EL INGRESO MÍNIMO VITAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL SOCIAL DE NUEVA GENERACIÓN

1. Exponente de un constitucionalismo social evolutivo en el plano de los valores[Subir]

Ciertamente, calificar el IMV como derecho social de nueva generación en su reconocimiento supone un ostensible grado de optimismo si se repara en el impacto real en las personas potencialmente beneficiarias. Efectivamente, sin perjuicio de la discusión acerca de su reconocimiento a nivel constitucional o infraconstitucional (epígrafe II.2, a continuación) y del carácter más ambicioso de la legislación sobre IMV de 2020-‍2021 en cuanto a su cobertura subjetiva y objetiva (‍‍Monereo Pérez y Rodríguez Iniesta, 2020: 24), lo bien cierto es que significó una mayor novedad la ley de prestaciones no contributivas de 1990, e incluso los complementarios reconocimientos posteriores de rentas mínimas por buena parte de las comunidades autónomas —en el plano legislativo antes, y estatutario después, con la ola de reformas iniciada en 2006 por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana— (‍‍Carmona Cuenca, 2010: 135-‍152).

En todo caso, el hecho de que el IMV pueda catalogarse como un derecho social y paradigma del Estado social y del constitucionalismo social, no debe ser obstáculo para entender sus perfiles evolutivos (influidos por la propia evolución histórica de la seguridad social) desde los iniciales postulados de libertad (Estado liberal de derecho) de los regímenes de previsión social, pasando por los regímenes de seguros sociales obligatorios para todas las personas trabajadoras garantizando la igualdad de ellas en el marco del Estado social de derecho (al margen quedaba la población no activa), para llegar a medidas prestacionales o asistenciales extensibles a toda persona por mor de una solidaridad colectiva ya propugnada por las tendencias más recientes del Estado social y democrático de derecho (‍‍Raventós, 2001).

Con tales parámetros, llama la atención que, a diferencia de la ley de prestaciones no contributivas de 1990 —la cual sí ponía acertadamente el énfasis en el valor de la solidaridad—^‍[4], por lo demás considerado como eje del derecho constitucional a nivel nacional y europeo (Tajadura ‍‍Tejada, 2014: 90; ‍‍Torres del Moral, 2014: 55), la legislación de 2020-‍2021 sobre el IMV hace caso omiso de dicho enfoque solidario^‍[5] para centrarse casi exclusivamente en el igualitario^‍[6]. Desde luego, sobre articularse razonablemente el IMV a través de la igualdad como pieza central del sistema, constataremos no obstante que la legislación no llega a satisfacer plenamente la universalidad protectora sin exclusión de sujetos, como tampoco despeja todas las incógnitas acerca del impacto del disfrute del IMV en el respeto de los derechos de libertad ni asegura una aceptación social solidaria en cuanto a su financiación.

Ese tránsito evolutivo, diversamente, sí se ha tenido presente en sistemas asistenciales con más experiencia que el español, como ha sucedido en Francia con la reconversión en 2009 de la renta mínima de inserción (RMI, revenu minimum d’insertion, implantada a finales de 1988) en renta de solidaridad activa (RSA, revenu de solidarité active), a su vez sustituida o complementada —según los casos— desde enero de 2016 por el bono de actividad (prime d’activité)^‍[7]. A este respecto, gran parte de las reflexiones teóricas sobre el IMV y figuras precedentes, normalmente desde el espectro de la seguridad social, se han dedicado al estudio de esa financiación solidaria^‍[8] (en cuanto comporta una protección de todas las necesidades y una extensión a todas las personas), que debería gravitar íntegramente sobre el Estado con unos medios de financiación extraordinarios que, en palabras de algunos autores, significaría una futura «visión paradisíaca» de la seguridad social y que posiblemente la conciencia de solidaridad de ningún país está en condiciones de asumir^‍[9]. Pese a todo, no han faltado interesantes propuestas de financiación que acreditan su posibilidad y factibilidad (‍‍Arcarons, Raventós, y Torrens, 2017: 162).

Sea como fuere, como se anticipó, los aspectos deficitarios del IMV se ponen aún más de manifiesto al contrastarlos con las propuestas de renta básica universal (‍‍Carmona Cuenca, 2017: 199-‍209), que se cifran en la literatura especializada en cinco aspectos diferenciadores: a) regularidad, y no un pago único en determinado momento de la vida; b) en efectivo y no con la entrega de bienes o servicios; c) individual, y no en base a estructuras colectivas, como la familia o el hogar; d) universal, a todos los individuos de la comunidad política, siendo indiferentes sus recursos, y e) incondicional, pues no se requiere que el perceptor trabaje, demuestre voluntad para trabajar o cumpla con alguna nueva condición para mantenerse como beneficiario (‍‍Santos Rocha, 2020).

2. Ilustración de un constitucionalismo multinivel progresivo en el ámbito de los derechos fundamentales[Subir]

Al hilo de lo recién expuesto, al lado de la articulación del IMV con la complementariedad de la acción asistencial de las comunidades autónomas, la discusión sobre una renta básica universal ha conocido propuestas vinculadas con la construcción de Europa, como la del «minímo social garantizado» lanzada desde el movimiento Ordre nouveau nacido en Francia a principios de los años treinta del siglo xx bajo el impulso de Alexandre Marc y otros intelectuales (entre ellos, Robert Aron o Denis de Rougemont) con orientación personalista en el plano filosófico y con vocación federalista en el ámbito social y político. De hecho, reivindicaban ese mínimo social garantizado para todo individuo (desde el nacimiento hasta la muerte e independientemente de todo trabajo o cualquier otra condición) como corazón o institución central de la economía federalista en un marco de «federalismo integral» (‍‍Marc, 1987; ‍‍Herland, 1994: 39-‍56). Desde esta misma óptica, dicha renta mínima se concibe como una especie de derecho de sufragio universal en clave socioeconómica (‍‍Morley-Fletcher, 1989: 3).

De este punto de vista, pareciere que la coherencia con un movimiento progresivo de constitucionalismo social multinivel debiera llevar a reconocer el IMV en la carta magna estatal, con objeto de darle precisamente carta de naturaleza como derecho fundamental; en la línea, por lo demás, de un constitucionalismo global y una universalidad postulados desde los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 (‍‍Jimena Quesada, 2019: 27). Cabalmente, se están produciendo reflexiones paralelas relacionadas con el derecho subjetivo a las prestaciones de dependencia (art. 1.1 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia) para superar la concepción alicorta (personas con discapacidad y personas mayores) adoptada mediante dicha ley dotando de configuración constitucional autónoma al derecho al cuidado, sobre todo con objeto de acentuar su visibilidad como un prius para optimizar su ejercicio (‍‍Marrades Puig, 2016: 239). Dichas discusiones, que naturalmente me parecen enriquecedoras y necesarias para seguir optimizando el sistema de derechos fundamentales, no han de obsesionarse con un debate (se esgrimirá por algunos que derechos fundamentales son solamente los que estén en la Constitución, y no todos, y la española de 1978 constituye un ejemplo distorsionador al relegar formalmente a la categoría de «principios rectores» a los derechos fundamentales de naturaleza prevalentemente socio-económica) que, a lo peor, haga perder de vista la esencial efectividad del derecho sustancialmente fundamental al IMV.

Sobre el particular, entiendo que el reto crucial para la efectividad del IMV (epígrafe III.3, infra) no radica tanto en blindarlo explícitamente en el texto constitucional (superando el tabú de la reforma constitucional, que a su vez debe sortear la discusión sobre qué procedimiento utilizar en función de si se ubica en un bloque u otro de la Constitución, y de si se le extiende o no el recurso de amparo), sino en que quede meridiano su blindaje normativo (incluso infraconstitucional) en términos de estabilidad y seguridad jurídica, así como de progresividad o no regresión en cuanto a su disfrute. En otras palabras, la excepcional existencia de constituciones que reconozcan un equivalente al IMV (por ejemplo, la renda básica familiar del art. 6 de la Constitución brasileña de 1988, introducida mediante la Enmienda Constitucional 114 de 16 de diciembre de 2021), o el rechazo popular a ese reconocimiento constitucional (cabe recordar el referéndum celebrado el 5 de junio de 2016 en Suiza, desfavorable a incorporar en la Constitución federal un art. 110.a para la instauración de una «renta básica incondicional» —revenu de base inconditionnel—), no puede en modo alguno ser óbice para abordar su efectividad explotando los vectores ya existentes del sistema de protección multinivel de los derechos fundamentales.

Me explico. En principio, la legislación reguladora del IMV de 2020-‍2021, que lo configura en su art. 2 como derecho subjetivo y «en desarrollo del art. 41 de la Constitución» (lo mismo que hacía la ley de prestaciones no contributivas de 1990) no debe perfilarse menos estable que la legislación orgánica que desarrolle los derechos fundamentales en el sentido del art. 81 de la carta magna (entre paréntesis, dicho sea de pasos, la eventual congelación de rango normativo, incluso orgánica, ha quedado bastante relativizada desde el prisma de la calidad democrática de nuestro régimen político en los últimos años), ni tampoco cabe entender irremediablemente que la exclusión formal (sin perjuicio de las técnicas de protección indirecta y conexión de derechos) del IMV del recurso de amparo sea trasunto de menor eficacia (ante los órganos jurisdiccionales ordinarios prima facie) que los derechos susceptibles de tal remedio subsidiario y extraordinario (y con el conocido altísimo porcentaje de inadmisión).

En este punto, es menester realizar una doble crítica. De un lado, resulta incontestable que la legislación de 2020-‍2021 sobre el IMV comporta progresividad en cuanto a la acción protectora con respecto a la ley de prestaciones no contributivas de 1990, si bien los cambios normativos intermedios no siempre han discurrido por esos derroteros favorables (‍‍Monereo Pérez, 2021a: 47). Pero, de otro lado, las fuentes inspiradoras de dicha legislación de 2020-‍2021 (sendos preámbulos del Decreto Ley 2020/2020 y de la Ley 19/2021) han sido seleccionadas con un sesgo pernicioso, al acudir expresamente a normas de soft-law de la UE (como es el Pilar Europeo de Derechos Sociales —principio 14— y otras fuentes de derecho secundario o derivado de las instituciones de la Unión), haciendo caso omiso de la norma vinculante por antonomasia en la materia (‍‍Jimena Quesada, 2020: 404-‍405; ‍‍Burriel Rodríguez-Diosdado, 2022: 47-‍95), como es la Carta Social Europea de 1961 (art. 13 —derecho a la asistencia social y médica—) y su versión revisada de 1996 (art. 30 —derecho a la protección contra la pobreza y la exclusión social—).

Dicho de otra manera, el legislador español ha regulado el IMV sin citar a la conocida como «Constitución social de Europa» (‍‍Salcedo Beltrán, 2018: 73). La lectura de esa desafortunada técnica legislativa no es nada desdeñable, pues a partir de ella algunas posturas reacias al IMV podrían estar tentadas, no solamente de rebajar la cobertura, sino incluso de suprimir el IMV, a través de la simple operación derogatoria mediante una ley posterior. Por el contrario, semejante argucia quedaría vetada por la Carta Social Europea (ratificada por España en 1980 —la originaria de 1961— y en 2021 —la revisada de 1996—) y la jurisprudencia en la materia del Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), con las consecuencias de los mandatos interpretativo y aplicativo de los arts. 10.2 y 96 de la Constitución.

Una referencia fundamental en tal sentido es la decisión de fondo de 18 de febrero de 2009 (reclamación colectiva n.º 48/2008, European Roma Rights Centre c. Bulgaria), a tenor de la cual el art. 13 de la Carta Social no obligaría a reconocer el derecho subjetivo a un IMV, pero, una vez consagrado por el propio Estado parte, no admitiría regresión^‍[10]. Con apoyo en dicha jurisprudencia europea, el mandato constitucional del art. 10.2 de la Constitución española (al que, por cierto, también está sujeta nuestra jurisdicción constitucional) podría conducir a que el TC español afirmara dicha progresividad cuando afrontara, con motivo del algún proceso (cuestión o recurso de inconstitucionalidad, conflicto de competencias, etc.), las aristas constitucionales del IMV; lo cual podría llevar a cabo emulando y reafirmando, mutatis mutandis, la esporádica jurisprudencia precedente en torno a la irreversibilidad de las conquistas sociales ya conseguidas (STC 81/1982, de 21 de diciembre, FJ 3.º), o inspirándose en la conocida jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, que sostiene la existencia del derecho fundamental a un mínimo de subsistencia o mínimo vital con fundamento en el derecho al respeto de la dignidad humana y del principio del Estado social —arts. 1.1, y 18 y 20, respectivamente, de la Ley Fundamental de Bonn de 1949— (‍‍Mimentza Martín, 2019: 201-‍242).

1. Titularidad, contenido y límites: vulnerabilidad, suficiencia e irrenunciabilidad[Subir]

Como se adelantó, la universalidad subjetiva es solamente potencial, pues en realidad el ejercicio del derecho subjetivo a la prestación económica en la que consiste el IMV se hace depender de la temporal situación de vulnerabilidad económica de los eventuales beneficiarios (arts. 1 y 2, en conexión con art.11, de la Ley 19/2021). Es decir, a diferencia de las propuestas más avanzadas o radicales de renta básica universal e incondicionada, el IMV no se configura como universal para toda persona, sino que se acota el círculo de personas beneficiarias (art. 3) a través de requisitos restrictivos que desbordan su configuración individual (la consideración de la unidad de convivencia) o que limitan el acceso por razón de edad en combinación con otras circunstancias personales, familiares o sociales (arts. 4 a 10), sin que se esgrima justificación objetiva o razonable alguna susceptible de evitar fundadas sospechas de discriminación (‍‍Hernández, Presno y Fernández, 2021: 39). Por otra parte, la titularidad no se configura como incondicional (cf. ‍‍Segura, 1987: 30), pues depende asimismo —entre otros factores— de la capacidad económica de la persona solicitante beneficiaria individual o, en su caso, de la unidad de convivencia en su conjunto, así como de la percepción de rentas de trabajo o actividad económica por cuenta propia que no superen los umbrales de la compatibilidad con la percepción del IMV (art. 11)^‍[11].

Bajo el ángulo del contenido del derecho, el IMV tiene una configuración monetaria consistente en «una prestación de naturaleza económica que garantiza un nivel mínimo de renta» (art. 2) que se hará efectiva mensualmente en la cuantía determinada y modulada según las circunstancias de la persona beneficiaria (arts. 12 a 16); obviamente, debe ser suficiente para satisfacer las necesidades básicas de alimentación, vestido, vivienda, salud y cultura (‍‍Marc, 1990: 26-‍27; ‍‍Martín Mateo, 1991: 1446). Con relación a este requisito de suficiencia, el CEDS aplica unos estándares a la vista del derecho a la asistencia social del art. 13 de la Carta Social que resultan aplicables al IMV y que no han sido percibidos como satisfactorios anteriormente en España en todo el territorio nacional, por situarse por debajo del umbral de pobreza, además de otros aspectos deficitarios^‍[12].

A mayor abundamiento, el criterio de la suficiencia ha de ponerse en conexión con la progresividad que, mutatis mutandis, se aplica al régimen de Seguridad Social por mandato del art. 12.3 de la propia Carta Social, lo cual resulta sistemáticamente coherente en el caso del IMV, que se ubica en el organigrama de la seguridad social y bajo el manto del art. 41 de la Constitución. Y dicha suficiencia solamente admitiría restricciones a la baja en supuestos críticos excepcionales y bajo determinados criterios establecidos por el CEDS, que básicamente exige la existencia de estudios sobre posibles medidas menos gravosas y la consulta a los colectivos afectados, para contrarrestar una excesiva y desproporcionada precarización de personas vulnerables (‍‍Stangos, 2016: 86; ‍‍Dalli, 2020: 8). De lo contrario, el CEDS exige más bien que, al acentuarse las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad en esos períodos críticos, los Estados deban redoblar los esfuerzos para favorecer la efectividad de los derechos sociales^‍[13]: no sería entonces hipotéticamente descabellado que, en período de pandemia o post-pandemia, del mismo modo que se ha incorporado a España la Carta Social Europea y el procedimiento de reclamaciones colectivas ante el CEDS^‍[14], se procediera a una reforma constitucional compensatoria e inversa a la de 2011 del art. 135 de la Constitución referente al principio de estabilidad presupuestaria.

Por último, los límites al ejercicio o disfrute del derecho al IMV vienen básicamente recogidos a través de los supuestos de hecho que acarrean la suspensión o la extinción del derecho (arts. 17 y 18 de la Ley 19/2021) o mediante el régimen de obligaciones de las personas beneficiarias (art. 36), y cuyo incumplimiento lleva aparejadas las correspondientes infracciones y sanciones (arts. 38 y 39). A su vista, seguramente habrá que prestar mayor atención a la «renuncia del derecho» contemplada en el art. 18, puesto que semejante causa de extinción tendrá que estar rodeada de las pertinentes cautelas: si el disfrute del IMV es exponente de la indivisibilidad de todos los derechos^‍[15] y entronca de lleno con la dignidad de la persona (‍‍Escobar Roca, 2018: 62-‍64), deberá apreciarse con rigor que no se conculca el principio de irrenunciabilidad de los derechos fundamentales pues, como ha sostenido la jurisprudencia europea, sin libertad económica no puede ejercerse la libertad política^‍[16].

2. Garantías: efectividad y grados de justiciabilidad[Subir]

Como premisa, estimo que ha de quedar claro que la garantía del derecho al IMV, lo mismo que sucede con los demás derechos sociales y el sistema de derechos fundamentales, debe asegurarse a través de su efectividad cotidiana procurada por la actividad legislativa y la acción gubernamental y administrativa (con soporte en las correspondientes políticas públicas y a todos los niveles territoriales), siendo subsidiaria la intervención de los órganos jurisdiccionales ordinarios (y más subsidiaria, si cabe, la actuación de la jurisdicción constitucional y, eventualmente, de las instancias judiciales internacionales). Con tal espíritu, además de su consideración como derecho subjetivo en la Ley 19/2021, el IMV se pone en marcha —como bien dice su preámbulo— en aras de una «mayor efectividad de la política» que «exigirá también una progresiva reordenación del conjunto de ayudas estatales cuyos objetivos se solapan con los de esta nueva política», en el contexto de un «modelo de gobernanza compartida» con las comunidades autónomas y las entidades locales para «lograr un despliegue más efectivo de la política de cara al ciudadano». Con carácter añadido, en el marco de esa gobernanza debe tenerse presente la colaboración y participación de los agentes sociales, de las entidades del tercer sector de acción social y del sector privado para el desarrollo de itinerarios de inclusión, la distinción con el «Sello de Inclusión Social» de las empresas que ofrezcan oportunidades de empleo y formación a los perceptores del IMV, o el incentivo al empleo para los perceptores de la prestación (‍‍Chabannes, 2022: 81-‍96).

Así, la consideración del IMV como desarrollo del art. 41 de la Constitución no le sustrae al mandato de efectividad a que están sujetos todos los poderes públicos y el conjunto de la ciudadanía; es decir, efectividad general de los arts. 9.1 y 9.2, y particular del art. 53.3 de la carta magna, en combinación con los mandatos constitucionales de apertura internacional ex arts. 10.2 y 96 (‍‍Abramovich y Courtis, 2002: 20; ‍‍Aliprantis, 2006: 158; ‍‍Roman, 2009: 131; ‍‍Gil Plana, 2022: 97). Es más, sin perjuicio de loables propuestas que tal vez resultaren operativas, ha habido una suerte de obsesión academicista por optimizar los derechos sociales a través de vías de defensa complementarias, indirectas, extraordinarias y excepcionales, como son la reforma constitucional, el recurso de amparo ante el TC o la demanda individual ante el TEDH^‍[17] —mecanismos que tienen sus límites— (‍‍Tomás Mallén, 2022: 231). Lo cual ha provocado un cierto olvido o negligencia con respecto a los ordinarios medios de tutela desconociendo o distorsionando la virtualidad del art. 53.3, tanto más cuanto que cabe una interpretación mejor fundada de dicho precepto que no impide considerar como fundamentales los derechos sociales del capítulo III del título I (‍‍Escobar Roca, 2012: 68). Dicho lo cual, la reseñada subsidiariedad no es obstáculo para considerar que las vías judiciales constituyen el último remedio para garantizar las condiciones de vida dignas e iguales para toda la ciudadanía a las que atiende el IMV; y, en especial, esa tarea compete a los órganos jurisdiccionales ordinarios, a condición de discernir los diversos grados de justiciabilidad y sin descartar el eventual y excepcional control de convencionalidad (‍‍Martins Madi y Santos Rocha, 2018: 529).

O sea, no resulta de recibo asimilar la garantía jurisdiccional ordinaria a una noción estricta de justiciabilidad social consistente en la invocación y defensa de un derecho subjetivo. Esto significa que los grados de justiciabilidad admiten intensidades o modalidades protectoras diversas (‍‍Jimena Quesada, 2022a: 277-‍279):

En ocasiones, en fin, el desafío radica en validar o no las obligaciones positivas de los poderes públicos y, correlativamente, en la defensa del disfrute del IMV (confirmación o no de la sanción impuesta tras el ejercicio de la función supervisora o inspectora a tenor de los arts. 29.2 y 40 de la Ley 19/2021 del IMV).