La Conferencia de Presidentes, establecida hace dos décadas, ha despertado un interés creciente por su papel en la gobernanza de España y por las dificultades suscitadas en la regularidad de sus reuniones. Este artículo analiza su estructura y funcionamiento, para determinar si las comunidades autónomas pueden participar en este órgano en igualdad de condiciones o si, por el contrario, el Estado prevalece.
A través de un repaso del sistema de Conferencias y un análisis específico de la participación autonómica, desde la perspectiva tanto doctrinal como jurisprudencial, se busca evidenciar si las garantías reglamentarias promueven realmente la cooperación entre los diferentes niveles de gobierno o si, por el contrario, limitan la influencia autonómica, propiciando un desequilibrio en favor del Estado.
The Conference of Presidents, established two decades ago, has garnered increasing interest due to its role in Spain’s governance and the challenges associated with the regularity of its meetings. This paper examines its structure and functioning to determine whether the Autonomous Communities can participate on equal terms or whether, instead, the State holds a predominant position.
Through an examination of the system of Conferences and a specific analysis of autonomous participation, from both doctrinal and jurisprudential perspectives, the paper aims to determine whether the regulatory safeguards truly promote cooperation among the different levels of government or conversely, constrain they limit autonomous influence, thereby fostering an imbalance in favour of the State.
La Conferencia de Presidentes es un órgano que, debido a su funcionamiento y a la necesidad coyuntural de su convocatoria, ha mantenido una relevancia constante. A pesar de su relativa reciente creación, hace apenas dos décadas, este órgano ha generado un notable interés tanto en el ámbito político como en el académico, especialmente por las dificultades que presenta la regularidad de sus reuniones, con su correspondiente impacto en la estabilidad del sistema de colaboración.
El preámbulo del Reglamento de la Conferencia, aprobado en 2022, señala, en su apartado III, que «[u]no de los objetivos que se persiguen con el nuevo Reglamento es que todas las Administraciones representadas en la Conferencia vean incrementada su capacidad de incidir en la toma de decisiones». Esta afirmación implica la apuesta por una mayor participación del Estado y de los entes intermedios en diversos niveles, como la convocatoria, la determinación de los asuntos a tratar en el orden del día, y la adopción de acuerdos o recomendaciones.
En el presente trabajo se examinarán tanto los aspectos teóricos como prácticos de la Conferencia, considerando su desarrollo a la luz del marco normativo que la regula, con el fin de evaluar si la pretendida participación se garantiza de manera equitativa para todos los entes que la conforman o si, por el contrario, existe un desequilibrio en favor del Estado, imponiéndose el verticalismo.
Para ello, en primer lugar, se ofrecerá un repaso del sistema de Conferencias, para luego abordar de manera específica el tratamiento de diversos asuntos relacionados con las reglas y la dinámica de la Conferencia de Presidentes. El análisis de los distintos niveles de participación de las comunidades autónomas en este órgano cooperativo estará precedido por una definición de lo que implica dicha participación, a la luz de la doctrina y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El objetivo de este trabajo es, en definitiva, evidenciar si las garantías reglamentarias, lejos de fomentar la participación autonómica, constituyen un límite difícil de superar.
En los Estados políticamente descentralizados como el español, la existencia de órganos que canalizan las relaciones intergubernamentales resulta una imposición material: los Gobiernos son interdependientes en demasiadas materias (
En España, el sistema de Conferencias se estructura en dos niveles. En la base se encuentran las conferencias sectoriales (art. 147 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LRJSP), que fomentan la cooperación o coordinación multilateral, esto es, entre el Estado (representado por los/las titulares de los ministerios) y las comunidades y ciudades autónomas (representadas por los/las titulares de las consejerías). En este caso, la colaboración tiene lugar de forma especializada, por materias o sectores competenciales; de allí su nombre.
En la posición superior del sistema se encuentra la Conferencia de Presidentes, que persigue la cooperación entre los máximos responsables del Gobierno estatal (el presidente del Gobierno), de los Gobiernos autonómicos (los/las presidentes de las comunidades autónomas), y de las ciudades con estatuto de autonomía (los/las presidentes de Ceuta y Melilla). En términos sistémicos, este órgano constituye una suerte de cláusula de cierre que aporta coherencia al complejo entramado de conferencias sectoriales (
Entre ambos niveles pueden existir (por lo general, con carácter
En lo relativo a la Conferencia de los titulares de los Ejecutivos central e intermedios, objeto de este estudio, conviene destacar que su configuración presenta variaciones en el derecho comparado, lo cual indefectiblemente influye en su naturaleza jurídica y devenir práctico.
En Alemania, por ejemplo, la Conferencia de Presidentes de los Gobiernos de los
Otro ejemplo de Conferencia horizontal, precedente directo de nuestra Conferencia, es el austríaco: la
A diferencia de Alemania y Austria, nuestra Conferencia de Presidentes fue genéticamente ideada como una conferencia vertical. Esto puede suponer que la convocatoria, la dirección y, si se quiere, el mantenimiento en vida del órgano recaiga con mayor peso sobre el Ejecutivo estatal. No es que la Conferencia haya nacido como horizontal y que por su devenir o por los vicios del sistema autonómico haya mutado hacia el verticalismo: como explica García Morales (
Pero con independencia de cómo haya nacido la Conferencia, lo cierto es que el órgano se dotó a sí mismo, al poco tiempo de su constitución, de una serie de reglas que, al menos formalmente, daban cuenta del deseo de convertirse en un verdadero espacio de cooperación multinivel. Estas normas pretendían, en cierto sentido, que el verticalismo quedara neutralizado ante la multilateralidad, propiciando relaciones de impulso y de decisión en las que todos los actores involucrados pudieran intervenir con un (relativo) peso equitativo. Y este es precisamente uno de los asuntos que se pretenden comprobar en este artículo.
No se desconoce que en su momento existió, también, una Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas (o Conferencia de Presidentes Autonómicos). Con carácter marcadamente horizontal, este órgano nació con posterioridad al que se viene analizando, en el año 2010, a instancia del vicepresidente del Gobierno de Aragón (
La única conferencia horizontal que tuvimos en nuestro país surgió tras la celebración de varios «Encuentros entre las Comunidades Autónomas para el desarrollo de los Estatutos de Autonomía», reuniones que congregaron, entre 2008 y 2010, a distintos Ejecutivos autonómicos que habían reformado o pretendían reformar sus estatutos. Su objeto explica, en gran medida, por qué su composición fue inicialmente limitada, ampliándose poco a poco a medida que avanzaron los Encuentros, hasta el VIII
La Conferencia de Presidentes se ha caracterizado por la inestabilidad de sus reuniones. En 2020, cuando prácticamente nadie se acordaba de ella, revivió cual ave fénix transformándose en el mecanismo institucional del que se echó mano para una pretendida coordinación intergubernamental. Caicedo Camacho (
En particular, la I Conferencia se celebró en 2004; la II, en 2005; la III, en 2007, y la IV, en 2009. A partir de entonces, el intervalo entre Conferencias comenzó a ensancharse: la V Conferencia se celebró en 2012, y la VI, en 2017. En el año 2020, como se comentaba, con motivo de la crisis ocasionada por el coronavirus, se celebraron nada menos que catorce encuentros extraordinarios (VII a XX Conferencias). La inercia de la regularidad, favorecida sin lugar a duda por una coyuntura aún compleja, llevó a que ese mismo año se celebraran tres encuentros ordinarios (XXI, XXII y XXIII Conferencias). A partir de allí, reinicia el paulatino declive: dos reuniones en 2021 (XXIV y XXV Conferencias), una reunión en 2022 (XXVI Conferencia), una reunión dos años y nueve meses más tarde, en diciembre de 2024 (XXVII Conferencia), y un último encuentro celebrado en junio de 2025 (XXVIII Conferencia)
Entre 2022 y 2024, incluso ante situaciones que a mi modesto parecer lo ameritaban, no se celebraron más reuniones, produciéndose lo que Donaire Villa (
La Conferencia de Presidentes es un órgano de cooperación que, por su naturaleza, debería contar con un régimen jurídico limitado que le permitiera adaptarse a los distintos escenarios para los que se la convoca. En este sentido, es fundamental que disponga de un margen de flexibilidad suficientemente amplio para ajustarse a su carácter de órgano político encargado de adoptar decisiones, a menudo trascendentales.
Lo que podría parecer una obviedad (de hecho, lo es para dos de los federalismos en que nos reflejamos: Alemania y Austria), no lo ha sido tanto en España, donde se partió de, como se ha dicho, una necesaria informalidad inicial para llegar, con el tiempo, a la imperiosa necesidad de querer formalizarlo todo (
Como se decía, la informalidad duró poco: la Conferencia se constituyó en 2004 y en el IV encuentro, celebrado en 2009, se aprobó su primer Reglamento. La primera modificación de esta normativa tendría lugar en 2009, con retoques parciales y puntales: la obligatoriedad de celebrar reuniones todos los años y el cambio de denominación del Comité preparatorio, que pasaría a llamarse, además, «de impulso y seguimiento». Por último, en 2022, quizá como consecuencia de su buen funcionamiento, se aprobaron importantes cambios en el Reglamento, produciéndose una verdadera sustitución reglamentaria. A esta conclusión se llega tras comprobar que el Reglamento publicado en el
El reconocimiento legislativo de la Conferencia se produjo en 2015, con motivo de la aprobación de la LRJSP, cuyo art. 146 señala, en tan solo dos apartados, que se trata de un «órgano de cooperación multilateral» (que no «máximo órgano de cooperación política», como predica el art. 1.1 del Reglamento de la Conferencia de Presidentes, RCP). El precepto señala, además, su composición y objeto, «la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas». Por último, se prevé que la Conferencia cuente con la asistencia de un Comité preparatorio para la organización de sus reuniones, integrado por un ministro -sin especificar cuál-, que lo presidirá, y un consejero por cada comunidad autónoma. Como se advierte, la redacción del precepto es sucinta, sin rodeos innecesarios ni detalles mayores, algo que indudablemente lleva a pensar en la voluntad del legislador, que deliberadamente quiso una cooperación a secas, no sujeta a la extensa reglamentación a la que sometió, por ejemplo, a las conferencias sectoriales (arts. 147 a 152 LRJSP). Por algo será.
A expensas del preámbulo del RCP, la Conferencia de Presidentes debe ser «la clave de bóveda [del] sistema de cooperación entre Administraciones públicas». Debe ser, además, «el referente de la colaboración entre instituciones» que facilite el «ejercicio eficaz y leal de las competencias dentro de nuestro sistema constitucional». Por último, el Reglamento califica a la Conferencia como la «pieza clave del sistema de cooperación entre las distintas Administraciones».
Para cumplir con estos loables propósitos, resulta evidente la necesidad de reconocer a los integrantes de la Conferencia (Estado, comunidades y ciudades autónomas) un grado razonable de participación en el proceso de toma de decisiones. No se debe pasar por alto que se trata de un órgano de cooperación política que, de acuerdo con el art. 2.1 RCP, tiene por objeto «[d]ebatir sobre las grandes directrices políticas, sectoriales y territoriales de ámbito estatal o que afecten a los intereses o al ámbito competencial de diversas comunidades autónomas, sobre las actuaciones conjuntas de carácter estratégico, y sobre los asuntos de importancia relevante para el Estado de las Autonomías, que afecten a los ámbitos competenciales estatal y autonómico». Para las comunidades y ciudades autónomas, la participación en este debate supone un «ensanchamiento del horizonte de su poder, de su capacidad de decisión más allá de las funciones normativas que se deducen ordinariamente de las competencias concretas de este carácter que el Estatuto le atribuye» (
De acuerdo con la definición que aporta el propio Reglamento, la Conferencia cumple (si se me permite, debería cumplir) un rol trascendental en el ámbito territorial: sus decisiones, que por su importancia podrían llegar a ser calificadas «de Estado», pueden tener incidencia en todo el territorio. Resulta evidente, entonces, que en la Conferencia no solo se plasman las típicas relaciones de colaboración, sino también de inordinación intergubernamental.
Me permito a este respecto adaptar el concepto de «inordinación» de García Pelayo (
Con todo, no estamos ante un típico caso de inordinación constitucional en sentido propio, tal como señalaban García Pelayo o Vírgala Foruria. Estamos, más bien, ante un supuesto de inordinación del federalismo cooperativo contemporáneo
Tanto del preámbulo como del art. 1.1 RCP y del art. 146 LRJSP se desprende que la Conferencia es un órgano de cooperación, que no de coordinación. No se trata de un detalle menor, pues su naturaleza impone un límite: la cooperación no puede exigirse, sí la coordinación
Señaladas las posibilidades, lo cierto es que la LRJSP y el RCP nos recuerdan que la Conferencia es un órgano de cooperación
A la luz de la doctrina del TC, la cooperación requiere de la participación de todos los entes, porque se trata de aportar esfuerzos, de procurar encontrar una solución ante un problema o plantear una política común que se anticipe a él. Resulta evidente, entonces, que estas situaciones requieren de la implicación de todos los entes. El problema es que la participación en el Estado autonómico ha sido inicialmente poco explorada, eclosionando en las últimas décadas como forma de cooperación en dos ámbitos específicos: en asuntos de la Unión Europea que afectan el ámbito competencial autonómico (
La participación supone una actuación reforzada por su resultado, ya que aquellos ámbitos en los que las comunidades autónomas deben intervenir no quedan sujetos a la «discrecionalidad que conlleva el mero procedimiento de consulta a las CC. AA.». A su vez, la participación «condiciona el procedimiento de adopción de la decisión por parte del Estado pero no
Siguiendo el razonamiento del Tribunal, referido a la bilateralidad estatutaria o a la participación de las comunidades autónomas en las conferencias sectoriales, podríamos dar un salto de nivel y predicar el mismo límite respecto de la Conferencia de Presidentes. Así, teniendo en cuenta el complejo entramado de distribución competencial, las decisiones pueden comprometer (que no obligar) a sus miembros a una determinada actuación que afecta a su ámbito competencial. Sin embargo, la decisión que finalmente adopte el órgano se enfrentará siempre al límite infranqueable de la indisponibilidad competencial, por lo que será otro ente el que deba confirmar la decisión. Así, de acuerdo con la forma que deba adoptar, la decisión final recaerá en los propios Gobiernos o en las Cortes o Parlamentos autonómicos, ya que las conferencias (de presidentes o sectoriales) no pueden sustituir a los órganos constitucionales, «ni sus decisiones pueden anular las facultades decisorias de los mismos» (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 13).
La mayoría de los estatutos de autonomía modificados en las últimas décadas incluyen, como se mencionó, cláusulas de participación como forma de cooperación bilateral. El problema surge cuando se trata de órganos que canalizan la verticalidad multilateral, ya que en este ámbito se supera el límite territorial estatutario, quedando la participación sujeta «a la voluntad coyuntural y espontánea, desigual, por ende, de los actores políticos» (
Los arts. 3.1 RCP y 146.1 LRJSP señalan que la Conferencia estará integrada («compuesta», dice el Reglamento; «formada», la ley) por el presidente del Gobierno, que la preside, y por los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla
El Reglamento de 2022 modificó, sin embargo, el art. 3.1 RCP, agregando,
La ampliación, como se aprecia, no ha afectado a las comunidades autónomas, que siguen participando tan solo con su presidente. Sin embargo, el Reglamento abre la puerta a una situación excepcional que en nada nivela el desequilibrio apuntado: «Cuando el orden del día lo aconseje, los Presidentes podrán acudir acompañados, en calidad de asesor, por un miembro de su respectivo Gobierno» (art. 3.3 RCP). A estos consejeros se les reconoce solamente la calidad de acompañante, por lo que quedan reducidos a una figura sin facultades de participación en el órgano, por detrás del presidente autonómico, sin voz ni voto. Cabe destacar, además, que los consejeros son, a efectos de la Conferencia, simples asesores. Esto implica, al parecer, otro límite para los presidentes autonómicos, que no podrán llevar más asesores que un (insisto: un) miembro de su Gobierno.
La asistencia a las reuniones de la Conferencia «es indelegable y no cabe la sustitución», señala el art. 3.2 RCP. Inmediatamente, la excepción: «[…] salvo en los casos en los que, de acuerdo con lo previsto en las respectivas normas autonómicas, un Consejero ejerza temporalmente las funciones de Presidente Autonómico». En su momento, este asunto suscitó interés en la doctrina: de ello da cuenta la crónica del Seminario organizado en 2004 por el IDP Observatorio de Derecho Público de la
Tanto Bocanegra Sierra y Huergo Lora como Tajadura Tejada se han planteado la posibilidad de la sustitución «en caso de ausencia justificada», los primeros (
Un asunto no menor es la posible participación de los presidentes autonómicos «en funciones»
La realidad no ha reflejado la lógica que planteaba Tajadura Tejada: no se ha suspendido ninguna Conferencia por encontrarse un Gobierno autonómico en funciones ni, lamentablemente, se ha respetado la periodicidad anual de los encuentros. Para lo primero, basta un solo ejemplo: al momento de celebrarse la XXVI Conferencia de Presidentes (13 de marzo de 2022), el Gobierno de la comunidad autónoma de Castilla y León se encontraba en funciones
El tema de la asistencia o no a las reuniones de la Conferencia ha generado cierto interés, sobre todo a la luz de la práctica política seguida por los Gobiernos liderados por partidos de corte nacionalista. La foto de familia que normalmente se realiza al finalizar la reunión da siempre lugar a comentarios, sobre todo entre tertulianos y periodistas. Como se mencionaba, dada la tendencia verticalista de la Conferencia, no plantea mayor problema el hecho de la inasistencia del presidente del Gobierno, que ni siquiera convocaría el encuentro. El asunto tiene su importancia, sin embargo, respecto de los presidentes autonómicos.
La asistencia a los encuentros extraordinarios
El RCP guarda silencio sobre la obligatoriedad de la asistencia de los presidentes autonómicos. Esto tiene sentido, por cuanto si se trata de un órgano político «sin competencias propias y sin facultades para la adopción de acuerdos jurídicos vinculantes, cuyo principio básico es la búsqueda de acuerdos y el logro de amplios consensos sobre problemas generales del Estado, no parece posible introducir en su régimen jurídico el elemento coactivo» (
A Tajadura no le plantea dudas de constitucionalidad una posible previsión legal sobre la obligatoriedad de asistencia, ya que «encuentra un fundamento constitucional indiscutible en el principio de lealtad federal». La inasistencia, por el contrario, sí que no tendría soporte constitucional: «El principio de autonomía político no es absoluto. No cabe ampararse en él para negarse a participar en los instrumentos de cooperación territorial». Es que, para el autor, este tipo de conducta constituye un verdadero «[a]buso del derecho proscrito por nuestro ordenamiento» y cualquier inasistencia que se produzca resultaría, a la postre, «una violación de la Constitución» (
Distinta ha sido la posición de Bocanegra Sierra y Huergo Lora (
A vueltas con la lealtad, mi posición ha sido más formalista: considero que la inasistencia es un asunto de lealtad política más que jurídica
En el catálogo de posibles faltas de lealtad autonómica en su vertiente política, podría incluirse, también, la presión ejercida sobre el Gobierno central para participar del encuentro a cambio de un beneficio o concesión a una petición. Un ejemplo de esta actitud poco favorable a la cooperación, que prioriza la bilateralidad sobre la multilateralidad, ha sido la del
En el terreno de las consecuencias de la inasistencia, la afectación se presenta en doble partida: a nivel interno y al Estado en su conjunto. Explicaba Tajadura Tejada (
Partiendo del precepto más incumplido del Reglamento, que señala que «[l]a Conferencia de Presidentes se reunirá al menos dos veces al año» (art. 4.1)
Las reglas aplicables a la convocatoria son, en principio, bastante sencillas: el presidente del Gobierno puede convocarla «por propia iniciativa o a petición del Comité preparatorio o diez Presidentes de comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de Autonomía» (art. 4.2 RCP).
Sobre el primer supuesto, no hay mayor problema: el presidente decide, por su propia voluntad, la convocatoria de la Conferencia. En este caso, es él quien valora la prudencia política de la convocatoria. Hemos vivido asuntos de relieve para el conjunto del Estado (la COVID-19, por ejemplo), o que han afectado sensiblemente a una parte de él, suscitando empatía política en todo el territorio (la erupción del volcán de La Palma, por ejemplo), que han motivado la convocatoria. Hay otros que, con independencia de su peso simbólico y afectación directa o indirecta a todo el país, no han dado lugar a la Conferencia: la guerra en Ucrania; el conflicto entre Israel y Palestina; la crisis migratoria; la sequía; los incendios; la amnistía; las discusiones sobre un posible concierto fiscal para Cataluña, y la situación político-económica suscitada por los aranceles dispuestos por el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, entre otros. Estos asuntos suscitan, como señalaba Reviriego Picón (
Lo cierto es que, entre la antepenúltima Conferencia (marzo de 2022), cuando aún existía cierto consenso sobre las políticas que adoptar frente a los últimos coletazos de la pandemia, y la penúltima Conferencia (diciembre de 2024), se han producido numerosos cambios que han profundizado la grieta. Ejemplo de ello son las nuevas configuraciones de los Gobiernos autonómicos, así como las concesiones políticas a los partidos nacionalistas para la formación del Gobierno en la XV legislatura. El escenario actual es aún menos propicio que en el pasado, si se me permite la expresión, para la adopción de decisiones estructurales, algo que tuvo su reflejo en la realidad: la XXVII Conferencia de Santander, celebrada a finales de 2024, en la que se abordaron cuestiones de especial trascendencia para el Estado, tales como política de vivienda, financiación autonómica, migración y sanidad, concluyó sin alcanzar acuerdo alguno. Lo mismo ocurrió unos meses más tarde en la XXVIII Conferencia de Barcelona, celebrada en junio de 2025, en la que se volvieron a tratar temas relativos a vivienda o crisis migratoria y se abordaron otros asuntos propuestos por las comunidades autónomas gobernadas por el PP, como el apagón de abril de 2025, la condonación de la deuda a Cataluña, la transferencia de competencias en materia de fronteras, la retirada de proyectos de ley de reforma del Consejo General del Poder Judicial y del Estatuto del Ministerio Fiscal, o el déficit de profesionalessanitarios y la financiación de la dependencia. Si bien la grieta desincentiva la convocatoria de la Conferencia o dificulta la adopción de acuerdos, lo cierto es que no es un órgano del que se pueda prescindir: al fin y al cabo, personifica la diversidad propia de la democracia y el Estado de derecho. Los altibajos políticos deberían ser ajenos a la regularidad de este órgano.
El segundo caso, relativo a la convocatoria a petición de los presidentes autonómicos, plantea sus problemas. En primer lugar, el art. 4.2 RCP exige que la solicitud sea elevada al presidente del Gobierno por diez presidentes de comunidades autónomas o ciudades con estatuto de autonomía. Esto implica, en definitiva, que se requieren diez firmas sobre diecinueve: la mitad más uno.
Moreno Corchete (
Poco tiempo después de la publicación de aquel artículo, a raíz de las elecciones autonómicas, generales y europeas, el panorama político se ha tensado, provocando cambios en las mayorías de muchos órganos parlamentarios. A comienzos de 2025, los diecinueve presidentes autonómicos y de ciudades con estatuto de autonomía respondían a los siguientes colores: trece al Partido Popular, dos al PSOE, y cuatro a distintas coaliciones (PSOE y CxAST en el Principado de Asturias; Coalición Canaria, Partido Popular y Agrupación Herreña Independiente en la comunidad autónoma de Canarias; PSOE,
A la luz de estos datos, no cabe duda de que el panorama es otro. Un año atrás se decía que «[r]esulta cuanto menos dificultoso para quienes no estén alineados o sean socios del Gobierno de coalición alcanzar el número suficiente de voluntades para convocar, por sí mismos, la Conferencia» (
En la primera oportunidad, los presidentes del PP pretendían la convocatoria de la Conferencia para que se diera cuenta de los alcances y efectos que tendrían los acuerdos para la investidura del presidente del Gobierno «sobre principios básicos como la equidad de trato entre los españoles o la independencia judicial, entre otros». En la segunda, lo solicitaban ante el acuerdo alcanzado por el Ejecutivo central y Junts, que supondría «trocear» las competencias de inmigración, ante la «cesión ilícita de una competencia de carácter estatal». En la tercera, requirieron la convocatoria del presidente del Gobierno para tratar «temas de capital importancia como son el fortalecimiento del Estado de derecho, la igualdad entre los ciudadanos, la separación de poderes o la seguridad jurídica».
Las solicitudes de los presidentes autonómicos no fueron de recibo por el Gobierno. El ministro de Política Territorial y Memoria Democrática señaló, en diciembre de 2023, que el PP pretendía, con la solicitud, «sembrar cizaña, enfrentamiento, encontronazos y separación, todo lo contrario para lo que nació la Conferencia de Presidentes»
Finalmente, la falta de respuesta motivó de las presidencias autonómicas la judicialización del asunto
La Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó finalmente el ATS 828/2025, de 29 de enero, en el que se limitó a declarar la pérdida de objeto del recurso, sin costas, «una vez que esa inactividad [del presidente del Gobierno] ha cesado, convocándose y celebrándose la Conferencia de Presidentes». El Tribunal Supremo le dio así la razón a la Abogacía del Estado que, en su contestación a la demanda, había solicitado del Tribunal el archivo de las actuaciones por carencia sobrevenida de objeto
Como se aprecia, incluso superada la barrera de voluntades necesarias, las comunidades autónomas han visto denegada su posibilidad de participación en la convocatoria del órgano. Una vez más, la falta de lealtad autonómica en su vertiente política, en este caso de la presidencia del Gobierno, resulta más que palmaria. Ha operado, entiendo, un verdadero bloqueo institucional, desoyéndose el Reglamento que también vincula al Estado.
Con independencia de la coyuntura y teniendo en cuenta la volatilidad a la que nos estamos acostumbrando en materia de gobernabilidad, considero que cabe repensar la mayoría autonómica requerida para la convocatoria de la Conferencia. La mitad más uno resulta una cifra un tanto elevada, difícil de conseguir. Quizá sea conveniente que la mayoría requerida sea la misma que la necesaria para convocar las conferencias sectoriales: al menos, un tercio de sus miembros (art. 149.1 LRJSP). Esto reduciría de diez a siete las firmas necesarias, propiciando una mayor participación de las comunidades autónomas. Basta un ejemplo para aclarar esto: esta cifra podría haber sido suficiente, en el escenario de 2023, para que los Gobiernos autonómicos del PP, con la anuencia de otro presidente autonómico, se anticiparan en su solicitud. En definitiva, las mayorías deberían ser más coherentes con las dinámicas actuales del sistema de partidos, dado que la polarización puede causar verdaderos estragos en materia de cooperación.
Para cerrar, el tercer caso: la convocatoria a instancia del Comité preparatorio. Este órgano de la Conferencia está integrado, de acuerdo con el art. 9.1 RCP, por «la persona titular del Ministerio competente en materia de cooperación territorial, que lo presidirá, y un miembro de cada Consejo de Gobierno autonómico, designado por los respectivos presidentes». La solicitud de convocatoria de la Conferencia a la que alude el art. 4.2 RCP requeriría una decisión del Comité. Al respecto, el art. 9.6 RCP establece que los acuerdos de este órgano se adoptarán «con el voto favorable» del ministerio y de «la mayoría de los representantes del conjunto de las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de Autonomía». Como se advierte, el precepto no aclara la mayoría requerida: entiendo, con base en una interpretación sistemática, que será la misma que la exigida a los presidentes autonómicos para la convocatoria: más de la mitad (diez).
El requisito del voto favorable ineludible del ministerio se traduce en una capacidad de veto con posibilidad real de bloqueo. La redacción del precepto es clara: si los diecinueve representantes autonómicos votan a favor, pero el ministerio se opone, el acuerdo no se adopta. Además, dado que la cifra exigida se refiere al «conjunto», la inasistencia de cualquier representante autonómico tiene un impacto significativo, pues se mantiene la mayoría sobre diecinueve, no sobre los presentes. En definitiva, esto representa otro ejemplo de cómo la participación de las comunidades autónomas queda restringida en el actual RCP.
Las previsiones del Reglamento de 2009 en relación con el orden del día eran limitadas: su tratamiento era tangencial, como una de las competencias del por entonces «Comité preparatorio». El Reglamento de 2022 incluyó un nuevo art. 5, destinado exclusivamente a este asunto. A este respecto, cabe recordar que «[l]a organización de la Conferencia exige delimitar de antemano los asuntos que debe abordar y sobre los que debe intentar conseguirse un acuerdo o una posición común. Solo esa determinación previa permite prepararlas con rigor, elaborando e intercambiando propuestas que hagan madurar la reflexión y posibiliten el logro de consensos» (
En la definición del orden del día nos enfrentamos, una vez más, a una limitación para los entes intermedios. Señala el primer apartado del art. 5 RCP que el orden del día «será fijado por el Comité preparatorio con la conformidad de su Presidente y de diez comunidades autónomas o ciudades con Estatuto de Autonomía». Como se aprecia, la misma fórmula agravada que para la convocatoria, con el posible bloqueo ministerial.
Sin embargo, el segundo apartado del mismo precepto abre la posibilidad a que se supere el veto, pues se podrán incluir aquellos asuntos solicitados por «c) la mayoría de los representantes del conjunto de las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de Autonomía». Si bien es cierto que este apartado neutraliza posibles desacuerdos que dejen por fuera del orden del día asuntos impulsados a instancia de las comunidades autónomas, también lo es que se otorga la misma competencia a la Presidencia del Gobierno
El asunto adquirió especial relevancia en la XXVIII Conferencia, celebrada en Barcelona. El Gobierno de España había previsto convocar el encuentro con dos puntos iniciales, que se llevaron al Comité preparatorio del 28 de mayo de 2025, de conformidad con el art. 5.1 RCP. Las comunidades autónomas gobernadas por el PP votaron en contra de dicho acuerdo y, haciendo uso de la facultad prevista en el art. 5.2 del RCP, lograron incorporar posteriormente seis asuntos adicionales a la agenda
La redacción del art. 5.4 RCP suscita cierta esperanza en términos de participación autonómica: «El Presidente del Gobierno o un tercio de los Presidentes Autonómicos podrán solicitar en cualquier momento la inclusión de nuevos asuntos en el orden del día por razones de urgencia». Sin embargo, las posibilidades se limitan inmediatamente: «La aceptación de la inclusión de los nuevos asuntos en el orden del día requerirá el voto afirmativo del Presidente del Gobierno y diez comunidades autónomas o ciudades con Estatuto de Autonomía».
En relación con este precepto, destacan varios aspectos. El primero, que el Reglamento usa aquí la expresión «presidentes autonómicos», que entiendo que afecta a los presidentes tanto de las comunidades como de las ciudades autónomas
Para lograr sus objetivos, «la Conferencia como órgano político no produce actos jurídicos, sino que busca la consecución de acuerdos de naturaleza igualmente política» (
En el ámbito decisorio, no considero que las exigencias de mayoría supongan un límite a la participación de las comunidades autónomas (en el mismo sentido,
Estamos ante otro supuesto de lealtad autonómica en sentido político, que «fundamenta la obligación de los Presidentes Autonómicos de acudir a la Conferencia y de participar en ella con espíritu constructivo para llegar a acuerdos» (
Para el Gobierno nacional, la lealtad, en este escenario de búsqueda de consenso, supone la prohibición del despliegue de conductas que materialicen el
De lo analizado surge una conclusión general: el Reglamento de la Conferencia de Presidentes, antes que propiciar la participación de las comunidades autónomas en la toma de decisiones que afectan al conjunto, la ha limitado. Se ha producido un verdadero encorsetamiento que ha desnivelado la balanza en favor del Estado, reafirmando el carácter vertical, que no multilateral, del órgano.
Se ha confirmado que los esfuerzos por incrementar la participación autonómica que denunciaba el preámbulo del Reglamento de 2022 no se han traducido en un cambio de las dinámicas de la Conferencia. Las mayorías de participación requeridas, sumadas a las excepciones de los preceptos analizados, dan lugar a que las comunidades y ciudades con estatuto de autonomía cuenten con un escaso margen de actuación para convocar la Conferencia, definir su orden del día o introducir asuntos en el último momento. La constante presencia del veto estatal, ministerial o presidencial, en muchos de los ámbitos de participación, hace que el papel de las comunidades y ciudades autónomas en este órgano devenga ilusorio. La tutela estatal se manifiesta como una constante, sugiriendo una desconfianza hacia las comunidades autónomas y su rol en la definición de políticas que afectan a todo el territorio. En otras palabras, la posición de inferioridad de los entes intermedios respecto del Estado resulta enfatizada.
La Conferencia, antes que un espacio de construcción de lealtad, como debería ser, se ha transformado en un ejemplo de deslealtades de lo más variopinto. Ha devenido en el ejemplo de laboratorio para comprender las faltas de lealtad autonómica en sentido político. Esto no es algo que pueda predicarse solo del Estado, puesto que, como se ha visto, las comunidades autónomas también pueden ser desleales; pero la tacha de deslealtad dirigida a aquél tiene un peso simbólico superior porque, precisamente, su entidad superior demanda mayor ejemplaridad en su comportamiento en un órgano de esta naturaleza. El hecho de que la convocatoria de la Conferencia pueda ser bloqueada, ya sea mediante silencio político o mediante argucias legales, si no es impuesta por el Estado, convierte en utópico cualquier intento de restaurar la normalidad del órgano.
Si bien soy de los que se inclina más por los órganos cooperativos poco regulados y flexibles, soy consciente de que un «borrón y cuenta nueva» resulta descabellado en términos jurídicos: no creo que los presidentes, ninguno de ellos, estén por la labor de prescindir del Reglamento y conformarse con la previsión de la LRJSP. Sin embargo, considero que quienes gobiernan el Estado y los entes intermedios deberían repensar el rol de la Conferencia en el Estado autonómico y usarla como una verdadera caja de resonancia de los problemas políticos que afectan a España. Y si así no fuera (mejor dicho: como así no será), creo que deberíamos retomar nuestra conocida costumbre de imitar a los sistemas germánicos y resucitar la Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas. El impulso horizontal puede servir, con su ejemplo, para suscitar del Gobierno central la reactivación de un órgano que pueda ser realmente útil para el conjunto del Estado. Quizás esta sea la alternativa más viable y con mayor impacto político para las mayorías autonómicas actuales.
Para concluir, considerando el mapa político en el momento en que se entregan estas páginas, no sería inútil intentar reformar el Reglamento. Aunque se requiere un acuerdo unánime de sus miembros, la mayoría absoluta que ostentan los Gobiernos autonómicos del PP y el consenso generalizado sobre la necesidad de la Conferencia permite prever que no es descartable una reforma que favorezca a las comunidades y ciudades autónomas. Sin embargo, para lograrlo, será necesario que estos Gobiernos ejerzan todo su poder de mayoría y se perciban a sí mismos como capaces de persuadir al Estado de que esta es la decisión más sensata para reactivar el órgano.
Lo último, no lo niego, resulta en parte idílico. La Conferencia se ha transformado en un ejemplo paradigmático de la compleja concepción territorial de nuestro Estado. Salvo contadas excepciones, los presidentes autonómicos se deben más al partido que al territorio que gobiernan. Se han transformado en representantes de una porción del Estado por intermedio del partido y de acuerdo con lo que este determina. Esto explica la radiografía: las instituciones vertebrales del sistema autonómico ceden ante el sistema de partidos.
Este trabajo constituye el resultado principal del proyecto «Limits to the participation of the Autonomous Communities in the Conference of Presidents. Special reference to the Catalan case» (PRE166/23/000015) del
Sobre los «puentes» entre Conferencias,
Para profundizar en la historia de la MPK, que puede ayudar a entender el porqué de la horizontalidad, recomiendo consultar los apartados III a VI del epígrafe B de Scherer (
Como a menudo ocurrió, por ejemplo, durante la crisis de la COVID-19 (
Al respecto, se ha dicho que «los gobernadores de los
El IDP Observatorio de Derecho Público de la
Salvo inadvertencia expresa por mi parte, no se derogaron las «Normas de Organización y Funcionamiento» del órgano, aprobadas en el VIII Encuentro en 2010. Se recomienda el análisis del Reglamento de esta Conferencia de Aguado Renedo (
Gálvez Muñoz y Ruiz González (
Nota metodológica: este artículo fue revisado por última vez en noviembre de 2025, por lo que los datos relativos a las Conferencias reflejan el estado de la cuestión hasta esa fecha.
En nuestro caso, el TC ha dicho: «La necesidad de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado constitucionalmente establecida implica la creación de instrumentos que permitan articular la actuación de las diversas Administraciones públicas, entre los que se encuentran las Conferencias sectoriales, frecuentes en los modernos Estados organizados sobre la base de .» (
En el FJ 102 de la STC 31/2010, de 28 de junio, el Tribunal Constitucional reconoció que son muchos los órganos, además de los constitucionales y estatutarios, en los que se plasma «la participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones estatales».
Albertí Rovira (
Esta idea pivota en todo el capítulo de Moreno Corchete, para quien la Conferencia de Presidentes no es un órgano que materializa, sino que «puede aspirar a materializar» (
El Tribunal lo aclaró de esta forma: «La voluntariedad en el caso de la cooperación frente a la imposición en la coordinación —ya que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado— es, por sí mismo, un elemento diferenciador de primer orden, lo que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial, distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras fórmulas» (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 —
Cabe recordar aquí la definición del art. 140.1.c: «[…] deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines comunes».
Que pueden entenderse como técnicas de la colaboración o subprincipios, por estar jerárquicamente subordinados a la colaboración.
De acuerdo con el art. 140.1.d LRJSP, la cooperación se da «cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común».
El destacado es del original.
Art. 174. «Disposiciones generales. […]. 3. La
En el mismo fundamento jurídico, el Tribunal señaló, además, que, «tratándose de competencias estatales, es el Estado el único competente para establecer los casos y los modos en que dicha participación haya de verificarse, por proyectarse la participación en ámbitos que corresponden constitucionalmente al Estado y sin perjuicio de su posible incidencia en competencias o intereses de la Comunidad Autónoma. Por ello es al Estado al que corresponde determinar los concretos términos, formas y condiciones de la participación de la Comunidad Autónoma, debiendo en todo caso quedar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado».
En este caso, el TC se refiere a las sectoriales, pero me permito extrapolarlo al sistema de Conferencias.
A partir de ahora se hará alusión a la participación de las comunidades autónomas o de los entes intermedios como forma omnicomprensiva de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía.
Al momento de cerrar este artículo, Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática.
Solo de los autonómicos, ya que el Gobierno central en funciones, entiendo, no podría convocar el encuentro dadas las limitaciones que surgen del juego del art. 101.2 CE y del 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Las Cortes de Castilla y León se disolvieron anticipadamente (
Las celebradas telemáticamente durante los momentos más álgidos de la crisis de la COVID-19, a las que con cierta gracia se han referido Caamaño Domínguez
La pestaña de la Conferencia de Presidentes de la página web del Ministerio de Política Territorial y Función Pública no da cuenta de la asistencia de presidentes autonómicos a los encuentros (
Incluso podría plantearse, a la luz de la doctrina de Álvarez Álvarez (
Así, por ejemplo, «Urkullu asiste a la Conferencia de Presidentes tras pactar déficit» (
El art 4.1 del RCP aprobado en 2009 establecía el carácter anual de las reuniones. Dicho precepto se modificó en 2022 con la redacción transcrita.
Considerando esto, resulta claro que las comunidades han valorado de forma positiva sus posibilidades. Donaire Villa (
Así, por ejemplo, Madrid: «La Comunidad de Madrid interpone un recurso ante el Tribunal Supremo contra Sánchez por no convocar la Conferencia de Presidentes» (Comunidad de Madrid, 24-7-2024, tomado de:
En el Expediente de acceso a la información pública núm. 00001-00095163, iniciado el 26-8-2024, se requirieron de la Administración las «[s]olicitudes recibidas entre 2022 y la actualidad remitidas por los presidentes autonómicos, para convocar la Conferencia de Presidentes. Se solicita se indique, en su caso, qué presidentes las solicitaron y la fecha en que lo hicieron». Al respecto, la respuesta de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local fue la siguiente: «No se remite la información, en base al artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, que permite limitar el derecho de acceso cuando suponga un perjuicio para la igualdad de las partes en los procesos y la tutela judicial efectiva».
Cabe recordar que la causa se inició en julio de 2024. Entiendo que la dilación de la contestación pudo haber sido una estrategia procesal para evitar un pronunciamiento judicial que comprometiese al Gobierno. Del relato de los hechos del auto se infiere que la contestación de la Abogacía del Estado llegó prácticamente de forma coetánea al encuentro, ya que tuvo que ser enviada entre el 18 de noviembre, fecha en que el presidente anunció la Conferencia, y el 13 de diciembre de 2024, cuando finalmente se celebró.
De igual manera, se habilita la inclusión de asuntos solicitados a instancia del Senado, en los términos que establezca su Reglamento (b); o de las Conferencias Sectoriales, por acuerdo unánime de todos los miembros con derecho a voto (d).
Para profundizar, se puede consultar la nota de prensa del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática del 3-6-2025, «El orden del día recogerá los puntos propuestos por el presidente del Gobierno acorde a los planteados en el Comité Preparatorio, y los propuestos por 13 comunidades autónomas», disponible en:
Esta expresión se usa seis veces en el Reglamento. Si bien en alguna ocasión puede inducir a equívoco, la considero omnicomprensiva de todos los presidentes (de comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía).
Este asunto, en Gobiernos autonómicos de coalición, cada vez más en auge, podría presentar problemas por la reticencia de uno de los socios de traducir la decisión en un decreto.
Obligación que, de acuerdo con el TC, deriva del principio de lealtad: STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7, o STC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4.