RESUMEN
La protección del patrimonio cultural se ha desarrollado recientemente en la acción exterior de la Unión Europea (UE) a través de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), con el objetivo de incorporar una visión holística y de conjunto en la protección del patrimonio cultural en situaciones de preconflicto, conflicto armado y posconflicto. Por este motivo, y a partir de 2017, con la misión EUAM Irak, la Unión ha introducido por primera vez en una misión civil el mandato de Protección del Patrimonio Cultural (PCC), aunque por el momento con carácter residual, y vinculado al más genérico mandato de lucha contra la delincuencia organizada, y orientado a la reforma del sector de la seguridad (RSS). De todos modos, la adopción del Pacto sobre la vertiente civil de la PCSD (2018), ha propiciado —a partir de las lecciones aprendidas con la misión EUAM Irak—, que el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), junto con los servicios de la Comisión Europea, estén trabajado en un concepto de PPC que pueda ser introducido, junto con equipos de expertos en PPC, en las futuras misiones de paz europeas.
Palabras clave: Protección del patrimonio cultural (PPC); tráfico ilícito bienes culturales; PCSD; misiones de paz europeas; EUAM Irak.
ABSTRACT
The protection of cultural heritage has recently been developed in the external action of the European Union (EU) through the Common Security and Defence Policy (CSDP), with the aim of incorporating a holistic and overall vision in the protection of cultural heritage in pre-conflict, armed conflict, and post-conflict situations. For this reason, and from 2017, with the EUAM Iraq mission, the Union has introduced for the first time in a civilian mission the mandate for the Protection of Cultural Heritage (PCH), although for the moment on a residual basis, and linked to the more generic mandate of fight against organized crime, and oriented to the Security sector reform (SSR). Anyway, the adoption of the Civilian Common Security and Defence Policy (CSDP) Compact (2018), has led – based on the lessons learned with the EUAM Iraq mission – that the European External Action Service (EEAS), together with the services of the European Commission, are working on a concept of PCH that can be introduced, together with teams of experts in PCH, in future European peacekeeping missions.
Keywords: Protection of cultural heritage (PCH); illicit trafficking in cultural property; CSDP; EU peacekeeping missions; EUAM Iraq.
RÉSUMÉ
La protection du patrimoine culturel s’est récemment développée dans l’action extérieure de l’Union européenne (UE) à travers la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), dans le but d’intégrer une vision holistique et globale pour la protection de la culture du patrimoine en situations de conflit, de conflit armé et de post-conflit. Pour cette raison, et à partir de 2017, avec la mission EUAM Iraq, l’Union a introduit, pour la première fois dans une mission civile, le mandat de Protection du Patrimoine Culturel (PPC), bien qu’à caractère pour l’instant résiduel, et lié au mandat plus générique de lutte contre le crime organisé et visant la Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS). En tout cas, l’adoption du Pacte sur le volet civil de la PSDC (2018) a conduit – sur la base des enseignements tirés de la mission EUAM Irak – au Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE), en collaboration avec les services du Commission Européenne, à travailler sur un concept de PPC qui peut être introduit, en collaboration avec des équipes d’experts de la PPC, dans les futures missions de paix européennes.
Mots clés: Protection du patrimoine culturel (PPC); trafic illicite de biens culturels; PSDC; missions de paix européennes; EUAM Irak.
En Derecho internacional no existe un concepto único de lo que debe entenderse por bienes culturales, ni tampoco por patrimonio cultural, a efectos de regular jurídicamente su protección. El concepto de bienes culturales se define como aquellas manifestaciones físicas de ese patrimonio; mientras que el de patrimonio cultural engloba, además, todas aquellas cuestiones intangibles o inmateriales de la cultura de un Estado (Caamiña Domínguez, 2007: 45). Los bienes culturales forman parte del patrimonio cultural y su concepto se adoptó por primera vez en la Convención de la Haya de 1954 (Rolli y Zicaro, 2012-2013: 485). Los diversos y sucesivos tratados internacionales adoptados a partir de la segunda mitad del siglo xx para la protección jurídica internacional (tanto en tiempos de paz como de guerra) de los bienes culturales que configuran el patrimonio cultural, han ido dibujando un concepto relativamente nuevo. En la Convención de la Unesco de 1970 son definidos como aquellos «[…] objetos que, por razones religiosas o profanas, hayan sido expresamente designados por cada Estado como de importancia para la arqueología, la prehistoria, la historia, la literatura, el arte o la ciencia», y que pertenezcan a alguna de las categorías enumeradas en el artículo primero de la misma Convención[2]. Igualmente, la Convención Unidroit de 1995 los define en este mismo sentido[3].
El concepto europeo de bienes culturales deriva, en parte, de la labor llevada a cabo
por la Comisión Franceschini[4], que en 1964 realizó una profunda reforma de la ley italiana de bienes culturales
de 1939, para redefinir los límites de su alcance y ofrecer una nueva noción que abarca
bienes de interés arqueológico, histórico, artístico, ambiental y paisajístico, archivístico
y bibliográfico (
Otra dificultad para su protección es la progresiva evolución y, en consecuencia,
ampliación del concepto, con la incorporación de nuevas ideas surgida en el ámbito
internacional, como, por ejemplo, la inclusión en los tratados y resoluciones internacionales
del concepto de patrimonio cultural inmaterial Entre otras manifestaciones, incluye: las tradiciones y expresiones orales, incluido
el idioma; las artes del espectáculo, usos sociales, rituales y actos festivos, etc.
Véase el art. 2 en el Instrumento de ratificación de la Convención para la salvaguardia
del Patrimonio cultural inmaterial 2003, hecho en París, el 3 de noviembre 2003. BOE 31, de 5 de febrero de 2007, p. 5242.
La «diversidad cultural» se refiere a la multiplicidad de formas en que se expresan
las culturas de los grupos y sociedades. Estas expresiones se transmiten dentro y
entre los grupos y las sociedades. Véase el art. 4.1 en el Instrumento de ratificación
de la Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones
culturales, hecho en París, el 20 de octubre de 2005. BOE 37, de 12 de febrero de 2007, p. 6069.
Art. 22 de la CDFUE: «La Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística».
Además de las controversias sobre la dificultad de determinar su contenido, la protección
del patrimonio cultural (PPC) se enfrenta a las dificultades añadidas que presenta
su protección en situaciones de conflicto bélico. Los violentos conflictos desencadenados
desde el comienzo del siglo xxi en diversos territorios de Oriente Medio y África —en especial en Irak, Afganistán,
Siria, y también en Malí—, han supuesto la pérdida o el daño irreparable de una gran
variedad y diversidad de bienes culturales, y ponen de relieve la importancia y la
falta de mecanismos internacionales que garanticen su protección en caso de conflictos
armados, así como en situaciones de reconstrucción postconflicto, pero también en
situaciones previas al inicio del conflicto. Ante esta evidencia, las estrategias
de la comunicad internacional para la protección jurídica del patrimonio cultural
deberían tener presente, no solo la protección de este patrimonio en el territorio
del Estado donde se halla ubicado, sino también garantizar que todos los bienes culturales
que forman parte de este no sean objeto de conductas ilícitas, como el expolio El expolio se ha venido practicando desde tiempos antiguos en situaciones de guerra.
Ya en el imperio romano se reconocía el derecho a obtener el botín de guerra (ius predae o derecho de presa). Los bienes del enemigo pasaban al vencedor si antes no habían
sido destruidos.
La UE ha desarrollado en los últimos años una estrategia para la PPC que ha tomado
impulso con la celebración en 2018 del Año Europeo del Patrimonio Cultural. Con «El
llamamiento de Berlín a la Acción», diversas organizaciones dedicadas a la protección
del patrimonio realizaron una llamada a la elaboración de un ambicioso Plan Europeo
para la PPC, basado en una aproximación holística e interconectada con el resto de
las agendas de las políticas de la Unión y sus prioridades. Este Plan debería ser
coherente con las propuestas del Consejo de Europa, el Convenio de Faro Convenio Marco del Consejo de Europa sobre el valor de Patrimonio Cultural para la
sociedad, Faro, 27 de octubre de 2005. Serie de Tratados del Consejo de Europa, núm.
199. Sobre la dimensión social y los diversos modelos de gestión del patrimonio cultural.
Véase sobre esta cuestión Lozano Herrero ( Comisión Europea (2019). European Framework for Action on Cultural Heritage Commission
staff working document, pp. 6-8, https://bit.ly/35dL10x
Esta necesidad de reforzar la acción exterior de la UE incluye, desde ya hace varios
años, una preocupación por la PPC que se ha trasladado a sus intervenciones postconflicto
a través de sus misiones de paz civiles, en especial en los países de Oriente Medio.
Y no solo está preocupada por el tráfico ilegal de bienes como instrumento para financiar
al terrorismo. También lo está por la destrucción del patrimonio histórico y cultural
que se ha llevado a cabo, y que continúa, en el contexto de conflictos armados internos,
especialmente en Oriente Medio; actos que confirman —a través de la destrucción y
del expolio— la existencia de una verdadera «limpieza cultural» La expresión «limpieza cultural» no es un término jurídico, y fue utilizada por primera
vez por la Directora General de la Unesco, Sra. Irina Bokova, en una Declaración pública
sobre la situación en Irak en agosto de 2014. Fuente: Última hora, 9 de agosto de 2014, https://www.ultimahora.com/la-Unesco-pide-que-cese-la-limpieza-cultural-irak-n819270.html.
Las bases jurídicas para ejercer la PPC ya están presentes en los Tratados de la Unión, tanto en las relaciones entre sus miembros (art. 3.3 TUE), como en sus relaciones exteriores (art. 21 TUE), con el uso de las misiones de paz de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) en situaciones de conflicto armado. En el siguiente apartado (II) revisaremos las normas de Derecho internacional convencional y consuetudinario que protegen el patrimonio cultural en situación de guerra para, seguidamente (apdo. III), analizar el marco normativo y las estrategias europeas de PPC, tanto en su lucha contra el terrorismo, como a través de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). En el apdo. IV nos centraremos en cómo el desarrollo de la PCSD ha supuesto introducir, por primera vez, a través de la misión civil EUAM Irak, el mandato de PPC; para terminar con algunas consideraciones finales (apdo. V).
Sabido es que la destrucción del patrimonio cultural no es fruto de los tiempos actuales,
sino que se remonta a la antigüedad. Baste recordar el incendio de la Biblioteca de
Alejandría, ordenado por Julio César en el 48 a. C. En cambio, su protección jurídica
es más reciente y fue impulsada por la comunidad internacional a partir de los años
cincuenta del siglo veinte. La preocupación del Derecho internacional consuetudinario
en materia de protección jurídica y respeto del patrimonio cultural en situaciones
de conflicto armado crece justo después de la Segunda Guerra Mundial, y como consecuencia
de la destrucción masiva del patrimonio cultural que tuvo lugar en Europa. De hecho,
la Unesco nace en este contexto de posguerra en 1945, ante la imagen de un continente
europeo devastado por la guerra, que necesita ayuda urgentemente para iniciar un proceso
de reconstrucción económica, social —y también cultural—, que ayude a contribuir a
la paz y a la seguridad internacional, así como el respeto a los derechos humanos
y las libertades fundamentales Art. 1 del Convenio relativo a la constitución de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, hecho en Londres el 16 de noviembre
de 1945. BOE 112, de 11 de mayo de 1982, p. 12095.
El derecho internacional sobre esta materia comprende un conjunto amplio de tratados
internacionales y resoluciones impulsadas desde la Unesco y Naciones Unidas, que han
establecido un grupo de obligaciones para los Estados, encaminadas a proteger los
bienes culturales en situación de guerra. La importancia de estas normas perdura en
la actualidad, y se ha acrecentado ante los recientes conflictos armados en zonas
con yacimientos arqueológicos de gran valor cultural, situadas mayoritariamente en
África y Oriente Medio: Malí, Níger, Yemen, Siria e Irak son los enclaves más destacados
y vinculados al terrorismo islámico. Es el caso, p. ej., de los territorios ocupados
de Kidal, Tombuctú y Gao en Malí, en los que no solo se dio una violenta imposición
de la sharía, sino que, además, se llevó a cabo la destrucción intencionada y programada
por parte de estos grupos de gran parte del patrimonio cultural, en su mayoría declarado
Patrimonio de la Humanidad por la Unesco, como Tombuctú en 1988, o la tumba de Askia
en Gao en 2004. Además, la presencia de estos grupos en la zona afectó también de
un modo muy negativo a las tradiciones y prácticas culturales pertenecientes al patrimonio
inmaterial de los pueblos de la zona (
El derecho normativo en materia de PPC se ha desarrollado en varias etapas, que tomaron
su impulso definitivo con la creación de la Unesco. La primera etapa tiene como objeto
la regulación específica de los derechos y obligaciones relativos a la protección
de los bienes culturales en caso de conflicto armado. Se trata del establecimiento
de un conjunto coherente de normas diferenciadas, que desarrollan los principios ya
formulados previamente en anteriores instrumentos jurídicos de Derecho Internacional
Humanitario ( Instrumento de Ratificación del Convenio para la Protección de los Bienes Culturales
en caso de Conflicto Armado. BOE 82, de 24 de noviembre de 1960, p. 16189.
Instrumento de adhesión de España al Protocolo para la protección de los bienes culturales
en caso de conflicto armado, hecho en la Haya el 14 de mayo de 1954. BOE 178, de 25 de julio de 1992, p. 25844; Instrumento de Ratificación del Segundo Protocolo
de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en
caso de Conflicto Armado, hecho en La Haya el 26 de marzo de 1999. BOE 77, de 30 de marzo de 2004, p. 13410.
Ibid. Véanse los artís. 1 y 2 del Primer Protocolo, y los arts. 7 y 8 del Segundo Protocolo.
Estas obligaciones también fueron posteriormente recogidas en la «Declaración de la
Unesco relativa a la destrucción intencional del patrimonio cultural», 17 de octubre
de 2003, sea o no en el marco de un conflicto armado, https://bit.ly/3H5hkfD.
La segunda etapa empezó con el desarrollo de los instrumentos jurídicos destinados
a la PPC contra el tráfico ilícito. Momento que coincide con la adopción de la Convención
de la Unesco de 1970 Cit., nota 2. Véase sobre esta cuestión y la inflexión que supuso esta intervención en relación
con la protección de bienes culturales, Rodríguez Temiño, I. y González Acuña, D.
( Después de meses de trabajo se establecieron en quince mil los objetos desaparecidos
del Museo, entre monedas, esculturas, cerámicas, objetos de metal, fragmentos arquitectónicos,
tablas cuneiformes y la mayor parte de la colección de los valiosos sellos cilíndricos
de la época sumeria. Casi dos terceras partes se pudieron recuperar en el siguiente
decenio, aunque no siempre en su estado originario, y fueron el punto de partida para
la reapertura posterior del museo. Véase sobre esta cuestión Bartolomé, M. y Anguita
Olmedo, C. (
Los convenios de 1954 y 1970 deben complementarse con la Convención sobre la Protección
del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de 1972, aplicable en tiempos de paz. Su
art. 4 determina que los Estados Parte tienen la obligación de «[…] identificar, proteger,
conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural
y natural situado en su territorio». Y, en caso necesario, es su deber hacerlo «[…]
mediante la asistencia y la cooperación internacionales», tanto en los aspectos financieros,
artísticos y científicos, como en los técnicos. Así pues, la PPC es una cuestión que
compete a la comunidad internacional en su conjunto, en el bien entendido de que este
objetivo debe llevarse a cabo respetando el principio de soberanía de los Estados
en cuyos territorios se encuentre este patrimonio cultural o natural (art. 6), mediante
la aplicación del principio de subsidiariedad, si bien respetando la protección del
bien común o interés general (
Las obligaciones de sus miembros son de dos tipos: a) una obligación individual de
hacer, consistente en preservar, proteger y rehabilitar su patrimonio cultural y natural
(art. 4); y, además, b) una obligación colectiva de cooperación entre los Estados
para su protección, puesto que estos bienes «[…] constituyen un patrimonio universal
en cuya protección toda la comunidad internacional tiene el deber de cooperar» (art.
6.1). Motivo por el cual los Estados parte están obligados a «[…] no adoptar ninguna
medida que pueda causar daño, directa o indirectamente a patrimonio cultural en territorio
de otros Estados partes» (art. 6.3). Igualmente, deben de proteger y restituir los
bienes que han sido objeto de tráfico ilícito o expolio que constituyan patrimonio
cultural subacuático Sobre los riesgos, también de planificación territorial, a los que está expuesto el
patrimonio cultural subacuático y su protección en la UE, véase Blázquez Peinado,
M. D. ( Instrumento de Ratificación de la Convención sobre la protección del patrimonio Cultual
subacuático, hecho en París, el 2 de noviembre de 2001. BOE 55, de 5 de marzo de 2009, p. 22706. Véase sobre esta cuestión Aznar Gómez, M. J.
(
En caso de guerra, el Derecho internacional humanitario señala que las partes en un
conflicto deben respetar los bienes culturales y el medio ambiente también, y solo
excepcionalmente, en caso de «necesidad militar imperiosa» Norma 38 «Ataques contra los bienes culturales», https://bit.ly/3p1UoI0.
Norma39, «Empleo de bienes culturales para fines militares», https://bit.ly/3sU1pMb. Véase también el Preámbulo de la Declaración de San Petersburgo de 1868, donde ya
se recogía este principio, https://bit.ly/3v58ThN. Y el art. 23, g) del Reglamento relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre.
La Haya, 18 de octubre de 1907, que establece la prohibición de «[…] destruir o apoderarse
de las propiedades enemigas, excepto en el caso en que estas destrucciones o apropiaciones
sean imperiosamente reclamadas por las necesidades de la guerra», https://bit.ly/33C4XtH.
Norma 43, «Aplicación de los principios generales sobre la conducción de hostilidades
al medio ambiente natural», https://bit.ly/3LMcIi2.
El derecho convencional y consuetudinario en materia de PPC se completa con otras
normas, elaboradas sobre todo a partir de 2015, cuando la Unesco constató el aumento
de la posición de la cultura en primera línea de los conflictos armados que se venían
sucediendo desde el año 2000. Y fue precisamente 2015 un año aciago, tanto en pérdida
de vidas, como en destrucción de patrimonio histórico cultural, con la ciudad de Palmira
como símbolo de estos ataques ( Resolución 38 C/49, «Refuerzo de la labor de la Unesco en materia de protección de
la cultura y promoción del pluralismo cultural en caso de conflicto armado», de 30
de octubre de 2015, https://bit.ly/3sXuKVJ.
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, documento A/CONF.183/9, de 17 de
julio de 1998.
ICC-01/12-01/15, Case The Prosecutor v. Ahmad Al Faqi Al Mahdi (Situaction in the Republic of Malí),
de 27 de septiembre de 2016. La Corte le declaró culpable, en calidad de coautor,
en virtud de los arts. 8 (2) (e) (4) y 25 (3) (a) del Estatuto de Roma, por dirigir
intencionadamente ataques contra diez edificios de carácter religioso e histórico
en Tombuctú, entre el 30 de junio y el 11 de julio de 2012. Véase sobre esta cuestión
Vacas Fernández (
La Resolución 38 C/49 fija su estrategia de actuación en un contexto de conflictos armados y se basa en dos líneas principales:
Establecer un nuevo enfoque, tanto a nivel nacional como internacional, basado en
el vínculo entre la protección del patrimonio y la diversidad cultural, por un lado,
y, de otra parte, la acción humanitaria, los procesos de consolidación de la paz y
la política en materia de seguridad. Contando para ello con los nuevos actores, tanto
gubernamentales como no gubernamentales, internacionales y regionales involucrados,
tales como Interpol, la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la UNODC, UNIDROIT,
el ICCROM, el ICOM, el ICOMOS, el OCPM, la IFLA y el ICA UNODC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; UNIDROIT: Instituto
Internacional para la Unificación del Derecho Privado; ICCROM: Centro Internacional
de Estudios de Conservación y Restauración de los Bienes Culturales; ICOM: Consejo
Internacional de Museos; ICOMOS: Consejo Internacional de Monumentos y Sitios; OCPM:
Organización de las Ciudades del Patrimonio Mundial; IFLA: Federación Internacional
de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas. ICA: Consejo Internacional de Archivos.
Apoyar los procesos de recuperación y reconstrucción del patrimonio, una vez ha cesado
el conflicto interno (intervención postconflicto). En este sentido, la intervención
de la Unesco en Camboya, los Balcanes, Afganistán o Malí, la han dotado con los conocimientos
especializados, las redes y las buenas prácticas en lo que respecta a la rehabilitación
del patrimonio cultural en esta etapa, y su experiencia debería servir para mejorar
las actividades de PPC Resolución 38 C/49. Cit., nota 24, pp. 3-4.
En cuanto a sus objetivos, pueden englobarse en dos:
Reducir la vulnerabilidad del patrimonio y la diversidad culturales antes de los conflictos, durante su desarrollo y una vez finalizados. Para ello, son necesarias las normas, los conocimientos técnicos y la experiencia adquirida por la Unesco con sus operaciones en el ámbito de la cultura, así como aumentar la capacidad de la organización para actuar en cualquier momento y en cualquier lugar en que el patrimonio y la diversidad culturales estén directamente amenazados.
Y unos objetivos secundarios, interrelacionados con el primero, entre ellos, el fortalecimiento
de las capacidades de los países miembros para prevenir y mitigar las pérdidas de
patrimonio y diversidad culturales que derivan de los conflictos, así como ayudar
a su recuperación a través del desarrollo de sus capacidades institucionales, —objetivo
que entendemos que está estrechamente vinculado con la Reforma del Sector de la Seguridad
(RSS) que llevan a cabo la mayoría de misiones civiles europeas actualmente en activo—.
Otro objetivo destacable es la incorporación de la protección de la cultura a la acción
humanitaria, a las estrategias de seguridad y a los procesos de consolidación de la
paz, mediante la colaboración con las partes interesadas implicadas y que son ajenas
al ámbito de la cultura. Ello requiere de nuevas alianzas estratégicas de las Naciones
Unidas, para crear sinergias, herramientas operacionales y mecanismos que permitan
aplicar eficazmente las disposiciones de las convenciones de la Unesco, además de
fomentar enfoques humanitarios, de seguridad y de consolidación de la paz en los que
tenga cabida la cultura Ibid., p. 34.
Como se infiere de esta Estrategia, la PPC es más difícil aún en contextos de guerra.
Los ejemplos en Oriente Medio han mostrado cómo, a causa de estos conflictos, el Estado
islámico ha destruido patrimonio cultural de gran valor en los territorios de Irak
y Siria, y ello hace necesario destinar nuevos esfuerzos de la comunidad internacional
que garanticen su protección. Además, la destrucción (y el saqueo) están estrechamente
vinculados a la financiación del terrorismo, lo que dificulta más la protección de
este patrimonio. Así lo denunció el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CS) en
la Resolución 2347 (2017), al mostrar su preocupación por el hecho que la presencia
del Estado Islámico en Irak y el Levante (EIL o Dáesh), Al-Qaida y otras personas
o grupos asociados genera ingresos de su participación, directa e indirecta en excavaciones
ilegales, el saqueo y contrabando de bienes culturales que proceden de yacimientos
arqueológicos, museos, bibliotecas, archivos, y que son destinados «[…] a aprovechar
sus actividades de reclutamiento y su capacidad operacional para organizar y perpetrar
atentados terroristas» S/RES/2347 (2017), de 24 de marzo de 2017, p. 2. Ibid., apdo. 19.
Ibid., apdo. 20.
A pesar de los diversos mecanismos jurídicos existentes para la PPC en casos de conflicto
armado, la realidad muestra que su aplicación en la práctica es muy limitada. Potencias
como los EE. UU. no cumplen con sus obligaciones de protección, tal y como sucedió
con la ocupación de Irak. A este factor deben sumarse otros problemas, como la falta
de financiación, las trabas burocráticas o la falta de apoyo de las fuerzas militares,
además de su falta de formación, entre otras dificultades (
En la UE el marco normativo y las estrategias adoptadas para la PPC se han ido desarrollando
a partir de la aplicación de los Acuerdos de Schengen y el desarrollo posterior del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ), que han propiciado la supresión
de las fronteras interiores a la libertad de circulación de mercancías —a efectos
de protección de bienes culturales— así como la cooperación judicial civil, penal
y policial. La supresión de barreras interiores al comercio de mercancías —y, por
tanto, de las obras de arte objeto de un comercio lícito— comportó la adaptación de
normas de derecho mercantil, presentes en los Tratados de la Unión, como el art. 36
TFUE, que permiten a sus países miembros imponer prohibiciones a la importación, exportación
o tránsito de bienes con el fin de proteger el patrimonio cultural, dando en este
caso prevalencia a la protección del patrimonio sobre la actividad propiamente comercial,
y conciliando de este modo la libre circulación de los bienes culturales con la legítima
protección de los patrimonios nacionales. En el bien entendido que este flujo comercial
ya no está sujeto a controles aduaneros en el seno de la Unión (
Igualmente, el derecho derivado de la Unión a través de directivas y reglamentos ha intentado unificar las legislaciones estatales en materia de PPC, vinculadas a las dos líneas estratégicas que ha desarrollado la UE siguiendo el llamamiento de Naciones Unidas, junto con el de otros actores de la comunidad internacional unidos en el llamamiento de Berlín. Estos dos ámbitos de actuación se regulan en dos políticas diversas de la UE, pero ambas objeto de cooperación intergubernamental, una en su vertiente interna y la otra en su vertiente exterior: a) la lucha contra el terrorismo (vinculada a la Política de Justicia y de Asuntos de Interior (JAI), en el marco del objetico de la construcción del ELSJ; y b) la PESC, vinculada al desarrollo y despliegue de las misiones de paz de la PCSD. A través de ambas políticas la Unión está desarrollando estrategias y mecanismos para luchar contra el tráfico ilegal de bienes culturales, así como la PPC y sus bienes en aquellos territorios inmersos en situaciones de conflicto armado y en situación de postconflicto.
La Agenda Europea de Seguridad de 2015 planteaba ya la necesidad de adoptar medidas
para hacer frente a la financiación del terrorismo de una manera más eficaz y global Comunicación de la Comisión Europea «Agenda Europea de Seguridad» [COM (2015) 185
final, 28 de abril de 2015 pp. 2-5].
Con la idea de acabar con las ganancias ilícitas obtenidas por medio de transacciones
comerciales encubiertas, declaraciones falsas del valor de los bienes y facturas falsas.
Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017,
relativa a la lucha contra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión marco
2002/475/JAI del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo (DO L
88/6, de 31 de marzo de 2017, p. 6).
Reglamento (UE) 2021/784 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021
sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea (DO L 172/79,
de 17 de mayo de 2021, p. 79).
Las iniciativas legislativas y políticas adoptadas han seguido la posición de Naciones
Unidas, recogida en la Resolución 2253 (2015), relativa a la financiación de Daesh,
que prorrogaba el antiguo régimen de sanciones a «Al Qaeda», poniendo en evidencia
la preocupación y el consenso a nivel mundial que existía en ese momento para actuar
contra la financiación de grupos terroristas S/RES/2253 (2015), de 18 de diciembre de 2015. Comunicación de la Comisión Europea «Plan de acción para intensificar la lucha contra
la financiación del terrorismo» [COM/2016/050 final, de 2 de febrero de 2016].
Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015,
relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo
de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento
(UE) nº 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (DO
L 141, de 5 de junio de 2015, p. 73).
Respecto a la normativa que protege el patrimonio cultural dentro del mercado interior
europeo, debemos destacar, por un lado, la Directiva 2014/60/ UE Directiva 2014/60/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014 (DO
L 159, de 28 de mayo de 2014, p. 1).
Sobre su aplicación en España por medio de la Ley 1/2017, de 17 de abril, véase Pons
Portella ( Reglamento (UE) 2019/880 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019
relativo a la introducción y la importación de bienes culturales (DO L151, de 7 de
junio de 2019, p. 1).
El refuerzo de la UE como actor exterior pasa también por la protección y promoción
de la cultura. En este sentido, la Unión está comprometida en la promoción y respeto
de los valores fundamentales de la UE, entre los que se encuentran los derechos humanos,
la igualdad de género, la democracia, la libertad de expresión y el Estado de Derecho
(art. 3 TUE), así como en el respeto a la diversidad cultural, religiosa y lingüística,
en sentido amplio (art. 22 de la CDFUE). Fruto de este compromiso, la Unión firmó
en 2018 el Convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo Decisión (UE) 2018/889 del consejo, de 4 de junio de 2018, relativa a la celebración,
en nombre de la Unión Europea del convenio del Consejo de Europa para la prevención
del terrorismo (DO L 159, de 22 de junio de 2018, p. 1).
«Conclusiones del Consejo de la UE y de los Estados miembros reunidos en el Consejo
en materia de lucha antiterrorista», 20 de noviembre de 2018, https://bit.ly/3v0ft9v.
«Conclusiones del Consejo Europeo sobre el Reino Unido» [EUCO 28/15, de 18 de diciembre
de 2015, pp. 3-4].
Véase «Conclusiones del Consejo sobre la lucha contra la financiación del terrorismo».
Comunicado de prensa 50/16, Bruselas, 12 de febrero de 2016, https://bit.ly/3s4HQ4x.
A instancias del mandato del Consejo, la Comisión y la Alta Representante presentaron la «Estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales», con cinco principios rectores que deben guiar la acción exterior de la Unión en materia de las relaciones culturales internacionales: a) promover la diversidad cultural y el respeto de los derechos humanos; b) fomentar el respeto mutuo y el diálogo intercultural; c) garantizar el respeto de la complementariedad y la subsidiariedad; d) fomentar un enfoque transversal de la cultura, y e) promover la cultura a través de los marcos de cooperación existentes. Para el desarrollo este último principio se utilizó hasta junio de 2021 el Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (IPA), con el objetivo de fomentar la prevención de conflictos, la respuesta a las crisis y la consolidación de la paz. A tal fin, las organizaciones culturales estaban incluidas en la definición de la sociedad civil a los efectos de recibir financiación con cargo a este instrumento.
Igualmente, los procesos de consolidación de la paz en los que interviene la Unión
en el exterior utilizan el diálogo intercultural como instrumento para la prevención
de conflictos y el fomento de la reconciliación Comunicación de la Comisión Europea «Hacia una estrategia de la UE para las relaciones
culturales internacionales» [JOIN (2016) 29 final, de 8 de junio de 2016, p. 12].
La financiación a través del ya mencionado IPA (actualmente sustituido por el NDICI, véase apdo. IV), con el fin de apoyar el diálogo intercultural en situaciones de preconflicto y posconflicto;
El fomento del diálogo intercultural entre las organizaciones juveniles en Europa y en otros lugares, para combatir el extremismo y la radicalización violenta;
La formación de los observadores en misiones de observación electoral y del personal que se vaya a destinar a misiones de estabilización civil, para que conozcan plenamente las sensibilidades culturales locales; y
El fomento de los derechos culturales, incluyendo la identidad local y los derechos de los pueblos indígenas, tal y como se definen en la «Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas»; así como el papel que desempeñan los defensores de los derechos culturales, de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Todas estas acciones deberían ir destinadas a aumentar la influencia de la UE en el
escenario mundial, como artífice del crecimiento sostenible, la paz y el entendimiento
mutuos Ibid., p. 17.
«Conclusiones del Consejo sobre la aplicación del Pacto sobre la Vertiente Civil de
la PCSD», Doc. 14611/19, Bruselas, 9 de diciembre de 2019.
El SEAE también ha constatado, al igual que la Unesco, la presencia de la Cultura
en la primera línea de los conflictos armados actuales. Además, los grupos beligerantes
utilizan la selección y la destrucción deliberada del patrimonio cultural con fines
destinados, no solo a minar la resistencia y la moral de la parte contraria, sino
también con finalidades de limpieza étnica, lo que provocan también oleadas de desplazamientos
forzados de población de aquellos territorios que se encuentran sumidos en conflictos
armados. En 2017, el SEAE y la Unesco empezaron a colaborar a través de la aplicación
del proyecto «Protección del patrimonio cultural y la diversidad en emergencias complejas
para la estabilidad y la paz», cuya base jurídica era el IPA, y que comportó la aplicación
de un conjunto de actividades urgentes en Irak, Libia, Siria y Yemen para permitir
la estabilización y la salvaguarda del patrimonio cultural, y de la población, de
estos países. Con el apoyo del SEAE, se pretendía mejorar la capacidad de la Unesco
para responder más rápidamente a las necesidades relacionadas con la protección cultural
en situaciones de emergencia, así como conseguir una mejor integración de la dimensión
cultural en los esfuerzos de estabilización y consolidación de la paz. Este Proyecto
representó la puesta en práctica de la «Estrategia de la UE para las relaciones culturales
internacionales», y de la Resolución de la Unesco 38 C/49, a través de acciones concretas
destinadas a contribuir al surgimiento de sistemas y herramientas globales para una
respuesta más eficaz y eficiente Fuente: «UE y Unesco Project: Protecting Cultural Heritage and Diversity in Complex Emergencies
for Stability and Peace», https://es.Unesco.org/node/284427.
En 2019 el Consejo abogaba por «[…] fortalecer el papel de la cultura en las políticas
y programas dentro del marco de las relaciones exteriores, incluida la PESC» «Conclusiones del Consejo sobre el planteamiento estratégico de la UE para las relaciones
culturales internacionales y el marco de actuación» (DO C 192/6, de 7 de junio de
2019, apdo. 38).
Los antecedentes de la introducción del mandato de PPC en las misiones de la PCSD
los encontramos en el papel pionero que ha jugado Italia en esta materia y la intervención
de la Alta Representante y del SEAE (
Italia dispone de su propia Unidad de gendarmería para la protección del patrimonio
cultural desde 1969: los carabineros para la Tutela del Patrimonio Cultural (Unidad
TPC). Esta Unidad se creó un año antes de la Convención de la Unesco de 1970, base
jurídica sobre la que todos los países miembros fueron invitados a crear servicios
específicos para la protección de sus patrimonios culturales nacionales. En este sentido,
Italia dispone de componentes militares, policiales y civiles destinados a esta Unidad
que se ocupan de tareas de protección física, formación y persecución del tráfico
ilegal de bienes culturales. Pero también ejerce funciones en el exterior, entre ellas,
dar apoyo especializado a misiones de paz. La Unidad TPC fue desplegada en Kosovo
(2002-2003), Irak (2003-2006) y también en Libia. Asimismo, presta apoyo a las solicitudes
de otros países para capacitar (formar) a sus policías y servicios de aduanas; y también
presta consultoría al Ministerio para los Bienes y Actividades Culturales italiano
en temas de recuperación de restos arqueológicos pertenecientes al patrimonio cultural
nacional, y exhibidos en museos y colecciones privadas en el exterior. Desde 1980,
utiliza para sus investigaciones una «Base de Datos de bienes culturales sustraídos
ilícitamente», con informaciones sobre los bienes en búsqueda, la procedencia italiana
o extranjera y los relativos a sucesos criminales. El uso de las TIC ha convertido
su base de datos en un instrumento de referencia para la Unidad TPC y el resto de
las fuerzas del orden, lo que les ayuda a realizar un detallado análisis de los delitos
relativos al tráfico ilícito de los bienes culturales Fuente: Los carabineros TPC, http://www.carabinieri.it/multilingua/es/los-carabinieros-tpc.
Fuente: Noticias de Naciones Unidas, «En sesión inaugural del Comité del Patrimonio Mundial,
Unesco pide que se protejan sitios culturales del extremismo», 29 de junio de 2015,
https://bit.ly/3s30FVx.
También fue decisiva la intervención de la Alta Representante en la introducción del
mandato de PPC en las misiones europeas. El 21 de septiembre de 2017 habló por primera
vez sobre el papel que deberían jugar estas misiones en la PPC Fuente: SEAE, https://bit.ly/3JFVzVs.
«Preservación y protección del patrimonio cultural en las misiones y operaciones de
la PCSD». Doc. 11930/201, Bruselas, 26 de septiembre de 2017.
En la UE, este enfoque integral encuentra sus antecedentes en la guerra de los Balcanes.
Los conflictos en esta zona evidenciaron, entre otras carencias, la conveniencia de
dotar a la Unión de una dimensión de seguridad y defensa, mejorar la atención de las
fuerzas militares hacia la población civil o sistematizar las labores y definir las
responsabilidades entre los actores militares y civiles de la operación. Ello motivó
la creación de la primera gran herramienta para reforzar la cooperación práctica entre
los elementos civiles y militares en a escala táctica, la cooperación civil-militar.
Véase sobre esta cuestión Colom, G. ( Esta unidad ayudó en la reconstrucción del ayuntamiento de la ciudad de Sarajevo,
demolido durante la guerra; en la restauración del mausoleo de Tombuctú en Malí, y
en la restauración del patrimonio y la protección ambiental en el lago Ohrid (Balcanes).
Fuente: «La Unesco y la Unión Europea comprometidas en la reconstrucción del patrimonio cultural
de Tombuctú, en Malí», https://bit.ly/3H4ZpFK.
Y en el marco de la estrategia de cooperación cultural internacional (art. 6 TFUE)
se ha creado, en cooperación con la Unesco, un «mecanismo de reacción rápida» destinado
a proteger los lugares declarados patrimonio cultural, así como fomentar la diversidad
cultural y la recuperación y reconstrucción del patrimonio cultual a través del Fondo
Fiduciario Regional para dar respuesta a la crisis de Siria Fuente: Página web del Fondo, https://bit.ly/3H4MxQa.
A partir de estas experiencias, el SEAE ha diseñado el procedimiento de intervención para aquellas misiones de paz que ostenten un mandato de PPC, con una primera fase interna de preparación y una segunda fase, sobre el terreno:
A nivel interno, el SEAE debe cooperar con los servicios de la Comisión para identificar cómo puede la UE contribuir del modo más eficiente, a través de las misiones de paz, a la preservación y PPC, teniendo en cuenta el Derecho internacional humanitario, y en base a los intereses y las necesidades de los países asociados y los expertos europeos en patrimonio cultural.
Sobre el terreno (ya desplegada la misión), la Unión debe llevar a cabo la realización
de diversas tareas: a) desplegar expertos en misiones y operaciones relevantes de
la PCSD; b) proporcionar información específica sobre la PPC al personal de la misión
de paz, que debería basarse en las mejores prácticas existentes a nivel nacional e
internacional; c) preparar la formación de los equipos de personal de la PCSD sobre
PPC en base al país de intervención, en coordinación y cooperación con las autoridades
nacionales pertinentes, según proceda. Con este fin, podría preverse el nombramiento
de un coordinador dentro de la misión; d) crear, cuando sea procedente, una red de
análisis de PPC en las misiones de paz, para identificar los sitios relevantes, siempre
en coordinación con el país anfitrión y las autoridades locales En este sentido, el Centro de Satélites de la UE (SATCEN) también podría proporcionar
información de un espectro más amplio.
Este puesto también coordinaría estos temas con las misiones y operaciones y con la
Sede Operativa, e identificaría posibles complementariedades y secuencias con acciones
bajo instrumentos de financiación externos.
Todas estas tareas deberían redundar en una mayor protección de los bienes culturales que formen parte del patrimonio cultural de una zona en conflicto o postconflicto, aunque de la lectura atenta del documento no se infiere que se vaya a establecer una «protección física» de estos bienes, tal y como muestra el desarrollo de la misión EUAM Irak.
La primera vez que se ejecutó el mandato de PPC en una operación de mantenimiento
de la paz, junto con la autorización del uso de la fuerza, fue en la misión de Naciones
Unidas en Malí —Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones
Unidas (MINUSMA) En 2012, los territorios de Tombuctú, Gao y Kidal estuvieron en manos de los grupos
salafistas Ansar Dine, AQMI y MUYAO y sus líderes procedieron a decidir, ordenar y
llevar a cabo la destrucción de gran parte del patrimonio cultural y religioso de
dichas ciudades, en gran parte declarados Patrimonio de la Humanidad por la Unesco.
Resolución 2100 (2013), de 25 de abril, apdo. 16, literal f). Ibid., apdo. 17.
En el ámbito regional de la UE, la Misión Asesora de la Unión (EUAM) en Irak fue la
primera misión europea, —y de momento la única— que incorporó el mandato de PPC. Los
documentos de planificación de la operación para la nueva misión incluían también
la previsión de apoyar al Ministerio del interior de Irak, con el fin de establecer
prioridades en combatir el crimen organizado en todas sus formas, incluyendo el tráfico
ilícito o la destrucción de bienes culturales. Además de prever futuras intervenciones
financieras de la Unión para prevenir o mitigar la pérdida o la destrucción de patrimonio
cultural en Malí y Siria, junto con acciones futuras en Libia y Yemen, por medio del
apoyo financiero —en aquel momento el IPA—, entre otras iniciativas propuestas o en
proyecto. La destrucción del patrimonio cultural por parte de ISIS había atraído a
múltiples actores internacionales y locales a la tarea de PPC en Irak y, en la primavera
de 2017, el gobierno italiano convocó a los Ministros de Cultura bajo su presidencia
del G7. Producto de esta reunión fue el envío a la Comisión Europea y a la Alta Representante
de una carta elaborada conjuntamente por Italia, Alemania y Francia, que ayudó a concienciar
a nivel político sobre el patrimonio cultural y, finalmente, también comportó el establecimiento
del mandato de PPC a través de EUAM Irak (
La misión fue creada el 17 de octubre de 2017 por la Decisión (PESC) 2017/1869 como
una misión de carácter civil (art. 42.1 TUE), en un contexto de post conflicto y de
reconstrucción, cuyo objetivo es asesorar y asistir a las autoridades iraquíes en
la Reforma del Sector de la Seguridad (RSS), con el fin de consolidar el Estado de
Derecho (art. 43.1 TUE). Se inició previo consentimiento de las autoridades de Irak,
careciendo de mandato ejecutivo Decisión (PESC) 2017/1869 del Consejo de 16 de octubre de 2017 (DO L 266, de 17 de
octubre de 2017, p. 12).
Art. 1, literal 4) de la Decisión (PESC) 2020/513 del Consejo de 7 de abril de 2020
por la que se modifica la Decisión (PESC) 2017/1869 sobre la Misión asesora de la
Unión Europea en apoyo de la reforma del sector de la seguridad en Irak (EUAM Irak)
(DO L 113, 8 de abril de 2020, p. 38).
Art. 3.5 de la Decisión (PESC) 2017/1869. Cit., nota 65. Ibid., art. 3.6.
Cuando la misión todavía no había cumplido un año, el 15 de octubre de 2018, el mandato
inicialmente establecido en la Decisión (PESC) 2017/1869 fue modificado por la Decisión
(PESC) 2018/1545 Decisión (PESC) 2018/1545 del Consejo, de 15 de octubre de 2018, por la que se modifica
la Decisión (PESC) 2017/1869 sobre la Misión asesora de la Unión Europea en apoyo
de la reforma del sector de la seguridad en Irak (EUAM Irak). (DO L 259, de 16 de
octubre de 2018, p. 31). Véanse «Conclusiones del Consejo sobre el refuerzo de la vertiente civil de la Política
Común de Seguridad y Defensa (PCSD)», de 28 de mayo de 2018. Doc. 9288/18, pp. 6-7.
En concreto: «2) analizar, evaluar e identificar oportunidades a nivel nacional, regional
y provincial de nuevas acciones de la Unión en apoyo de las necesidades de la reforma
del sector de la seguridad civil, informar y facilitar la planificación y aplicación
de la Unión y de los Estados miembros» (art. 2.2 de la Decisión (PESC) 2018/1545.
Cit., nota 69.
Ibid., art. 3.1, literal d).
Para desarrollar esta tarea, EUAM Irak ha organizado tres talleres de formación sobre
museos iraquíes y la protección del patrimonio cultural del país, el último de ellos
en noviembre de 2019, con la participación del ICOM El ICOM es una ONG creada en 1946, en París, formada por museos y profesionales de
todo el mundo, cuyo objetivo es la protección del patrimonio cultural y natural, presente,
futuro, tangible e intangible. La organización mantiene una relación formal con la
Unesco y tiene estatus de órgano consultivo del Consejo Económico y Social de las
Naciones Unidas. Fuente: https://www.icom-ce.org/que-es-el-icom/.
Las aportaciones destacadas a título particular, en fuerzas o financieras, de los
participantes en las misiones de paz, —o al margen de las misiones de paz—, respecto
a la PPC son numerosas. P. ej., la intervención de la unidad de los Monument Men,
creada por el presidente Roosvelt hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, a través
del programa «Monuments, Fine Arts and Archives» destinada a recuperar los bienes
culturales robados por los nazis; o la intervención de Italia en Irak a través del
mandato de la OTAN en Kosovo.
El último taller, celebrado el 19 y 20 de noviembre de 2019, fue impartido por miembros
del ICOM, expertos de la Interpol y de la Unidad TPC. Se centró en las Listas Rojas
del ICOM y su aplicación práctica, gracias a las cuales, entre 2016 y 2018, la Unidad
TPC consiguió encontrar en el mercado de Internet más de 400 objetos arqueológicos
originarios del Irak Mesopotámico. Véase ICOM (2019) «Museos: El cofre de nuestra
Historia», https://bit.ly/3p1nY00.
Fuente: https://bit.ly/3sTsy1M.
Cabe destacar que la misión cuenta, desde marzo de 2021, con un Asesor sénior para
la PPC, el italiano Silvio Mele (inspector de los carabineros), cuyos buenos oficios
propiciaron la firma del Acuerdo con Alemania, así como la reunión, el 4 de agosto
de 2021, de los responsables de la misión con el Ministro de Cultura, Turismo y Antigüedades
de Irak y su asesor para temas de Cultura, para tratar diversos temas relacionados
con la PPC, y el estado del proyecto de creación de un sistema informático destinado
a analizar la información relacionada con la PPC, para ayudar a las autoridades nacionales
a rastrear las redes criminales y emprender las acciones policiales pertinentes «EUAM Iraq met with the Iraqi Minister of Culture», https://bit.ly/3IaCYAo.
EUAM Irak ha conseguido, hasta el momento, algunos éxitos destacables respecto a la PPC:
El apoyo al desarrollo de una base de datos iraquí sobre PPC y el inicio del debate iraquí sobre la PPC.
Los contactos políticos de la misión han ayudado a crear conciencia sobre el tema en el Ministerio del Interior iraquí que, a su vez, ha contactado con el Ministerio de Cultura, lo que demuestra también que los Ministerios del Interior tienden a tener un estatus más alto que los Ministerios de Cultura, y su participación puede ser decisiva para una PPC sostenible y priorizada en situaciones de posconflicto.
La actuación de los carabineros italianos, cuya experiencia se demuestra decisiva,
tanto para asesorar como para capacitar a sus homólogos iraquíes Fuente: «Irak: Cursos de formación para la protección del patrimonio cultural», https://bit.ly/35eNOXl.
Finalmente, la misión ha evidenciado la necesidad de abordar la PPC de modo integral,
así como la posibilidad de innovar en la combinación de las escasas y diversas capacidades
de las que dispone por el momento (
Con todo, quedan cuestiones clave que deberían desarrollarse y mejorar respecto a la PPC, entre ellas: a) aumentar el número de expertos destinados a la PPC; b) establecer el contenido y mandato de PPC, así como su posible extensión a todas las misiones de la PCSD; y c) intensificar la cooperación y coordinación con las organizaciones internacionales y otros actores implicados en la PPC sobre el terreno. Desde las instituciones europeas se han iniciado diversas acciones que parecen ir en este sentido:
Apenas un año después del inicio de EUAM Irak, el 19 de noviembre de 2018, fue adoptado
el «Pacto sobre la vertiente civil de la PCSD» (el Pacto) «Conclusiones del Consejo relativas a la adopción de un Pacto sobre la Vertiente Civil
de la PCSD», Doc. 14305/18, Bruselas, 19 de noviembre de 2018.
Véase, p. ej., el «Plan nacional de implementación del pacto por la PCSD civil de
2018», Madrid, 2020, https://bit.ly/3H3rBc7.
«Conclusiones del Consejo sobre el Pacto civil de la PCSD», Doc. 13571/20, Bruselas,
7 de diciembre de 2020, apdo. 6.
El Pacto no fija objetivos individuales para los EE. MM., aunque algunos países los
han establecido en sus planes nacionales. Uno de los resultados esperados, recogido
en el compromiso 11, es que la UE sea capaz de desplegar una nueva misión de hasta
un máximo de 200 efectivos en cualquier zona de operaciones, en un plazo de 30 días
siguientes a la Decisión de aprobación del Consejo.
Estados Unidos ha reclutado como oficiales de PPC a 30 reservistas, todos con títulos
relevantes y experiencia civil y militar, entrenados por el Instituto Smithsonian.
El Reino Unido tiene una unidad similar y el ejército francés está aumentando sus
esfuerzos sobre esta cuestión, al igual que España y los Países Bajos, que trabajan
para crear unidades especializadas en la PPC. Además, el Instituto Arqueológico Alemán
planea construir un equipo de expertos de reacción rápida llamado Unidad de Rescate
del Patrimonio Cultural, que se alineará con la Agencia Federal Alemana de Ayuda Técnica.
Véase sobre esta cuestión Parkes y Pietz (
Definir y dotar de contenido el mandato relativo a la PPC es esencial para el desarrollo
de este mandato. Siguiendo las conclusiones del Consejo de Feira (2000), el Pacto
pretende desplegar misiones civiles con mandatos modulares y graduables, dentro del
ámbito de aplicación de los arts. 42 y 43 TUE. Estos mandatos pueden incluir, en caso
necesario, tareas ejecutivas o semiejecutivas, en las condiciones que sean acordadas,
y deben permitir la activación de tareas, proyectos o módulos adicionales, dentro
del ámbito y los objetivos de las misiones, por decisión del Comité Político y de
Seguridad (COPS). Así, los mandatos de una misión y su duración deben ajustarse a
sus objetivos y a la situación sobre el terreno y, si es necesario, pueden ser más
extensos y plurianuales, previa decisión del Consejo Doc. 14305/18. Cit., nota 79, apdo. 18.
De momento, los objetivos del Pacto sientan las bases para que las instituciones de
la UE implicadas puedan trabajar en este sentido, ya que uno de los compromisos de
la Unión con este Pacto es fomentar «[…] las sinergias y la complementariedad entre
las vertientes civil y militar de la PCSD, en ámbitos tales como el desarrollo de
las capacidades, la planificación operativa y la ejecución de las misiones desplegadas
en el mismo terreno, en particular cuando se trate de brindar apoyo a las misiones» Ibid., apdo. 19.
También nos parece factible la idea de crear una misión civil de la PCSD con un mandato
exclusivo de PPC, aunque antes la Unión debería establecer una vinculación más clara
de este mandato con la paz y la seguridad internacionales. Parece obvio, como el propio
Consejo ha señalado, que las misiones civiles contribuyen de manera fundamental a
la paz y seguridad internacionales, siendo parte del elemento esencial del enfoque
integrado de la UE para los conflictos y crisis exteriores y pueden contribuir de
modo decisivo a la hora de responder a las amenazas y nuevos retos que debe enfrentar
la Unión. El propio Consejo reconoció, en junio de 2021, el papel que puede desempeñar
el patrimonio cultural como un instrumento clave para garantizar «[…] la paz, la democracia y el desarrollo sostenible», y actuar como catalizador para
la reconciliación y la prevención de nuevas escaladas hacia conflictos violentos «Conclusiones del Consejo sobre el planteamiento de la UE para el patrimonio cultural
en conflictos y crisis». Doc. 9837/21, Bruselas, 21 de junio de 2021, apdo. 2.
Doc. 14611/19. Cit. nota 49, p. 2. SEAE. «Concepto sobre el patrimonio cultural en conflictos y crisis. Un componente
de paz y Seguridad en la acción exterior de la Unión Europea». Doc. 9962/21, Bruselas,
18 de junio de 2021, pp. 12-13.
Reglamento (UE) 2021/947 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de junio de 2021
por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación
Internacional-Europa Global, por el que se modifica y deroga la Decisión nº 466/2014/UE
del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan el Reglamento (UE) 2017/1601 del
Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE, Euratom) nº 480/2009 del Consejo
(DO L 209, de 14 de junio de 2021, p. 1). Este reglamento fusiona la mayoría de los
múltiples instrumentos de cooperación exterior que existían en el ciclo financiero
anterior, como el Instrumento de Cooperación al Desarrollo y el Fondo Europeo de Desarrollo.
A partir de ahora, la UE contará con un único instrumento que abarcará la cooperación
de la UE con todos sus países socios (excepto la preadhesión y los territorios ultramar).
Las acciones financiadas tienen por objeto reforzar la resiliencia de los países afectados
por la crisis, vincular las acciones humanitarias y de desarrollo y abordar las necesidades
y prioridades de la política exterior, entre ellas, financiar la capacidad de respuesta
rápida para la gestión de crisis, la prevención de conflictos y la consolidación de
la paz.
Aun así, queda mucho camino por recorrer, porque los propios especialistas militares
consideran el patrimonio cultural como algo periférico, inanimado y, en caso de que
se plantee la disyuntiva entre salvar a una persona o salvar una estatua, la elección
es obvia. Pero también es cierto que la gestión integrada de crisis de la UE debería
tener las capacidades (humanas, financieras, logísticas) para salvar tanto vidas humanas
individuales como su infraestructura social ( Doc. 14611/19. Cit. nota 49, apdo. 3. Doc. 9837/21. Cit., nota 86, apdos. 1 y 8.
Asimismo, es necesario intensificar la cooperación con los países que acogen la misión,
los países terceros participantes y las organizaciones que actúan sobre el terreno,
y, en especial —para el caso de la PPC— contar con la implicación de la Unesco, aunque,
curiosamente, el Pacto no la menciona explícitamente cuando se refiere a la necesidad
de reforzar las asociaciones con otros actores presentes sobre el terreno Doc. 14305/18. Cit., nota 79, apdo. 22.
Igualmente parece razonable, a la vista de los compromisos del Pacto, extender la
PPC a todas las misiones civiles y militares, y en especial a las que tienen como
mandato la RSS, dadas las necesidades que se observan en países como Malí o Níger,
donde la UE también ha desplegado misiones civiles para asesorar en materia de RSS,
y en cuyos territorios se han producido tanto destrucción, como saqueos y expolio
de su patrimonio cultural. Todo ello exige, además, mejorar los mecanismos de cooperación
intergubernamental, que parece haberse iniciado con la creación en 2019 del Centro
Europeo de Excelencia Para la Gestión Civil de Crisis Creado a iniciativa de Alemania y situado en Berlín, empezó sus cometidos en septiembre
de 2020 y pretende aumentar la cooperación intergubernamental en las áreas de preparación,
capacitación y envío de expertos en misiones civiles, así como otros temas relacionados
con la PCSD de la UE. Parece probable que aquellos EE. MM. que más apuestan por la
vertiente civil de la PCSD, como Alemania y Suecia, serán los que contribuirán más
a las misiones civiles con la aportación de fondos, personal y equipamiento, lo que
podría animar a los países más reticentes a contribuir en estas misiones. Véase sobre
esta cuestión Pérez de las Heras (
El trabajo sobre estas tres cuestiones clave está obteniendo sus primeros frutos,
puesto que el 10 de noviembre de 2019 tuvo lugar la primera revisión anual del Pacto,
que hizo hincapié en la necesidad de garantizar una PCSD civil más modular, escalable
y flexible sobre el terreno, así como aumentar el número de expertos en comisión de
servicios en estas misiones. A tal fin ya se ha activado la necesaria cooperación
interinstitucional de la UE, en este caso entre el SEAE y los servicios de la Comisión,
que ya han definido un Plan de Acción Conjunta, además de haberse ya aprobado el concepto
de «equipos especializados de expertos civiles» «Joint Action Plan Implementing the Civilian CSDP Compact». Doc. 9962/19, Bruselas,
30 de abril de 2019.
Las misiones civiles contaron, en 2010, con 2.307 expertos que en 2018 se redujeron
a casi la mitad, 1.247 unidades. A partir de 2016, la tendencia se ha estabilizado
con 1.200 unidades de media al año. El personal «adscrito» (destacado y remunerado
directamente por los EE. MM.) ha disminuido progresivamente, pasando de 1.848 en 2010
a 717 unidades en 2018, es decir, del 80% al 60% del personal total. Véase sobre esta
cuestión Pirozzi y Musi (
La PPC figura en la acción exterior de la UE vinculada a la protección y promoción de los Derechos humanos (art. 3.3 TUE). Protección que se ha trasladado a la acción exterior de la Unión por medio de la aplicación y desarrollo del art. 21 TUE, con acciones destinadas a la cooperación internacional —en el marco de la Cooperación al desarrollo y de la DG AEC de la Comisión Europea—, pero también, y más recientemente —aunque poco visible todavía—, a través del despliegue de misiones civiles de la PCSD, cuyo primer ejemplo es la misión EUAM Irak.
En los últimos cinco años la Unión ha logrado, primero, configurar un marco político de actuación claro para la cooperación exterior y de seguridad y la cooperación en la PPC, a través del Consejo, el SEAE y la Comisión, instituciones que recientemente han presentado, producto del «Pacto sobre la vertiente civil de la PCSD» (2018), un plan de actuación integrado y están trabajando en un concepto europeo sobre PPC, dentro de las estructuras de la PCSD. La aplicación plena del Pacto requiere seguir invirtiendo en su vertiente civil y movilizar aquellos recursos que sean necesarios para desarrollarla; así como intensificar una cooperación más estrecha y las concordancias correspondientes entre las diversas estructuras civiles de la PCSD, los servicios de la Comisión y los agentes de la JAI, de acuerdo con el Pacto y sus respectivos mandatos legales. Todo ello sin olvidar la necesidad de seguir reforzando las sinergias y la complementariedad entre la dimensión civil y la militar de la PCSD, p. ej., en materia de planeamiento operativo y de ejecución de las misiones desplegadas en la misma zona de operaciones.
En segundo lugar, la Unión ha establecido, en el marco de su política de cooperación internacional al desarrollo, distintas líneas de financiación recogidas en instrumentos financieros de cooperación exterior, inicialmente el IPA y a partir de junio de 2021, el NDICI, adoptado en el contexto de la pandemia por COVID-19, que podría generar oportunidades también para la PPC.
En tercer lugar, la Unión está trabajando para establecer un marco para la formación del personal enviado en las misiones de paz a países con gran riqueza patrimonial. En este sentido, la gestión del conocimiento y la formación son fundamentales para desarrollar las capacidades internas de la UE, así como integrarlas en un marco internacional. Para ello, la Unesco podría jugar un papel decisivo en la formación del personal de la PCSD. Actualmente es Italia —con su Unidad TPC— la que proporciona la formación principal, y Alemania la sigue con el proyecto para elaborar una base de datos nacional para la PPC en Irak. Aunque también otros miembros de la Unión ya han creado o están creando unidades especializadas en la PPC, sería bueno, en el marco de cooperación internacional, que desde la Unesco se centralizara esta formación, que podrían aprovechar otras organizaciones internacionales. Igualmente, la gestión del conocimiento de la PCSD también necesita una actualización, no solo en relación con el concepto de PPC. Y, en este sentido, el Centro Europeo de Excelencia para la Gestión Civil de Crisis podría proporcionar una plataforma para las lecciones identificadas y las buenas prácticas en materia de PPC. En cualquier caso, es necesaria una clara implicación de la Unión, para garantizar cierta continuidad y un enfoque más integral de la PPC.
Asimismo, el enfoque modular de las misiones europeas podría facilitar que la Unión (y la ONU) proporcionen en un futuro próximo expertos o unidades para la PPC, tanto en el marco de operaciones europeas, como en el de las operaciones de la ONU, con independencia de si estas tienen o no un mandato de uso de la fuerza. Por el momento, y como primer paso, EUAM Irak cuenta desde junio de 2021 con un Asesor sénior para la PPC. También sería deseable que la UE continúe trabajando para garantizar sobre el terreno la necesaria cooperación con otras organizaciones internacionales, muy especialmente la Unesco, dados sus conocimientos, contactos y práctica sobre la materia.
Finalmente, es necesario que la Unión vincule el mandato de PPC con la seguridad. Ha quedado demostrado que, desde el año 2015 en adelante, los ataques al patrimonio cultural han generado una demanda de protección internacional enorme a la que la Unión puede contribuir significativamente a través de sus misiones de paz y, en concreto, en todos aquellos aspectos relacionados con la PPC: garantizar la aplicación de la ley; aplicar las Listas Rojas para evitar el tráfico ilícito; ayudar en la elaboración de bases de datos electrónicas únicas y digitalizadas; aplicar la directivas y reglamentos sobre la lucha contra el terrorismo; establecer un sistema de protección física de estos bienes; contribuir a la reconstrucción del patrimonio cultural; contribuir a la RSS, con el fin de garantizar la estabilidad del país y asegurar también de este modo la PPC; formar a las autoridades nacionales en temas de PPC y también al personal de las misiones; etc. Pero previamente, será necesario establecer un concepto de PPC, para seguidamente generar un mandato que no esté subordinado de manera genérica y marginal a la lucha contra la delincuencia organizada. Se daría así un paso adelante para la creación de unidades específicas de protección del PPC, a semejanza de la Unidad TPC y, en caso, necesario, permitiría también dotar a las misiones europeas de un mandato ejecutivo que —previa autorización del CSNU— pueda también ejercer una «protección física» del patrimonio en peligro. Ello debería ser posible en el marco de la cooperación civil-militar entre las diversas misiones y operaciones de la PCSD, tanto en la formación e integración de la PPC, como en su desarrollo conjunto sobre el terreno. Aunque, la práctica actual de las misiones europeas muestre que, por el momento, la PPC no es una de las prioridades en la agenda de la PCSD. Parece obvio que la línea que seguirá la Unión es la marcada por la comunidad internacional y la Resolución 237 (2017), y actuará en la PPC por su asociación con la lucha contra el crimen organizado, tal y como ha dejado claro el CS, al vincular el tráfico del patrimonio cultural, el terrorismo islamista y el conflicto. Lo que parece omitir, de momento, otros elementos, como el hecho de que el saqueo o la destrucción de bienes culturales pueden también convertirse en la mecha que prenda el inicio de «guerras culturales» y de la «limpieza cultural». El abordaje de este problema solo con las misiones civiles de RSS parece insuficiente. Aunque las misiones de RSS trabajan en colaboración con las autoridades policiales y aduaneras, desde las cuales se puede impulsar la PPC, tal y como hemos visto con EUAM Irak, su centro de actividad se encuentra en la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturas (Listas rojas y uso de las TIC para crear bases de datos únicas).
La combinación de programas de ayuda financiara y el desarrollo del Pacto sobre la vertiente civil de la PCSD por parte del SEAE y la Comisión, deberían facilitar la intervención de Unión en la PPC, a través de un mandato específico, no subordinado a la lucha contra la delincuencia organizada o el terrorismo; ya sea a través de misiones militares o híbridas, cuando se deba garantizar la protección física del patrimonio; ya sea por medio de misiones civiles, previo consentimiento del país receptor, para destinar expertos en tareas de conservación y reconstrucción de este patrimonio, una vez acabado el conflicto. Sin embargo, deberemos esperar al desarrollo del concepto de PPC, y a la evolución de la contribución de los países miembros más reticentes a participar en las misiones civiles, para poder evaluar cómo se desarrollarán las aportaciones de la Unión a través de la PCSD, en comparación con otros programas y actividades que en la actualidad ya está desarrollando la Unesco, e incluso la propia Comisión, a través de su política de cooperación al desarrollo y su DG EAC.
[1] |
Profesora de Derecho Internacional y de la Unión Europea, Universitat Oberta de Catalunya. Último acceso a las fuentes electrónicas citadas: 7 de diciembre de 2021. |
[2] |
Véase el art. 1 en el Instrumento de Ratificación de la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, hecha en París el 17 de noviembre de 1970. BOE, núm. 31, de 5 de febrero de 1986, p. 4869. |
[3] |
Véase el art. 2 en el Instrumento de adhesión de España al Convenio de UNIDROIT sobre bienes culturales robados o exportados ilegalmente, hecho en Roma, el 24 de junio de 1995. BOE 248, de 16 de octubre de 2002, p. 36366. |
[4] |
«Comisión de investigación para la tutela y la valorización de las cosas de interés
histórico, arqueológico, artístico y del paisaje», conocida como Comisión Franceschini
por ser quien la presidió. Véase, sobre esta cuestión, Magán Perales ( |
[5] |
Entre otras manifestaciones, incluye: las tradiciones y expresiones orales, incluido el idioma; las artes del espectáculo, usos sociales, rituales y actos festivos, etc. Véase el art. 2 en el Instrumento de ratificación de la Convención para la salvaguardia del Patrimonio cultural inmaterial 2003, hecho en París, el 3 de noviembre 2003. BOE 31, de 5 de febrero de 2007, p. 5242. |
[6] |
La «diversidad cultural» se refiere a la multiplicidad de formas en que se expresan las culturas de los grupos y sociedades. Estas expresiones se transmiten dentro y entre los grupos y las sociedades. Véase el art. 4.1 en el Instrumento de ratificación de la Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, hecho en París, el 20 de octubre de 2005. BOE 37, de 12 de febrero de 2007, p. 6069. |
[7] |
Art. 22 de la CDFUE: «La Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística». |
[8] |
El expolio se ha venido practicando desde tiempos antiguos en situaciones de guerra. Ya en el imperio romano se reconocía el derecho a obtener el botín de guerra (ius predae o derecho de presa). Los bienes del enemigo pasaban al vencedor si antes no habían sido destruidos. |
[9] |
Convenio Marco del Consejo de Europa sobre el valor de Patrimonio Cultural para la
sociedad, Faro, 27 de octubre de 2005. Serie de Tratados del Consejo de Europa, núm.
199. Sobre la dimensión social y los diversos modelos de gestión del patrimonio cultural.
Véase sobre esta cuestión Lozano Herrero ( |
[10] |
Comisión Europea (2019). European Framework for Action on Cultural Heritage Commission staff working document, pp. 6-8, https://bit.ly/35dL10x |
[11] |
La expresión «limpieza cultural» no es un término jurídico, y fue utilizada por primera vez por la Directora General de la Unesco, Sra. Irina Bokova, en una Declaración pública sobre la situación en Irak en agosto de 2014. Fuente: Última hora, 9 de agosto de 2014, https://www.ultimahora.com/la-Unesco-pide-que-cese-la-limpieza-cultural-irak-n819270.html. |
[12] |
Art. 1 del Convenio relativo a la constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, hecho en Londres el 16 de noviembre de 1945. BOE 112, de 11 de mayo de 1982, p. 12095. |
[13] |
Instrumento de Ratificación del Convenio para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado. BOE 82, de 24 de noviembre de 1960, p. 16189. |
[14] |
Instrumento de adhesión de España al Protocolo para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, hecho en la Haya el 14 de mayo de 1954. BOE 178, de 25 de julio de 1992, p. 25844; Instrumento de Ratificación del Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, hecho en La Haya el 26 de marzo de 1999. BOE 77, de 30 de marzo de 2004, p. 13410. |
[15] |
Ibid. Véanse los artís. 1 y 2 del Primer Protocolo, y los arts. 7 y 8 del Segundo Protocolo. |
[16] |
Estas obligaciones también fueron posteriormente recogidas en la «Declaración de la Unesco relativa a la destrucción intencional del patrimonio cultural», 17 de octubre de 2003, sea o no en el marco de un conflicto armado, https://bit.ly/3H5hkfD. |
[17] |
Cit., nota 2. |
[18] |
Véase sobre esta cuestión y la inflexión que supuso esta intervención en relación
con la protección de bienes culturales, Rodríguez Temiño, I. y González Acuña, D.
( |
[19] |
Después de meses de trabajo se establecieron en quince mil los objetos desaparecidos
del Museo, entre monedas, esculturas, cerámicas, objetos de metal, fragmentos arquitectónicos,
tablas cuneiformes y la mayor parte de la colección de los valiosos sellos cilíndricos
de la época sumeria. Casi dos terceras partes se pudieron recuperar en el siguiente
decenio, aunque no siempre en su estado originario, y fueron el punto de partida para
la reapertura posterior del museo. Véase sobre esta cuestión Bartolomé, M. y Anguita
Olmedo, C. ( |
[20] |
Sobre los riesgos, también de planificación territorial, a los que está expuesto el
patrimonio cultural subacuático y su protección en la UE, véase Blázquez Peinado,
M. D. ( |
[21] |
Instrumento de Ratificación de la Convención sobre la protección del patrimonio Cultual
subacuático, hecho en París, el 2 de noviembre de 2001. BOE 55, de 5 de marzo de 2009, p. 22706. Véase sobre esta cuestión Aznar Gómez, M. J.
( |
[22] |
Norma 38 «Ataques contra los bienes culturales», https://bit.ly/3p1UoI0. Norma39, «Empleo de bienes culturales para fines militares», https://bit.ly/3sU1pMb. Véase también el Preámbulo de la Declaración de San Petersburgo de 1868, donde ya se recogía este principio, https://bit.ly/3v58ThN. Y el art. 23, g) del Reglamento relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre. La Haya, 18 de octubre de 1907, que establece la prohibición de «[…] destruir o apoderarse de las propiedades enemigas, excepto en el caso en que estas destrucciones o apropiaciones sean imperiosamente reclamadas por las necesidades de la guerra», https://bit.ly/33C4XtH. |
[23] |
Norma 43, «Aplicación de los principios generales sobre la conducción de hostilidades al medio ambiente natural», https://bit.ly/3LMcIi2. |
[24] |
Resolución 38 C/49, «Refuerzo de la labor de la Unesco en materia de protección de la cultura y promoción del pluralismo cultural en caso de conflicto armado», de 30 de octubre de 2015, https://bit.ly/3sXuKVJ. |
[25] |
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, documento A/CONF.183/9, de 17 de julio de 1998. |
[26] |
ICC-01/12-01/15, Case The Prosecutor v. Ahmad Al Faqi Al Mahdi (Situaction in the Republic of Malí),
de 27 de septiembre de 2016. La Corte le declaró culpable, en calidad de coautor,
en virtud de los arts. 8 (2) (e) (4) y 25 (3) (a) del Estatuto de Roma, por dirigir
intencionadamente ataques contra diez edificios de carácter religioso e histórico
en Tombuctú, entre el 30 de junio y el 11 de julio de 2012. Véase sobre esta cuestión
Vacas Fernández ( |
[27] |
UNODC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; UNIDROIT: Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado; ICCROM: Centro Internacional de Estudios de Conservación y Restauración de los Bienes Culturales; ICOM: Consejo Internacional de Museos; ICOMOS: Consejo Internacional de Monumentos y Sitios; OCPM: Organización de las Ciudades del Patrimonio Mundial; IFLA: Federación Internacional de Asociaciones de Bibliotecarios y Bibliotecas. ICA: Consejo Internacional de Archivos. |
[28] |
Resolución 38 C/49. Cit., nota 24, pp. 3-4. |
[29] |
Ibid., p. 34. |
[30] |
S/RES/2347 (2017), de 24 de marzo de 2017, p. 2. |
[31] |
Ibid., apdo. 19. |
[32] |
Ibid., apdo. 20. |
[33] |
Comunicación de la Comisión Europea «Agenda Europea de Seguridad» [COM (2015) 185 final, 28 de abril de 2015 pp. 2-5]. |
[34] |
Con la idea de acabar con las ganancias ilícitas obtenidas por medio de transacciones comerciales encubiertas, declaraciones falsas del valor de los bienes y facturas falsas. |
[35] |
Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo (DO L 88/6, de 31 de marzo de 2017, p. 6). |
[36] |
Reglamento (UE) 2021/784 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021 sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea (DO L 172/79, de 17 de mayo de 2021, p. 79). |
[37] |
S/RES/2253 (2015), de 18 de diciembre de 2015. |
[38] |
Comunicación de la Comisión Europea «Plan de acción para intensificar la lucha contra la financiación del terrorismo» [COM/2016/050 final, de 2 de febrero de 2016]. |
[39] |
Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) nº 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (DO L 141, de 5 de junio de 2015, p. 73). |
[40] |
Directiva 2014/60/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014 (DO L 159, de 28 de mayo de 2014, p. 1). |
[41] |
Sobre su aplicación en España por medio de la Ley 1/2017, de 17 de abril, véase Pons
Portella ( |
[42] |
Reglamento (UE) 2019/880 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 relativo a la introducción y la importación de bienes culturales (DO L151, de 7 de junio de 2019, p. 1). |
[43] |
Decisión (UE) 2018/889 del consejo, de 4 de junio de 2018, relativa a la celebración, en nombre de la Unión Europea del convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo (DO L 159, de 22 de junio de 2018, p. 1). |
[44] |
«Conclusiones del Consejo de la UE y de los Estados miembros reunidos en el Consejo en materia de lucha antiterrorista», 20 de noviembre de 2018, https://bit.ly/3v0ft9v. |
[45] |
«Conclusiones del Consejo Europeo sobre el Reino Unido» [EUCO 28/15, de 18 de diciembre de 2015, pp. 3-4]. |
[46] |
Véase «Conclusiones del Consejo sobre la lucha contra la financiación del terrorismo». Comunicado de prensa 50/16, Bruselas, 12 de febrero de 2016, https://bit.ly/3s4HQ4x. |
[47] |
Comunicación de la Comisión Europea «Hacia una estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales» [JOIN (2016) 29 final, de 8 de junio de 2016, p. 12]. |
[48] |
Ibid., p. 17. |
[49] |
«Conclusiones del Consejo sobre la aplicación del Pacto sobre la Vertiente Civil de la PCSD», Doc. 14611/19, Bruselas, 9 de diciembre de 2019. |
[50] |
Fuente: «UE y Unesco Project: Protecting Cultural Heritage and Diversity in Complex Emergencies for Stability and Peace», https://es.Unesco.org/node/284427. |
[51] |
«Conclusiones del Consejo sobre el planteamiento estratégico de la UE para las relaciones culturales internacionales y el marco de actuación» (DO C 192/6, de 7 de junio de 2019, apdo. 38). |
[52] |
Fuente: Los carabineros TPC, http://www.carabinieri.it/multilingua/es/los-carabinieros-tpc. |
[53] |
Fuente: Noticias de Naciones Unidas, «En sesión inaugural del Comité del Patrimonio Mundial, Unesco pide que se protejan sitios culturales del extremismo», 29 de junio de 2015, https://bit.ly/3s30FVx. |
[54] |
Fuente: SEAE, https://bit.ly/3JFVzVs. |
[55] |
«Preservación y protección del patrimonio cultural en las misiones y operaciones de la PCSD». Doc. 11930/201, Bruselas, 26 de septiembre de 2017. |
[56] |
En la UE, este enfoque integral encuentra sus antecedentes en la guerra de los Balcanes.
Los conflictos en esta zona evidenciaron, entre otras carencias, la conveniencia de
dotar a la Unión de una dimensión de seguridad y defensa, mejorar la atención de las
fuerzas militares hacia la población civil o sistematizar las labores y definir las
responsabilidades entre los actores militares y civiles de la operación. Ello motivó
la creación de la primera gran herramienta para reforzar la cooperación práctica entre
los elementos civiles y militares en a escala táctica, la cooperación civil-militar.
Véase sobre esta cuestión Colom, G. ( |
[57] |
Esta unidad ayudó en la reconstrucción del ayuntamiento de la ciudad de Sarajevo, demolido durante la guerra; en la restauración del mausoleo de Tombuctú en Malí, y en la restauración del patrimonio y la protección ambiental en el lago Ohrid (Balcanes). |
[58] |
Fuente: «La Unesco y la Unión Europea comprometidas en la reconstrucción del patrimonio cultural de Tombuctú, en Malí», https://bit.ly/3H4ZpFK. |
[59] |
Fuente: Página web del Fondo, https://bit.ly/3H4MxQa. |
[60] |
En este sentido, el Centro de Satélites de la UE (SATCEN) también podría proporcionar información de un espectro más amplio. |
[61] |
Este puesto también coordinaría estos temas con las misiones y operaciones y con la Sede Operativa, e identificaría posibles complementariedades y secuencias con acciones bajo instrumentos de financiación externos. |
[62] |
En 2012, los territorios de Tombuctú, Gao y Kidal estuvieron en manos de los grupos salafistas Ansar Dine, AQMI y MUYAO y sus líderes procedieron a decidir, ordenar y llevar a cabo la destrucción de gran parte del patrimonio cultural y religioso de dichas ciudades, en gran parte declarados Patrimonio de la Humanidad por la Unesco. |
[63] |
Resolución 2100 (2013), de 25 de abril, apdo. 16, literal f). |
[64] |
Ibid., apdo. 17. |
[65] |
Decisión (PESC) 2017/1869 del Consejo de 16 de octubre de 2017 (DO L 266, de 17 de octubre de 2017, p. 12). |
[66] |
Art. 1, literal 4) de la Decisión (PESC) 2020/513 del Consejo de 7 de abril de 2020 por la que se modifica la Decisión (PESC) 2017/1869 sobre la Misión asesora de la Unión Europea en apoyo de la reforma del sector de la seguridad en Irak (EUAM Irak) (DO L 113, 8 de abril de 2020, p. 38). |
[67] |
Art. 3.5 de la Decisión (PESC) 2017/1869. Cit., nota 65. |
[68] |
Ibid., art. 3.6. |
[69] |
Decisión (PESC) 2018/1545 del Consejo, de 15 de octubre de 2018, por la que se modifica la Decisión (PESC) 2017/1869 sobre la Misión asesora de la Unión Europea en apoyo de la reforma del sector de la seguridad en Irak (EUAM Irak). (DO L 259, de 16 de octubre de 2018, p. 31). |
[70] |
Véanse «Conclusiones del Consejo sobre el refuerzo de la vertiente civil de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD)», de 28 de mayo de 2018. Doc. 9288/18, pp. 6-7. |
[71] |
En concreto: «2) analizar, evaluar e identificar oportunidades a nivel nacional, regional y provincial de nuevas acciones de la Unión en apoyo de las necesidades de la reforma del sector de la seguridad civil, informar y facilitar la planificación y aplicación de la Unión y de los Estados miembros» (art. 2.2 de la Decisión (PESC) 2018/1545. Cit., nota 69. |
[72] |
Ibid., art. 3.1, literal d). |
[73] |
El ICOM es una ONG creada en 1946, en París, formada por museos y profesionales de todo el mundo, cuyo objetivo es la protección del patrimonio cultural y natural, presente, futuro, tangible e intangible. La organización mantiene una relación formal con la Unesco y tiene estatus de órgano consultivo del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. Fuente: https://www.icom-ce.org/que-es-el-icom/. |
[74] |
Las aportaciones destacadas a título particular, en fuerzas o financieras, de los participantes en las misiones de paz, —o al margen de las misiones de paz—, respecto a la PPC son numerosas. P. ej., la intervención de la unidad de los Monument Men, creada por el presidente Roosvelt hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, a través del programa «Monuments, Fine Arts and Archives» destinada a recuperar los bienes culturales robados por los nazis; o la intervención de Italia en Irak a través del mandato de la OTAN en Kosovo. |
[75] |
El último taller, celebrado el 19 y 20 de noviembre de 2019, fue impartido por miembros del ICOM, expertos de la Interpol y de la Unidad TPC. Se centró en las Listas Rojas del ICOM y su aplicación práctica, gracias a las cuales, entre 2016 y 2018, la Unidad TPC consiguió encontrar en el mercado de Internet más de 400 objetos arqueológicos originarios del Irak Mesopotámico. Véase ICOM (2019) «Museos: El cofre de nuestra Historia», https://bit.ly/3p1nY00. |
[76] |
Fuente: https://bit.ly/3sTsy1M. |
[77] |
«EUAM Iraq met with the Iraqi Minister of Culture», https://bit.ly/3IaCYAo. |
[78] |
Fuente: «Irak: Cursos de formación para la protección del patrimonio cultural», https://bit.ly/35eNOXl. |
[79] |
«Conclusiones del Consejo relativas a la adopción de un Pacto sobre la Vertiente Civil de la PCSD», Doc. 14305/18, Bruselas, 19 de noviembre de 2018. |
[80] |
Véase, p. ej., el «Plan nacional de implementación del pacto por la PCSD civil de 2018», Madrid, 2020, https://bit.ly/3H3rBc7. |
[81] |
«Conclusiones del Consejo sobre el Pacto civil de la PCSD», Doc. 13571/20, Bruselas, 7 de diciembre de 2020, apdo. 6. |
[82] |
El Pacto no fija objetivos individuales para los EE. MM., aunque algunos países los han establecido en sus planes nacionales. Uno de los resultados esperados, recogido en el compromiso 11, es que la UE sea capaz de desplegar una nueva misión de hasta un máximo de 200 efectivos en cualquier zona de operaciones, en un plazo de 30 días siguientes a la Decisión de aprobación del Consejo. |
[83] |
Estados Unidos ha reclutado como oficiales de PPC a 30 reservistas, todos con títulos
relevantes y experiencia civil y militar, entrenados por el Instituto Smithsonian.
El Reino Unido tiene una unidad similar y el ejército francés está aumentando sus
esfuerzos sobre esta cuestión, al igual que España y los Países Bajos, que trabajan
para crear unidades especializadas en la PPC. Además, el Instituto Arqueológico Alemán
planea construir un equipo de expertos de reacción rápida llamado Unidad de Rescate
del Patrimonio Cultural, que se alineará con la Agencia Federal Alemana de Ayuda Técnica.
Véase sobre esta cuestión Parkes y Pietz ( |
[84] |
Doc. 14305/18. Cit., nota 79, apdo. 18. |
[85] |
Ibid., apdo. 19. |
[86] |
«Conclusiones del Consejo sobre el planteamiento de la UE para el patrimonio cultural en conflictos y crisis». Doc. 9837/21, Bruselas, 21 de junio de 2021, apdo. 2. |
[87] |
Doc. 14611/19. Cit. nota 49, p. 2. |
[88] |
SEAE. «Concepto sobre el patrimonio cultural en conflictos y crisis. Un componente de paz y Seguridad en la acción exterior de la Unión Europea». Doc. 9962/21, Bruselas, 18 de junio de 2021, pp. 12-13. |
[89] |
Reglamento (UE) 2021/947 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de junio de 2021 por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional-Europa Global, por el que se modifica y deroga la Decisión nº 466/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan el Reglamento (UE) 2017/1601 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE, Euratom) nº 480/2009 del Consejo (DO L 209, de 14 de junio de 2021, p. 1). Este reglamento fusiona la mayoría de los múltiples instrumentos de cooperación exterior que existían en el ciclo financiero anterior, como el Instrumento de Cooperación al Desarrollo y el Fondo Europeo de Desarrollo. A partir de ahora, la UE contará con un único instrumento que abarcará la cooperación de la UE con todos sus países socios (excepto la preadhesión y los territorios ultramar). Las acciones financiadas tienen por objeto reforzar la resiliencia de los países afectados por la crisis, vincular las acciones humanitarias y de desarrollo y abordar las necesidades y prioridades de la política exterior, entre ellas, financiar la capacidad de respuesta rápida para la gestión de crisis, la prevención de conflictos y la consolidación de la paz. |
[90] |
Doc. 14611/19. Cit. nota 49, apdo. 3. |
[91] |
Doc. 9837/21. Cit., nota 86, apdos. 1 y 8. |
[92] |
Doc. 14305/18. Cit., nota 79, apdo. 22. |
[93] |
Creado a iniciativa de Alemania y situado en Berlín, empezó sus cometidos en septiembre
de 2020 y pretende aumentar la cooperación intergubernamental en las áreas de preparación,
capacitación y envío de expertos en misiones civiles, así como otros temas relacionados
con la PCSD de la UE. Parece probable que aquellos EE. MM. que más apuestan por la
vertiente civil de la PCSD, como Alemania y Suecia, serán los que contribuirán más
a las misiones civiles con la aportación de fondos, personal y equipamiento, lo que
podría animar a los países más reticentes a contribuir en estas misiones. Véase sobre
esta cuestión Pérez de las Heras ( |
[94] |
«Joint Action Plan Implementing the Civilian CSDP Compact». Doc. 9962/19, Bruselas, 30 de abril de 2019. |
[95] |
Las misiones civiles contaron, en 2010, con 2.307 expertos que en 2018 se redujeron
a casi la mitad, 1.247 unidades. A partir de 2016, la tendencia se ha estabilizado
con 1.200 unidades de media al año. El personal «adscrito» (destacado y remunerado
directamente por los EE. MM.) ha disminuido progresivamente, pasando de 1.848 en 2010
a 717 unidades en 2018, es decir, del 80% al 60% del personal total. Véase sobre esta
cuestión Pirozzi y Musi ( |
Aznar Gómez, M. J. (2002). La Convención sobre el Patrimonio Cultural Subacuático de 2001. Revista Española de Derecho Internacional, 54 (1), 475-481. |
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