CLAVES CONSTITUCIONALES PARA UNA SEGUNDA DESCENTRALIZACIÓN A FAVOR DEL MUNICIPIO EN ESPAÑA

2.1. Sobre la estrategia del sur de Europa[Subir]

Tras la creación del Estado social de posguerra, a diferencia de la estrategia del norte, los países del sur de Europa, como España e Italia, apostaron por la vertebración del territorio mediante entidades de cooperación intermunicipal, sin reducir su número de municipios. La apuesta por la fórmula del sur fue fruto de los distintos contextos sociopolíticos de los países de la cuenca mediterránea, así como de la pervivencia de la teoría naturalista del municipio, auspiciada por la tradición administrativa napoleónica. La teoría naturalista sitúa al municipio como un ente de carácter natural y espontáneo, frente a la artificialidad de los demás entes territoriales. Con base en este argumento, la teoría naturalista eleva al municipio a la categoría de sujeto de derechos. Y, como consecuencia, le asigna el derecho natural a no desaparecer, sino a perdurar en el tiempo y a conservarse, sean cuales sean su tamaño, su estructura, su capacidad o su operatividad real (‍Parejo, 2000: 104-‍110).

En España, la continuidad de estos argumentos desde la génesis del constitucionalismo liberal ha provocado que asistamos impasibles a la presencia de un gran número de municipios sin capacidad efectiva para desplegar las potestades de autogobierno y autoadministración presumibles de una entidad territorial autónoma. Estas carencias han provocado que en la mayor parte de la geografía española el Estado social se haya materializado gracias a la ayuda que las estructuras de cooperación intermunicipal prestan a los municipios. En estas zonas del país la intermunicipalidad no funciona como un complemento a la gestión municipal, sino que es conditio sine qua non para la prestación de servicios municipales. Es el resultado de la apuesta de nuestro país por la fórmula del sur de Europa.

El problema al que nos enfrentamos es que, pese a que las mancomunidades y, en menor medida, el resto de entidades de cooperación intermunicipal, como las comarcas, hayan jugado un papel indispensable en la extensión del Estado social en España, disponen de una legitimación democrática muy débil y su regulación y sus medios no son adecuados en relación con el servicio público que prestan. Por tanto, desde la mejora de su dimensión democrática y de su regulación jurídica, podemos perfeccionar sustancialmente el actual funcionamiento de la intermunicipalidad en España.

2.2. La democratización de los entes de cooperación intermunicipal sobre la base del modelo portugués[Subir]

El art. 6 de la Constitución portuguesa (en adelante, CRP) establece el carácter unitario del Estado sin perjuicio de la autonomía de las islas, del respeto al principio de subsidiariedad, de la autonomía de las entidades locales (autarquias locais) y de la descentralización democrática de la Administración pública. Así, a excepción de Azores y Madeira, el único nivel con autonomía legal y constitucionalmente garantizada, además del central, es el nivel local, que se encuentra compuesto por 3092 freguesías, integradas en 308 municipios (‍Moreno González, 2022: 185 y 186)^[7]. La escala de un municipio portugués puede ser parangonable al de una mancomunidad o agrupación de municipios en España, y la de una freguesía, comparable a la de un municipio español.

En Portugal, tanto los municipios (título VIII, capítulo III, CRP) como las freguesías (título VIII, capítulo II, CRP) disponen de sus propios órganos deliberativos y ejecutivos. Las freguesías cuentan con una asamblea de freguesía (órgano deliberativo), compuesta por vocales elegidos cada cuatro años (art. 245 CRP). De entre sus integrantes se escoge a la junta de freguesía (órgano ejecutivo) (art. 246 CRP), cuya presidencia asumirá el candidato que encabece la lista más votada. Los municipios disponen de una asamblea municipal (órgano deliberativo), compuesta, de un lado, por un número variable de miembros en función de la población (diputados municipales) elegido cada cuatro años, y, del otro, por los presidentes de las juntas de freguesía (art. 251 CRP). Y también tienen una cámara municipal (órgano ejecutivo) (art. 252 CRP) compuesta por entre 5 y 17 miembros en función de la población, que se denominan vereadores, y que también son elegidos cada cuatro años.

De este modo, cada cuatro años, un ciudadano portugués emite tres votos: uno a la asamblea de freguesía, otro a la asamblea municipal y otro a la cámara municipal. El funcionamiento electoral y orgánico en el nivel municipal supone una particularidad de la República portuguesa en el contexto de la gobernanza local europea (‍Teles, 2021: 32 y 69). La importancia que el constitucionalismo portugués otorga a la democracia local es tal que su mantenimiento supone, incluso, un límite material a la reforma constitucional (288.m. CRP).

El equilibrio, la estabilidad y la operatividad de la planta local portuguesa permiten que los municipios portugueses gestionen, de manera real y no solo formal, un número de competencias muy significativo (‍De Oliveira, 1991: 248), mucho más numerosas y relevantes que las que podamos encontrar en el lado español. Las freguesías, en cambio, por su reducido tamaño y capacidad, gestionan muy pocas competencias, la mayoría circunscritas a la gestión de asuntos que requieren una atención muy cercana a la ciudadanía como el servicio de cementerios o la conservación del patrimonio parroquial. Es decir, en Portugal, el ente que conserva propiamente la autonomía decisional es el municipio y no la freguesía. Al margen de que, si su capacidad se lo permite, la cámara municipal pueda delegar en las juntas de freguesía algunas competencias como la limpieza viaria o la gestión de residuos, con la previa autorización de la asamblea municipal (‍Moreno González et al., 2020: 57), algo que sucede principalmente en las ciudades y núcleos más poblados.

En Portugal, la democracia municipal funciona porque se cumplen los dos estadios necesarios para la materialización del principio democrático. Por una parte, el que se sustenta sobre la base de la elección. Tanto las freguesías en la escala más cercana al ciudadano como los municipios que operan en un nivel más amplio y en el que aquellas se integran disponen de sus propios representantes elegidos de manera directa. Y, además, se da una particular condición que aumenta la representatividad de la freguesía en el municipio, que es la presencia de los presidentes de la junta de freguesía en la asamblea municipal.

Y, por otra parte, el que le brinda un objeto de decisión al cargo político electo democráticamente por la ciudadanía. La mayor parte de los asuntos que requieren una gestión compleja para la cual se necesitan capacidades técnicas, recursos y medios se aúnan en sede municipal, y no se asignan a cada freguesía individualmente. Aun así, cada freguesía (además de conservar su nombre originario) sigue reservándose algunos elementos para su gestión, especialmente aquellos relacionados con sus identidades, como sus fiestas y símbolos.

En caso de no querer ejecutar fusiones municipales, también podemos caminar hacia el modelo portugués sobre la base de la democratización de nuestras actuales entidades de cooperación intermunicipal. La propuesta que presentamos en este trabajo va dirigida a aquellas estructuras intermunicipales más extendidas en la España rural, especialmente a las mancomunidades y comarcas. No solo por su amplia presencia en la geografía nacional, sino porque son las que normalmente prestan un mayor número de servicios de titularidad municipal, sin contar con una legitimación democrática directa.

Desde el plano exclusivamente democrático, existe un inconveniente en la regulación actual. Tanto las comarcas (art. 42.3 LRBRL) como las mancomunidades (art. 44.2 LRBRL) son entidades representativas de los ayuntamientos comarcalizados o mancomunados, pero no son directamente representativas de sus vecinos. Esto provoca que los órganos de gobierno de estas dependan de las elecciones municipales y que, necesariamente, la legitimidad de que disponen sea indirecta y muy mejorable. Si hubiese voluntad política, la reforma que habría de incorporar a la legislación básica sería muy sencilla. Solo habría que cambiar el término «ayuntamientos» por «ciudadanía».

Salvando este detalle, existen, a su vez, dos posibilidades de articular la elección directa de los miembros de estas entidades supramunicipales. La primera, y más completa en términos democráticos, consistiría en articular una elección muy similar a la establecida para los municipios y freguesías en Portugal, solo que en España funcionaría sobre la base de los municipios y las estructuras de cooperación intermunicipal. Consistiría en constituir unas elecciones a la asamblea de la mancomunidad o comarca, paralelas a las municipales, en el marco de las cuales pudieran presentarse listas a la demarcación comarcal o mancomunada, que asegurasen la presencia equilibrada de los municipios mancomunados o comarcalizados. La población debería poder elegir de forma directa a los representantes de la entidad superior. Tras la celebración de las elecciones, la presidencia de las entidades coincidiría con la persona que encabece la lista más votada. En este caso, las elecciones a la asamblea municipal y a la asamblea de la entidad supramunicipal se celebrarían a la vez, cada cuatro años.

La segunda posibilidad, más sencilla y, por tanto, menos ambiciosa, sería optar por un modelo presidencialista de acuerdo con el cual también se celebrase una elección paralela a las municipales, pero que, en este caso, en lugar de elegir a los miembros de la asamblea, tan solo se eligiese al presidente y vicepresidente de la comarca o mancomunidad. La asamblea de la entidad, en este caso, debería estar integrada de forma predeterminada por las alcaldías de los municipios mancomunados o comarcalizados, y tendría asignadas funciones de fiscalización y control de la presidencia, convergiendo así ambas legitimidades. De optar por este modelo, los paralelismos con el caso portugués no son tantos, y la legitimidad del órgano asambleario de la entidad supramunicipal sería igualmente indirecta.

No obstante, en ambos casos, el mero hecho de articular una elección que recaiga sobre el equipo de gobierno de la entidad supramunicipal ya supondría un avance en términos democráticos. No solo porque investiría de mayor legitimidad a la comarca o la mancomunidad, sino también porque permitiría que la ciudadanía se identificase simbólicamente con la nueva escala permitiendo esta adscripción un mayor control, transparencia y rendición de cuentas. Esto es, se ganaría en transparencia y, de paso, podría fomentarse la adscripción simbólica de la ciudadanía a esta entidad más amplia. En las circunstancias actuales, pese a que una competencia pueda ser prestada por una mancomunidad o comarca, el nivel de gobierno que identifica el ciudadano con mayor facilidad es su ayuntamiento. Por eso, la fiscalización y la rendición de cuentas suelen recaer en los consistorios municipales, pero no en las estructuras de cooperación intermunicipal (‍Moreno González, 2024a: 125-‍155).

Con la democratización de intermunicipalidad la ganancia democrática es triple. Primero, porque los vecinos no verían desatendidas sus tradiciones, costumbres e identidades (elemento simbólico). Segundo, porque no se perdería representatividad sino todo lo contrario. Y, tercero, porque las personas que elegimos para ocupar puestos de responsabilidad coincidirían con aquellas que vienen efectivamente desempeñando las tareas que les corresponden. Democratizar las estructuras de cooperación y caminar hacia el modelo portugués en el plano municipal y supramunicipal nos ofrecería la oportunidad de coser la brecha democrática que ya existe en España desde lo local y, además, de preparar a nuestras entidades locales para asumir mayores competencias de cara a una segunda descentralización centrada en la escala municipal.

2.3. Perfeccionar el régimen jurídico de la cooperación intermunicipal[Subir]

En caso de optar por impulsar y perfeccionar la fórmula del sur de Europa mediante el establecimiento de reformas centradas en la cooperación intermunicipal, no bastaría con articular elecciones democráticas que invistan a sus miembros de legitimidad democrática directa. Algunas de estas entidades supramunicipales disponen de varias carencias tanto en lo que respecta a su regulación jurídica como en lo que concierne a los medios a su disposición.

En términos organizativos y funcionales, las comarcas y mancomunidades, especialmente las últimas, disponen de algunos inconvenientes que no presentarían las fusiones de municipios. Las mancomunidades son entidades de naturaleza asociativa, se crean por voluntad de los ayuntamientos mancomunados y se regulan mediante estatutos de naturaleza reglamentaria. Esto significa que los municipios pueden «libremente» decidir si entrar o salir de la estructura mancomunada. En realidad, el pequeño municipio en situación de inframunicipalismo no decide del todo libremente entrar a formar parte de esta estructura. Entra porque, individual y aisladamente, no dispone de los medios suficientes para poder prestar los servicios que se le han encomendado. Necesita, por tanto, mancomunar medios con otros ayuntamientos para que los servicios puedan seguir llegando a los habitantes del municipio.

En caso contrario, si el municipio es suficientemente autónomo en términos administrativos, políticos y financieros, no cede su poder a otra entidad distinta, o, al menos, no en cuestiones tan esenciales como las enumeradas en el art. 26 LRBRL. Por eso, muchas ciudades, que sí son autónomas en todos estos planos, no recurren a las mancomunidades para desempeñar sus competencias más básicas, sino a otro tipo de estructuras supramunicipales de cooperación que les facilitan la prestación de algún servicio concreto, como sucede con los consorcios.

Desde un punto de vista estructural, las mancomunidades son más viables cuando, en la estructura mancomunada, existe un socio más rico y más capaz (normalmente, más autónomo) en comparación con sus homólogos de pequeño tamaño. Comúnmente, a ese municipio se le denomina «municipio tractor». Este cumple con una función esencial en el plano mancomunado porque, sin dejar de beneficiarse de la gestión conjunta, consolida el principio de solidaridad intermunicipal (‍Moreno González y Pablos Mateos, 2023: 33-‍110). Y he ahí el problema de su carácter asociativo. Si el socio que abandona la entidad mancomunada es el municipio tractor, es muy probable que la mancomunidad pierda su razón de ser o su rentabilidad se debilite al máximo. Si no existen fuertes incentivos para que los municipios más funcionales permanezcan en la estructura mancomunada o comarcalizada, la tendencia general es abandonarla. Pues es fácil, y recurrente, que los municipios más funcionales asuman que las entidades cooperativas no les benefician (‍Barroso, 2024: 78-‍118).

Es más difícil que este riesgo aparezca con las comarcas. Las comarcas son entidades de cooperación intermunicipal, pero no tienen carácter asociativo. Pese a que el art. 42 LRBRL mencione la posibilidad de que la iniciativa para constituir comarcas, o para oponerse a su constitución, pueda recaer en los municipios potencialmente comarcalizados, a las que les compete la creación de estas entidades es a las comunidades autónomas. A diferencia de las mancomunidades, su regulación se establece mediante ley autonómica, lo cual aporta una mayor solidez y estabilidad jurídica, inclusive a la estructura o mapa comarcal que finalmente se establezca en la norma. Es decir, es considerablemente más difícil que el municipio tractor de la comarca pueda abandonar la entidad comarcal, pues para ello se necesitaría una reforma de la ley aprobada por el parlamento autonómico.

Sin embargo, las comarcas también presentan algunos inconvenientes de los cuales las mancomunidades están exentas. Mientras que las competencias que puede asumir una mancomunidad son ilimitadas, las comarcas encuentran su límite en el art. 26 LRBRL. El art. 42.4 LRBRL expresa que «la creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25». Lo cual supondría un inconveniente para aquellos municipios que necesiten delegar la prestación de los servicios expresados en el precepto 26 LRBRL, que no son pocos. Previsión que supone toda una contradicción a la pretensión de que las comarcas supongan un estadio más elevado de la intermunicipalidad.

En lo que concierne a la capacidad de estas entidades y, especialmente, a las de carácter asociativo, otro de los problemas que identificamos es el de los medios (económicos, materiales y humanos) a su disposición. Las comarcas, al ser reguladas mediante ley autonómica, tienen más posibilidades de obtener financiación y personal a su servicio, en caso de contar con una regulación autonómica proclive y coherente a su constitución como entidades intermunicipales de cooperación. Las mancomunidades, sin embargo, se nutren fundamentalmente de las aportaciones de sus socios mancomunados, que, a su vez, suelen ser municipios infrafinanciados, y de programas de colaboración económica que brindan tanto las diputaciones como los Gobiernos autonómicos, muchas veces inestables y volátiles, y casi siempre condicionados.

Esto provoca que la mayor parte de las mancomunidades sobrevivan gracias a las aportaciones de otros niveles de gobierno. Y que el grueso de su financiación esté condicionado al cumplimiento de un fin, como sucede con la recepción de fondos en forma de subvenciones. Este tipo de instrumentos de financiación son inadecuados para procurar una gestión mancomunada eficiente porque no ofrecen margen suficiente de actuación a la entidad supramunicipal. Y, a su vez, esta situación redunda en una falta de personal estable al servicio de tales estructuras, y una financiación muy mejorable en relación con el servicio público que prestan.

Pese a que la cooperación intermunicipal no incide en la raíz del problema, su arraigado funcionamiento y una posible democratización de sus órganos de gobierno podrían suponer soluciones a corto-medio plazo, en vistas a que mancomunidades y comarcas aumenten su número de competencias (de titularidad municipal) como consecuencia de la segunda descentralización (‍Velasco, 2022: 139-‍152).

2.4. Desmunicipalización y canalización de servicios en las estructuras de cooperación intermunicipal[Subir]

En aquellas zonas del país donde se apueste por la cooperación intermunicipal, y no por las fusiones, las entidades supramunicipales habrían de asumir un mayor número de competencias, previo perfeccionamiento de su régimen jurídico. Si dotamos a nuestras mancomunidades y comarcas de una legitimidad democrática directa, de una regulación encaminada a mejorar los medios a su disposición y su propia naturaleza jurídica, también parece razonable proponer que, de manera consensuada con los municipios integrados bajo tales estructuras, pueda depositarse en su sede un elevado número de servicios de titularidad municipal.

La propuesta se basaría en desmunicipalizar un número relevante de prestaciones, mediante una reforma similar a la propugnada por Fernando Albi en 1966 (pp. 289-300). En el caso de nuestra propuesta, la desmunicipalización habría de venir acompañada de fórmulas que permitan consensuar dicha desmunicipalización con los municipios implicados, afectando a un gran número de servicios cuya prestación aconseje su desempeño desde una escala más grande y que se creen facilidades suficientes para el funcionamiento equilibrado, tanto del municipio como de la nueva entidad que asuma objetivos más ambiciosos. En este sentido, es obvio que la reforma que se acometa para desmunicipalizar algunos servicios y depositarlos en sede de la nueva entidad habría de coordinarse con las diputaciones provinciales para no ocasionar solapamientos.

En Extremadura ya se practica una situación similar con la figura de las mancomunidades integrales de municipios, un tipo singular de mancomunidad regulada en la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura. Aunque su regulación se separa en varios aspectos respecto del modelo tradicional de mancomunidad no integral, el más reseñable es que para poder obtener la calificación como integral es necesario que el ente en cuestión asuma un número mínimo de servicios de titularidad municipal. La Ley 17/2010 no determina exactamente cuáles han de ser las prestaciones en concreto que habrían de asumir las mancomunidades, sino que ofrece varias líneas competenciales que dan margen a los municipios mancomunados para delegar las competencias que más les convengan, estableciendo, eso sí, un número mínimo para ser prestadas por la mancomunidad. Al ser reguladas mediante ley autonómica, el soporte jurídico de que disponen es más sólido. Y, además, su conversión en mancomunidades integrales les asegura el acceso al Fondo de Cooperación para las Mancomunidades Integrales de Municipios de Extremadura, previsto en el Decreto del Presidente 39/2021, de 16 de julio, por el que se regulan las bases para la distribución del Fondo de Cooperación para las Mancomunidades Integrales de municipios de Extremadura, y proveniente del nivel autonómico (‍Barroso, 2024: 102-‍128).

En Extremadura, las mancomunidades integrales están ampliamente extendidas. Tanto es así que, de 30 mancomunidades existentes en la región, 18 son integrales. Aproximadamente, el 64 % de la planta local de Extremadura está vertebrada por mancomunidades integrales, pues, de 388 municipios existentes en todo el territorio autonómico, 250 pertenecen a una mancomunidad integral^[8].

4.1. Financiación[Subir]

De seguirse las propuestas anteriores, la reordenación de la planta local y el perfeccionamiento de la cooperación intermunicipal supondrían, per se, una mejoría económica para las haciendas municipales. Pero, aun así, la financiación con la que cuentan municipios y estructuras de cooperación intermunicipal requeriría de mayores reformas. Actualmente, los medios económicos de los ayuntamientos y entidades de cooperación intermunicipal son insuficientes, cuantitativa y cualitativamente, y no se adecúan a las exigencias constitucionales establecidas en el art. 142 CE. Con lo cual, es muy probable que la situación de insuficiencia financiera generalizada se empeore si aumentamos las competencias municipales y no realizamos reformas paralelas en materia de financiación en beneficio de los municipios españoles, especialmente de los más pequeños.

Sobre la escala municipal, además de lo ya expuesto, consideramos especialmente conveniente incorporar dos reformas al ordenamiento jurídico. La primera, consistente en aumentar los tributos de naturaleza local, bien de exacción obligatoria, bien de exacción potestativa, para adaptar la financiación municipal a las necesidades del municipio de acuerdo con su autonomía financiera. La segunda se basa en separar los tributos del ciclo económico, de tal forma que no dependan de la prosperidad económica del municipio o de su coyuntura, impidiendo así círculos viciosos de depresión económica, pérdida de población y pérdida de capacidad presupuestaria (‍Moreno González, 2024b: 44-‍57).

Las propuestas que podrían acometerse desde la escala autonómica son dos. De un lado, con el fin de conseguir una distribución equilibrada de la población en el territorio autonómico, las comunidades autónomas podrían incorporar elementos de fiscalidad diferenciada en su legislación (‍Pablos, 2023: 81-‍109). Por ejemplo, previendo beneficios fiscales para aquellas personas que decidan fijar su residencia en el pequeño municipio. Ya hay algunas comunidades que han apostado por abordar medidas similares, como Castilla-La Mancha, a partir de la pionera Ley 2/2021, de 7 de mayo, de Medidas Económicas, Sociales y Tributarias frente a la Despoblación y para el Desarrollo del Medio Rural en Castilla-La Mancha.

Y, del otro, es necesario exigir a las comunidades autónomas el correcto desarrollo de la llamada PICA, esto es, la participación de las entidades locales en los ingresos de las comunidades autónomas. Las PICA han de desarrollar, en la línea esgrimida por el Tribunal Constitucional (STC 40/2021), una financiación incondicionada y coparticipada a partir de criterios objetivos, estables y automáticos que consigan financiar de forma adecuada a sus municipios. La mejor manera de contribuir a la democracia municipal desde la escala autonómica no es, solo, interiorizar parte del régimen local y entrar a regularlo, sino también cumplir con los compromisos que la propia Constitución deposita en esta sede (‍Ramos Prieto, 2022: 183-‍204).

Desde la escala estatal, encontramos esencial la reforma del modelo de financiación hacia los municipios establecido en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, LRHL) (título II, capítulo IV). La participación de las entidades locales en los tributos del Estado se divide en dos modelos, el modelo de cesión (sección 1.ª) y el modelo de variables (sección 2.ª), al margen del modelo específico previsto para los llamados «municipios turísticos» (art. 125 LRHL).

El modelo de cesión está destinado a un reducidísimo número de municipios españoles porque, tal y como se desprende del art. 111 LRHL, tan solo pueden acogerse a este las capitales de provincia o de comunidad autónoma y aquellos municipios que dispongan de una cifra igual o superior a los 75 000 habitantes. Los municipios que reúnan tales características participarán en los tributos del Estado a través de un Fondo Complementario de Financiación que se determinará en cada ejercicio y para cada municipio, aplicando un índice de evolución que variará en función del incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado (ITE). Estos municipios, que ya de por sí suelen tener una posición privilegiada desde el plano de su autonomía, incluida la financiera, se van a ver beneficiados en relación con el resto de municipios que se acogen al modelo de variables, y especialmente en su comparación con el pequeño municipio rural de menos de 5000 habitantes (‍Martínez Sánchez, 2023: 252-‍273).

Como su propio nombre indica, el modelo de variables, que está previsto para el 80 % de municipios españoles, consiste en aplicar una serie de variables que alzarán o disminuirán la cuantía que reciban los municipios en concepto de su participación en los ingresos del Estado. La variable que más peso tiene en la financiación que el Estado destina a los municipios es la de población. De tal forma que el importe que reciban los municipios dependerá, en un 75 %, del número de habitantes de derecho presentes en su término municipal. Como es evidente, este razonamiento estipulado en la norma estatal no ayuda a salir de esa perniciosa rueda de inframunicipalismo, despoblación y empobrecimiento en la que están sumidas amplias zonas del país y que favorece especialmente a los núcleos con mayor concentración demográfica, como las ciudades, ya de por sí privilegiadas (arts. 111 y 120-‍122 LRHL). También resultaría conveniente que el Estado, en cuanto que competente de la Hacienda General (art. 149.1.14.ª CE) exija a las comunidades autónomas la adopción de mayores responsabilidades, reformando también la LRHL (v. g., art. 39 LRHL) y admitiendo que estas puedan responder ante la financiación de sus municipios con sus ingresos tributarios, y no solo con sus tributos propios (‍Martínez Sánchez, 2023: 252-‍273).

4.2. Diferenciación local[Subir]

El principio de diferenciación local ha sido recientemente añadido al modelo competencial municipal, como fruto de la incorporación de un nuevo apartado al art. 25 LRBRL, tras la aprobación del Real Decreto Ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo. Este nuevo apartado determina que, «con carácter previo a la atribución de competencias a los municipios, de acuerdo con el principio de diferenciación, deberá realizarse una ponderación específica de la capacidad de gestión de la entidad local, dejando constancia de tal ponderación en la motivación del instrumento jurídico que realice la atribución competencial, ya sea en su parte expositiva o en la memoria justificativa correspondiente».

La nueva previsión de la legislación básica del régimen local podría suponer un nexo entre las propuestas delimitadas en líneas anteriores y la segunda descentralización en favor de los entes municipales e intermunicipales. Pues la nueva cláusula del art. 25 LRBRL posibilita que, a medida que el tamaño del municipio crezca (o decrezca), asuma las competencias más adecuadas a su capacidad de gestión. Una segunda descentralización en beneficio de los municipios en España habría de seguir la misma senda. De tal forma que el nuevo paquete competencial asignado a las corporaciones municipales cuente con un margen de adaptación suficiente a sus nuevas circunstancias y capacidades. Un instrumento propicio para consolidar este principio en España es el rural proofing (‍Sanz Larruga et al., 2023: 117-‍156). Su utilización debería hacerse extensiva tanto al Estado como a las comunidades autónomas, con el fin de que la utilización de esa «lupa de ruralidad» identificase no solo un tipo de ruralidad, sino también las necesidades y características de las diferentes ruralidades españolas.

El principio de diferenciación local también ha de incorporarse al ámbito financiero (‍Velasco, 2019: 21-‍53), y no solo al competencial. Nos referimos tanto a la financiación autonómica como a la financiación estatal, pero especialmente a esta última. En congruencia con lo esgrimido en líneas anteriores, no todos los municipios españoles tienen las mismas necesidades de financiación. Este razonamiento no solo opera en la brecha urbano-rural, sino igualmente entre los propios municipios rurales en función de las heterogeneidades y los elementos característicos de su territorio, así como en las propias carencias de financiación autonómica.

Y, asimismo, ha de integrarse de un modo transversal en materia institucional y normativa, de tal forma que el tratamiento jurídico que recibe un pequeño municipio de menos de 1000 habitantes y una gran ciudad de millones de habitantes no sea similar, sino adaptado a sus distintas circunstancias. El ejemplo de la contratación pública es bastante clarificador a este respecto. Un ordenamiento que incorporase de forma integral el principio de diferenciación local debería permitir una simplificación de los procedimientos de contratación pública, de cara a facilitar el trabajo diario y la carga burocrática en la escala municipal. Las cuestiones cuya relación intrínseca sea tal que determine las posibilidades de prestar unos servicios de calidad en sede municipal deberán adaptarse, en profundidad, a la normativa de referencia, tomando como base el tamaño y capacidad de la entidad a la que las exigencias normativas se dirigen. De ahí se han sucedido propuestas destacables en este sentido, como la de Francisco Javier Durán, sobre la necesaria regulación de definiciones, procedimientos y especificidades en la Ley de Contratos del Sector Público (‍2022: 169-‍182).