LA CONSTRUCCIÓN TEÓRICA DE LAS
RELACIONES DE ORDINACIÓN Y SU
PERFECCIONAMIENTO POR MANUEL GARCÍA-PELAYO

1. Surgimiento y consolidación de la noción de subordinación[Subir]

Tal y como expuso Sobei Mogi en su célebre The problem of federalism (‍‍2020: 418 y ss.)^‍[5], el primer atisbo del principio federal del que se tiene constancia data del siglo III a.C. en Grecia. Pese a carecer de elementos que permitan comprender la concepción sobre la distribución territorial del poder en el pensamiento político griego, suele afirmarse que la primera confederación de la historia fue la Liga Aquea (281-‍146 a. C.), que llegó a extenderse casi por la totalidad del Peloponeso. No es objeto de este estudio hacer un análisis pormenorizado de esta ni de otras experiencias de descentralización a lo largo de la historia, pero sí debe mencionarse el influjo de la Liga Aquea en los primeros pensadores que prestaron atención a la manera en que el poder se distribuía territorialmente: Polibio y Estrabón. La estructura de la Liga se basa, en cierto sentido, en una mitigada supra y subordinación, y ello se comprendería a partir de la noción de jerarquía creada por Pseudo Dionisio Areopagita, teólogo bizantino en los siglos v y vi. El propio García-Pelayo (2011: 19) se refiere a él para sostener la ordinatio como la forma con la que el pensamiento escolástico expresaba el orden inmanente a las cosas bajo la suprema voluntad y razón divinas^‍[6]. Esta categoría, por lo tanto, tiene un origen extrajurídico, lo que ha implicado que su recepción en la teoría federal haya ido acompañada de un bagaje que permita explicar su sentido en su entorno y contexto originario y concreto y, a partir de él, su desarrollo y utilidad en el ámbito de la descentralización política.

Desde una perspectiva cristiana y marcadamente neoplatónica, Pseudo Dionisio configuró en dos de sus trabajos la jerarquía celeste y la jerarquía eclesiástica. Lo hizo aplicando lo que hoy en día denominaríamos modelo nomológico-deductivo; esto es, por medio de afirmaciones o leyes generales —con pretensión de permanencia y universalidad— a partir de las cuales deducir hechos concretos tanto de la organización eclesiástica como de la estructura del cielo y la Tierra. La idea de jerarquía y, en consecuencia, la de supra y subordinación, se asentaría en el pensamiento occidental y, sobre todo a partir de la escolástica, comenzaría a aplicarse en el análisis de estructuras de todo tipo; desde religiosas, gremiales y productivas hasta sociales —y en lo que aquí concierne—, territoriales y de poder. Claro ejemplo de ello es la estructura estamental propia del feudalismo y del Antiguo Régimen, donde la jerarquía social constituye el eje sobre el que gira el ejercicio del poder.

Precisamente en análisis de los estamentos sociales en Francia durante el Antiguo Régimen, Charles Loyseau (‍‍1610: 4-‍12 y 105-‍106) contemporaneizó, laicizó y depuró las tesis de Pseudo Dionisio Areopagita, elaborando una teoría de los órdenes, refiriéndose a la privación del orden por parte del poder y llevando al plano jurídico la idea de jerarquía. Este estudio constituye la primera referencia a la idea de subordinación en el marco del derecho, y aunque no alude a la cuestión territorial, será premisa, referencia e inspiración de los autores posteriores que apliquen y se refieran expresamente a la noción de subordinación en el ámbito de las estructuras territoriales.

En este mismo contexto suele establecerse el punto de partida de la teoría federal moderna: la Politica de Johannes Althusius, publicada en ‍‍1603. Como alternativa a la organización política de la Edad Media, fuertemente jerarquizada desde una cúspide hasta la base, Althusius ve en el modelo (proto)federal una alternativa basada en cinco bloques o niveles de interacción humana que son consecutivos: las familias, las corporaciones voluntarias, los municipios, las provincias y el Estado. Estos niveles son independientes entre sí, pero solo con la suma e interrelación de todos ellos se puede aspirar a la prosperidad de la comunidad. De este modo, los niveles superiores se integran por los inferiores, que son más próximos a los ciudadanos y, mediante enlaces entre cada uno de los niveles, garantizan la conexión entre el Estado y el pueblo.

Habría que esperar hasta los documentos emanados del Primer y el Segundo Congreso Continental de las trece colonias estadounidenses —incluida la Declaración de Independencia— para constatar la aparición de los primeros bosquejos de la supra y subordinación desde su vertiente material o implícita a fin de enfatizar su relación respecto de la Corona británica: entonces todavía no se habla de supraordinación, sino solo de subordinación, pero esta no puede existir sin aquella, pues ambas son dos caras de una misma moneda. Más adelante, la subordinación de los entes territoriales al poder central y al orden interinstitucional en los Estados Unidos fue un eje conductor a lo largo de The Federalist Papers (‍‍1787-1788). Así lo afirmaría Madison a colación de la distribución competencial en el número 14 de los Papeles (p. 65). Para él, «los miembros del Gobierno federal tendrán que depender en mayor grado de los miembros de los Gobiernos de los estados que estos de aquellos […] [pues] las simpatías preconcebidas del pueblo, a quien ambos estarán subordinados, se inclinarán más hacia los Gobiernos de los estados que hacia el federal» (n.º 46: 244). Hamilton también haría una reveladora reflexión, al hilo de la recaudación de impuestos, al sostener que «la completa consolidación de los estados dentro de una soberanía nacional implicaría la absoluta subordinación de las partes; y los poderes que se les dejaran estarían siempre subordinados a la voluntad general […]» (n.º 32: 154-‍155).

A la par, en el continente europeo —y, en particular, en lo que hoy constituye Alemania—, la noción de subordinación comenzó a aplicarse al plano jurídico, bien en relación con la idea de comunidad, bien con la estructura del poder, bien con el sistema de fuentes del derecho.

A finales del siglo xviii, Kant, en Sobre la paz perpetua (‍‍1929: 28-‍29), negaría la viabilidad de lo que hoy se llaman Estados federales, pero afirmaría que unos Estados pueden unirse con otros para crear «una especie de constitución, semejante a la constitución política» con la que garantizar su seguridad. A su juicio, «esto sería una sociedad de naciones, la cual, sin embargo, no debería ser un Estado de naciones» (un Estado federal), pues «todo Estado implica la relación de un superior (el que legisla) con un inferior (el que obedece, el pueblo); [y] muchos pueblos, reunidos en un Estado, vendrían a ser un solo pueblo, lo cual contradice la hipótesis».

En el marco de la pandectística alemana, Seidensticker aludió en un esquemático borrador (‍‍1807: 10, 15) a la importancia de estudiar el modo en que «resolver los conflictos» entre las leyes extranjeras y las leyes y costumbres de Alemania, donde se había recibido y aceptado el derecho romano desde la recopilación justinianea de Irnerio. Seidensticker proponía, primero, separar el derecho extranjero del recibido en Alemania, y segundo, «establecer una subordinación entre las normas que colisionen entre sí». Esta idea de jerarquía fue también adoptada por Günther Heinrich von Berg al entender tanto que «el soberano» tiene una autoridad que prima sobre las instancias inferiores (‍‍1808: 96) como que el pueblo está «subordinado al más alto poder imperial» (ibid.: 71).

Wilhelm Joseph Behr parece ser el primer autor en hablar de la subordinación entre entes territoriales —como es obvio, todavía sin concretar los elementos de esta relación—. En el marco de un estudio sobre la distribución del poder en el Sacro Imperio Romano Germánico (Primer Reich) afirmaría que en él «ninguno de los estados integrados, precisamente por su subordinación al máximo poder imperial, gozaba de "carácter de autosuficiencia e independencia"»; y, a diferencia de la Confederación del Rin, donde los Estados confederados «gozaban de plena soberanía», en el Primer Reich la soberanía era del Imperio, que dictaba leyes que «no solo afecta[ban] a la relación jurídica de los territorios entre sí, sino también a las relaciones jurídicas de los señores territoriales con sus miembros y a las relaciones de estos entre sí […]), igualmente obligados como, directa o indirectamente, miembros del Imperio» (‍‍Behr, 1808: 46-‍47).

Sus premisas se asentaron rápidamente en la doctrina, aunque, por el momento, solo en relación con estudios sobre el Primer Reich o la Confederación del Rin (como muestra, vid. ‍‍Klüber, 1831: caps. IV a XIII). La aplicación de esta categoría al análisis de otras estructuras de descentralización del poder se haría, posteriormente, respecto de Suiza, los Estados Unidos y la Alemania contemporánea. Es a partir de este momento cuando el uso del término prolifera paulatinamente y se consolida como una categoría útil para el análisis universal de cualesquiera experiencias de descentralización política en el mundo, especialmente confederaciones y Estados federales.

Con todo, este debate se enmarcaba todavía en la mera idea de subordinación. La primera mención expresa a la noción de supra y subordinación llegaría, probablemente, con Johann Kaspar Bluntschli. En un contexto ligeramente diferente, este autor, al hablar de las formas de organización del pueblo, calificó la anarquía como «un tipo peculiar de desorganización» que surge «cuando en el pueblo ya no se respeta la supra y la subordinación, y ya nadie reconoce a la autoridad; cuando cada individuo solo da rienda suelta a sus deseos, y ya nadie se preocupa por el conjunto, ni hace sacrificios por la comunidad […]» (‍‍Bluntschli, 1857: 256-‍257). Es a partir de entonces cuando ambos elementos se combinan y la idea de jerarquía entre entes territoriales que forman parte de una misma unidad comienza a denominarse supra y subordinación.

2. Depuración de las nociones de supra y subordinación y surgimiento y consolidación de la noción de coordinación[Subir]

En la medida en que se daba por sentada y sobrentendida, la idea de coordinación entre entes territoriales recibió menos atención por parte de la doctrina que la idea de supra y subordinación. La que quizá constituya la primera aportación en la materia es la de James Bryce, que llevando a un nivel superior el trabajo de Tocqueville en el estudio de las instituciones de los Estados Unidos de América afirmaría que «solo el federalismo podía proporcionar un sistema único de coordinación de las fuerzas centrípetas y centrífugas» existentes en el momento de constitución de los Estados Unidos (‍‍Bryce, 1888: 452). Tras él, el primer análisis preciso ya no solo de la idea de coordinación, sino de las implicaciones del calificativo de «relación jurídica» entre federación y estados federados, lo realiza Rönne a partir del afianzamiento de la doctrina reseñada en el apartado anterior, quien pone el acento en la distribución competencial al analizar el federalismo estadounidense; y aunque aún no menciona expresamente el término relación de coordinación, sí alude tanto a la idea de relación jurídica como al hecho de que la distribución de competencias implica necesariamente una coordinación. A su juicio, si los estados federados y la federación se reparten el ejercicio de las competencias, ambos actúan sobre esferas diferentes y ninguno de ellos es superior al otro, de tal forma que la única «relación de subordinación sería la de los Gobiernos de los estados federados y el Gobierno federal a la voluntad del pueblo soberano que ha establecido a ambos» (‍‍Rönne, 1848: 4).

Ya a finales de la década de los cincuenta del siglo xix los términos relación de supra y subordinación y relación de coordinación comenzaban a perder cualquier tipo de connotación ideológica o doctrinal, sirviendo como simples marcos de debate —o categorías de discusión— transversales a cualquier idea de fondo y aplicables de forma universal al estudio de cualquier fórmula de descentralización política.

Siguiendo a Mogi (‍‍2020: 418 y ss.), en este momento histórico se produce el primer gran punto de inflexión en el desarrollo del federalismo en Europa. Hasta entonces, como se ha visto, el debate sobre la naturaleza y estructura de la descentralización en el viejo continente —y, en particular, en Alemania— o bien se limitaba a seguir concienzudamente las ideas estadounidenses o bien giraba en torno a teorías jurídicas que resultaban ajenas a la realidad germana de la descentralización política del poder. Sin embargo, en esta época las diferencias estructurales entre los EE. UU. y un Reich en construcción pusieron de manifiesto la imposibilidad de que se extrapolasen las categorías y mecanismos del sistema federal estadounidense al alemán, lo que inexorablemente implicaba una nueva formulación —o, cuando menos, una reformulación— de los principios y elementos federales que habían sido esbozados décadas atrás en el continente americano.

En este contexto, el debate sobre la distribución territorial del poder en el Imperio partía de interpretaciones literales de la Constitución y de una concepción cuasi unánime de la soberanía como divisible, y la principal confrontación era entre la doctrina del federalismo constitucional de Held, la tesis de Meyer sobre el predominio absoluto del Estado federal sobre los estados individuales y la posición confederal de Max von Seydel. Limitando los términos de la disputa doctrinal a lo que aquí concierne, Meyer trazaría sucintamente el concepto de supra y subordinación para aludir a la relación entre Estado y soberanía al afirmar que «la suma de todas las comunidades políticas que se encuentran en una relación de supra y subordinación entre sí forman un organismo político colectivo; tal organismo es Inglaterra, Francia, Austria, Alemania, Suiza o los Estados Unidos de Norteamérica». Para Meyer, «estos organismos políticos colectivos son responsables del cumplimiento de una serie de tareas, cuyo conjunto suele describirse como "la finalidad del Estado"». En tal sentido, afirmaría que «hasta dónde llega la participación de las comunidades políticas individuales y en qué relación de supra y subordinación se encuentran solo puede determinarse mediante un examen concreto» de cada organización política, pues solo así «se puede responder a la pregunta de a cuál de las comunidades en cuestión se le puede atribuir el carácter de soberanía y qué concepto se asocia a la palabra Estado» (‍‍Meyer, 1872: 9).

A partir de esta construcción, un año después se publicaría el que quizá constituye el primer gran examen del principio federal desde la óptica de la ordinación —con propiedad, del Herrschaft—, elaborado por Albert Hänel (‍‍1873). Hänel, retomando los términos ya citados de Bluntschli, no se limitaría a mencionar la subordinación de un territorio a otro como una situación fáctica o jurídica, sino que plasmaría expresamente el término «relación de supra y subordinación», lo depuraría y concretaría, y lo asociaría a la relación de coordinación que ya había anticipado Rönne. Podría decirse que este autor diferenció la relación entre federación y estados federados en dos planos: el de la soberanía y el del ejercicio de las competencias. En el primer plano, «el poder central y el particular no se encuentran en la relación de supraordinación y subordinación, sino en una de completa igualdad, ya que ambos derivan sus poderes de la misma fuente: la soberanía del pueblo de cada estado individual» (ibid.: 25-26). Sin embargo, en el segundo plano, las relaciones entre ambos «no son simplemente de coordinación», pues el poder central «está en la posición de "poder predominante" en la medida en que está llamado no solo a cumplir los deberes que se le asignan directamente como miembro de la federación, sino también a proteger el conjunto del Estado federal» (ibid.: 66). Centrado ya en Alemania, afirmó que las leyes de la federación «son muestra de la voluntad común de estados parte y poder central […] y su carácter vinculante es tal porque existe una relación de dominio consagrada jurídicamente […]», entendiendo por relación de dominio «toda relación de supra y subordinación, de división orgánica en un todo» (ibid.: 38). Sin embargo, el federalismo no puede articularse exclusivamente por medio de la supra y subordinación, sino que es imprescindible «la coordinación del poder de los diferentes Gobiernos respecto de la fuente de autoridad; es decir, la soberanía» (ibid.: 90).

Todavía con los ecos de la primera publicación de Hänel al respecto, Siegfried Brie (‍‍1874) expandiría, con gran éxito e impacto en la doctrina de la época el uso de las categorías por medio de un estudio histórico de derecho comparado sobre el estado federal con constantes alusiones a la coordinación y a la supra y subordinación.

Esta serie de ideas, hasta ahora desorganizadas y —salvo escasas excepciones— carentes de estructura alguna, se rearticularían de una manera radical a partir de Jellinek. El célebre jurista alemán daría forma a la doctrina de la unión de Estados en su obra Die Lehre von den Staatenverbindungen, publicada en 1882, una de las cumbres —a la vez que punto de inicio— de la teoría de las relaciones de ordinación. Este trabajo aspira a que ya no se hable de la supra y subordinación y de la coordinación como modalidades que caracterizan alguno de los elementos del federalismo (el poder judicial, la distribución de competencias, etc.). Para Jellinek, la supra y subordinación y la coordinación son elementos fundacionales, estructurales —no circunstanciales o puntuales— del federalismo en cualesquiera de los Estados en que se aplica. Existen siempre y son inherentes a la descentralización.

A su juicio, existen dos formas de unión de Estados: la basada en la coordinación (propia del derecho internacional, que puede implicar la creación de órganos propios de la unión —unión organizada— o no —unión no organizada—) y la basada en la supra y subordinación (propia del derecho constitucional) (‍‍Jellinek, 1882: 58). Jellinek parte de una regla: cuanto más desarrollada esté la unión que se cree, más cohesionada se hallará, más asegurada estará su duración y más fácil será el cumplimiento de sus fines (ibid.: 59). Trazando su conocida distinción entre cuatro tipos de uniones —la unión administrativa organizada, la confederación, la unión real y el Estado federal—, pone el énfasis en el elemento competencial. En atención a este, un Estado federal es, para él, «un Estado en el que el poder soberano ha dividido por constitución la totalidad de las funciones que deben ejercerse dentro de su esfera de poder de tal manera que solo se reserva una cantidad determinada de esas funciones para ejercer por sí mismo; y el resto […] [las atribuye] siempre que se respeten los límites constitucionales […] a los estados miembros no soberanos que han sido creados por la concesión, por parte de la Constitución, de autoridad estatal» (íd.).

Tan es la importancia que presta a la ordinación que llega a afirmar que los únicos tres elementos esenciales en la concepción del Estado federal son «la soberanía del poder central, la subordinación directa del pueblo a ese poder y la existencia de los estados miembros» en coordinación con el poder central (ibid.: 291). Partiendo de esta hipótesis, Jellinek enuncia los elementos esenciales de la supra y subordinación^‍[7], una construcción que, a día de hoy, sigue inmarcesible. Así, el autor alemán resalta, en primer y segundo lugar, la primacía de la Constitución federal y el condicionamiento al que somete a la autonomía y organización de los estados miembros. Por la variedad de experiencias federales, a juicio de Jellinek no puede establecerse una fórmula general que indique en qué medida esto ocurre, pero sí afirma que el hecho de que la forma de organización de los estados miembros esté prescrita por la Constitución federal no entra en conflicto con su necesaria autonomía, siempre y cuando se les conceda un grado suficiente de libertad dentro de esa forma de organización (ibid.: 306).

El tercer elemento es la necesidad de establecer un mecanismo para resolver las disputas sobre el alcance de las esferas de gobierno del poder central y de los estados miembros y sobre la primacía del derecho federal en aquellas materias que afecten al conjunto de la federación. Los dos niveles de gobierno son competentes en exclusiva en cada una de sus esferas, y en caso de confrontación solo hay una alternativa: un tribunal federal que resuelva el conflicto, que, de ser necesario, interprete la Constitución —estableciendo su primacía—, y que sea capaz de hacer cumplir su decisión de forma vinculante (ibid.: 292, 310). Por último, el cuarto elemento es la «ejecución federal», consistente en el ejercicio del poder coactivo por parte del poder central contra estados miembros (y no sus individuos) que incumplan la constitución o el derecho federal con el objetivo de «provocar un determinado comportamiento estatal» (ibid.: 311).

Con posterioridad, Brie enfatizaría algo más que Jellinek al tratar la relación de coordinación. Desde su óptica, los estados miembros de la federación no son entes independientes de esta, sino que existe «una estrecha reciprocidad» entre ellos y la federación; y esta reciprocidad se plasma «en la subordinación legal de los estados individuales a la decisión legal del poder central, así como en su cooperación en la formación de la voluntad central», resaltando, en todo caso, que la voluntad del poder central «debe prevalecer sobre la del estado individual en caso de conflicto entre ambas» (‍‍Brie, 1886: 109). En paralelo, Brie resaltaría la trascendencia de la supervisión federal —aludiendo a que ya existía tanto en el Imperio alemán como en la Constitución suiza de 1874—, y la consideraría un elemento más de la supra y subordinación, a diferencia de Jellinek^‍[8]. Por otro lado, Triepel haría la diferenciación entre las diversas implicaciones que derivan de uno y otro tipo de relación, si bien asociando la coordinación al derecho internacional y la supra y subordinación al derecho interno. Así, a su parecer, mientras que de la coordinación se desprenden «derechos y deberes recíprocos», la supra y subordinación no da lugar a tales en tanto implica «la pura dominación de un estado sobre otro o de uno de varios estados asociados sobre el resto» (‍‍1892: 89-‍90).

Siguiendo esta línea cronológica aparecen los postulados de Kelsen. Para él, las relaciones de supra y subordinación (a las que alude —como Hänel y tantos otros— como Herrschaft) y coordinación existen en la práctica, «no pueden ser ignoradas y son los verdaderos determinantes del poder», pero no tienen cabida «en los conceptos legales», y por ello, por ser elementos «meramente fácticos y no legales», reciben una menor atención. En particular, la coordinación entre órganos solo puede determinarse de un modo negativo, pues «existe cuando falta la relación de subordinación». Para él, solamente interesa «la relación entre el que ha de ejecutar la norma y esta misma, y no la del primero con quien la ha establecido». Por esta razón, afirma que se está sometido a la norma, «pero no al individuo que la establece», el cual, a su vez, está sometido a otra norma (‍‍Kelsen, 1925: 301)^‍[9].

Finalmente, tan solo tres años después de la obra de Kelsen, en 1928, vería la luz el principal esfuerzo intelectual de Rudolf Smend: Constitución y derecho constitucional. Apoyándose principalmente en Triepel y Bilfinger, a quienes cita de forma reiterada, repiensa el problema de la disposición conjunta Estado federal-estados federados a partir de dos posibles soluciones: «La concertación igualitaria de los dos por una parte [¿coordinación?], o bien [la] subordinación de una de ellas con respecto a la otra» (‍‍Smend, 1985: 176). Para él no se trata de que los estados federados tengan, simplemente, una disposición pasiva, en el sentido de que son controlados por la federación, y activa, en la medida en que participan en ella; ha de irse más allá, pues una y otros «no son meros objetos de la integración, sino sobre todo factores del proceso integrador» (ibid.: 176).

3. Surgimiento y consolidación de la noción de inordinación[Subir]

La idea de relación de inordinación no recibió tal término hasta la publicación del Derecho constitucional comparado de García-Pelayo, siendo denominada anteriormente como «participación» o «participación de los estados miembros en los órganos de la federación», y constituyó un espacio de indiscusión hasta finales del siglo xix.

Más allá de algunos antecedentes vagos e imprecisos, Mohl, en la segunda edición de su aclamada Encyklopädie der Staatswissenschaften (‍‍1872: 373-‍374), afirmó que la participación de los estados individuales en el Gobierno federal por medio de un consejo federal era «una cuestión de sabiduría y justicia», en aras de asegurar la armonía entre el principio territorial y el principio de consolidación. Y, de forma parecida, Laband entendería que es precisamente la participación de los estados parte en la federación lo que constituye el «elemento determinante» (‍‍1876: 81) y «la actividad vital» del Estado federal (ibid.: 90), defendiendo que no hay un solo ejemplo de Estado federal «en el que no se haya concedido a los estados individuales una participación en la creación y aplicación de la voluntad del Estado en su conjunto» (íd.). Algo similar sostendría Brie al considerar como «una consecuencia necesaria» y «un requisito» del federalismo el hecho de que los estados parte de una federación tuvieran influencia en la dirección de los asuntos colectivos (1886: 116 y ss.). Dicho autor ilustró esta postura apoyándose principalmente en el ejemplo del antiguo Imperio alemán y la parte orgánica de los sistemas constitucionales de Suiza y los Estados Unidos de América, apuntando la existencia de cámaras territoriales y exponiendo el modo de elección de sus miembros, así como la posibilidad de trasladar los intereses de los estados a la formación de la voluntad de la federación. Como recuerda Mogi al analizar su obra (‍‍2020: 578), para Brie «la necesaria armonía entre las partes y el todo está asegurada parcialmente por la subordinación de los estados individuales al poder central y parcialmente por la participación de los estados individuales en la formación de la voluntad colectiva».

Por su parte, Jellinek afirmaría que la participación de los estados miembros en el poder federal, «aunque jurídicamente es bastante innecesaria, es políticamente muy importante»; y su determinación, según las circunstancias particulares de cada territorio, no es una cuestión de «lógica jurídica», sino de «conveniencia política» (‍‍1882: 287). Con todo, este autor negaría la posibilidad de la inordinación en la reforma constitucional, pues entendía que esta reforma solo podía hacerla el poder central, el único con potestad para promoverla y aprobarla; nunca los estados federados, dado que allí donde se exige unanimidad para modificar las competencias de la federación «no hay ni Estado federal ni Estado alguno, sino que solo existe un poder social (Socialgewalt) dotado de un poder delegado que puede ser retirado en cualquier momento»^‍[10]. De forma más o menos próxima, Triepel entendería que «la conciencia de la participación» es un factor que «crea sentimiento de subordinación», si bien este puede permanecer «si se sustenta en otros motivos, como la tradición, la moral o la religión […]» (‍‍1907: 29-‍30).

En paralelo, y mientras en Alemania la discusión doctrinal acerca de la inordinación estaba estrictamente ligada a su compatibilidad con las ideas de subordinación y soberanía —y, en consecuencia, más centrada en su posible existencia o no que en los elementos en que este tipo se debía concretar—, en Francia se estaba produciendo un importantísimo avance que marcaría el devenir de la participación de los estados parte de federaciones de forma determinante. En 1896 Louis Le Fur publicó su obra État fédéral et confédération d’États. Este autor no llegaría a articular un esquema de clara diferenciación entre los tres tipos de relaciones —como harían Heller y, posteriormente, García-Pelayo, según se verá—, pues todavía consideraba la inordinación (participación, según sus términos) como un elemento más de la coordinación. Sin embargo, en el capítulo tercero del título primero de la parte segunda del libro dedica cuarenta páginas a tratar el tema de la participación de los estados federados en la federación. Su influjo no tardaría en llegar al resto de países europeos, al punto de que Jellinek lo citaría once veces en su teoría general (Allgemeine Staatslehre), publicada en 1911.

Para Le Fur, el único criterio por el que los estados miembros de un Estado federal pueden distinguirse claramente de cualesquiera otros «organismos públicos no soberanos» es la participación en el poder, resultante de una determinada organización territorial (‍‍1896: 602). En este punto critica a otros muchos autores (predominantemente Westerkamp, pero también Zorn, Laband, Gierke, Borel y Hänel, entre otros) por haber apuntado a esta cuestión, pero no haber sabido demostrarla «suficientemente», y achaca tal error a no haber hecho un estudio de derecho comparado con una muestra de Estados suficientemente amplia y variada.

Para el jurista francés, la participación en la formación de la voluntad soberana implica «la participación en la sustancia misma de la soberanía, no solo en su ejercicio»; y por esta razón afirma que las provincias autónomas de ciertos Estados o algunas colonias con autogobierno, como las de Austria o Inglaterra, participan, al menos en lo que respecta a su territorio, en el ejercicio de la soberanía «y sin embargo esto no es suficiente para que se les reconozca como miembros de un Estado federal», pues «el único criterio por el que los miembros del Estado federal pueden distinguirse claramente de otros organismos públicos no soberanos es la participación en el poder resultante de una determinada organización del poder público» (ibid.: 601 —nota al pie número 1— y 602). Entrando de lleno en las formas o ámbitos de participación, Le Fur establece dos concreciones: la primera, la participación de los estados federados en la formación de la voluntad de la federación —y, en particular, en la elaboración de normas de rango legal— a través de una cámara territorial; la segunda, la participación de los estados federados en el proceso de reforma constitucional.

Sobre el primer ámbito, el autor realiza un extenso estudio de derecho constitucional comparado prestando atención al distinto modo de elección de sus miembros, la cuestión del mandato imperativo y la relación de paridad o hegemonía entre los estados federados, y concluye que cada uno de los Estados compuestos del mundo «adopta el sistema de dos cámaras o consejos distintos: uno que representa a la nación en su conjunto y el otro a los estados individuales, de modo que la participación de estos últimos en la formación de la voluntad soberana queda así asegurada» (ibid.: 617). Sobre el segundo ámbito, estima que esta «cooperación» no es constante, como la participación en la cámara territorial, sino intermitente. Cada estado federado ya participa en cierta medida en la revisión constitucional por el mero hecho de estar representado en uno de los órganos que más intervienen en la revisión, el Senado o el Consejo de los Estados (participación indirecta); pero también existe otra participación directa consistente en que cada uno de ellos tome parte «en cualquier acto de la voluntad federal tendente a modificar o sustituir por otra la constitución existente» (ibid.: 635-636). Tras realizar un estudio comparado sobre la articulación de esta cuestión en Suiza, Estados Unidos, Alemania y algunos Estados latinoamericanos, concluye que esta participación en el proceso de reforma constitucional se concreta en tres mecanismos que ostenta cada estado federado: primero, enviar representantes a una de las cámaras federales en las que se produce la negociación y redacción de la enmienda; segundo, ejercer «el derecho de voto directo en determinados casos especialmente importantes»; y tercero, el «derecho de iniciativa y de referéndum en materia de revisión constitucional» (ibid.: 638-639)^‍[11].

Sin hacer referencia a Le Fur —y sin poder acreditarse fehacientemente el influjo de este autor en Kelsen (‍‍Tripodi y Cardoso, 2015: 15)—, el jurista alemán también aludiría a los dos ámbitos señalados por el francés en el marco de la participación de los estados federados en una federación. En primer lugar, haría referencia al imprescindible papel que desempeñan los estados miembros en la Cámara Alta (o Segunda Cámara) para la formación de la voluntad federal, distinguiendo entre la Cámara Territorial (Staatenhaus o Länderkammer) y la Cámara Popular (Volkskammer); enfatizando en su diferente composición y modo de elección, y añadiendo un interesante matiz respecto de la formulación de Le Fur al advertir de que en el caso de que exista una representación sustancialmente desigual de los estados federados en la Cámara Territorial —habida cuenta del modo de elección de los miembros que existiese—, podría predominar la influencia de uno o algunos miembros en la formación de la voluntad federal, «de modo que en la forma del Estado federal se consolida una especie de hegemonía de un estado sobre los demás» (‍‍Kelsen, 1925: 217-‍219). En segundo lugar, mencionaría la cuestión de la participación en la reforma constitucional, distinguiendo también entre la participación indirecta —a través de la Cámara Territorial— y la directa, y reiterando el argumento de Le Fur de que las enmiendas a la Constitución federal «tienen una importancia especial para los estados miembros, cuya existencia entera puede ponerse en entredicho por una reforma constitucional que desplace el límite de las competencias, dada la soberanía del poder legislativo federal» (ibid.: 218). En cuanto a la participación directa, su distinción con Le Fur viene dada porque, a diferencia de este, parte de la premisa de que la intervención de los estados federados en el procedimiento de reforma está generalmente excluida, salvo en el caso de que existieran derechos especiales para algunos estados federados que se viesen afectados por la reforma. En tal supuesto, considera que podría exigirse el consentimiento de estos «estados individuales privilegiados» (íd.).

Más notable a este respecto es el aporte de Karl Bilfinger, que en 1922 publicó un estudio sobre la influencia de los Estados en el Reich. Su premisa, centrada en el desarrollo normativo, era que, «según la constitución escrita, los Gobiernos nacionales tenían derecho a ejercer [su] correspondiente influencia en la formulación de las leyes judiciales del Reich en el Bundesrat mediante su tramitación y consulta en el mismo y, finalmente, mediante su voto en el referéndum» (‍‍Bilfinger, 1922: 13-‍14). Este «derecho de influencia» no tenía, a su parecer, la intención principal de «influir en la futura opinión y decisión del Reichstag, sino [de] ejercer presión política sobre Prusia y la dirección del Reich», pues si el Bundesrat «no [podía] garantizar plenamente la influencia constitucional», la influencia habría de suplir tal carencia (íd.). El alcance de esta influencia no habría de coincidir «necesariamente con las formas reflejadas en la Constitución escrita para su ejercicio y salvaguarda», y tampoco «con los límites que la Constitución escrita establece para ella» (ibid.: 18-19). Además, para su correcto ejercicio, los estados deberían tener garantizado el ejercicio de su derecho a la información sobre los asuntos de su interés (íd.).

1. García-Pelayo en la cronología doctrinal de la categoría[Subir]

Una vez concretados los diferentes elementos de los tres tipos de relación de ordinación —ya tras Le Fur, Jellinek y Kelsen—, Hermann Heller sería el baluarte para la internacionalización en el uso de estas categorías a través de su Teoría general del Estado. Hasta su obra, como se ha visto, la alusión a los tres tipos de relación había sido fragmentaria, parcial y en todo caso inconexa. La gran aportación de Heller es referirse, por primera vez en la historia constitucional, a los tres tipos de relación de modo conjunto. Afirmó el autor que entiende por organización la acción concreta de dar forma a la cooperación «de los individuos y grupos que participan en el todo, mediante la supra-, sub- y coordinación» de todos ellos. Solo así el Estado se convierte «en una unidad ordenada de acción, y es entonces cuando cobra, en general, existencia» (‍‍Heller, 1934^‍[12]).

La idea de la coexistencia entre los tres tipos de relación era un avance notorio respecto de la simple formulación inconexa de los elementos que se venía haciendo. Sin embargo, todavía faltaba un paso más en el perfeccionamiento de la categoría de ordinación. Y ese paso lo daría Manuel García-Pelayo.

Pese a que su humildad intelectual lo llevó a afirmar que su pretensión con la publicación del Derecho constitucional comparado era «sencillamente la de enfrentar[se] con la realidad constitucional y utilizar en cada caso los instrumentos y esquemas gnoseológicos adecuados para comprenderla», y en ningún caso pretendía «"superar" ningún punto de vista ajeno» al derecho constitucional^‍[13], lo cierto es que su obra trasciende por mucho los elementos propios de un manual, convirtiéndose, por méritos propios, en un clásico de nuestra disciplina; probablemente, el más trascendente en España.

La primera obra citada por García-Pelayo al comienzo de su capítulo sobre uniones de estados y Estado federal es, precisamente, Die Lehre von den Staatenverbindungen, de Jellinek, y la segunda, Theorie Der Staatenverbindungen, de Brie. Como se ha expuesto a lo largo de este capítulo, ambas monografías son los pilares fundamentales en la construcción del tipo supra y subordinación. El conocimiento de estos autores por parte de García-Pelayo es tan indudable como profundo, especialmente en el caso de Jellinek, que a lo largo del manual aparece citado en cuatro de sus trabajos hasta un total de quince veces. Es presumible, por tanto, el influjo de la doctrina federalista de ambos autores en la elaboración de sus escritos.

Esta idea tiene reflejo en el Derecho constitucional comparado, como se ha avanzado, a la hora de compilar las diferentes concreciones de la relación de supra y subordinación. La aportación de García-Pelayo a este respecto consiste en reordenar y depurar los cuatro elementos resaltados por Jellinek (condicionamiento positivo y negativo de la autonomía y del derecho de los estados miembros por parte de la constitución federal; primacía del derecho federal; existencia de un tribunal federal competente para resolver controversias entre el poder central y los estados federados; y posibilidad de que el poder central lleve a cabo ejecución federal contra estados miembros) y un quinto ya apuntado por Brie a la luz de la construcción de Jellinek (la supervisión federal) (‍‍García-Pelayo, 1951: 218-‍220), que, como se ha indicado, no era desconocido por este último, sino simplemente categorizado de otro modo.

Por otro lado, la fuente de conocimiento sobre las relaciones de coordinación en García-Pelayo parece similar al caso de la supra y subordinación, si bien la aportación del autor español en esta materia será mucho mayor. Rönne y, posteriormente, Hänel se encargarían de trazar las primeras líneas maestras acerca de la distribución de competencias como un elemento de este tipo de relación. A partir de ellos, Jellinek ampliaría la idea y llamaría la atención sobre la Cámara Territorial como el otro elemento a tomar en consideración. Kelsen haría lo propio, aunque orientando el papel de la Cámara Territorial a la inordinación; y García-Pelayo reproduciría lo expuesto por estos autores, pero desarrollando más detalladamente la cuestión de la distribución competencial al mencionar tres ideas que ya eran consolidadas en la doctrina: la posibilidad de que las competencias se ejercieran de forma exclusiva o compartida; la viabilidad de articular el reparto competencial por medio de un lista de competencias de la federación y una cláusula residual en favor de los estados miembros o viceversa, y un análisis, a la luz del derecho comparado, de cuáles eran las materias competencia exclusiva de la federación, a lo que añade la tesis de que la coordinación será mayor cuanto más equitativa sea la distribución competencial (ibid.: 215-218).

No acaba aquí la labor del autor español. Antes de su obra la consideración conjunta de los dos elementos de la coordinación era fragmentaria, parcial y a todas luces imperfecta por su escaso desarrollo. De hecho, las referencias a la duplicidad de cámaras como segundo elemento no se habían explicitado, más allá de insinuarse por la doctrina germana; seguramente por cuanto en Alemania esta realidad era inherente a la propia concepción constitucional del Estado compuesto. En general, hasta su obra se hablaba de la coordinación más como un principio que como una relación jurídica en sentido estricto, de forma que las concreciones que se venían haciendo de ella eran más políticas que jurídicas y, por ende, más imprecisas que constitucionalmente determinadas. Por todo lo anterior, la aportación del autor español a este respecto no puede considerarse de forma distinta a muy determinante.

Por último, en cuanto a las relaciones de inordinación, el autor español asume plenamente la categorización de Le Fur. García-Pelayo cita su obra al afirmar que el mantenimiento y la reforma de la constitución en un Estado federal «no depende de la voluntad de los estados, sino de la voluntad de la federación como totalidad, y los estados miembros tienen existencia política por y en virtud de la constitución federal» (García-Pelayo, 1951: 213 —cuerpo del texto— y 214 —nota al pie número 46—). García-Pelayo, por tanto, conoce la tesis del autor francés, la cual sintetiza y actualiza, sustituyendo el uso del término «participación de estados federados» por «inordinación», como se analizará en el siguiente subepígrafe. Sin embargo, al hablar de esta no realiza ninguna aportación material que no se encuentre ya en la obra de Le Fur, publicada más de cinco décadas antes.

2. La importancia de lo conceptual[Subir]

Como se ha visto, Le Fur (‍‍1896: 610, 617-‍621) establece que la participación de los estados en la formación de la voluntad federal consiste en que estos intervengan en dos ámbitos de la federación: primero, en «un órgano especial que coopera en la formación de la voluntad suprema» —la Cámara Alta—; y segundo, en la reforma de la Constitución federal (‍‍1896: 635-‍639). Por su parte, García-Pelayo afirma que las relaciones de inordinación se manifiestan, primero, «a través de una Cámara compuesta de representantes de los estados» —la Cámara Alta—; y segundo, en la reforma de la Constitución federal.

La asunción de la tesis de Le Fur por parte de García-Pelayo no se limita a lo enunciativo o estructural —esto es, a coincidir en que hay dos elementos en este tipo de relación y en que tales son la participación por medio de la Cámara Alta y la participación en los procesos de reforma constitucional—, sino que también se da sobre el fondo. Al igual que Le Fur, tal y como se ha detallado supra, García-Pelayo también recurre al estudio comparado para analizar las segundas cámaras y, de forma mucho más sucinta que el francés, enfatiza en tres elementos: el modo de elección de sus miembros, la ausencia de mandato imperativo y la existencia de paridad o hegemonía entre los estados federados. Exactamente los mismos que Le Fur. En referencia al segundo ámbito, a saber, la participación de los estados federados en los procesos de reforma constitucional, el análisis de García-Pelayo es más escueto, pero de igual contenido, pues apunta a que esta participación «tiene lugar por alguno o por ambos de estos procedimientos: o por el derecho de iniciativa de la Cámara federal, o por la ratificación de las reformas propuestas, sea por la Cámara, sea por el pueblo de los estados, sea por órganos de estos» (García-Pelayo: 220-‍221).

Lo expuesto hasta aquí muestra la enorme influencia de la tesis de Le Fur en García-Pelayo, que adopta su postura limitándose a sustituir el término «participación» por «inordinación». La causa de esta modificación es de enorme interés, pues, como Aragón Reyes afirmó en la introducción a la edición de 1984 del Derecho constitucional comparado, la búsqueda de precisión en la elaboración de categorías es algo que subyace como base conceptual homogénea a lo largo de todos o casi todos los estudios de García-Pelayo.

A priori, este hecho parece deberse a una cuestión gramatical, de cohesión y de estilo, en el uso de las categorías del orden: coordinación, supra y subordinación e inordinación comparten el lexema dependiente «ordinación» y se diferencian, exclusivamente, en sus correspondientes prefijos, lo que parece científicamente muy óptimo en la construcción de una categoría. Por el contrario, coordinación, supra y subordinación y participación no comparten el lexema, y aunque la última de ellas pueda tener un significado análogo a inordinación, difiere morfológicamente del conjunto.

El término inordinación encuentra su origen histórico ligado a la idea de expulsión o suspensión en la pertenencia a una orden religiosa. El prefijo in-, que denota negación o privación, implica que inordinación puede ser definida como «la ausencia de ordinación u organización, o la desviación respecto de un orden o norma establecida». El término es de uso frecuente en las ciencias aplicadas y de la salud desde hace siglos, y en las ciencias jurídicas no es el manual de García-Pelayo la primera obra en referirse a la inordinación en relación con la descentralización política. Carl Schmitt, en su Teoría de la constitución —publicada en Alemania en 1928 y traducida al español por Francisco Ayala en 1934 en los términos que siguen— ya alude a que «un estado, por el hecho de pertenecer a la federación, queda inordinado en un sistema político total»^‍[14], si bien esta es la única mención del término a lo largo del libro^‍[15]. No es menor el dato de que el epílogo de la edición en español de 1982 del libro de Schmitt está suscrito por el propio García-Pelayo, quien además de mostrar un profuso conocimiento de la doctrina del autor alemán, afirma haber «recepcionado muchos de sus conceptos», y narra cómo en 1936 mantuvo un encuentro personal con el autor alemán en la localidad de Dahlen, en Alemania (‍‍Schmitt, 1982: 377)^‍[16]. Además, su traslación de las teorías schmittianas al ordenamiento constitucional español ha sido recientemente defendida con la publicación de su dictamen sobre el Proyecto de Constitución de 1978 por encargo de la Unión de Centro Democrático (‍‍García-Pelayo, 2021; y ‍‍Vila Conde, 2024: 26-‍34). García-Pelayo llegaría a decir sobre Schmitt que sus escritos le produjeron igual respeto que los de Kelsen, pero «mayor atracción», dado su «extenso background, la amplitud del horizonte y lo incisivo de su pensamiento», y que «[le] impresionaron, sobre todo, conceptos», tanto políticos (noción de soberano, amigo-enemigo, la decisión como acto existencial…) como jurídicos (garantía institucional) (‍‍1986: 9)^‍[17]. ¿Sería la inordinación uno de ellos y, por ende, decidiría trasladarla a su construcción teórica del Estado federal?

Pueden establecerse dos hipótesis: la primera, que el sustantivo inordinación surgiera como un recurso lingüístico de precisión en la traducción de la Teoría de la constitución de 1934 de Schmitt de Francisco Ayala, y que años más tarde, y sin relación con ello, García-Pelayo heredase el significante y completase su significado a partir de los escritos de Le Fur; la segunda, que fuese uno de esos conceptos recepcionados por García-Pelayo de Schmitt, al menos en su significante. Como se tratará de demostrar, existen argumentos para sostener la segunda postura, aunque con ciertas modulaciones propias del lenguaje.

Más allá del conocimiento de la obra de Schmitt por parte del autor español, la Teoría de la constitución del jurista alemán, en su versión original, utiliza el adjetivo eingeordnet (traducido por Ayala como «inordinado») para aludir a cómo se encuentra un estado perteneciente a una federación. Si se sustantiva, eingeordnet se corresponde con einordnen (clasificar, ordenar), muy similar a inordinar, con los matices propios del significado jurídico. Este influjo del alemán, sumado al argumento de la cohesión por compartición del lexema dependiente ordinación, conduce a imaginar el porqué de pasar del sustantivo participación a inordinación, pues el significado literal del prefijo in- en español, como se ha anticipado, no parece encontrarse acorde al significado del que el autor pretende dotar al término.

Esta hipótesis se refuerza con más argumentos si se acude a la metodología de la formación de conceptos jurídicos. Cuando se plantea la recepción de un término del derecho extranjero que está expresado en otra lengua pueden darse tres contextos: primero, que no exista una realidad o fenómeno equivalente que permita realizar una traducción del término; segundo, que exista un fenómeno similar, pero con matices que hagan que el concepto no pueda significar exactamente lo mismo; y tercero, que sin perjuicio de que exista o no una realidad equivalente, no haya una traducción directa en el idioma del país receptor, o que habiéndola no signifique lo mismo (‍‍Díez Sastre, 2018: 187). Es este último el caso que aquí atañe. Ante tal contexto, a priori, caben tres opciones: mantener el término del concepto en el idioma original (piénsese en enforcement o accountability); resignificar un término ya existente añadiéndole una nueva acepción, o traducirlo mediante una paráfrasis o palabra por palabra para crear un neologismo. En la elección de una de estas vías deben tenerse en cuenta los criterios de corrección propios del derecho y, particularmente, la precisión, lo que lleva a que suela desecharse la segunda de las vías. Si bien en la actualidad es común el mantenimiento de los términos en el idioma original, en 1951, momento de redacción de la obra, no era tan frecuente. Este motivo, unido a la resonancia de los términos —entendida como la cualidad de que, además de ser claros, resulten atractivos y sean capaces de abrirse paso en una comunidad determinada (‍‍Díez Sastre, 2018: 193)—, podría haber llevado al autor español a traducir einordnen por inordinar, creando, en el ámbito de las ciencias jurídicas (no en términos globales) un neologismo, como en el caso, por citar algunos ejemplos, de los términos genocidio (a partir de genocide), realismo político (desde realpolitik) o globalización (globalization). Esta técnica es muy frecuente en el derecho. Con ella, el nuevo concepto de inordinación mantiene el lexema común a los otros dos tipos de relación de ordinación y, por ende, goza de mayor resonancia, familiaridad, sonoridad y cohesión que participación, sin dejar de lado la precisión y el grado de abstracción óptimos, inherentes a las ciencias jurídicas, de los que también goza el sustantivo que es sustituido.

3. La teoría del orden en García-Pelayo[Subir]

Cabe añadir algo más para profundizar en por qué no es baladí la sustitución de este término. Ya se ha avanzado que García-Pelayo tuvo como una de sus líneas de investigación y producción la teoría del orden. Una teoría del orden general, universal y abstracta, no enfocada al derecho —o, al menos, no centrada exclusivamente en él—. Para el jurista español, orden, ordenación y organización, más que simples ideas, son nociones «primordiales, básicas, transepocales», con cuyo análisis constituyó el «andamio ineludible» para el estudio y comprensión de la historia del pensamiento (Praetextus de ‍‍García-Pelayo, 2011: 7), razón por la que Manuel Aragón afirmó que el «hilo conductor» de toda su obra es su aparato categorial, principalmente en relación con los conceptos de sistema, orden y ordenamiento, que sirven de «base conceptual homogénea a lo largo de todos o casi todos [sus] estudios» (1984: IV). Por lo mismo, Solozabal Echavarria (‍‍2018: 793) dejó por escrito que uno de los principales motivos que lo singularizan es su cultivo del enfoque sistémico, al punto de que tal propensión totalizadora explica la misma construcción del autor, en un momento determinado, de la teoría de los sistemas.

A estas cuestiones dedicó numerosos estudios (varios de ellos compilados en ‍‍García-Pelayo, 2011), la mayoría centrados en el análisis de la idea general de orden, en sus funciones, su distinción respecto de la idea de organización, la cuestión de las posiciones ordenadoras y ordenadas, los modelos de orden, los tipos en atención a su centro (monocéntricos, duocénticos, oligocéntricos y policéntricos) y —el objeto de este trabajo— la tipología de los órdenes en función de sus relaciones básicas.

En su Contribución a la teoría de los órdenes, García-Pelayo dedica un espacio a las implicaciones recíprocas de tres modelos de orden: el competitivo, el cooperativo y el de supra y subordinación, en el que a su vez hay dos tipos: dominación y participación. Afirma que cuando las unidades integrantes de un conjunto son muchas y heterogéneas —como en el caso de una federación— es preciso introducir elementos de varios de cada uno de los órdenes en los otros. Esto no significa meramente que coordinación, supra y subordinación e inordinación coexistan, como afirmaría Heller, sino que los tres órdenes se interrelacionen entre sí^‍[18]. Como afirma García-Pelayo, todos los órdenes de supra y subordinación se han simbiotizado con elementos del orden participación, pues «la subordinación es más eficaz cuanto más presente esté en los sometidos la conciencia de que esta es condición para la participación en unos valores o en unos resultados comunes para los que mandan y para los que obedecen» (‍‍2011: 92-‍93), de igual forma que en los órdenes de participación se han asumido siempre elementos de la cooperación, siendo también viable introducir en ellos elementos del tipo subordinación. Concluye, por lo tanto, «la escasa probabilidad, por no decir la imposibilidad lógica, de que los tipos estudiados se den en la realidad en su forma pura». Todos ellos requieren su complementación con los principios de los demás, e incluso llegan a transformarse en otro tipo de orden. Con todo, en la mayoría de las estructuras —y especialmente en las más complejas, como un Estado federal— un tipo de orden es siempre el fundamental y los otros son accidentales o complementarios, aunque «en la forma histórica-concreta de manifestarse estas estructuras puede darse una desviación, de tal manera que el principio de orden complementario se convierta en principal» (‍‍2011: 94).

No existen referencias directas, más allá de las precitadas, a las fuentes de las que bebe el autor para elaborar su contribución a la teoría de los órdenes y su aplicación para la comprensión de las configuraciones políticas. Él mismo lo afirmaba en su «Autobiografía intelectual» (‍‍García-Pelayo, 1986: 12): «Me es imposible determinar cuáles fueron las fuentes de tal planteamiento, pero sí me parece percibir algunas influencias inmediatas, entre las que se cuentan ciertas ideas de Parsons; A Study of History, de Toynbee, y las Cuestiones fundamentales de economía política, de W. Eucken».

En todo caso, la aportación de García-Pelayo a este respecto supera con creces las de los citados, que simplemente esbozan aplicaciones prácticas de la teoría del orden. Algunos estudiosos sobre su pensamiento, entre quienes sobresale Lucio García Fernández (‍‍2013: 224), afirman que el concepto de orden lo toma de Otto Hintze, cuya definición del feudalismo es usada por el autor español para comprender la Edad Media como «una ordenación»; «una acomodación (Verdinglichung), como una adaptación de la política a las circunstancias concretas, subjetivas y peculiares del país y de las gentes, mientras que el Estado representa una objetivación (Versachlichung) del poder político, una estructura racional con arreglo a funciones» (‍‍García-Pelayo, 2011: 11).

Debe entenderse, entonces, que la creación de esta teoría y su extrapolación a la descentralización política es una tarea original y notabilísima del autor español, que comienza por decir que el federal es un Estado en el que unidad y diversidad, centralización y descentralización se resumen «en una unidad dialéctica caracterizada por una específica conexión» de los tres tipos de relación, «de tal manera que todas ellas se condicionan y complementan recíprocamente». La consecuencia de esta afirmación es revelada por García-Pelayo de una forma tan clara que no requiere de comentario o añadidura alguna: «Las solas relaciones de coordinación disolverían la unidad del Estado; las de supra y subordinación lo convertirían en un Estado centralizado puro, y no sería posible la coexistencia entre ambos grupos de relaciones más que gracias a la idea de inordinación, la cual, por sí sola, es incapaz de fundar una entidad política» (‍‍García-Pelayo, 1951: 215).

García-Pelayo, en definitiva, no innova al referirse a la categoría de relación de ordinación, y tampoco al enumerar sus tres tipos o subcategorías y detallar los elementos que componen cada uno de ellos, con la excepción de la depuración de la coordinación. Pareciera, entonces, que se limita en este punto a compilar lo articulado por la doctrina alemana y francesa de finales del siglo xix y comienzos del siglo xx, pero no es así. Su gran aportación a la ciencia es perfeccionar e interrelacionar los tres tipos, considerarlos elementos imprescindibles para cualquier todo que se halle compuesto y concluir que en ausencia de su interconexión —que no mera coexistencia— no es posible la pervivencia y el desarrollo de un Estado compuesto.