partes hayan de interrelacionarse
política, jurídica y económicamente. El segundo presupuesto consiste en el establecimiento
de una serie de obligatorias exigencias de coordinación y eficacia ligadas al deber
de lealtad a las decisiones generales (Bundestreue La Bundestreue, a veces identificada como bundesfreundliche Verhalten, puede ser definida, en línea con la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal
alemán de 28 de febrero de 1961, como el «comportamiento favorable a la Federación».
No debe entenderse como una obligación unilateral de los Estados miembros (Länder) respecto del Estado central (Bund), sino como la fidelidad obligatoria de ambas partes (Bund y Länder) al principio federal.
Reformulando la tesis de Lipset sobre las instituciones (
Habida cuenta de lo anterior, podemos extraer una regla: a mayor descentralización
—o integración en el caso supraestatal—, más solidaridad se requiere, pues sus concreciones
contribuyen a dar cumplimiento a las concreciones del resto de principios ligados
a la descentralización: unidad (por el avance hacia la simetría y la igualdad entre
entes territoriales), autonomía (por el desarrollo de los entes más desfavorecidos
y el paso de la dependencia a la interdependencia Podría argumentarse la difícil compatibilidad entre la autonomía de los entes territoriales
y las exigencias financieras que les impone el principio de solidaridad. Sin embargo,
ambas nociones son perfectamente compaginables en la medida en que existan mecanismos
adecuados de compensación y coordinación ( En función del marco jurídico-constitucional, en ocasiones se alude a coordinación,
interrelación o lealtad constitucional en lugar de a cooperación. Sin perjuicio de
que la lealtad constitucional tiene un componente de obligatoriedad mayor que la cooperación
—y esta, a su vez, vincula más que la coordinación y la interrelación—, las concreciones
de todas ellas son similares.
La indeterminación del principio de solidaridad en los marcos constitucionales trae como resultado la posibilidad de articularlo de formas muy diferentes en función de tres elementos: las necesidades territoriales, la voluntad política de los diferentes actores y la vinculatoriedad e imposición de la autoridad central sobre los entes periféricos. Consecuentemente, antes de analizar las diversas concreciones del principio en perspectiva supraestatal se torna necesario realizar un estudio de los marcos estatales, donde el desarrollo de la solidaridad ha sido mucho más profuso y específico. En este escenario, con independencia de la denominación y alcance con que se dote, la solidaridad ocupa una posición preminente en los Estados descentralizados, donde el dictado constitucional ha sido desarrollado por doctrina, legislación y jurisprudencia.
En Estados Unidos la aceptación jurisprudencial del principio de solidaridad parte
directamente de la literalidad del texto constitucional, que consagró el federalismo
dual, razón por la que el rol de los estados en la articulación de estos mecanismos
es de gran trascendencia. Por consecuencia, la Corte Suprema no dudó en señalar el
carácter solidario de los poderes ejercidos en el interior de los Estados Unidos ya
desde comienzos del siglo xx Moke v. United States, 1913: «Los estados y la Nación tienen esferas diferentes de jurisdicción […] pero
debemos pensar que somos un pueblo y que los poderes […] están destinados a ser ejercidos
[…] con el fin de promover el bienestar general, material y moral».
United States v. Butler, 1936. No debe perderse de vista que las cuestiones relativas al Estado de bienestar
son de desarrollo legislativo, y por ende están sujetas a restricciones políticas,
ideológicas y presupuestarias no necesariamente ligadas a la solidaridad (
Quizá el ejemplo reciente más paradigmático de las concreciones de la dimensión interterritorial
de la solidaridad en los Estados Unidos se produjo tras la caída de Detroit, cuna
de la industria automovilística norteamericana, que llegó a ser la cuarta ciudad en
población de todo el país. Su quiebra tras la crisis financiera de la pasada década
fue la mayor de un municipio en la historia de la Federación. Cuando Detroit se declaró
en suspensión de pagos, acogiéndose al capítulo nueve del Código de Bancarrota de
Estados Unidos, el estado de Míchigan creó un plan —avalado judicialmente— para reestructurar
mediante mecanismos de solidaridad (esencialmente préstamos con un tipo de interés
controlado) 7000 de los 18 000 millones de dólares de deuda de la ciudad, así como
para invertir 1700 millones en mejorar servicios y atraer empresas ( «[…] The legislature shall have the power to prescribe and to limit the procedure,
terms and conditions for […] obtaining and making state loans, and for the repayment
of loans» («El legislador tendrá la facultad de prescribir y limitar los procedimientos,
términos y condiciones para obtener y otorgar préstamos estatales y para el reembolso
de préstamos»). En base a este precepto, el Estado administró la ciudad de Detroit
hasta diciembre de 2014, momento en el que le impuso un plan de ajuste y un control
sobre las cuentas que perduró hasta 2017.
En la actualidad, y desde la State and Local Fiscal Assistance Act (1972) de Richard
Nixon, la solidaridad en Estados Unidos se hace efectiva a través de subvenciones
(grants) y programas de distribución de ingresos condicionados (Special Revenue Sharing) o
incondicionados (General Revenue Sharing). Estos mecanismos difieren, esencialmente,
en función de la intensidad del control ejercido por el Gobierno, que se reforzó notablemente
durante la era Trump El expresidente republicano estipuló la rebaja o supresión de una parte sustancial
de los programas de distribución de ingresos en el presupuesto del año fiscal 2021
(pp. 13-17). Disponible en: https://bit.ly/3DloWu3.
Los dos mecanismos principales del Tax Code son las deducciones de impuestos estatales
y locales y los Tax-Preferred Bonds, que implican la emisión de bonos por parte de
los Gobiernos estatales y locales con un tratamiento fiscal preferencial del Gobierno
federal si se destinan a financiar actividades gubernamentales (
A la cabeza en la implementación de mecanismos de solidaridad en Norteamérica se encuentra el sistema constitucional canadiense, donde el éxito de la configuración federal del Estado se puso de relieve a raíz de la Resolution adoptée par le Parlement de diciembre de 1981 —que enfatiza en la compensación de los desequilibrios interterritoriales— y la Constitution Act de 1982. La parte III de la Constitution Act se dedica a la igualdad y las disparidades regionales, y dispone, en línea con los principios del federalismo cooperativo, que los Ejecutivos y Legislativos federales y provinciales se comprometen a promover la igualdad de oportunidades para el bienestar de los canadienses, propiciar el desarrollo económico para reducir la disparidad y proporcionar servicios públicos esenciales de igual calidad para toda la ciudadanía (art. 36.1). Estos tres objetivos son, precisamente, las tres concreciones del principio de igualdad citadas supra que conectan las dimensiones interpersonal e interterritorial de la solidaridad.
De igual modo, el Gobierno central y el Parlamento de Canadá asumen el compromiso
de hacer los pagos de compensación necesarios para dotar a los Gobiernos provinciales
de los ingresos suficientes para que se encuentren en situación de asegurar los servicios
públicos por medio de un nivel de presión fiscal similar (art. 36.2). Hay tres grandes
concreciones de esta manifestación: por un lado, el Sistema de Nivelación canadiense,
a través del cual los territorios con una capacidad fiscal por debajo de un estándar
marcado a partir de cinco provincias (Québec, Ontario, Manibota, Saskatchewan y British
Columbia) reciben subvenciones niveladoras con el objetivo de aumentar sus ingresos
hasta ese estándar; por otro lado, la Territorial Formula Financing, un sistema de
transferencias incondicionadas del Gobierno federal a Yukón, Nunavut y los territorios
del Noroeste, las tres provincias con más dificultades para garantizar una prestación
adecuada de los servicios públicos La previsión del fondo para el año fiscal 2021 según el Departamento de Finanzas
canadiense es de cerca de 4400 millones de dólares. Disponible en: https://bit.ly/3NrWjjp.
La previsión del Equalization Program para 2021 es de en torno a 22 000 millones
de dólares (ibid.).
Sentencia de 22 de diciembre de 2011, caso Reference re Securities Act, par. 7. De forma parecida, en su Sentencia de 31 de mayo de 2007, caso Canadian Western Bank v. Alberta, par. 42 in fine, remarcó «la importancia de la cooperación entre los actores gubernamentales para garantizar
que el federalismo funcione con flexibilidad».
En referencia a Iberoamérica, es necesario mencionar dos iniciativas con mecanismos
de solidaridad que, pese a concebirse en perspectiva supraestatal, son ajenas a las
integraciones: la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (fundada en 2011)
y la Alianza Estratégica entre la Unión Europea y los Países de Latinoamérica y del
Caribe (de 1999). Ambas tienen una clara inspiración en los mecanismos europeos y
en la primera de ellas se hace un llamado explícito a la solidaridad entre los países
latinoamericanos sobre la base de la existencia de semejanzas; de forma análoga, en
la Alianza Estratégica se alude directamente a un interés por fomentar la integración
entre los países de Iberoamérica sobre la base de un valor compartido como la solidaridad
(
En el continente europeo probablemente sea Alemania el Estado en el que el principio
de solidaridad ha sido objeto de un mayor desarrollo doctrinal y jurisprudencial,
precisamente por su imbricación con la mencionada Bundestreue. Pese a que la Ley Fundamental de Bonn no recoge expresamente este principio, en su
art. 104.a, confiere a la Federación la posibilidad de conceder ayuda financiera a
los estados; y estipula en su art. 106.3 la necesidad de una cierta uniformidad en
los servicios públicos y derechos sociales, entendida como una escasa variación en
las condiciones vitales de los ciudadanos, no como una nivelación total y absoluta.
Con mayor concreción, el art. 107.2 consigna la solidaridad implícitamente al disponer
que «la desigual capacidad financiera de los Länder» debe quedar «debidamente compensada», pero no es posible alterar el «principio de
ordinalidad», definido como la posición de los Länder en el ranking de capacidad financiera (
Los esfuerzos de la doctrina y la jurisprudencia alemana se ha focalizado en una doble
dirección al delimitar la solidaridad: por un lado, para obligar a los Länder a actuar positivamente en el desarrollo de sus competencias propias en el caso de
que tal actuación sea necesaria para la buena gestión del conjunto federal; por otro
lado, limitando la discrecionalidad de los Länder en el ejercicio de sus propias competencias, imponiéndoles la obligación de hacerlas
efectivas sin lesionar el interés común ni de la Federación ni de los demás miembros
(
Como contrapunto a la precisa ordenación constitucional alemana, en Italia debe destacarse
lo dispuesto en el art. 2 de la Costituzione de 1947 —primer texto constitucional
en recoger explícitamente la solidaridad—, así como en los párrafos 3 y 5 del art.
119, que prevén, el primero, la existencia de fondos de nivelación para los territorios
con menor capacidad contributiva per cápita; y el segundo, recursos complementarios
para promover el desarrollo económico, la cohesión social y la solidaridad y reducir
los desequilibrios socioeconómicos (
En Reino Unido, como consecuencia del paulatino y tenue proceso de descentralización,
la solidaridad no se puede considerar como un mecanismo de efectiva y plena aplicación
en términos interterritoriales. De facto, el sistema de financiación de las entidades locales se basa en transferencias estatales
y redistribución de recursos; y Gales, Escocia e Irlanda del Norte se han venido financiando
mediante transferencias no condicionadas (assigned budget). En la práctica, estos mecanismos prevén la asignación de una contribución estatal
a cada ente territorial —proporcional a su nivel de gasto— para desempeñar las funciones
sociales que tenga asignadas, garantizando, a nivel local, una prestación uniforme
de los servicios (
La constitución francesa —y la doctrina del Conseil constitutionnel en su interpretación—
enfatiza esencialmente en la dimensión interpersonal del principio, lo que parece
consecuente con su tradición constitucional, habida cuenta de que para muchos autores
el primer reconocimiento jurídico-político del principio se remonta al Marqués de
Condorcet y al proceso revolucionario de finales del s. xviii (
La noción genérica de solidaridad aparece recogida de forma preponderante en el preámbulo de la Constitución de 1958. Su contenido se plasma, como ejemplo, en la Decisión 87-237 DC, de 30 de diciembre, del Conseil constitutionnel, cuyo considerando 22 afirma que al desarrollar el principio de solidaridad nacional el legislador debe velar por que la diversidad de regímenes indemnizatorios instituidos no entrañe una quiebra del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas. En el mismo sentido, en la Decisión 97-393 DC, de 18 de diciembre, se estipula que el texto constitucional exige la puesta en práctica de una política de solidaridad en favor de la familia, quedando la concreción de esta a discrecionalidad del legislador.
Finalmente, la Constitución española estructura la dimensión interterritorial del
principio no solo en el art. 2 CE, sino específicamente en el art. 138.1 CE «El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad [...] velando
por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas
partes del territorio español [...]». Una de las mayores críticas doctrinales a este
precepto es la confusión entre el principio de solidaridad y la igualdad en el acceso
a las condiciones básicas ( Como sintetiza Fernández Segado ( En el art. 158.2 CE se recurre a la solidaridad como criterio teleológico que justifica
la existencia de los fondos de compensación destinados a gastos de inversión, cuya
finalidad última es corregir los desequilibrios económicos interterritoriales (ibid.).
Esta disposición puede considerarse una plasmación especial del principio constitucional
de solidaridad (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 1).
De estos preceptos deriva un notable desarrollo y concretización del legislador ordinario
y el Tribunal Constitucional. Específicamente, se ha de resaltar la doctrina del Constitucional
que sostiene que la solidaridad vincula, además de al Gobierno central, a las comunidades
autónomas STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 11. STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 6. STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 131. SSTC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7, y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 7, in fine. STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 5, in fine.
El desarrollo legislativo de lo expuesto se ha llevado a cabo por los arts. 2 y 16
de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades
Autónomas (LOFCA) El art. 2.2 obliga expresamente a cada comunidad autónoma a velar por su propio equilibrio
territorial y por la realización interna del principio de solidaridad.
A pesar de que alguna literatura jurídica llamó la atención hace décadas sobre los
conflictos que la globalización podría ocasionar a la ciencia constitucional y al
concepto de Estado-nación (
Las integraciones supraestatales se podrían definir como estructuras jurídico-políticas fruto de uniones entre Estados que, por medio de una mayor o menor profundidad y simetría, tratan de alcanzar un doble objetivo: ad intra, la creación de una zona o asociación económico-política en cuyo seno se garanticen la democracia y los derechos y libertades y se aspire al libre comercio; ad extra, cierta coordinación geopolítica y el establecimiento de unas reglas comerciales más o menos comunes.
En 2019 se demostró que eran 33 las integraciones supraestatales vigentes en el mundo,
amén de otras 4 pendientes de entrar en vigor y una más paralizada ( Además, existían 19 organizaciones económicas dotadas de personalidad jurídica y
con capacidad para promover y firmar acuerdos ad extra.
Si se pretende profundizar en la integración y avanzar desde un acuerdo de libre comercio hacia una unión aduanera (el segundo tipo de integración), un mercado común (el tercer escalafón), e incluso una unidad económica y monetaria supraestatal (la mayor forma de integración), ello se ha de hacer a través de una relativa uniformidad en las características jurídicas, políticas y económicas de los Estados parte de la integración. Una excesiva heterogeneidad impediría el correcto funcionamiento tanto de los mecanismos intergubernamentales como de los supraestatales, que difícilmente serían creados y dotados de las competencias necesarias para el progreso de la integración. Por todo ello, para alcanzar mayor equilibrio y simetría interterritorial de cara a avanzar con garantías y evitar modelos disfuncionales o a varias velocidades, es imprescindible articular el principio de solidaridad en las integraciones supraestatales.
La aplicación de este principio en el plano supraestatal ha de partir obligatoriamente
de la existencia de vínculos de interdependencia que lejos de distanciar a los Estados
parte los incluya en la realización recíproca de sus deberes de colaboración. En este
sentido surge una primera dificultad relativa a la conjugación de las prioridades
nacionalistas de cada uno de los Estados con los intereses comunes de la entidad supraestatal,
cuestión que se agudiza en los Estados fuertemente descentralizados en cuyo seno existan
movimientos regionalistas y/o nacionalistas No se niega que las particularidades de cada Estado puedan justificar la adopción
de arreglos jurídico-institucionales diferenciados —dentro de los límites del principio
de igualdad— para atribuirles una autonomía ligada a la especificidad de sus intereses
y una mayor protección y respeto de su diversidad. Ello contribuiría, por un lado,
a evitar la aparición de políticas de corte antintegracionista; y por otro, a una
relativa hegemonización cultural de la sociedad —entendida en términos gramscianos— en torno a un sentimiento de pertenencia no solo a su grupo nacional sino también
a una propuesta de formación y desarrollo de un proyecto constitucional conjunto que
albergue los intereses de todos los miembros de la integración.
Tales prioridades derivan de la demostración empírica de que cada Estado afronta riesgos
inciertos y muy particulares a la hora de integrarse en un proyecto supraestatal.
No obstante, hay una regla elemental que puede mitigar las hipotéticas contingencias:
cuanta mayor simetría y armonía jurídico-constitucional haya entre los Estados que
se integran, menores serán los embates que reciban al integrarse De manera más explícita y tomando la democracia como referencia, García Guerrero
(
Un análisis inductivo de las concreciones de la solidaridad en el paradigma supraestatal
nos permite diferenciar los dos planos ya referidos. Por un lado se encuentra la compensación
horizontal entre Estados miembros —similar al referido sistema de subvenciones de
nivelación alemán—; por otro, la compensación vertical entre la integración y los
Estados parte —llamada por algunos autores «solidaridad transnacional» ( Esta vertiente, de carácter estrictamente financiero, está ejemplificada en el mencionado
art. 138.1 de la Constitución española, cuyo contenido es extrapolable mutatis mutandis al panorama supraestatal.
En esta tesitura, la solidaridad encierra unas exigencias de coordinación y eficacia que, junto a los requerimientos del principio de lealtad constitucional, se orientan a la consecución de los objetivos propuestos por el tratado constitutivo de la integración. Ello es así dado que el cumplimiento de tales metas es indispensable para la preservación del pacto asociativo interestatal, pues en caso contrario se corre un serio riesgo de estancamiento de la integración (constatable en la Comunidad Andina de Naciones —CAN— o el Mercado Común del Sur —MERCOSUR—).
La dinámica actual de las integraciones es cada vez más tendente a estructuras supraestatales
en lugar de intergubernamentales (con la notable excepción del MERCOSUR), una mayor
profundización e, incluso, la persecución de una forma federal (
La lealtad constitucional y la solidaridad deben encontrarse netamente implícitas
en el marco constitucional de cada integración, y sus concreciones han de desplegarse
en el conjunto del derecho derivado, estableciendo deberes jurídicos específicos para
los Estados miembros No parece oportuno alterar la construcción que a este respecto han hecho el Tribunal
Constitucional Federal alemán y el Tribunal Constitucional español, y que debe extrapolarse
a las instancias supraestatales: «La lealtad constitucional debe presidir las relaciones
entre las diversas instancias de poder territorial» y constituye un soporte esencial
del funcionamiento del Estado descentralizado (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7,
y con matices, BVref. G.E., I). Un ejemplo de ello se encuentra en la literalidad
del art. 3.3 del Tratado de la Unión Europea, que afirma que «la Unión fomentará la
cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros»,
imponiendo así a los Estados un deber de lealtad a las decisiones generales.
En la actualidad, la integración más avanzada del mundo es la Unión Europea, que se consolida como el único proyecto supraestatal que ha logrado perfeccionar el mercado común y avanzar hacia la unidad económica y monetaria. Es por ello por lo que se han producido más y mejores concreciones del principio de solidaridad en la UE que en las restantes integraciones.
El artículo 222 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) denomina «cláusula de solidaridad» a la posibilidad de que la Unión y los Estados actúen conjuntamente «para prevenir la amenaza terrorista en el territorio de los Estados miembros» o «para prestar asistencia a un Estado miembro en caso de catástrofe natural o de origen humano». El contenido de dicha cláusula ya se puso en funcionamiento, de manera previa a la entrada en vigor del TFUE, tras los atentados terroristas de Madrid en marzo de 2004.
De igual modo, se habla de solidaridad en materia de defensa, inmigración y fronteras en el art. 80 TFUE; y el art. 122 TFUE establece que el Consejo podrá decidir, «con un espíritu de solidaridad entre Estados miembros», medidas adecuadas a la situación económica si surgieran dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía.
En términos puramente económicos, la solidaridad parte de que en la Unión coexisten
países con un alto PIB per cápita con otros en peor situación económica. Por tanto,
el principio se concreta en mecanismos de nivelación en favor de los segundos mediante
subvenciones de ámbito material concreto: Fondos Estructurales de Desarrollo Regional
(FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER),
Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), Fondo de Cohesión, y Fondos de iniciativa
de empleo juvenil (FIEJ) El último presupuesto plurianual de la Unión Europea (2014-2020) dotó al FEDER de
cerca de 279 000 millones de euros, al FSE de casi 121 000 millones, al FEADER de
151 000, al FEMP de 8000, al Fondo de Cohesión de 74 000 y a los FIEJ de 10 000 millones
de euros.
Mención especial requiere el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE), destinado
a financiar las intervenciones que fueran necesarias en caso de catástrofes naturales
graves. El FSUE se creó como respuesta a las grandes inundaciones del verano de 2002
en Europa Central y con él se pretendía poner en marcha diferentes programas de recuperación
y conservación en las regiones siniestradas tanto de los Estados miembros como de
Estados que estaban negociando su entrada. Desde entonces se ha utilizado en casi
un centenar de catástrofes de 23 países de la UE —y otro más en vías de adhesión—
a través de una inversión de más de 6500 millones de euros Los últimos paquetes de ayudas del FSUE se han destinado a Croacia, tras el reciente
terremoto de Zagreb (638,7 millones de euros), y Polonia, a raíz de las inundaciones
de junio de 2020 en la región de Podkarpacie, (7 millones de euros). España ha recibido
fondos en 5 ocasiones: dos en casos de incendio, una inundación, un terremoto y el
desastre petrolero del Prestige. Una recopilación pormenorizada de todas las actuaciones está disponible en: https://bit.ly/3uvKMHu.
La Reserva para Solidaridad y Ayudas de Emergencia se creó por medio del Reglamento
2020/2093, de 17 de diciembre, en el que también se reestructuran dos fondos más:
por un lado, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (150 millones de euros),
previsto para brindar apoyo a los trabajadores que queden desempleados a causa de
los efectos de la globalización (deslocalización, cierre de factorías en la UE…);
por otro, la reserva de ajuste al Brexit (5000 millones de euros para el presente
presupuesto plurianual), destinada a los Estados más afectados por la salida del Reino
Unido del mercado común.
Por último, es importante remarcar el enorme impacto que han tenido en la eurozona
las aportaciones del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), un organismo intergubernamental
que actúa de forma permanente en salvaguardia de la estabilidad financiera en la zona
euro El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) fue creado por el Consejo Europeo en 2011
mediante la modificación del art. 136.3 TFUE, sustituyendo al Fondo Europeo de Estabilidad
Financiera (FEEF) y al Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF). Su labor
pasa por apoyar a los Estados parte que sufren dificultades económicas —o corren riesgo
serio de sufrirlas— emitiendo títulos de deuda para financiar préstamos u otras formas
de ayuda. Desde su puesta en funcionamiento ha prestado 295 000 millones de euros
(2,5 veces más que el FMI en plena coyuntura económica entre 2011 y 2015). De ellos,
153 000,2 millones han ido destinados al rescate de cinco Estados: Chipre (6000,3
millones), Irlanda (17 000,7), Portugal (26 000), España (41 000,3) y Grecia (61 000,9).
Vid. Zoppè y Dias (
Todo lo expuesto muestra que no puede surgir una verdadera estabilidad en la integración
—máxime en situaciones de crisis económica, social o sanitaria— si las desigualdades
socioeconómicas entre Estados parte se convierten en estructurales y no existen mecanismos
de solidaridad para remediarlas Así lo ha insinuado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea —generalmente en
litigios sobre protección de los derechos de los trabajadores— en numerosas ocasiones:
STJCE de 23 abril de 1991, C-41/90, asunto Höfner; STJCE de 17 de febrero de 1993, C-159/91 y C-160/91, asunto Poucet et Pistre; y STJCE de 28 de abril de 1998, C-120/95, asunto Decker.
La configuración del principio de solidaridad en todas las demás integraciones está claramente influenciada por la experiencia europea, pero a diferencia de en la UE, la articulación del principio en las demás rara vez trasciende de meras iniciativas políticas más o menos voluntariosas. Pese a su menor incidencia en la concreción de la solidaridad, también deben ser analizadas las otras dos integraciones que caminan o han caminado hacia el mercado común: el MERCOSUR y la CAN, además de las integraciones más grandes en términos poblacionales en la actualidad: la Unión Africana y la ASEAN. Con ello tendríamos una sucinta pero clarificadora perspectiva de la situación en África, Asia, Europa e Iberoamérica, a lo que se añadirá un breve análisis de la realidad de Oceanía para completar una panorámica global.
En relación con el MERCOSUR, su Consejo aprobó las decisiones núm. 34/06 y 33/07 para la elaboración de un Plan para la Superación de las Asimetrías basado en los principios de solidaridad, complementariedad, adicionalidad y buenas prácticas. La latente crisis financiera ha derivado en que esta iniciativa se topara tanto con impedimentos políticos —agravados por la naturaleza intergubernamental de la integración— como con una coyuntura económica que inutilizó las propuestas del Consejo.
Tiene una mayor relevancia el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR
(FOCEM), que entró en vigor con las Decisiones núm. 45/04 y 18/05 y fue reconfigurado
con la núm. 01/10. Su objetivo es financiar proyectos que mejoren la situación socioeconómica
de los Estados parte a través de la donación no reembolsable de hasta el 85% de su
coste. En la práctica, el FOCEM ha tenido un carácter más simbólico que práctico,
contribuyendo al desarrollo de cerca de cincuenta proyectos muy concretos —mayoritariamente
de creación y mejora de infraestructuras—, gozando de un aporte de en torno a 1000
millones de dólares desde su creación. Los principales beneficiados han sido Paraguay
y Uruguay, que aportando menos del 2 % de la cuantía total del fondo reciben entre
el 35 % y el 45 % Dato extraído del informe de la unidad técnica del FOCEM sobre el funcionamiento
del fondo durante su primera década (p. 4). Disponible en: https://bit.ly/3JYRqMA.
En paralelo al FOCEM existen otros fondos sectoriales de menor entidad como el fondo
de financiamiento del sector educacional, el fondo de agricultura familiar y el fondo
de garantías para micro, pequeñas y medianas empresas. Los Estados parte del MERCOSUR
aportan anualmente cerca de 130 millones de dólares para la financiación de estos
mecanismos De acuerdo con los últimos datos disponibles (ibid.), de los 127 millones de dólares consignados, Brasil aporta 70 (55,12 %) y recibe 11,55
(9,09 %), Argentina aporta 27 (21,26 %) y recibe 11,55 (9,09 %), Venezuela aporta
27 (21,26 %) y recibe 11,5 (9,06 %), Uruguay aporta 2 (1,57 %) y recibe 36,96 (29,1 %)
y Paraguay aporta 1 (0,79 %) y recibe 55,44 (43,65 %).
El estudio de la CEPAL se realiza considerando los precios constantes de la moneda
nacional, por lo que obvian los efectos de la inflación, especialmente notorios en
Argentina.
Distinto desarrollo existe en la CAN Aunque antaño se erigió como la integración más avanzada del mundo tras la UE, hoy
en día incluso ha quebrado su unión aduanera a causa de la falta de mecanismos de
equilibrio entre los Estados y el proceso de avances y retrocesos políticos que comenzó
en 1995 (
En términos de nivelación financiera, la CAN ha dado forma al Fondo Latinoamericano
de Reservas (FLAR), creado en 1978 con el nombre de Fondo Andino de Reservas. En la
actualidad engloba, además de a esta integración, a Costa Rica (desde 2001), Uruguay
(2008) y Paraguay (2015), y persigue la estabilidad de los Estados parte mejorando
su posición externa mediante el fortalecimiento regional El FLAR persigue tres objetivos elementales: brindar apoyo a la balanza de pagos de
los Estados parte otorgando créditos a corto, medio y largo plazo con recursos aportados
por los bancos centrales; contribuir a la armonización de las políticas cambiarias,
monetarias y financieras de los Estados parte; y prestar servicios de administración
de las reservas internacionales a los Estados miembros ( De ellos, 328 millones de dólares debían ser aportados por Bolivia (8,3 % del total),
656 por Colombia (16,7 %) y otros tantos por Costa Rica; 328 por Ecuador (8,3 %),
la misma cifra por Paraguay, 656 por Perú (16,7 %), 328 por Uruguay (8,3 %) y 656
por Venezuela (16,7 %). Cifras obtenidas de la página oficial del FLAR. Disponible
en: https://bit.ly/3INrzGd.
La integración más grande del mundo es la Unión Africana (UAfr), formada por cincuenta
y cinco Estados del continente habitados por más de 1300 millones de personas Está compuesta por todos los Estados del continente con pleno reconocimiento de la
comunidad internacional y por la República Árabe Saharaui Democrática, reconocida
parcialmente.
Aunque la voluntad política africana es difícilmente predecible, hay motivos para
pensar en un posible avance de la UAfr hacia la unión aduanera; especialmente tras
la reciente entrada en vigor del Área de Libre Comercio Continental Africana —marcada
por la pandemia sanitaria—, que pretende ser la zona de libre comercio más grande
del mundo. Para su consecución es imprescindible una cierta simetría entre Estados,
que, de acuerdo con la Agenda 2063 de la UAfr, pasa por la movilización de recursos
económicos internos en el medio plazo. No parece sencillo lograrlo teniendo en cuenta
el limitado presupuesto con el que cuenta la integración: para 2020, 647 millones
de dólares (30 menos que en 2019), más de un tercio del cual se destinó a operaciones
de paz Datos extraídos del 2020 Budget Framework Paper for the African Union. Disponible en: https://bit.ly/3tLlw0y.
En 2019, último año con datos disponibles, los Estados del primer nivel (Egipto,
Sudáfrica, Marruecos, Argelia y Nigeria) se hicieron cargo del 48 % del presupuesto,
los doce países del segundo nivel aportaron el 37 % del mismo y los treinta y siete
Estados restantes, pertenecientes a la tercera categoría, abonaron en conjunto el
15 % restante (
En el continente asiático, la integración más desarrollada es la Asociación de Naciones
del Sudeste Asiático (ASEAN), que engloba a cerca de 654 millones de habitantes (un
9 % de la población mundial) y aglutina alrededor de 3 billones (millones de millones)
de dólares (el 3,4 % del PIB nominal mundial) Datos extraídos del Banco Mundial a 31 de diciembre de 2018, última fecha disponible.
Población agregada: https://bit.ly/3iFmrcq; PIB agregado (a precios actuales del dólar estadounidense): https://bit.ly/3uCiJ96.
El APEC también ha sido impulsor de la RCEP. El tratado de la RCEP entró en vigor
el 1 de enero de 2022 para Australia, Brunéi Darussalam, Camboya, China, Japón, Laos,
Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam; y parcialmente para Corea del Sur. Cuando
el resto de Estados parte lo ratifiquen se convertirá en la integración con mayor
peso poblacional del mundo, aglutinando cerca del 30 por ciento de la población mundial
(más de 2.300 millones de personas) y agrupando en su seno el 25 por ciento del comercio
internacional y cerca del 30 por ciento del PIB global (
Las condiciones geográficas de Oceanía conducen a que exista un muy reducido número de integraciones que, más allá de promover la coordinación geopolítica de los Estados, tienen unas competencias muy limitadas. El PACER Plus —que entró en vigor en diciembre de 2020 y se prevé que aúne a la mayoría de los Estados del continente— es la principal organización económica con capacidad jurídica para firmar acuerdos ad extra. Aunque hasta el momento no ha formulado concreciones efectivas de la solidaridad, su tratado fundacional afirma que se sustenta en «el desarrollo y la cooperación económica de las partes [...] teniendo en cuenta las necesidades de los Estados en vías de desarrollo» (art. 2, cap. 10).
La correlación entre las integraciones examinadas, su grado de profundización y los mecanismos articulados muestra la causalidad de lo anticipado en la introducción: la UE es la integración con más concreciones del principio de solidaridad y también la que más ha profundizado; el MERCOSUR y la CAN se encuentran a camino entre la unión aduanera y el mercado común y también lo están en la creación de mecanismos de solidaridad —a veces insuficientes, otras disfuncionales—; la ASEAN y la UAfr avanzan hacia la consolidación de espacios de libre comercio y sus articulaciones de la solidaridad son prácticamente nulas; y la reciente entrada en vigor de PACER Plus impide evaluarlo con estos parámetros, pero dado que sus aspiraciones son de coordinación geopolítica no parece previsible que configuren fuertes concreciones de la solidaridad. Todo ello permite dar por cierta la primera premisa de este trabajo: es imprescindible ampliar y hacer más efectivos los mecanismos de solidaridad a medida que se profundiza en las integraciones, pues sin ellos es inviable hacer frente a los embates de la globalización y las integraciones tienden al estancamiento o la desaparición.
Con base en este planteamiento podemos dar respuesta a la segunda cuestión planteada en la introducción: por qué una vez demostrada la necesidad de que existan mecanismos de solidaridad en las integraciones solo la UE ha conseguido implementarlos de manera real y efectiva.
Existen tres grandes diferencias entre la UE y el resto de integraciones del mundo. La primera es política, y radica en la solución dada a los conflictos entre las autoridades supraestatales, estatales e infraestatales a la hora de crear e implementar mecanismos de solidaridad. En la UE el papel mediador de la Comisión y la Presidencia de los Consejos ha sido trascendental para aliviar confrontaciones entre Estados y entre estos y la Unión, controversias que, en última instancia, son resueltas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea; en las demás integraciones las perspectivas de contar con esquemas institucionales supraestatales con tal grado de influencia son prácticamente nulas en el corto y medio plazo, bien por ausencia de voluntad política (ASEAN), bien por preferencia por la intergubernamentabilidad (MERCOSUR), bien por coyunturas socioeconómicas (CAN).
La segunda gran diferencia es jurídica: mientras que en todas las integraciones, salvo la europea, la implementación de mecanismos depende de decisiones políticas y del buen hacer de los Estados parte, en la UE la solidaridad está regulada e impulsada desde su constitución material (sobre todo, el TFUE), y sus concreciones se efectúan a través de normas vinculantes (reglamentos, de modo directo; y directivas, por transposición). Los únicos sustentos que amparan estos mecanismos en las restantes integraciones son instrucciones o decisiones sin vinculación jurídica, lo que hace difícil garantizar su ejecución y cumplimiento.
Por último, la tercera diferencia es económica. Partiendo de que el adecuado funcionamiento de los mecanismos de solidaridad depende, en muy buena medida, de la financiación disponible para articularlos, la aportación económica de los Estados miembros de la UE a la integración es, por imperativo, sustancialmente superior a la que hacen otros Estados parte a sus integraciones. Ello trae como consecuencia necesaria una mayor y mejor concreción de la solidaridad en la integración europea que en cualquier otra, lo que se acrecentaría todavía más si fuera de la mano de una política financiera común europea.
Las consecuencias de la globalización tienen una especial plasmación en el marco de las integraciones supraestatales, que se ven afectadas en su totalidad: desde el principio democrático hasta el sistema económico, pasando por cuestiones sociales o culturales. Sin embargo, las integraciones se postulan como los únicos entes jurídicos con posibilidad de oponerse a unos embates globalizadores que trascienden por mucho del ámbito de actuación individual de los Estados. En este sentido, la aplicación del principio de solidaridad en sus senos se torna indispensable para fortalecerlas, garantizar su permanencia y profundización y, por extensión, reducir las asimetrías entre los Estados parte, mejorando las condiciones de aquellos con menor capacidad económica e influencia geopolítica.
En la primera parte de este trabajo se ha pretendido conceptualizar la solidaridad en sus diferentes dimensiones y manifestaciones para estudiar la importancia de este principio en base a lo que legislación, doctrina y jurisprudencia comparada han articulado en perspectiva estatal. De todo ello se ha realizado una interpretación correctora, de tipo extensivo y analógico, en aras de analizar las concreciones del principio en el plano supraestatal, poniendo de relieve los mecanismos creados por las principales integraciones de los cinco continentes.
Se ha tratado de demostrar que la aplicación efectiva del principio de solidaridad constituye el elemento de cohesión más importante de las integraciones supraestatales —amén de la indispensable simetría entre las constituciones de los Estados parte—, y ello se constata con todavía más fuerza tras la crisis de la COVID-19. De igual modo, se ha expuesto cómo las integraciones supraestatales sin mecanismos efectivos de solidaridad han fracasado en la tarea de reducir sus desigualdades y, a causa de esto, afrontan mayores dificultades en la pugna comercial global.
Por último, se ha defendido por qué la Unión Europea ha sido la única integración capaz de articular el mencionado principio, sin perjuicio de que su desarrollo aún debería ser mayor, pues si se conviene en la necesidad de avanzar tanto en el proyecto europeo como en cualquier otro, no debe obviarse la existencia de una relación de reciprocidad entre solidaridad e integración: así como el tratamiento de las desigualdades interestatales exige una profunda integración que lo haga posible, la profundización en la integración solo puede acontecer si va acompañada de la reducción de asimetrías entre Estados.
Dotando de contemporaneidad a las palabras de Víctor Hugo —y mundializando su intención—,
parece cada vez más cerca el día en que todos los Estados del mundo «sin perder sus
cualidades distintivas ni su gloria individual», se deban incorporar a una unidad
superior que permita constituir una solidaridad global Opening speech of the International Peace Congress, 21 de agosto de 1849.
[1] |
Esta publicación se ha realizado con la financiación del Ministerio de Universidades a través del programa de Formación del Profesorado Universitario (FPU19/00310). El trabajo se enmarca en los proyectos de investigación «Solidaridad y participación de los entes territoriales periféricos en las integraciones económicas supraestatales (aplicación de los resultados a Castilla-La Mancha)» (IP1: María Luz Martínez Alarcón, IP2: José Luis García Guerrero), financiado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y los Fondos FEDER (SBPLY/19/180501/000048) y «Democracia y solidaridad en las integraciones económicas» (IP1: José Luis García Guerrero, IP2: María Luz Martínez Alarcón), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (DER2017-83596-R). |
[2] |
Siguiendo la tesis de García Guerrero, pese a que la doctrina mayoritaria —por influjo
del inglés— utiliza el término «integración supranacional», parece más adecuado «integración
supraestatal» en la medida en que existen Estados plurinacionales ( |
[3] |
Ha de matizarse esta afirmación en el sentido de que los tres poderes solo aparecen en las integraciones que avanzan de la unión aduanera al mercado común; no en los acuerdos de libre comercio ni en las uniones aduaneras incipientes. |
[4] |
Entendido como la necesidad de los Estados —y, particularmente, de las integraciones—, de hallar y generar un consenso e identidad de pertenencia a un unidad mayor y heterogénea. Pese a que el análisis del demos escapa al objeto de este estudio, conviene recordar que puede fundarse en una combinación de razones históricas, culturales, lingüísticas, políticas, sociológicas e incluso económicas. |
[5] |
Ello se avala, entre otros muchos ejemplos, con la Sentencia 75/1992, de 28 de febrero,
de la Corte Constitucional italiana (Considerato in diritto 2), en la que se afirma que la solidaridad interpersonal, como «principio fundamental
del ordenamiento jurídico», se encuentra vinculada al principio de dignidad de la
persona humana, por lo que es premisa para la existencia de la solidaridad interterritorial.
Con todo, parte de la doctrina italiana ha considerado a la solidaridad no como principio,
sino como valor o dettato morale (dictado moral); por todos, Galeotti ( |
[6] |
Esta compartimentalización, atribuible a Pagenkopf ( |
[7] |
Así lo expone Solozabal Echavarria ( |
[8] |
Como nota discordante, y siguiendo a Contipelli ( |
[9] |
Con profundidad y especial atención al debate doctrinal comparado, vid. Falcón y Tella ( |
[10] |
La Bundestreue, a veces identificada como bundesfreundliche Verhalten, puede ser definida, en línea con la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 28 de febrero de 1961, como el «comportamiento favorable a la Federación». No debe entenderse como una obligación unilateral de los Estados miembros (Länder) respecto del Estado central (Bund), sino como la fidelidad obligatoria de ambas partes (Bund y Länder) al principio federal. |
[11] |
Reformulando la tesis de Lipset sobre las instituciones ( |
[12] |
Podría argumentarse la difícil compatibilidad entre la autonomía de los entes territoriales
y las exigencias financieras que les impone el principio de solidaridad. Sin embargo,
ambas nociones son perfectamente compaginables en la medida en que existan mecanismos
adecuados de compensación y coordinación ( |
[13] |
En función del marco jurídico-constitucional, en ocasiones se alude a coordinación, interrelación o lealtad constitucional en lugar de a cooperación. Sin perjuicio de que la lealtad constitucional tiene un componente de obligatoriedad mayor que la cooperación —y esta, a su vez, vincula más que la coordinación y la interrelación—, las concreciones de todas ellas son similares. |
[14] |
Moke v. United States, 1913: «Los estados y la Nación tienen esferas diferentes de jurisdicción […] pero debemos pensar que somos un pueblo y que los poderes […] están destinados a ser ejercidos […] con el fin de promover el bienestar general, material y moral». |
[15] |
United States v. Butler, 1936. No debe perderse de vista que las cuestiones relativas al Estado de bienestar
son de desarrollo legislativo, y por ende están sujetas a restricciones políticas,
ideológicas y presupuestarias no necesariamente ligadas a la solidaridad ( |
[16] |
«[…] The legislature shall have the power to prescribe and to limit the procedure, terms and conditions for […] obtaining and making state loans, and for the repayment of loans» («El legislador tendrá la facultad de prescribir y limitar los procedimientos, términos y condiciones para obtener y otorgar préstamos estatales y para el reembolso de préstamos»). En base a este precepto, el Estado administró la ciudad de Detroit hasta diciembre de 2014, momento en el que le impuso un plan de ajuste y un control sobre las cuentas que perduró hasta 2017. |
[17] |
El expresidente republicano estipuló la rebaja o supresión de una parte sustancial de los programas de distribución de ingresos en el presupuesto del año fiscal 2021 (pp. 13-17). Disponible en: https://bit.ly/3DloWu3. |
[18] |
Los dos mecanismos principales del Tax Code son las deducciones de impuestos estatales
y locales y los Tax-Preferred Bonds, que implican la emisión de bonos por parte de
los Gobiernos estatales y locales con un tratamiento fiscal preferencial del Gobierno
federal si se destinan a financiar actividades gubernamentales ( |
[19] |
La previsión del fondo para el año fiscal 2021 según el Departamento de Finanzas canadiense es de cerca de 4400 millones de dólares. Disponible en: https://bit.ly/3NrWjjp. |
[20] |
La previsión del Equalization Program para 2021 es de en torno a 22 000 millones de dólares (ibid.). |
[21] |
Sentencia de 22 de diciembre de 2011, caso Reference re Securities Act, par. 7. De forma parecida, en su Sentencia de 31 de mayo de 2007, caso Canadian Western Bank v. Alberta, par. 42 in fine, remarcó «la importancia de la cooperación entre los actores gubernamentales para garantizar que el federalismo funcione con flexibilidad». |
[22] |
«El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad [...] velando
por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas
partes del territorio español [...]». Una de las mayores críticas doctrinales a este
precepto es la confusión entre el principio de solidaridad y la igualdad en el acceso
a las condiciones básicas ( |
[23] |
Como sintetiza Fernández Segado ( |
[24] |
En el art. 158.2 CE se recurre a la solidaridad como criterio teleológico que justifica la existencia de los fondos de compensación destinados a gastos de inversión, cuya finalidad última es corregir los desequilibrios económicos interterritoriales (ibid.). |
[25] |
Esta disposición puede considerarse una plasmación especial del principio constitucional de solidaridad (STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 1). |
[26] |
STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 11. |
[27] |
STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 6. |
[28] |
STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 131. |
[29] |
SSTC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7, y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 7, in fine. |
[30] |
STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 5, in fine. |
[31] |
El art. 2.2 obliga expresamente a cada comunidad autónoma a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad. |
[32] |
Además, existían 19 organizaciones económicas dotadas de personalidad jurídica y con capacidad para promover y firmar acuerdos ad extra. |
[33] |
No se niega que las particularidades de cada Estado puedan justificar la adopción de arreglos jurídico-institucionales diferenciados —dentro de los límites del principio de igualdad— para atribuirles una autonomía ligada a la especificidad de sus intereses y una mayor protección y respeto de su diversidad. Ello contribuiría, por un lado, a evitar la aparición de políticas de corte antintegracionista; y por otro, a una relativa hegemonización cultural de la sociedad —entendida en términos gramscianos— en torno a un sentimiento de pertenencia no solo a su grupo nacional sino también a una propuesta de formación y desarrollo de un proyecto constitucional conjunto que albergue los intereses de todos los miembros de la integración. |
[34] |
De manera más explícita y tomando la democracia como referencia, García Guerrero
( |
[35] |
Esta vertiente, de carácter estrictamente financiero, está ejemplificada en el mencionado art. 138.1 de la Constitución española, cuyo contenido es extrapolable mutatis mutandis al panorama supraestatal. |
[36] |
No parece oportuno alterar la construcción que a este respecto han hecho el Tribunal Constitucional Federal alemán y el Tribunal Constitucional español, y que debe extrapolarse a las instancias supraestatales: «La lealtad constitucional debe presidir las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial» y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado descentralizado (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7, y con matices, BVref. G.E., I). Un ejemplo de ello se encuentra en la literalidad del art. 3.3 del Tratado de la Unión Europea, que afirma que «la Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros», imponiendo así a los Estados un deber de lealtad a las decisiones generales. |
[37] |
El último presupuesto plurianual de la Unión Europea (2014-2020) dotó al FEDER de cerca de 279 000 millones de euros, al FSE de casi 121 000 millones, al FEADER de 151 000, al FEMP de 8000, al Fondo de Cohesión de 74 000 y a los FIEJ de 10 000 millones de euros. |
[38] |
Los últimos paquetes de ayudas del FSUE se han destinado a Croacia, tras el reciente terremoto de Zagreb (638,7 millones de euros), y Polonia, a raíz de las inundaciones de junio de 2020 en la región de Podkarpacie, (7 millones de euros). España ha recibido fondos en 5 ocasiones: dos en casos de incendio, una inundación, un terremoto y el desastre petrolero del Prestige. Una recopilación pormenorizada de todas las actuaciones está disponible en: https://bit.ly/3uvKMHu. |
[39] |
La Reserva para Solidaridad y Ayudas de Emergencia se creó por medio del Reglamento 2020/2093, de 17 de diciembre, en el que también se reestructuran dos fondos más: por un lado, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (150 millones de euros), previsto para brindar apoyo a los trabajadores que queden desempleados a causa de los efectos de la globalización (deslocalización, cierre de factorías en la UE…); por otro, la reserva de ajuste al Brexit (5000 millones de euros para el presente presupuesto plurianual), destinada a los Estados más afectados por la salida del Reino Unido del mercado común. |
[40] |
El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) fue creado por el Consejo Europeo en 2011
mediante la modificación del art. 136.3 TFUE, sustituyendo al Fondo Europeo de Estabilidad
Financiera (FEEF) y al Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF). Su labor
pasa por apoyar a los Estados parte que sufren dificultades económicas —o corren riesgo
serio de sufrirlas— emitiendo títulos de deuda para financiar préstamos u otras formas
de ayuda. Desde su puesta en funcionamiento ha prestado 295 000 millones de euros
(2,5 veces más que el FMI en plena coyuntura económica entre 2011 y 2015). De ellos,
153 000,2 millones han ido destinados al rescate de cinco Estados: Chipre (6000,3
millones), Irlanda (17 000,7), Portugal (26 000), España (41 000,3) y Grecia (61 000,9).
Vid. Zoppè y Dias ( |
[41] |
Así lo ha insinuado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea —generalmente en litigios sobre protección de los derechos de los trabajadores— en numerosas ocasiones: STJCE de 23 abril de 1991, C-41/90, asunto Höfner; STJCE de 17 de febrero de 1993, C-159/91 y C-160/91, asunto Poucet et Pistre; y STJCE de 28 de abril de 1998, C-120/95, asunto Decker. |
[42] |
Dato extraído del informe de la unidad técnica del FOCEM sobre el funcionamiento del fondo durante su primera década (p. 4). Disponible en: https://bit.ly/3JYRqMA. |
[43] |
De acuerdo con los últimos datos disponibles (ibid.), de los 127 millones de dólares consignados, Brasil aporta 70 (55,12 %) y recibe 11,55 (9,09 %), Argentina aporta 27 (21,26 %) y recibe 11,55 (9,09 %), Venezuela aporta 27 (21,26 %) y recibe 11,5 (9,06 %), Uruguay aporta 2 (1,57 %) y recibe 36,96 (29,1 %) y Paraguay aporta 1 (0,79 %) y recibe 55,44 (43,65 %). |
[44] |
El estudio de la CEPAL se realiza considerando los precios constantes de la moneda nacional, por lo que obvian los efectos de la inflación, especialmente notorios en Argentina. |
[45] |
Aunque antaño se erigió como la integración más avanzada del mundo tras la UE, hoy
en día incluso ha quebrado su unión aduanera a causa de la falta de mecanismos de
equilibrio entre los Estados y el proceso de avances y retrocesos políticos que comenzó
en 1995 ( |
[46] |
El FLAR persigue tres objetivos elementales: brindar apoyo a la balanza de pagos de
los Estados parte otorgando créditos a corto, medio y largo plazo con recursos aportados
por los bancos centrales; contribuir a la armonización de las políticas cambiarias,
monetarias y financieras de los Estados parte; y prestar servicios de administración
de las reservas internacionales a los Estados miembros ( |
[47] |
De ellos, 328 millones de dólares debían ser aportados por Bolivia (8,3 % del total), 656 por Colombia (16,7 %) y otros tantos por Costa Rica; 328 por Ecuador (8,3 %), la misma cifra por Paraguay, 656 por Perú (16,7 %), 328 por Uruguay (8,3 %) y 656 por Venezuela (16,7 %). Cifras obtenidas de la página oficial del FLAR. Disponible en: https://bit.ly/3INrzGd. |
[48] |
Está compuesta por todos los Estados del continente con pleno reconocimiento de la comunidad internacional y por la República Árabe Saharaui Democrática, reconocida parcialmente. |
[49] |
Datos extraídos del 2020 Budget Framework Paper for the African Union. Disponible en: https://bit.ly/3tLlw0y. |
[50] |
En 2019, último año con datos disponibles, los Estados del primer nivel (Egipto,
Sudáfrica, Marruecos, Argelia y Nigeria) se hicieron cargo del 48 % del presupuesto,
los doce países del segundo nivel aportaron el 37 % del mismo y los treinta y siete
Estados restantes, pertenecientes a la tercera categoría, abonaron en conjunto el
15 % restante ( |
[51] |
Datos extraídos del Banco Mundial a 31 de diciembre de 2018, última fecha disponible. Población agregada: https://bit.ly/3iFmrcq; PIB agregado (a precios actuales del dólar estadounidense): https://bit.ly/3uCiJ96. |
[52] |
El APEC también ha sido impulsor de la RCEP. El tratado de la RCEP entró en vigor
el 1 de enero de 2022 para Australia, Brunéi Darussalam, Camboya, China, Japón, Laos,
Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam; y parcialmente para Corea del Sur. Cuando
el resto de Estados parte lo ratifiquen se convertirá en la integración con mayor
peso poblacional del mundo, aglutinando cerca del 30 por ciento de la población mundial
(más de 2.300 millones de personas) y agrupando en su seno el 25 por ciento del comercio
internacional y cerca del 30 por ciento del PIB global ( |
[53] |
Opening speech of the International Peace Congress, 21 de agosto de 1849. |
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