LAS AGENDAS URBANAS COMO INSTRUMENTO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA AGENDA 2030.
PROPUESTA DE ANÁLISIS PARA LA COMPARACIÓN ENTRE AMÉRICA LATINA Y EUROPA

1. La comparación entre instrumentos de política pública[Subir]

En el marco de este trabajo, el análisis se centra en la comparación entre políticas^‍[2] (‍‍Cejudo y Michel, 2016), más concretamente entre instrumentos de política pública. Para ello, se parte de la literatura sobre coherencia entre políticas públicas. Si bien este tipo de análisis trata de hacer énfasis en las similitudes o sinergias entre las políticas, el objetivo en este caso no es solamente resaltar las similitudes, sino también las diferencias entre los instrumentos de política pública objeto de análisis.

Tal y como señala Velasco (‍‍2007), podemos entender los instrumentos como categorías ideales que agrupan iniciativas desiguales que son utilizadas de manera combinada por los responsables de las políticas. Cada instrumento responde a una naturaleza, objetivos y carácter propio, y es su uso alternativo o simultáneo lo que permite conocer estrategias concretas de las políticas (‍‍Velasco, 2004). Junto con esta definición, Velasco (ibid.) identifica un tipo de instrumentos, a los que denomina programáticos, entre los que destacan los planes. Un plan es un instrumento político básico que guía la acción pública en un periodo de tiempo, generalmente acotado, ya que, por su carácter programático, contiene el referente básico y las ideas dominantes sobre el asunto concreto que permitirán orientar cualquier actividad que se desarrolle durante su vigencia. Es decir, diseña las estrategias generales que orientan la política considerando el conjunto del problema.

En el marco de este trabajo, las agendas se consideran instrumentos programáticos de política pública, puesto que responden de manera suficiente a la definición de instrumentos de carácter programático de Velasco (‍‍2007): se enmarcan en un periodo de tiempo y constituyen un conjunto de ideas básicas sobre un asunto concreto que permitirán orientar la acción política durante un periodo de tiempo establecido.

2. Marco de referencia para las agendas urbanas: regulación, financiación y conocimiento[Subir]

Este artículo tiene como primer propósito conocer la medida en que las agendas urbanas comparten un marco de referencia común. De forma concreta, el trabajo se centra en el análisis de tres principios básicos (tabla 1): la regulación, la financiación y el conocimiento. Dichos principios se ponen de manifiesto de forma clara en la literatura en relación con las políticas urbanas en los últimos años (‍‍Comisión Europea, 2016, ‍‍2017; ‍‍González Medina et al., 2016; ‍‍ONU-Hábitat, 2014).

Respecto a la regulación, la comunicación de la Comisión al Parlamento al Consejo Europeo (‍‍Comisión Europea, 2015) recoge el principio de legislar mejor. Esto significa elaborar políticas y normativas más transparentes, basadas en evidencias y con el respaldo de las opiniones de la ciudadanía y las partes interesadas. Ahora bien, dichos principios han de recogerse en normativas y diseños institucionales que no vayan más allá de lo necesario, con cargas reglamentarias mínimas para empresas, ciudadanía y administración pública.

Por su parte, en el contexto de ALC, el principio de mejor regulación se materializa, tal como señala Winchester (‍‍2006), a partir de la existencia de ciertas condiciones o factores que sistemáticamente impactan en el desarrollo e implementación de estas políticas. Entre ellas, la autora destaca que los Gobiernos subnacionales carecen de responsabilidades claramente definidas. En este sentido, señala que se deben fortalecer las funciones del Gobierno central relativas al establecimiento de normas de desempeño, realización de evaluaciones y garantía de transparencia en los Gobiernos subnacionales. En esta línea, Carrizosa (‍‍2020) señala la descentralización como un asunto pendiente en la región. Si bien se ha producido un incremento de responsabilidades en asuntos urbanos por parte de los Gobiernos locales, su capacidad institucional no se ha visto fortalecida en la misma medida. En definitiva, mayor descentralización no implica necesariamente aumento de la capacidad fiscal, democrática o de eficacia para la implementación de políticas.

El presente trabajo trata de constatar, en primer lugar, la presencia de un principio de parsimonia, o búsqueda de modelos más sencillos, tanto en la normativa como en el diseño institucional. En segundo lugar, la importancia de generar un modelo de administración más eficaz y eficiente. Y, en tercer lugar, observar en qué medida el modelo normativo, institucional y de gestión se orienta hacia la dotación de una mayor capacidad institucional y de decisión a los actores locales.

Respecto al principio relacionado con la financiación, unido a lo señalado en la regulación, se persigue la creación de instrumentos financieros que funcionen mejor y cuya utilización sea más fácil para las ciudades. Tal como señala Cohen (‍‍2016) para la NAU, las recomendaciones que se recojan en la misma deben acompañarse de recursos financieros que realmente garanticen el cumplimiento de los compromisos por parte de los Gobiernos nacionales y locales. Teniendo en cuenta lo anterior, una reforma significativa de las finanzas urbanas debe ser un objetivo a largo plazo, que incluya el uso y valor del suelo, así como fortalezca los ingresos y garantice el acceso a los mercados nacionales e internacionales.

En una lógica similar, en el ámbito de la UE se plantea la simplificación en la utilización de los fondos y la creación de mayores posibilidades de combinarlos (‍‍Comisión Europea, 2017). Respecto a ALC, Winchester (‍‍2006) señala la escasez de mecanismos de financiación que fortalecen un modelo de desarrollo sostenible. La principal debilidad es que los actores gubernamentales están limitados en su acceso a fuentes adecuadas de financiación que garanticen un adecuado desempeño. Por otra parte, tanto en la teoría como en la práctica, las inequidades territoriales en materia de generación de ingresos son comunes en la región. También es necesario que el Gobierno central adopte iniciativas de redistribución para equilibrar la capacidad presupuestaria básica para la inversión en aspectos sociales y urbanos.

Para comprobar la existencia de estos elementos, sería necesario constatar evidencias en los documentos de política pública como la previsión de fuentes de financiación asociadas a la implementación de políticas destinadas a las ciudades y el acceso a las mismas por parte de las ciudades.

Respecto al conocimiento, Caprotti et. al. (‍‍2017) señalan las implicaciones políticas, ideológicas y de desarrollo que tienen como consecuencia incrementar el foco en las ciudades como «entidad medible», reducible a datos y controlable a través de las nuevas tecnologías. Una manifestación de esta tendencia es la creciente importancia que se concede a las políticas basadas en las evidencias (evidence-based policies).

Para el contexto europeo, Atkinson (‍‍2001) señala que la realidad de las ciudades puede variar mucho, tanto en relación con las responsabilidades de las autoridades locales, como de sus estructuras administrativas. Ahora bien, con independencia de estas diferencias, el principio asociado al conocimiento supone crear y promover el intercambio de información comparable entre ellas (‍‍Comisión Europea, 2017). En consecuencia, si bien ha habido un intento de producir conocimiento sobre las ciudades, esto toma una nueva dimensión, en tanto que se trata de definir el desarrollo urbano sostenible de forma estandarizada, a través de un modo técnico y sistemático (‍‍Joss, 2015), que permita la comparación entre diferentes territorios.

En consecuencia, la constatación de la existencia del principio relacionado con el conocimiento de las ciudades pasaría por cotejar en los documentos de política pública evidencias relacionadas con la generación de conocimiento sobre las ciudades; así como sobre el intercambio de dicho conocimiento.

3. Contenido de las agendas urbanas: integrado, estratégico, territorializado y participativo[Subir]

Tal y como se pone de manifiesto en la literatura, las políticas urbanas en los últimos años se han caracterizado por ser actuaciones que se orientan hacia el logro de un cierto grado de integralidad. Su diagnóstico parte del reconocimiento del carácter multidimensional de las ciudades, de las problemáticas y de los retos que han de enfrentar. En consecuencia, el diseño de las políticas asume la necesidad de intervenir en estos problemas y retos a partir de planteamientos holísticos. Junto a ello, son políticas articuladas sobre la base de principios de gobernanza, entendida esta como la articulación de redes conformadas por diversos actores (‍‍Blanco y Gomá, 2006). A ello se une la necesidad de conectar las actuaciones ancladas en el territorio con otras de ámbito mayor, ya sea a nivel local, regional, nacional o internacional.

Se puede decir que el modelo de intervención que caracteriza a las iniciativas que se acometen en las ciudades se conformaría a partir de los elementos fundamentales (‍‍Huete et al., 2016) presentados en la tabla 2:

Hasta la década de los setenta primaba el convencimiento de que la solución a todos los problemas urbanos llegaría de la mano de la intervención física (hard issues) en el territorio (‍‍Cochrane, 2007). Sin embargo, a partir de ese momento los retos sociales (softer issues) se transforman en una cuestión urbana^‍[3]. Atkinson (‍‍2001) señala que las ciudades europeas presentan procesos de exclusión social y segregación, conformando áreas urbanas de gran degradación, aisladas además del resto de la ciudad y de la sociedad en su conjunto.

Este planteamiento requiere de un enfoque de carácter integrado centrado en el territorio, pero desde una perspectiva intersectorial^‍[4]. En esta línea, la Agenda 2030 establece como principal objetivo «no dejar a nadie atrás», indicando que las ciudades serán un espacio clave para lograr este objetivo, integrando los retos sociales, económicos y medioambientales a la vez (‍‍McGranahan et al., 2016).

En definitiva, tal como señalan Da Silva et al. (‍‍2012), las áreas urbanas son entendidas como una serie de sistemas compuestos, más que como un conjunto de partes separadas. Considerar todos ellos requiere adoptar un enfoque holístico (o integrado), en el que las ciudades se entiendan como sistemas de vida complejos. La evidencia a constatar aquí es la inclusión en las agendas de objetivos y asuntos relacionados con áreas de política pública diversas (medio ambiente, economía, bienestar social, elementos físicos, etc.).

En cuanto al contenido estratégico, esta característica asume que el planteamiento de una incitativa urbana debe considerar su posible conexión con las iniciativas implementadas en otros ámbitos (niveles de gobierno). Cohen (‍‍2016) señala que las propuestas señaladas en Hábitat III tendrán un efecto limitado si los Gobiernos nacionales no reconocen la importancia de la agenda urbana como parte del desarrollo macroeconómico, el cuidado del medio ambiente, la promoción de la justicia social y la democracia. En este sentido, el compromiso de la NAU debería conectarse, dentro de las políticas nacionales, con las prioridades reales de las ciudades y sus áreas metropolitanas. En esta misma línea, el documento preparatorio de la NAU elaborado por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI) (2016), señala que la NAU no puede ser establecida sin repensar las relaciones, interacciones, sinergias y complementariedades de las ciudades con los territorios adyacentes. Estas iniciativas no deberían estar centradas solamente en ciudades, sino más bien en los sistemas territoriales o redes de ciudades integrando a sus áreas rurales. Es también clave la introducción de un marco bien articulado para la relación entre los gobiernos nacionales y locales.

Por su parte, en el ámbito europeo, González Medina (‍‍2013) señala la existencia de una interacción implícita en las políticas urbanas a escala multinivel, pues afirma que la política comunitaria se ha ido consolidando a pesar de la ausencia de competencias de la Unión Europea en esta materia, ya que las cuestiones urbanas son competencia formal de las autoridades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, el carácter estratégico de las ciudades para el conjunto de la UE (‍‍Comisión Europea, 2009, ‍‍2011) ha hecho necesario su tratamiento en perspectiva comunitaria y su desarrollo de facto.

Respecto al contenido territorializado, dicha característica se puede entender como la adopción de un enfoque espacial explícito en las políticas^‍[5], lo que permite entender de forma completa los efectos de los cambios que se producen en ellas, así como ayudar a organizar las respuestas en los diferentes niveles de gobierno (‍‍Atkinson, 2001). En este sentido, el documento preparatorio de la NAU elaborado por el Foro de Ministros y Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI) (2016), señala que la ciudad conectada a su territorio puede actuar como un mecanismo de redistribución e integración, regulando el uso y acceso a recursos escasos, gestionando las externalidades positivas y negativas y promoviendo igualdad para todos los sectores de la sociedad.

Esta forma de mirar a la ciudad atiende en definitiva a una dimensión estratégica y de gobernanza multinivel puesto que, tal y como señalan Barnett y Parnell (‍‍2016), existe actualmente un consenso sobre la importancia, quizá incluso la centralidad, de los procesos urbanos para asegurar la sostenibilidad en materias como el cambio climático, el desarrollo económico, la erradicación de la pobreza, la salud pública o la seguridad alimentaria.

Finalmente, respecto a la dimensión participativa, es esta una característica ineludible, teniendo en cuenta los principios en los que se basan las políticas urbanas en la actualidad. Howlett y Rayner (‍‍2017) señalan que, en relación con los nuevos retos planteados a las Administraciones desde la década de los noventa, ha sido necesario crear nuevos diseños institucionales orientados a concebir «estrategias integradas», las cuales, junto con la dimensión sustantiva relacionada con los objetivos que lograr, los Gobiernos tratan de reconstruir en espacios de política en los que se combinen objetivos coherentes con instrumentos de política robustos, que se fortalezcan mutuamente para el éxito de las políticas. Ello pasaría, entre otras cosas, por integrar las iniciativas políticas existentes en una misma estrategia y coordinar las acciones de diferentes agencias y actores. En consonancia con ello y dado el carácter multidimensional de las agendas, es de suponer la necesidad de establecer alianzas con otros actores para la consecución de los objetivos asumidos.

En este sentido, el análisis de las agendas urbanas ha de constatar en su redacción la búsqueda de la participación de los actores implicados, tanto en su diseño como en su implementación y evaluación. En el marco de este trabajo, se trata de constatar la existencia de modelos de gobernanza más o menos plurales (‍‍Dahl, 1961), las características de la red que se conforma a partir de la naturaleza de los actores (públicos vs. privados) (‍‍Marsh y Rhodes, 1992; ‍‍Rhodes, 2007; ‍‍Pierre, 1999, ‍‍2011), así como el modelo de interacción que se establece entre ellos. Más concretamente, se trataría de delimitar los espacios de colaboración, para conocer en qué medida los diferentes actores tienen mayor o menor capacidad de decisión en el diseño, implementación y/o evaluación de la agenda^‍[6].

En resumen, el propósito consiste en configurar un cierto conocimiento en relación con el sistema de gobernanza a partir del cual se materializan las agendas urbanas en relación con a) el número de actores que se implican en el conjunto de la agenda (diversidad de la red); b) su carácter (naturaleza de la red), y c) la capacidad de decisión sobre la política que se atribuye a cada uno de los actores en relación con cada una de las fases de la política pública (coprovisión vs. coproducción).

1. Fuentes de información utilizadas[Subir]

Para cumplir con los objetivos mencionados se han tomado como referencia diferentes documentos de política pública. Por una parte, los que conforman el marco general de políticas en el que se encuadran las agendas y que permiten analizar los principios relativos a regulación, financiación y conocimiento recogidos en el marco analítico. En segundo lugar, se analizan los propios documentos que recogen las agendas y que permiten analizar su contenido en términos de integralidad, territorialización, enfoque estratégico y participación.

Es importante señalar que no existe un documento que recoja como tal una agenda urbana para ALC. Ahora bien, sí existen documentos preparatorios o de implementación respecto a una agenda urbana para la región. Por una parte, respecto a los documentos preparatorios, en el año 2016 el Foro de Ministros y Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y El Caribe (MINURVI) desarrolló el documento América Latina y El Caribe. Desafíos, dilemas y compromisos de una agenda urbana común. Dicho documento tiene como propósito establecer un marco común de diálogo acerca de una Nueva Agenda Urbana para ALC, así como generar acuerdos sobre los principios que guiarán esta agenda. Por otra parte, respecto a los documentos de implementación, en el ámbito de ALC se elaboró el Plan de Acción Regional (PAR) para la Implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe.

Sin embargo, para el caso de la Unión Europea sí existe un documento explícitamente destinado a la generación de una Agenda Urbana para la Unión Europea, el denominado Pacto de Ámsterdam. Dicho documento se materializa en diversos documentos de política pública, los denominados Planes de Acción. Por ello, para el territorio europeo el documento de referencia es el Pacto de Ámsterdam, a partir del cual se conforma la Agenda Urbana para la Unión Europea, mientras que para ALC se tomará como referencia la Nueva Agenda Urbana.

2. Metodología[Subir]

La metodología seguida para examinar los documentos indicados ha sido el análisis de contenido. Tal como señala Berelson (‍‍1952), esta técnica de análisis permite describir el contenido manifiesto de la comunicación, basado en la objetividad (reglas explícitas) y la sistematización (aplicable a todas las unidades de análisis). Para llevar a cabo el análisis, se seleccionaron una serie de unidades de registro o segmentos específicos dentro de los documentos seleccionados, que constituyen el material empírico analizado. El análisis de contenido realizado ha sido de carácter temático. Por lo tanto, ha estado orientado a analizar la presencia de términos o conceptos, independientemente de las relaciones que surjan entre ellos. Posteriormente, se creó una herramienta de codificación que permitiera la comparación entre agendas. Siguiendo a Bardin (‍‍1993), se consideraron tres reglas para generar el sistema de codificación: la presencia o ausencia de los elementos, la frecuencia, y la orientación o sentido del asunto adoptado en el texto. La herramienta tiene un doble propósito: primero, medir la importancia dada a diferentes problemas (temas) en cada agenda, y segundo, evaluar las similitudes o diferencias entre las diferentes agendas.

Para ello, el sistema de codificación ha tratado, en primer lugar, de evaluar cada asunto contenido en las agendas sobre la base de los siguientes criterios: muy presente (3); bastante presente (2), y escasamente presente (1).

Tras analizar la presencia de cada tema dentro de cada agenda, se utilizó una herramienta de codificación adicional para evaluar la orientación. En este estudio, la orientación se entiende como las propuestas específicas sobre un tema determinado que se presentan en cada agenda. El objetivo de este análisis fue determinar el nivel de similitud entre los temas. Según se muestra en la tabla 5, se considera un nivel alto (3) de similitud cuando las aproximaciones a un tema van en la misma dirección, tanto en términos de presencia como de las propuestas específicas para abordarlo. Se considera un nivel intermedio (2) cuando la importancia es similar, pero cada agenda presenta estrategias diferentes para abordarlo. Por último, se considera un bajo nivel (1) de similitud cuando las agendas divergen en cuanto al peso del tema y a la materialización de las posibles acciones a tomar.

1. Marco general de referencia: regulación, financiación y conocimiento[Subir]

El principio de regulación se materializa en la propuesta de análisis en la búsqueda de evidencias sobre la existencia de un principio de parsimonia^‍[7], tanto desde el punto de vista de la regulación como respecto a las estructuras institucionales. Junto a ello, se buscan evidencias en relación con una orientación al fortalecimiento de la capacidad institucional de los actores locales y a modelos de gestión transparentes, eficaces y eficientes. Respecto a la financiación, se trata de indagar sobre la previsión de estructuras financieras específicas para las áreas urbanas, así como el acceso a las mismas por parte de los actores locales. Finalmente, se analiza la presencia de los principios y lógicas relacionadas con el conocimiento que se genera, disemina y comparte. La tabla 6 muestra los resultados principales del análisis de los documentos de política pública objeto de estudio.

En primer lugar, respecto al principio relacionado con la regulación, en el entorno europeo se destaca la necesidad de simplificar las normativas y estructuras institucionales, cuestión a la que se hace referencia explícitamente^‍[8]. Sin embargo, los documentos que conforman el marco general sobre el que se diseña la NAU no plantean con especial énfasis la necesidad de simplificar la regulación y el diseño institucional.

En relación a la capacidad institucional de los actores locales, tanto los documentos de la UE como los generados en el entorno de Naciones Unidas abogan por el fortalecimiento de la capacidad institucional de los actores locales, aunque en el caso de Naciones Unidas la definición de actor local es más amplia que en la UE. Mientras que los documentos de las Naciones Unidas otorgan mayor peso a las partes interesadas involucradas en las políticas de las ciudades^‍[9], los documentos de la UE se centran en el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades locales^‍[10].

En cuanto a la gestión de políticas, una narrativa política común es la necesidad de una gestión más transparente, eficaz y eficiente de los documentos consultados. Si bien la gestión de políticas se establece como un principio en los documentos previos a la NAU^‍[11], existe en el ámbito europeo un mayor desarrollo en los planteamientos, tanto respecto a objetivos, criterios, métodos o instrumentos de gestión.

Respecto a la financiación, los documentos que conforman el marco general de ambas agendas proponen modelos basados en la flexibilidad de los instrumentos financieros existentes^‍[12], así como mejorar la capacidad fiscal de las ciudades, bien dotándolas de mayor autonomía fiscal (en el ámbito de ALC)^‍[13], bien adoptando fuentes externas de financiación (entorno europeo)^‍[14].

En cuanto a la generación de conocimiento en Naciones Unidas, la atención se enfoca en la producción de información^‍[15], mientras que su sistematización adopta un menor desarrollo^‍[16]. Por su parte, en el ámbito de la UE la importancia se sitúa en la generación conocimiento sobre las ciudades, aunque con especial énfasis en abordar todas las dimensiones de las mismas, es decir, la producción de la información sobre las ciudades adoptando un enfoque integrado. Junto a ello, en el ámbito europeo el principio asociado a la generación de conocimiento se plasma en la búsqueda de una agenda común de investigación, la obtención de conocimiento comparable y su intercambio entre territorios^‍[17]. Se puede decir que es en Europa donde existe un mayor desarrollo en la obtención de información comparable y el intercambio de datos entre los países. En resumen, mientras que Naciones Unidas tiene como objetivo principal generar información sobre las ciudades, la Unión Europea va más allá, generando mecanismos de carácter formal que permiten la sistematización, la armonización y el intercambio de información entre los Estados miembros.

2. Contenido de las agendas urbanas: enfoque integrado, estratégico, territorializado y participativo[Subir]

Las dos agendas urbanas analizadas persiguen integrar varias áreas de política pública, incluyendo diferentes campos como el bienestar social, el desarrollo económico y el medio ambiente. Sin embargo, encontramos diferencias tanto en la definición de estas como en su forma de integración. Mientras que en el caso de la NAU existe una clara orientación hacia la equidad y la inclusión como elemento general a partir del cual se estructuran en el resto de las áreas (economía urbana, planificación, medio ambiente), en el caso de la UE se produce una mayor orientación hacia asuntos relacionados con el medio ambiente, así como el desarrollo económico. Esta priorización de asuntos muestra que, a pesar de tener un enfoque integrado, ambas agendas modulan sus contenidos en materia de política pública a la naturaleza de los problemas derivados de sus procesos de urbanización. La pobreza urbana, como asunto prioritario en regiones como ALC, frente al medio ambiente o el desarrollo económico en el ámbito de la UE.

Por su parte, ambas agendas adoptan un enfoque estratégico, pues en ellas se señala la importancia de alinearse con otros niveles de gobierno. Ya sea con una orientación hacia abajo (NAU), buscando la coordinación y alineación con niveles inferiores de gobierno, o hacia arriba (UE), tratando de lograr una alineación con la NAU.

Por otra parte, ambas agendas buscan también una modulación de sus contenidos a las características del territorio donde se implementan^‍[18]. Ahora bien, su grado de definición es diverso: mientras que la NAU dota de gran importancia a la necesidad de territorializar las actuaciones, este principio se materializa de forma difusa en el territorio europeo.

En relación con la dimensión participativa, las agendas urbanas parten de una amplia participación de los actores públicos, tanto en su elaboración como en su desarrollo e implementación.

La densidad de actores implicados en el desarrollo de las tres agendas da cuenta también de la relevancia de los contextos institucionales. Como es lógico, dado su alcance global, la NAU es la que aglutina una mayor pluralidad de actores y la que mayor equilibrio entre actores públicos y privados muestra, aunque ambas se caractericen por un peso mayor del ámbito público frente al privado. Por su parte, la agenda de la UE incluye a los stakeholders sectoriales y territoriales, donde se concentran tanto redes de ciudades como grupos de interés privados, además de los actores públicos (ciudades, Estados miembros y la propia Comisión Europea).

En relación al desarrollo e implementación de la agenda, los diferentes actores incluidos juegan un papel distinto en las diferentes fases. Es interesante contrastar hasta qué punto se incluye a los actores locales y cuál es el papel para las autoridades locales en el proceso. Analizando el policy process podemos ver que, si bien existe una gran apertura en el proceso de consulta (que no de diseño material de las agendas donde tienen una presencia importante los expertos), a medida que se avanza en el ciclo de las políticas puede observarse una menor participación de los actores de la sociedad civil, centrándose fundamentalmente en el ámbito público (Estados miembros y Gobiernos locales). A su vez, pese a ser el ámbito territorial al que se orientan las agendas de las ciudades, el papel de los Gobiernos locales se circunscribe a la fase de implementación. Una vez creado el marco de política pública general, serán los Gobiernos de las ciudades quienes los desarrollen a través de sus respectivos planes de acción. La imagen 1 recoge los actores clave en cada fase de la política pública.