LA POLÍTICA CONCEPTUAL DE LA COGOBERNANZA CON PUEBLOS INDÍGENAS: MARCOS DISCURSIVOS EN AOTEAROA (NUEVA ZELANDA)

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Los procesos de colonización y colonialidad supusieron una exclusión histórica de los pueblos indígenas de los mecanismos e instituciones de gobernanza existentes sobre sus territorios y comunidades (‍Kauanui, 2018; ‍Keal, 2003; ‍Moreton-Robinson, 2015; ‍Urt, 2016; ‍Wolfe, 2006). No obstante, esta configuración de los sistemas políticos y de las relaciones de poder en contextos coloniales fue confrontada con resistencia indígena desde los primeros momentos de los procesos colonizadores. Más recientemente, los últimos cincuenta años han estado marcados por una importante movilización política indígena retroalimentándose con un reconocimiento creciente de derechos específicos (‍Coates y Holroyd, 2022; ‍Harris, 2004; ‍Lightfoot, 2016; ‍Simpson, 2017). En particular, la esfera internacional ha mostrado una especial receptividad hacia las demandas indígenas relacionadas con los derechos de consulta, participación institucional, reconocimiento jurisdiccional y consentimiento libre, previo e informado. Estas conquistas en la construcción de una relación más justa entre Estados y pueblos indígenas se han visto reflejadas, entre otros instrumentos, en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo de 1989 (especialmente en sus arts. 6 y 7), en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 (especialmente en sus arts. 18, 19 y 32), y en el Protocolo de Nagoya de 2010. A pesar de estos progresos, a veces traducidos en mejoras observables en determinados contextos nacionales, la participación de las comunidades indígenas en los procesos e instituciones de gobernanza sigue siendo insuficiente para cumplir con los estándares mínimos establecidos por dichas declaraciones e instrumentos internacionales (‍Watene y Merino, 2018). Tal participación se considera fundamental para que las comunidades indígenas alcancen sus objetivos de bienestar y autodeterminación en sistemas cuyos procesos políticos y de diseño de políticas públicas todavía están marcados por la discriminación estructural y el racismo sistémico (‍Mutu, 2011; ‍Reid et al., 2019; ‍Watene y Merino, 2018).

Desde las décadas de 1970 y 1980, la movilización indígena (maorí) ha representado uno de los mayores desafíos al sistema político vigente en Aotearoa (Nueva Zelanda) al demandar a menudo una profunda reestructuración de los esquemas de gobernanza política existentes. Dentro de este contexto, el concepto de cogobernanza ha sido indudablemente una de las ideas políticas más presentes en el panorama político neozelandés de los últimos años. Esta noción de una gobernanza compartida entre diversos actores, desplegada también más allá de Aotearoa en relación o no a pueblos indígenas, irrumpió en la escena política neozelandesa en un breve período y llegó a ocupar un lugar central en el debate político y público, convirtiéndose incluso en eje central de la pasada campaña electoral nacional de 2023. Esta tendencia discursiva refleja —al menos en parte— la adopción de un vocabulario cada vez más frecuente en documentos de trabajo y foros internacionales^[1], aunque caracterizado por una notable ambigüedad conceptual y práctica derivada a menudo de la disputa entre Estados y pueblos indígenas en torno al alcance del término. De igual manera, la cogobernanza en Aotearoa se ha transformado en un término altamente disputado, movilizado tanto desde la política contenciosa como desde la política convencional, con interpretaciones e implicaciones políticas marcadamente divergentes. Este artículo propone una exploración de las retóricas de la cogobernanza desplegadas en la esfera política de Aotearoa, centrando su análisis en los procesos de construcción discursiva que se dieron entre 2016 y 2023.

La literatura académica existente en torno a la idea y práctica de cogobernanza tiende a asumir que se trata de un concepto estable, univoco y dotado de una definición consolidada y ampliamente aceptada. Existe, por tanto, una notable falta de atención a su carácter disputado y a los efectos que esta contestabilidad semántica produce en la configuración de los sistemas de gobernanza. A través del enfoque de la «política conceptual» (‍Hobson y Kurki, 2012; ‍Ish-Shalom, 2021), este artículo examina cómo se construye, utiliza, debate y disputa dicho concepto desde distintos lugares de enunciación articulando una pluralidad de narrativas acerca de lo que es —y no es— la cogobernanza. Al considerar tanto las conceptualizaciones movilizadas por sectores maorí como las formuladas por élites políticas en la pugna por fijar el significado de un concepto tan ubicuo, el presente trabajo contribuye a la comprensión de diferentes formas de problematizar la cogobernanza y de sus relaciones con diferentes orientaciones y objetivos en la reconfiguración del orden político existente. En este sentido, constituye una de las primeras aportaciones en sostener y analizar la polisemia que rodea al término, así como en poner de relieve la política conceptual articulada en torno al mismo y sus implicaciones políticas.

Tras esta introducción, se presenta brevemente el contexto neozelandés en lo relativo a la configuración de la gobernanza en las relaciones Estado-maorí desde una perspectiva histórica y se remarcan los aspectos más centrales del enfoque metodológico adoptado. La sección siguiente reconstruye el enfoque teórico de la política conceptual antes de abordar el lugar que ocupa el concepto de cogobernanza en la literatura académica reciente. Posteriormente, se analizan las intervenciones de varios actores en la política conceptual de la cogobernanza en Aotearoa. En conjunto, el artículo revela así la(s) política(s) de una disputa conceptual de gran relevancia para el sistema político neozelandés en particular, y para las relaciones entre Estados y pueblos indígenas en general, prestando especial atención a las implicaciones políticas divergentes que las distintas concepciones del término conllevan para la reconfiguración del orden político. Finalmente, las conclusiones sintetizan los principales hallazgos y contribuciones del presente estudio, al tiempo que señalan posibles líneas de investigación futuras orientadas a generar reflexiones y conocimientos complementarios.

II. CONTEXTO Y METODOLOGÍA [Subir]

En Aotearoa, las relaciones entre las comunidades indígenas y el Estado colonial han estado profundamente atravesadas, desde 1840, por el Tratado de Waitangi, especialmente en lo relativo a la configuración de la gobernanza política. Considerado en la actualidad como el documento fundacional del sistema sociopolítico neozelandés contemporáneo, el Tratado ha sido, sin embargo, objeto de persistentes disputas de interpretación y traducción en torno a quién —del Estado colonial o las comunidades maoríes— ejerce soberanía y autoridad política. En efecto, el proceso de firma del Tratado dio lugar a la existencia de dos textos diferentes. Un texto en inglés —conocido como The Treaty of Waitangi o The Treaty— fue suscrito por 39 rangatira (jefes maoríes), mientras que alrededor de 480 firmaron un texto en Te Reo Māori (idioma maorí) —denominado Te Tiriti o Waitangi o Te Tiriti—. Hasta finales del siglo xx, la postura dominante —todavía a menudo sostenida por el Estado neozelandés y por una parte importante del espectro político— ha sido la de considerar que el texto en inglés constituye una traducción adecuada del texto en Te Reo Māori que fue mayoritariamente firmado. Sin embargo, importantes divergencias entre ambos textos son observables y han sido ampliamente señaladas y analizadas (‍Clavé-Mercier, 2022; ‍Matike Mai Aotearoa, 2016; ‍Mikaere, 2011a; ‍Waitangi Tribunal, 2014). La más significativa reside en que el art. 1 del Treaty establece que los maoríes cedieron su soberanía a la Corona británica a cambio de la garantía de sus derechos de propiedad recogida en el art. 2, mientras que Te Tiriti reconoce el derecho de la Corona a gobernar a los colonos en Aotearoa y reafirma la plena autoridad de los rangatira sobre el pueblo maorí, sus tierras, sus posesiones y sus taonga (tesoros culturales y materiales).

Por lo tanto, desde su firma en 1840, el Tratado ha sido invocado de forma ambivalente y simultánea: por el Estado y colonos como evidencia de la cesión de soberanía indígena, y por el pueblo maorí precisamente como la cristalización de su reconocimiento. De facto, la victoria del Estado neozelandés en las guerras coloniales de la segunda mitad del siglo xix desembocó en la desposesión y marginalización sociopolítica de las comunidades maoríes (‍O’Malley, 2019). En paralelo, el Tratado fue igualmente marginalizado a favor de una gobernanza colonial buscando explícitamente la asimilación del pueblo maorí, política que se mantuvo oficialmente hasta la década de 1960 (‍Walker, 1987). No obstante, de forma casi continua desde 1840, múltiples voces maorí han invocado Te Tiriti o Waitangi para reclamar una nueva relación con el Estado colonial y con la población colona en general. Durante la década de 1970, movimientos sociales, políticos y culturales maoríes cristalizaron en el denominado «Renacimiento maorí», articulando protestas e iniciativas centradas en las necesidades y aspiraciones de sus comunidades, que en ocasiones desafiaban explícitamente la soberanía estatal y abogaban por la construcción de un orden político alternativo. En respuesta, el Estado promovió una agenda biculturalista caracterizada por una sensibilidad cultural en los asuntos estatales, así como por políticas de reparación y reconciliación. Sin embargo, el biculturalismo estatal ha sido ampliamente criticado por reproducir una relación de poder asimétrica, por limitarse a la acomodación y el simbolismo cultural, y por no satisfacer —e incluso restringir— las aspiraciones maoríes (‍O’Sullivan, 2007; ‍Terruhn, 2019). Si bien la progresiva implementación de acuerdos de reparación desde la década de 1990 condujo a una cierta participación maorí en procesos estatales de consulta y toma de decisiones, estos cambios han resultado ser limitados^[2]. El Estado continúa restringiendo la autoridad maorí al imponer un marco político y jurídico fundamentalmente eurocéntrico, no negociable, controlado y diseñado de forma unilateral (‍McDowell, 2016; ‍Mutu, 2019a), al perpetuar la usurpación de tierras y derechos maoríes mediante legislación y un enfoque mercantilista (‍Greensill, 2005), y al promover formas neoliberales de autodeterminación tribal (‍Poata-Smith, 2001).

Los inicios del siglo xxi estuvieron marcados por una de las movilizaciones políticas maoríes más significativas de la era contemporánea, surgida en respuesta a un proyecto de ley que pretendía declarar las costas neozelandesas como propiedad del Estado neozelandés. Estas movilizaciones condujeron, en 2004, a la creación del Māori Party (Te Pāti Māori a partir de 2020), un partido político institucionalizado centrado en las preocupaciones y aspiraciones maoríes. El partido desempeñó un papel clave en la formación de Gobiernos conservadores entre 2008 y 2017, quedó fuera del Parlamento en 2017 y regresó en 2020. En las elecciones de 2023 obtuvo sus mejores resultados históricos, en un contexto que culminó con la formación de un Gobierno de coalición entre partidos de derechas (National Party, ACT y NZ First) tras dos legislaturas consecutivas lideradas por el Labour Party (2017-‍2023). Una parte importante de la plataforma electoral de los partidos de derechas en la elección de 2023 se centró en atacar concesiones e iniciativas impulsadas por el anterior Gobierno laborista en materia de derechos indígenas, presentándolas como privilegios basados en la raza y comprometiéndose a revertirlas en caso de acceder al poder.

Siguiendo estas promesas, los dos primeros años del nuevo Gobierno de coalición de derechas han estado marcados por una agenda claramente regresiva respecto a los derechos maoríes. Un ejemplo emblemático fue el desmantelamiento de Te Aka Whai Ora (la Māori Health Authority) en junio de 2024, lo que supuso un retroceso significativo en el ejercicio del derecho maorí al acceso a la salud, al bienestar y a la atención estatal (‍Eketone, 2024). Ese mismo año, el Gobierno de coalición presentó la Treaty Principles Bill, una propuesta de ley destinada a reformular los «principios del Tratado»^[3] conforme una interpretación de corte libertario que implicaba una distorsión sin precedentes del texto original del Tratado. Aunque finalmente fue rechazada por el Parlamento en abril de 2025, la iniciativa buscaba la eliminación legal de Te Tiriti o Waitangi y de los derechos maoríes que en él se consagran, convirtiendo así a la actual coalición derechista en «el Gobierno más anti-Tiriti de los últimos cincuenta años» (‍Jones, 2025).

En respuesta, numerosos sectores maoríes y sus aliados organizaron protestas masivas desde los primeros meses del Gobierno de coalición, que culminaron —entre otros hitos— en la manifestación más multitudinaria de la historia de Aotearoa (‍RNZ, 2024) o en la presentación de una declaración de independencia por parte de Te Pāti Māori en la que se demandaba la creación de un Parlamento maorí (‍Franks, 2024). En este contexto, diversas iwi, líderes y activistas maoríes continúan cuestionando los modelos de gobernanza existentes y abogando por la configuración de un orden político alternativo en las relaciones Estado-maoríes. La cogobernanza, o el cómo gobernar de manera conjunta, se haya o no presentado bajo este nombre, ha constituido un tema recurrente en la negociación y redefinición de dichas relaciones. Desde los inicios de la colonización, múltiples iniciativas que se pueden considerar parte de esta tendencia fueron concebidas e implementadas tanto desde el ámbito estatal como desde las comunidades indígenas. Sin embargo, el concepto de cogobernanza, qué es, qué conlleva y cómo se puede implementar nunca había ocupado un lugar tan central en el discurso público como en los últimos ciclos electorales, especialmente durante el de 2023.

Es precisamente esta disputa discursiva la que este artículo se propone examinar a través de una reconstrucción de los marcos discursivos y las conceptualizaciones de cogobernanza articulados desde distintos lugares de enunciación en el panorama político neozelandés. A nivel metodológico, se adopta un abordaje clásico de la ciencia política, como es el análisis del discurso, guiado aquí específicamente por el enfoque de la política conceptual. Las fuentes primarias sobre las que se llevó a cabo dicho análisis incluyen declaraciones mediáticas y documentos públicos elaborados por los principales actores involucrados en esta articulación discursiva, complementados por entrevistas en profundidad realizadas con líderes y activistas maoríes. Concretamente, el presente trabajo se basa en el análisis de 52 piezas mediáticas que abordan la cuestión de la cogobernanza, publicadas en nueve medios de comunicación de relevancia nacional que abarcan prensa escrita, radio y televisión; informes elaborados y publicados por colectivos maoríes; documentos programáticos y electorales de los principales partidos políticos, así como seis entrevistas en profundidad^[4]. Todas las fuentes fueron seleccionadas atendiendo a criterios de pertinencia, saturación y representatividad, lo que permitió construir una problematización rigurosa de las posiciones adoptadas por los diferentes actores políticos en torno a lo que se teoriza aquí como una política conceptual que disputa la aceptación y las posibilidades políticas del concepto de cogobernanza.

A partir del análisis realizado, se identificaron tres narrativas específicas que corresponden a tres grandes lugares de enunciación. En primer lugar, los sectores maoríes críticos con el Estado, que articulan una concepción maximalista de la cogobernanza; en segundo lugar, un liberalismo socialdemócrata que presenta la cogobernanza como una innovación democrática orientada a fortalecer la democracia liberal y, finalmente, una coalición de derechas —que combina posiciones conservadoras, neoliberales y populistas— que construye a la cogobernanza como una amenaza al orden político establecido y que, por ende, la rechaza agresivamente. Antes de cerrar esta discusión metodológica, conviene precisar que el análisis del discurso realizado dentro del marco de este trabajo no busca ni pretende homogeneizar las narrativas de los actores políticos que se reclaman de estos lugares de enunciación. Lo que se presenta a continuación es una reconstrucción analítica de las posturas más recurrentes en la política conceptual en torno a la cogobernanza, sustentada en una selección de extractos que mejor las ilustran. No obstante, estas posturas predominantes no deben entenderse como posiciones únicas o totalizantes. En el seno de cada una de ellas existen pluralidades, matices y voces alternativas o marginales.

III. LA COGOBERNANZA DESDE EL ENFOQUE DE LA POLÍTICA CONCEPTUAL [Subir]

Al explorar cómo se concibe y moviliza el concepto de cogobernanza en el contexto de las relaciones Estado-maoríes, este artículo contribuye al impulso de estudios empíricos mediante el enfoque de la política conceptual, cuyo desarrollo reciente ha sido especialmente notable en los campos de la ciencia política y las relaciones internacionales (‍Hobson y Kurki, 2012; ‍Ish-Shalom, 2021; ‍Joseph y Juncos, 2024; ‍Winkler, 2020).

Los conceptos pueden entenderse de manera general como niveles de abstracción que agrupan múltiples elementos, aspectos y experiencias con el fin de generar conocimiento y producir sentido acerca del mundo a través de un proceso de atribución de significado (‍Berenskoetter, 2017). Esta naturaleza multidimensional los hace, por definición, ambiguos y flexibles (‍Davis, 2005), convirtiéndoles así en construcciones especialmente proclives al cambio y a la contestación. Los conceptos varían según el contexto temporal y espacial, así como en función del sujeto que los articula, enfatizando o silenciando de manera variable determinados aspectos que recogen. El trabajo referencial de W.B. Gallie (‍1956) ya estableció que la mayor parte de nuestros conceptos políticos no son unívocos, sino que existe una pluralidad de concepciones asociadas a cada uno de ellos. Dichas concepciones se encuentran en disputa por establecer el significado de estos «conceptos esencialmente contestados» y se sustentan en asunciones implícitas sobre el orden social y político. Sin embargo, su carga normativa no se limita a los fundamentos de dichas concepciones particulares, sino que también presentan ramificaciones normativas más amplias: la adopción y movilización de una u otra acepción de un mismo concepto persigue la producción de efectos políticos específicos. Además de su dimensión representacional —que contribuye a la comprensión de la realidad sociopolítica—, los conceptos desempeñan por tanto una importante función constitutiva en la configuración de esa misma realidad (‍Adler-Nissen, 2013; Biersteker y Weber, 2016). La literatura constructivista ha establecido con claridad que los conceptos y sus concepciones mantienen una relación de doble sentido con los contextos sociopolíticos en los que se despliegan. En palabras de Berenskoetter, un «concepto está situado en un contexto particular y da forma a (nuestra comprensión de) dicho contexto» (‍2017: 160). De manera similar, Koselleck (‍1989) demostró que los conceptos varían históricamente en correspondencia con la evolución de sus contextos. Los cambios en el entorno sociopolítico pueden, por tanto, derivar en adaptaciones de las concepciones y usos predominantes de un concepto, haciéndolo más funcional y reactivo ante nuevas circunstancias. Al mismo tiempo, la forma en que un concepto se entiende y define condiciona sus funciones sociopolíticas y orienta su impacto en el mundo sociopolítico.

Sin embargo, las aproximaciones constructivistas al análisis conceptual han sido objeto de críticas por parte de algunos proponentes de la política conceptual, quienes señalan su escasa atención a las disputas políticas que rodean y definen estas dinámicas conceptuales (‍Ish-Shalom, 2021; ‍Winkler, 2020). Reconociendo los estrechos vínculos entre conceptos y poder en la construcción de la realidad sociopolítica, estos autores recuperan el postulado previamente formulado por Connolly (‍1974), según el cual los conceptos constituyen un terreno de contestación política en sí mismos. La política conceptual busca ir más allá del mero reconocimiento de una pluralidad de concepciones para analizar los términos y condiciones de las disputas conceptuales entre distintos actores en el marco de una construcción contestada de la realidad sociopolítica. Este enfoque parte de la premisa de que, al orientar nuestras intervenciones políticas en el mundo real sobre la base de nuestra construcción representacional del mismo, los procesos de atribución de significado a los conceptos son, en esencia, procesos de intensa contestación política. Definir, etiquetar y clasificar son actos que construyen el mundo social de modo que sea posible actuar políticamente sobre/en él. Como sintetiza Ish-Shalom, «los conceptos son co-constitutivos de las prácticas» (‍2021: 12). La política conceptual puede entenderse, por tanto, como el modo en el que diferentes actores movilizan, promueven, construyen, actualizan o cuestionan determinados entendimientos de conceptos en disputa. Los efectos performativos de los conceptos son aquí el corazón de la disputa. Este enfoque toma como eje central de análisis la observación de que los actores políticos crean y utilizan conceptos con el propósito de generar impactos concretos en el mundo real, más allá del debate teórico, lo que los obliga a definir, revisar y actualizar continuamente sus definiciones en función del contexto político (‍Connolly, 1974; ‍Berenskoetter, 2016; ‍Farr, 1999; ‍Skinner, 1969).

Toda persona puede tomar parte en la política conceptual, aunque los recursos disponibles para hacerlo, el grado de dedicación y el nivel de impacto difieren de un actor a otro. Algunos pueden incluso estar participando de procesos de política conceptual de manera inconsciente, simplemente por el mero hecho de utilizar determinados conceptos de determinada forma en su vida cotidiana, profesional y/o política. Por tanto, la política conceptual no se limita al ámbito estrictamente político, sino que abarca múltiples esferas, como pueden ser la academia, los discursos económicos o la vida cotidiana. Investigaciones recientes sobre casos de política conceptual incluyen, por ejemplo, trabajos sobre la concepción de guerra y su impacto en el funcionamiento del sistema internacional (‍Steele y Campbell, 2021); la influencia que ejerce la conceptualización cambiante de resiliencia en la agenda política europea (‍Joseph y Juncos, 2024), o el potencial colonial o decolonial que adquieren ciertos conceptos en función de cómo se articulan y emplean (‍Clavé-Mercier y Wuth, 2023). Ish-Shalom (‍2021: 15) identifica al menos tres estrategias que distintos actores movilizan en su participación en la política conceptual. La primera consiste en (intentar) atribuir un significado fijado a un concepto disputado para así orientar la acción política hacia objetivos deseados. A menudo reforzada por la definición de un binarismo con «lo que no es» para definir más claramente las fronteras de la concepción avanzada, esta estrategia persigue la construcción de un sentido común hegemonizado y, en lo posible, incuestionado. En contraste, la segunda estrategia apunta a incrementar la ambigüedad y la indefinición de un concepto con el propósito de neutralizar la posibilidad de contestación política asociada al mismo. Cuando un concepto se vuelve excesivamente difuso, se vuelve inefectivo e inutilizable y se convierte en cliché, dificultando la movilización reflexiva al carecer de contenido conceptual claro y relacionable. Finalmente, ambas estrategias pueden combinarse en una tercera mediante la cual un concepto es fundamentalmente vaciado de sentido para luego transformarlo en un eslogan generalista que sirve para enmarcar el sentido común.

Resultaría incoherente presentar aquí una definición analítica estable, detallada y autoritativa de lo que se entiende por cogobernanza si el objetivo es precisamente examinar la contestabilidad inherente a un caso de política conceptual. Sin embargo, parece necesario delinear brevemente los contornos del entendimiento y uso del concepto en la literatura académica —un campo que constituye, en sí mismo, otro contexto de política conceptual caracterizado, además, por una posible relación de retroalimentación con el discurso político—. Se observa un creciente interés por el concepto en varios campos y disciplinas a lo largo de los últimos veinte años, desde los estudios medioambientales (‍Birnbaum, 2016; ‍Diver et al., 2019; ‍Fisher y Parsons, 2020; ‍Graversgaard et al., 2018) a la antropología (‍Feit, 2005, ‍2009; ‍Montoya, 2021), pasando por estudios de la Administración pública, el derecho o la ciencia política (‍Hill, 2024; ‍Johnson y Osborne, 2003; ‍Sanchis et al., 2023). Varios autores sitúan la emergencia de la cogobernanza en el marco de las innovaciones democráticas de corte participativo y deliberativo de comienzos del siglo xxi, orientadas a incrementar la participación ciudadana y, con ello, la legitimidad del proceso democrático (‍Somerville y Haines, 2008; ‍Talpin, 2012). En términos generales, la cogobernanza se entiende como la implementación de mecanismos que posibilitan la participación comunitaria activa en procesos de gobernanza y en funciones gubernamentales, más allá de meras formas de consulta (‍Dodson, 2014; ‍Røiseland, 2010; ‍Srikandini et al., 2018). El consenso académico parece residir en que la especificidad de la cogobernanza radica en la cesión de parte del poder de toma de decisión directamente a la ciudadanía o, al menos, a un sector de esta. Para Smith (‍2005: 56-‍7), esta es precisamente una de las tres características que distinguen a la cogobernanza de otras innovaciones participativas y deliberativas, además de suponer cierto grado de poder para definir la agenda política y de ser una forma de colaboración política sostenida en el tiempo. Así, la cogobernanza se presenta como un proceso de gobernanza relacional y horizontal (‍Røiseland, 2010), en el que se reconoce autoridad y legitimidad política a la voz expresada por los participantes sociales y/o sus representantes (‍Somerville y Haines, 2008).

Si bien la propia literatura reconoce la disparidad de enfoques y de formas procedimentales que pueden adoptar tanto los discursos como las implementaciones de cogobernanza (‍Talpin, 2012), la mayoría de los trabajos existentes la estudian como un fenómeno desplegado a escala local (‍Dodson, 2014; ‍Røiseland, 2010; ‍Somerville y Haines, 2008) y, en particular, en el marco de políticas de conservación medioambiental o de gestión de recursos (‍Herman, 2024; ‍Maxwell et al., 2020; ‍Montoya, 2021; ‍Wilson, 2020). De ahí que el concepto de cogobernanza aparezca frecuentemente articulado en relación con el de cogestión. Sin embargo, la naturaleza de esta relación varía entre los diferentes análisis presentados. En algunos casos, ambos conceptos se conciben en oposición, configurando un binarismo en el que la definición de uno se construye por oposición al otro. Otros autores argumentan que cogobernanza y cogestión representan posiciones distintas dentro de un mismo continuo de gobernanza relacional (‍Dodson, 2014). Finalmente, ciertos trabajos los tratan como una pareja conceptual cuya diferenciación resulta prácticamente inexistente (‍Fisher y Parsons, 2020).

Los pueblos y comunidades indígenas constituyen uno de los grupos más recurrentemente analizados en configuraciones de cogobernanza con agencias gubernamentales, especialmente a medida que el concepto ha sido adoptado en los propios discursos estatales en materia de política indígena. En este campo también encontramos definiciones amplias y difusas como es la propuesta por Feit: «Cogobernanza es cualquier forma de gobernanza no exclusiva en la cual tanto un pueblo o entidad no estatal concreto y un Estado-nación ejercen control, aunque no igualitario, sobre la conducta de las relaciones entre sus sociedades, en ciertos campos de acción, o con la naturaleza» (‍2009: 103).

Asimismo, es precisamente en esa literatura sobre política indígena donde se observa el ejemplo más pronunciado de construcción de la cogestión como contrapunto conceptual para definir a la cogobernanza de manera más maximalista (‍Dodson, 2014; ‍Herman, 2024; ‍Maxwell et al., 2020). En estos trabajos, la cogobernanza —en su forma ideal— se entiende como un reparto de poder igualitario entre el Estado y las comunidades indígenas, en el que la autoridad es compartida o incluso emerge una nueva autoridad colectiva compuesta por representantes estatales e indígenas en la cual reside el poder último de decisión (‍Dodson, 2014; ‍Herman, 2024; ‍Maxwell et al., 2020; ‍Wilson, 2020). Para alcanzar dicha configuración, estos autores sostienen que resulta imperativo el reconocimiento mutuo como naciones con autoridad política propia y, específicamente, el reconocimiento y respeto de la soberanía indígena (‍Herman, 2024; ‍Wilson, 2020). Desde esta perspectiva, cualquier reparto de autoridad y de poder decisorio no constituye cogobernanza si no viene acompañado del reconocimiento y la integración de valores, procesos y cosmovisiones indígenas en el propio proceso de gobernanza. En consecuencia, la cogobernanza «requiere por definición el reconocimiento de una jurisdicción compartida» (‍Wilson, 2020: 106), mientras que la cogestión se limita a una participación indígena en procesos y estructuras gubernamentales preexistentes, condicionados por el Estado y en donde este retiene la autoridad de la decisión última.

Aún faltan estudios y publicaciones de relevancia que aborden la polisemia que caracteriza al concepto de cogobernanza y, en especial, que exploren su despliegue en procesos de política conceptual, prestando atención a sus implicaciones políticas en el marco de las relaciones entre Estados y pueblos indígenas. Este vacío es precisamente el que busca confrontar el presente artículo, lo que justifica su pertinencia y relevancia como contribución académica. Al complejizar nuestro entendimiento de conceptos que en ocasiones se han erigido en sentido común, el enfoque de la política conceptual permite exponer las relaciones sociopolíticas a través de las cuales se establecen y disputan los significados atribuidos a categorías políticas centrales, al tiempo que esclarece las funciones políticas de articulaciones específicas de un mismo concepto. Asimismo, este enfoque posee el potencial de rescatar concepciones marginalizadas o activamente eliminadas en la disputa política.

IV. LOS MARCOS DISCURSIVOS DE LA COGOBERNANZA EN AOTEAROA (NUEVA ZELANDA)[Subir]

Esta sección examina tres posiciones diferenciadas en la política conceptual en torno a la cogobernanza en el escenario político neozelandés. Dichas posiciones se organizan aquí de acuerdo con las distintas implicaciones políticas que conlleva cada conceptualización, situándolas en un eje que oscila entre la transformación del orden político existente y su defensa. El análisis de las fuentes empíricas analizadas en este estudio permite identificar tres grandes marcos discursivos: los líderes y activistas maoríes tienden a asociar la cogobernanza con una transformación constitucional; el Labour Party y el Gobierno laborista saliente la presentan como una innovación democrática progresivamente incorporada al paisaje institucional, y los nuevos socios de la actual coalición gubernamental de derechas la construyen como una amenaza a la democracia liberal.

VI. CONCLUSIÓN[Subir]

Este artículo ha puesto de manifiesto que las polisemias que rodean los conceptos políticos centrales en el discurso público no son naturales ni neutrales, sino que resultan de una política conceptual con profundas implicaciones sobre el campo de las posibilidades políticas. Tal como ha mostrado el análisis presentado, múltiples marcos discursivos se disputan la conceptualización de la cogobernanza en Aotearoa, respondiendo a diferencias interpretativas, de problematización y de agendas políticas y/o ideológicas. En este sentido, en un intervalo de siete años, el concepto de cogobernanza pasó de formar parte del vocabulario del activismo y la política indígena a convertirse en una bandera laborista en materia de política indígena —bajo una aceptación simultáneamente más difusa y restrictiva—, para luego situarse en el centro de las críticas tanto de sectores maoríes como de la derecha política, hasta finalmente convertirse en un concepto y una práctica que eliminar tras la victoria electoral de una coalición gubernamental de derechas. El enfoque de la política conceptual ha permitido establecer no solo cómo evolucionó el significado y la presencia del concepto en el discurso público, sino también cómo difieren los esfuerzos de construcción discursiva según el lugar de enunciación. Asimismo, este tipo de análisis posibilita identificar solapamientos y rupturas en las estrategias conceptuales y en los marcos discursivos desplegados por diferentes actores políticos.

A pesar de sus aportes, el presente estudio requiere ser complementado por investigaciones futuras que permitan profundizar sus hallazgos. Por ejemplo, resultaría pertinente examinar con mayor detalle el estado actual de la política conceptual de la cogobernanza casi tres años después de la victoria electoral de la coalición de derechas. ¿El ciclo de movilización maorí en defensa de las conquistas previas de derechos y reconocimientos iniciado en octubre 2023 ha rehabilitado una concepción maximalista de cogobernanza? O bien, ¿se ha confirmado el abandono del término debido a la aceptación de una caracterización negativa y el impulso hacia una transformación más profunda? La salida del Labour Party de su posición como partido gobernante también ofrece la oportunidad de profundizar en la explicación detallada de la que fue la postura laborista y de la justificación interna de su evolución. Adicionalmente, podría ampliarse el análisis a otros lugares de enunciación —por ejemplo, gobiernos locales y territoriales o sectores no maoríes de la ciudadanía— con el fin de obtener una visión más completa de las distintas voces articuladas en la política conceptual de la cogobernanza y de las relaciones existentes entre ellas.

Sin perjuicio de estas posibles líneas complementarias, este estudio contribuye a la literatura existente sobre la cogobernanza al analizar la política conceptual que la rodea como un desafío adicional para su despliegue en la práctica política. Al poner el foco en la disputa discursiva, pone de relieve la importancia que reviste la concepción que prevalecerá en el discurso público para definir las posibilidades y ramificaciones políticas de lo que se entiende por cogobernanza. No obstante, el presente artículo también se desmarca de buena parte de la literatura reciente sobre cogobernanza indígena —generalmente presentada como un objetivo a perseguir y alcanzar— al reconocer las insuficiencias de muchas de las conceptualizaciones predominantes de cogobernanza con respecto a las aspiraciones indígenas. La política conceptual que rodea el término puede funcionar como una distracción que obstaculiza la aspirada consecución de soberanía indígena, especialmente en contextos de recursos desiguales en el acceso al discurso público entre voces indígenas y actores institucionales. De manera más general y global, este estudio genera entonces tanto reflexiones como posibles líneas de respuesta acerca de los desafíos y posibles transformaciones que enfrentan los sistemas políticos en contextos indígenas y/o plurinacionales.