LA TRAVESÍA JURISPRUDENCIAL DE LA COMPETENCIA DE GESTIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL^[1]

1. Punto de partida: STC 124/1989[Subir]

En la STC 124/1989, el TC hubo de resolver un conflicto positivo de competencias planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña. Este alegaba que la configuración de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)^[9] le otorgaba una serie de competencias que excedían de las amparadas en la competencia estatal de régimen económico de la Seguridad Social, invadiendo las competencias autonómicas ejecutivas en la materia. En respuesta, el Tribunal hubo de definir cuáles son las competencias ejecutivas incluidas en la competencia estatal de régimen económico de la Seguridad Social, afirmando lo siguiente:

Consciente de que, ante una definición tan amplia del concepto de régimen económico caben diferentes interpretaciones respecto de qué concretas facultades están comprendidas en este concepto, el Tribunal ofreció criterios para determinar cuándo nos encontramos ante una potestad necesaria para la defensa de la unidad estatal.

En primer lugar, se refirió a lo que bautizó como «actos instrumentales». Estos actos, entre los que se encuentran las altas y bajas de la Seguridad Social, serían aquellos actos que son «instrumento imprescindible para la posibilidad de obtención de ingresos y también como medios de información y control necesarios para el funcionamiento de la caja única». El Tribunal afirmó que, pese a que no son actos totalmente ajenos al régimen económico de la Seguridad Social, tampoco eran «exclusivamente en sentido propio régimen económico».

Esto se fundamenta en que estos actos no provocan por sí mismos un ingreso o gasto, sino que son actos de carácter mediato respecto de la realización de gastos o la obtención de ingresos para la TGSS. Al no afectar inmediatamente al patrimonio de la Seguridad Social, no pueden considerarse parte del núcleo del régimen económico. En consecuencia, por respeto a las competencias autonómicas, estos actos instrumentales pueden ser ejecutados por las CC. AA., siempre y cuando el Estado mantenga facultades de control (FJ 4)^[10].

Tras analizar estos actos instrumentales, en los que incluye únicamente las altas y bajas, el Tribunal analiza la facultad de gestión recaudatoria, incluyendo en esta el control de las cotizaciones, así como el aplazamiento y fraccionamiento de cuotas de la Seguridad Social. Aquí, el TC pone énfasis en el impacto inmediato de estas facultades en el patrimonio de la Seguridad Social. Al suponer estas facultades una afectación directa al patrimonio, sin intermediación estatal que le permita preservar su función de garante de la caja única, el TC considera que estas facultades son parte de la competencia estatal de régimen económico.

La misma conclusión y razonamiento se encuentra en el FJ 6 en relación con la ordenación de los pagos de las obligaciones de la Seguridad Social y de la distribución de disponibilidades dinerarias. Ahora bien, considera que, en los casos en los que la TGSS ya ha habilitado unos fondos para ser empleados por la Administración autonómica, esta puede recurrir a estos fondos para la ordenación de pagos. De nuevo, vemos que el razonamiento es coherente con la idea básica de que toda facultad de gestión que tenga un impacto inmediato en el patrimonio de la Seguridad Social será competencia estatal, mientras que toda facultad ejecutiva que permita al Estado ejercer una facultad de control ante la incidencia en el patrimonio de la Seguridad Social podrá ser de competencia autonómica.

Así, la consistencia de la definición de los actos ejecutivos incluidos en la competencia estatal de régimen económico de la Seguridad Social efectuada por la sentencia es clara: serán aquellos actos que afecten de manera inmediata al patrimonio de la Seguridad Social. Si bien esta definición de la competencia estatal reduce considerablemente las competencias ejecutivas que ciertos autores esperaban que las CC. AA. pudieran ejercer^[11], ofreció un marco claro en el que el Tribunal debía operar, analizando cada facultad ejecutiva para determinar, usando como criterio la inmediatez de su impacto en el presupuesto de la Seguridad Social, si esta correspondía al Estado o a la comunidad autónoma.

2. Consolidación de la distinción entre el régimen económico y gestión del régimen económico: SSTC 195/1996 y 104/2013[Subir]

La elección de este criterio distintivo muestra su utilidad en dos sentencias posteriores. En primer lugar, el Tribunal, en la STC 195/1996, de 28 de noviembre, hubo de resolver un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social. Entre los múltiples preceptos impugnados, resulta relevante para este trabajo la impugnación de la asunción estatal de la competencia ejecutiva para imponer sanciones en materia de Seguridad Social. El Gobierno Vasco consideraba que la imposición de estas sanciones excede de la competencia estatal de régimen económico y debía considerarse parte de las competencias autonómicas ejecutivas.

El Tribunal aborda esta cuestión en el FJ 8 recuperando el razonamiento expuesto en la STC 124/1989. Primero, afirma que la potestad sancionadora, en tanto competencia ejecutiva relativa a la Seguridad Social, debe distribuirse entre los dos niveles territoriales. Para determinar cuándo se atribuye a uno o a otro, recupera la distinción entre actos ejecutivos que afectan inmediatamente a la percepción de ingresos o la realización de gastos —de competencia estatal— y actos que, al solo afectar de manera mediata, son de competencia autonómica. Así, la facultad para declarar la existencia de infracciones y para imponer sanciones se determinará sanción a sanción. Aquellas que guarden relación con actos comprendidos en la competencia estatal de régimen económico de la Seguridad Social serán competencia estatal, mientras que el resto serán competencia autonómica. Esto se fundamenta en la consideración de la potestad sancionadora como una técnica de protección de bienes jurídicos, siendo la protección de la caja única de la Seguridad Social una competencia estatal. Cuando este bien jurídico no está en riesgo, no hay motivos para la negación de la competencia autonómica de ejecución.

El Tribunal, al establecer esta metodología, se obliga a diseccionar la legislación, analizando todas las sanciones legislativamente previstas y situándolas a un lado o a otro de la línea divisoria competencial. Para esta disección, el Tribunal está equipado con el bisturí que ha diseñado en la STC 124/1989: el criterio de afectación presupuestaria inmediata. La diferencia sutil entre inmediatez y mediatez hace que el Tribunal se esté autosometiendo a un esfuerzo intelectual e interpretativo considerable.

En el ejercicio quirúrgico de análisis del bien jurídico protegido por cada sanción, el Tribunal afirma, entre otras cosas, que la potestad de imponer sanciones referentes a «conductas defraudatorias en materia de prestaciones» sería estatal, pues la inadecuada persecución de estas conductas pone en riesgo inmediatamente la correcta percepción de ingresos y realización de gastos. Puesto que esta sanción tiene como objetivo preservar la caja única de la Seguridad Social, la inadecuada gestión de esta es un riesgo para su garantía (FJ 9).

Por otro lado, la sanción de conductas tales como «no comparecer, sin causa justificada, previo requerimiento, ante la Entidad Gestora» (art. 30.1), «negarse a participar en acciones de promoción, formación y reconversión profesionales, salvo causa justificada» (art. 30.2.1) o «rechazar una oferta de empleo adecuada o negarse a participar en los trabajos de colaboración social o en programas de empleo, salvo causa justificada» (art. 30.2.2) es considerada una competencia autonómica. Esto se debe a que nos encontramos ante incumplimientos de obligaciones accesorias a la prestación que pretenden facilitar la reinserción profesional del individuo. Estas obligaciones, no inmediatamente relacionadas con la obtención de ingresos o realización de gastos, no protegen la caja única, y, en consecuencia, son potestad de las CC. AA.

Esta doctrina ha sido confirmada posteriormente en la STC 104/2013, de 25 de abril. El Tribunal hubo de resolver un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Entre otras cuestiones, se impugna la asunción estatal de la potestad sancionadora en relación con ciertas conductas en el ámbito de la Seguridad Social. Encontrándose ante un caso muy similar al anterior, el TC recurre al mismo método afirmando que no están incluidas en la competencia estatal aquellas infracciones relativas «al cumplimiento de obligaciones que pesan sobre los beneficiarios de la prestación pero no se relacionan directamente con su percepción».

Con estos antecedentes jurisprudenciales, podía esperarse que, ante el surgimiento de nuevas prestaciones de la Seguridad Social (y los inevitables conflictos competenciales subsecuentes), la intervención del TC siguiera este método quirúrgico y exhaustivo para determinar qué concretos actos de gestión integran la competencia estatal de régimen económico. Sin embargo, la llegada de la prestación del IMV ha provocado el abandono por el Tribunal del bisturí que venía utilizando. Se ha producido un alejamiento de la jurisprudencia previa, optando por una nueva concepción de «régimen económico» que emborrona el contenido del concepto, al pasar de un compromiso con el análisis de la inmediatez del impacto presupuestario de cada acto a un análisis que pasa a ser de «brocha gorda».

1. La intervención estatal: la creación del ingreso mínimo vital desde una perspectiva competencial[Subir]

Antes de la creación del IMV, el espacio vacío dejado por el Estado relativo a la provisión de protección social frente a una situación de vulnerabilidad económica derivada de la carencia de rentas mediante un sistema de garantía de ingresos mínimos había sido ocupado por las CC. AA., amparadas por sus competencias en asistencia social. Este título les permite atender «situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social», actuando mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social, que se caracterizan por «su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios»^[12].

En virtud de esta facultad, algunas CC. AA. comenzaron el desarrollo legal de las rentas mínimas a comienzos de la década de los noventa y la práctica se generalizó a partir de las reformas estatutarias de 2006 y 2007 y la respuesta institucional a la crisis económica de 2008 (‍Delgado, 2023: 52). Ahora bien, las deficiencias y la heterogeneidad del sistema autonómico, unidas a la crisis social y económica provocada por la pandemia causada por la COVID-19, acabaron motivando la intervención del legislador estatal mediante la creación del IMV.

Esta actuación legislativa se fundamentaba en la competencia exclusiva del Estado sobre legislación básica de la Seguridad Social. Esta ampara la acción estatal en esta materia desde que se produjo la dilución de la barrera que tradicionalmente diferenciaba entre asistencia social y seguridad social, diferencia que termina de difuminarse tras la STC 239/2002, de 11 de diciembre^[13].

Ahora bien, esta difuminación conlleva que, cuando el legislador estatal se decide a actuar en materia de ingresos mínimos en el año 2020^[14], deben determinarse las facultades que corresponden a cada nivel territorial en el ejercicio de esta competencia compartida^[15]. Si bien las prestaciones autonómicas de ingresos mínimos precedían al IMV estatal, la aparición de la nueva prestación provoca que estas pasen a adoptar un papel complementario^[16], desplazando la actuación de las CC. AA. (‍Delgado, 2023: 63).

Como era esperable en esta situación, surgieron conflictos competenciales motivados por la intención de las CC. AA. de gestionar esta prestación financiada por el Estado, pues esta ambición autonómica se dio de bruces con la configuración legislativa de la prestación. El Real Decreto Ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, estableció en el art. 22.1: «La competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica no contributiva de la Seguridad Social corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo apartado de este artículo y en las disposiciones adicionales cuarta y quinta». El apartado segundo disponía: «Las comunidades autónomas y entidades locales podrán iniciar el expediente administrativo cuando suscriban con el Instituto Nacional de la Seguridad Social, en los términos previstos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el oportuno convenio que les habilite para ello». El mismo esquema de reparto competencial en materia de gestión fue seguido por la posterior LIMV. De esta manera, la nueva prestación no sería gestionada por las CC. AA., como sucedía con las prestaciones autonómicas de ingresos mínimos, sino por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), hasta que la comunidad autónoma no suscribiera un convenio con el Estado. Debe tenerse en cuenta que la determinación del momento de suscripción del convenioqueda, al fin y al cabo, a la voluntad del Estado. En consecuencia, en relación con el IMV, las CC. AA. perdían la capacidad de ejercer directamente sus competencias ejecutivas estatutariamente asumidas.

2. El inconsistente rediseño jurisprudencial del régimen económico de la Seguridad Social: del bisturí a la brocha gorda[Subir]

En este contexto, el Gobierno de Cataluña presentó un recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos del Real Decreto Ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, que atribuyen al INSS la gestión de la prestación. Los recurrentes alegaban una vulneración de las competencias ejecutivas autonómicas en materia de Seguridad Social y de las competencias en materia de asistencia social.

Dado el contexto fáctico y los antecedentes jurisprudenciales, podía esperarse que, siendo la primera ocasión que tenía el Tribunal para pronunciarse sobre el encaje competencial del IMV, la STC 158/2021, de 16 de septiembre, contuviera un trabajo de determinación de qué actos ejecutivos de tramitación, reconocimiento y control del IMV podían afectar inmediatamente a la caja única, y, por tanto, eran de competencia estatal. Hubiera sido coherente con su jurisprudencia que el Tribunal sacara el bisturí para diferenciar entre los diferentes actos ejecutivos que conlleva la prestación del IMV, arrojando luz sobre la cuestión. Esta actuación era especialmente necesaria ante una situación en la que el Estado se había arrogado unilateralmente todas las competencias ejecutivas sobre una prestación que sustituía de facto a otras equivalentes preexistentes en todas las CC. AA., que venían siendo gestionadas por estas al amparo de su competencia en asistencia social.

Ahora bien, lejos de retomar la sutileza quirúrgica, el TC abandona el bisturí para optar por una solución «de brocha gorda» que amplía injustificadamente las competencias estatales. Esto se produce porque, si bien la sentencia sigue definiendo las facultades que integran la competencia estatal de régimen económico como aquellas «facultades ejecutivas que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, es decir, la relativa a la percepción de sus ingresos y la realización de gastos», el cambio se encuentra en el criterio utilizado para identificar estas facultades. Sin hacer mención alguna a la afectación presupuestaria mediata o inmediata y sin diferenciar entre diferentes actos ejecutivos, el Tribunal considera que forman parte de la competencia estatal «todos los aspectos relativos al reconocimiento (iniciación, tramitación, resolución, revisión y control)» de la prestación, limitando las potestades autonómicas a unos «aspectos instrumentales», que no concreta, y a los que se deriven de la suscripción de un convenio con la entidad gestora de la Seguridad Social previsto por la LIMV.

Este abandono del procedimiento de disección aplicado en sentencias anteriores se produce sin argumentación y con consecuencias recentralizantes. No hay razonamiento alguno que explique por qué determinados actos como los de iniciación o tramitación, que por sí mismos no desembocan en la realización de ingresos o gastos, deben ser realizados directamente por el Estado para preservar la caja única. Difícilmente puede argumentarse que, mientras el Estado preserve potestades de supervisión o fiscalización (y más claramente cuando preserve potestades de reconocimiento de la prestación), los actos de iniciación y trámite de la prestación tengan una afectación inmediata en el presupuesto de la Seguridad Social.

En consecuencia, el Tribunal abandona de facto la doctrina jurisprudencial seguida hasta la creación del IMV, rediseñando el concepto de «régimen económico de la Seguridad Social», que pasa a estar integrado por todas aquellas facultades que desee el legislador.

3. Dos problemas fundamentales del nuevo criterio: vaciamiento competencial e inconsistencia interna[Subir]

Esta decisión tiene una serie de problemas evidentes, como la inconsistencia jurisprudencial, la recentralización injustificada o la escasa carga argumental^[17]. Ahora bien, existen dos problemas cuya gravedad debe recalcarse.

En primer lugar, supone el vaciamiento del título competencial autonómico de «gestión del régimen económico de la Seguridad Social». Si todo acto de gestión que pueda remotamente relacionarse con el régimen económico es competencia estatal cuando el legislador así lo establezca, sin analizar la incidencia inmediata de dicho acto en la caja única, carece de sentido hablar de una competencia autonómica en la materia. Si se acepta esta consideración, basta con la competencia de ejecución de la legislación en materia de Seguridad Social para amparar todo acto ejecutivo que, por carecer de implicación económica alguna, ni mediata ni inmediata, pudiera ser competencia autonómica. Así, carece de sentido considerar la «gestión del régimen económico» como un título diferenciado.

En segundo lugar, la sentencia tiene un gravísimo problema de consistencia interna. Si se acepta que todos los actos de gestión afectan al modelo unitario y a la caja única, no se entiende que la misma sentencia acepte que las CC. AA. puedan asumir dichas competencias mediante la suscripción de un convenio con la entidad gestora de la Seguridad Social, como establece el art. 25.2 LIMV. Aceptar este razonamiento supone aceptar, como apunta De la Quadra-Salcedo Janini, que «la competencia sobre la gestión del IMV, como el gato de Schrödinger que puede estar simultáneamente vivo y muerto, pueda ser simultáneamente del Estado y no serlo» (‍2022b: 16). Es decir, si estos actos ejecutivos pueden afectar a la caja única, el Estado no solo puede reservarse la competencia, sino que debe hacerlo. Se trataría de actos de competencia estatal por atribución constitucional. Si no es así, y pueden ser actos de competencia autonómica, tampoco lo serán por la voluntad de un legislador permisivo que tolera la actuación autonómica, sino por la asunción competencial efectuada en los EE. AA. No puede siquiera considerarse que la STC 158/2021 diferencie entre titularidad y ejercicio de una competencia, puesto que esta afirma que, a diferencia de lo que se ha producido respecto de la gestión de las prestaciones no contributivas de invalidez o jubilación, en el supuesto del IMV «no se ha producido el referido traspaso de competencias». No solo niegaesta afirmación toda la doctrina previa sobre la competencia autonómica de gestión de la Seguridad Social, sino que ni siquiera es consistente con los principios del Estado autonómico afirmar que una previsión legal y un convenio suscrito con las CC. AA. basten para transferir una competencia constitucionalmente definida como exclusiva estatal^[18].

En conclusión, en la STC 158/2021, el TC rediseña el concepto de régimen económico de la Seguridad Social, abandonando la sofisticada doctrina quirúrgica aplicada hasta entonces en favor de una nueva visión tremendamente deferente con el legislador estatal, carente de razonamiento y con graves problemas de vaciamiento de competencias estatutariamente asumidas y de contradicción con los principios básicos del Estado constitucional. Ante esta desafortunada decisión, se abrían tres vías de cara a futuros pronunciamientos del TC. En primer lugar, el TC podía retomar el bisturí, volviendo a poner la afectación presupuestaria inmediata en el centro del análisis y abandonando el contenido de esta sentencia en el cementerio de decisiones olvidadas del Tribunal. En segundo lugar, podía reiterarse en este razonamiento, aceptando las consecuencias y la transformación de los principios básicos del Estado autonómico. En tercer lugar, podía volver a rediseñar el concepto de régimen económico, dándole una forma nueva que evitara los problemas aparejados al concepto tras esta sentencia, pero sin volver al quirúrgico modelo previo.

Apenas tres años después, el TC tuvo la oportunidad de optar por una de estas vías y escogió la tercera. Lamentablemente, el nuevo rediseño solo es ligeramente menos problemático que el anterior.

1. Una nueva oportunidad para reestablecer un concepto consistente de régimen económico de la Seguridad Social[Subir]

El 29 de febrero de 2024 se publica en el BOE la STC 19/2024, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Grupo Parlamentario VOX respecto de la disposición adicional quinta de la LIMV y la disposición final trigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022^[19]. Dichas disposiciones permiten, en relación con el IMV, que las CC. AA. de régimen foral asuman, «con referencia a su ámbito territorial, las funciones y servicios correspondientes que en esta Ley se atribuyen al Instituto Nacional de la Seguridad Social así como, en atención al sistema de financiación de dichas haciendas forales, el pago, en relación con la prestación económica no contributiva de la Seguridad Social del ingreso mínimo vital, en los términos que se acuerde». Esto supone permitir que las CC. AA. de régimen foral asuman, previo acuerdo con el Estado, las competencias de gestión y pago del IMV.

Ante esta disposición, el Grupo Parlamentario VOX presentó un recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 19/2024. Posteriormente, el 3 de abril de 2024 se publicó en el BOE la STC 32/2024, que resolvía un recurso muy similar del Grupo Parlamentario Popular, presentado inmediatamente después de la presentación del recurso del Grupo Parlamentario VOX. Esta segunda sentencia resuelve en el mismo sentido realizando una plena remisión a la argumentación efectuada en la STC 19/2024.

Ambos recursos se centran en la consideración de que estas potestades ejecutivas, en relación con las prestaciones no contributivas, son necesarias para la preservación del modelo unitario y la caja única, por lo que deben ser de competencia estatal. Así, consideran que no es posible la asunción competencial por las CC. AA. Para la resolución de estos recursos, el Tribunal vuelve a rediseñar la competencia estatal de régimen económico de la Seguridad Social.

2. Del criterio de la afectación presupuestaria inmediata al criterio del convenio: un vaciamiento competencial[Subir]

El Tribunal comienza afirmando, con apoyo en la STC 158/2021, que «los actos de gestión del IMV se enmarcan en el régimen económico de la Seguridad Social», por lo que procede verificar si la competencia de gestión del régimen económico, asumida por las CC. AA. forales, ampara la realización de actos de gestión del IMV, o si, en cambio, estos actos están comprendidos en la competencia estatal de régimen económico.

La sentencia se apoya en la consolidada doctrina que afirma que las competencias de gestión podrán ser autonómicas siempre que esto no comprometa la unidad del sistema, ni perturbe su funcionamiento económico uniforme, ni cuestione la titularidad estatal de los recursos de la Seguridad Social, ni engendre desigualdades entre los ciudadanos en sus derechos y obligaciones. En este caso, a diferencia de lo establecido en la STC 158/2021, se afirma que «se han de especificar las concretas facultades que pueden ejercer “sin comprometer el modelo unitario de Seguridad Social”» (FJ 4). Esto implica un abandono de la metodología seguida en la STC 158/2021, y esboza la vuelta al análisis quirúrgico de las facultades concretas, en lugar de afirmar que todas son competencia estatal.

No obstante, aunque pueda parecer que el Tribunal vuelve a la concepción tradicional de «régimen económico», esto no es así, pues el Tribunal recurre a un nuevo criterio para la disección. Se abandona el criterio de la incidencia inmediata en el patrimonio de la Seguridad Social de cada uno de los actos ejecutivos. En cambio, trata todas las competencias de gestión en bloque, basándose, para determinar si pueden o no ser asumidas por la comunidad autónoma, en la disposición transitoria quinta del EAPV.

Esta disposición prevé que la asunción de competencias de gestión del régimen económico de la Seguridad Social se realizará mediante los oportunos convenios creados por la Comisión Mixta de Transferencias. El Tribunal afirma que es a estos convenios a los que les corresponde especificar «las concretas facultades que puede asumir la Comunidad Autónoma del País Vasco sin comprometer el modelo unitario de Seguridad Social». Esta aproximación es coherente con el EAPV, pues, en cuanto que norma de atribución de competencias autonómicas, prevé explícitamente estos convenios para la asunción de competencias con el fin de asegurar «el carácter unitario» del régimen económico.

El Tribunal está recurriendo a un nuevo criterio para determinar si la competencia es estatal o autonómica. Sin embargo, existe un problema en su utilización. Si bien es claro que la existencia de convenio y su contenido serán determinantes para fijar la distribución competencial en la materia en el caso de País Vasco, el problema surge en relación con aquellas CC. AA. cuyos EE. AA., a diferencia del EAPV, no prevén estos convenios como requisito para la asunción de las competencias de gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Además, puesto que en esta sentencia el Tribunal también ha de enjuiciar la asunción competencial por parte de Navarra, cuyo Estatuto de Autonomía no prevé el convenio, el Tribunal debe optar por una metodología aplicable también a CC. AA. cuyos estatutos no contengan cláusulas análogas. Sin embargo, al existir ya un convenio con Navarra al momento de la sentencia, el TC aplica la misma metodología.

Ahora bien, esta metodología interpretativa requiere necesariamente de un convenio previo que regule la asunción de la gestión para determinar cuándo una facultad puede considerarse o no parte de la competencia estatal de régimen económico. En consecuencia, este rediseño no supera uno de los problemas fundamentales de la STC 158/2021, dado que, en ausencia de convenio, se vacía la competencia autonómica, negando la capacidad del título autonómico de «gestión del régimen económico» de desplegar efectos jurídicos autónomos. En consecuencia, se mantiene la deferencia plena con el Estado, al depender de este la suscripción de un convenio con las CC. AA.

3. Una ¿solución? Al problema de consistencia interna de la STC 158/2021: la aplicación analógica de la disposición adicional quinta del EAPV[Subir]

Pese a que este nuevo enfoque no neutraliza las consecuencias centralizantes de la STC 158/2021, confirmando la degradación del título autonómico de «gestión del régimen económico», sí supera el problema de consistencia interna de la sentencia de 2021. Sin embargo, este se soluciona mediante una pirueta argumentativa que es más un parche que una solución bien fundada.

El Tribunal trata de ofrecer una argumentación que le ahorre tener que aceptar que una disposición legislativa, que no es parte del bloque de constitucionalidad, pueda ser una norma válida de atribución competencial. Así, evita que se asiente la revolución en los principios constitucionales del Estado autonómico que se había insinuado que podía suponer la STC 158/2021 (‍De la Quadra-Salcedo, 2022a). Para ello, el Tribunal afirma que la exigencia de convenio para la asunción competencial no se deriva de la LIMV, como afirmaba en la sentencia previa, sino de la disposición adicional quinta del EAPV. El Estatuto de Autonomía, como norma válida de atribución competencial, puede, conforme a los principios del Estado autonómico, condicionar esta a la firma de un convenio. Ahora bien, lo acrobático de esta argumentación lo encontramos cuando el Tribunal procede, sin hacer referencia alguna a la inexistencia de este requisito de convenio en el caso de la LORAFNA, a aplicar analógicamente el requisito establecido en el EAPV a la Comunidad Foral de Navarra.

Pero el Tribunal va más allá, afirmando que este requisito se aplica a todas las CC. AA. que asuman en sus estatutos la competencia de gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Así, afirma que «las comunidades autónomas que asuman en sus estatutos la competencia de “gestión del régimen económico de la Seguridad Social”, como es el caso del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra, podrán realizar, previo convenio con el Estado, aquellos actos de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social que no comprometan la caja única ni el modelo unitario de Seguridad Social» (FJ 3, las cursivas son propias).

De esta manera, la exigencia de convenio para la asunción de competencias de gestión se deduce directamente del bloque de constitucionalidad, mediante la expansión por analogía del campo de acción de la disposición adicional quinta del EAPV a todos los EE. AA. Esto permite al TC volver a la senda doctrinal que afirma que las normas que atribuyen las competencias son las integradas en el bloque de constitucionalidad, manteniendo simultáneamente la exigencia de convenio previo para el ejercicio de las competencias ejecutivas en materia de Seguridad Social.

Ahora bien, esta forzada analogía se produce sin más apoyo argumental que la afirmación de que «el correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las comunidades autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación» (FJ 3). Pareciere que de la importancia del desarrollo de estas «formulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación» se deriva una obligación de convenio previo al ejercicio de competencias de gestión estatutariamente asumidas. El Tribunal parece sustentar esta afirmación en lo dispuesto en las SSTC 141/2016, 247/2007 y 20/2016. Ahora bien, cuando acudimos a estas sentencias vemos que en ninguno de estos casos la importancia del desarrollo de estas fórmulas ha permitido derivar efectos jurídicos que conlleven la imposición de fórmulas concretas de cooperación, como hace esta sentencia. De hecho, en la STC 20/2016, se establece, refiriéndose a las diferentes fórmulas de cooperación, que «si estos cauces resultan insuficientes, el Tribunal ha afirmado que “la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente” (STC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3)». Por tanto, en vez de referirse a un instrumento de acuerdo, como es el convenio, para atribuir la competencia al Estado o a las CC. AA., hubiera sido relevante que el TC aclarara quién es el titular de la competencia prevalente.

Si la sentencia acepta que las CC. AA. tienen competencias de gestión válidamente asumidas estatutariamente, la necesaria colaboración institucional debe buscarse, pero no puede imponerse jurídicamente. En cambio, el Tribunal encuentra, en algún rincón del bloque de constitucionalidad (hasta ahora inexplorado), esta obligación de convenio para la asunción de las competencias de gestión.

De esta manera, sin decirlo, el Tribunal otorga motu proprio a los convenios en materia de gestión de la Seguridad Social la categoría de integrantes del bloque de constitucionalidad. En consecuencia, el Tribunal usa el convenio como parámetro para determinar si las competencias en cuestión afectan o no a la caja única y el modelo unitario. Por ello, un convenio que no garantizara el respeto a estos conceptos implicaría que la asunción autonómica es una invasión competencial inconstitucional por permitir a la comunidad autónoma ejercer competencias que debieron ser estatales.

Así, el TC, de facto, mantiene el criterio de que todas las competencias de gestión del IMV pueden afectar a la caja única en ausencia de un convenio que asegure lo contrario.

4. Un intento (fallido) de cohonestar la argumentación del Tribunal con los principios del Estado autonómico[Subir]

Hecha la afirmación de que el Tribunal ha reinterpretado el concepto de «gestión del régimen económico de la Seguridad Social» mediante la adición de una norma al bloque de constitucionalidad, cabe determinar si esta, en realidad, puede desprenderse de alguno de los principios del Estado autonómico. Es decir, cabe la posibilidad de que, pese a que la sentencia adolezca de insuficiente argumentación, la solución adoptada fuera constitucionalmente adecuada a la luz de los principios constitucionales.

Para indagar en los principios constitucionales que pudieran justificar la exigencia constitucional de convenio es relevante la referencia del TC a las «fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación» para justificar la obligación de convenio. Esto puede hacernos pensar en los principios constitucionales en los que reposa el sistema de relaciones entre las Administraciones estatal y autonómica^[20], como son el deber de colaboración^[21], el principio de cooperación^[22] y el principio de coordinación. Ahora bien, como veremos a continuación, ninguno de estos principios justifica la decisión tomada.

5. El nuevo modelo de determinación del contenido de la competencia autonómica de gestión del régimen económico: el análisis del convenio[Subir]

Aun discrepando con la metodología elegida por el TC en su decisión, es importante explicar cómo se aplica el nuevo control de la distribución competencial a la luz del contenido del convenio. Para efectuar este análisis, el Tribunal trata separadamente la cuestión de la asunción de las facultades de gestión del INSS y la del pago de la prestación. Dentro de cada cuestión, a su vez, separa entre la afectación de la asunción, por un lado, a la caja única, y, por el otro, al modelo unitario de la Seguridad Social.

1. La exigencia de convenio carece de suficiente justificación constitucional[Subir]

La STC 19/2024 ha avalado la asunción autonómica de competencias ejecutivas en relación con el IMV mediante convenio con el Estado. Ahora bien, para ello, ha tenido que alejarse de la STC 158/2021 y aceptar que las CC. AA. ostentan competencias ejecutivas de gestión de la Seguridad Social que incluyen las de trámite, control y reconocimiento del IMV. Solo aceptando que estos actos no integran la competencia estatal de régimen económico, tiene sentido el recurso a convenios para la asunción competencial.

Ahora bien, la STC 19/2024 contiene, a mi juicio, una errónea lectura (o si no errónea, al menos poco fundada) de la manera constitucionalmente adecuada de delimitar qué competencias ejecutivas corresponden al Estado y cuáles a las comunidades autónomas. Esta lectura quizá responde al objetivo de compatibilizar la huida de la interpretación centralista de la distribución de competencias ejecutivas en materia de Seguridad Social, efectuada por la STC 158/2021, con el resultado alcanzado por esta: la obligación de convenio con el Estado para la asunción competencial. El Tribunal apuesta por una aplicación analógica injustificada del requisito de convenio para el ejercicio de dichas competencias recogido en el EAPV. Como se ha expuesto, el recurso a los principios constitucionales de distribución de competencias no justifica esta aplicación analógica.

El convenio entre Estado y comunidad autónoma pasa a integrar de facto el bloque de constitucionalidad, al ser este el parámetro para determinar si las competencias autonómicas para ser ejercidas afectan o no a la caja única, y, por tanto, si son o no competencia autonómica. Si bien esta solución tiene sentido en el ámbito del País Vasco, no existe motivo constitucional alguno para su aplicación en otras CC. AA.

La ausencia de justificación constitucional puede llevar a la conclusión de que retomar la metodología seguida en las SSTC 124/1989 y 195/1996 hubiera sido una opción más sofisticada y adecuada al sistema de reparto competencial, concretando si las competencias autonómicas para ejercer son susceptibles de afectar a la caja única.

2. La nueva concepción de «gestión» del régimen económico: el abandono de su concepción como título competencial autónomo[Subir]

Ahora bien, tras criticar el razonamiento del Tribunal, debe también romperse una lanza en su favor. Manejar el concepto de «gestión del régimen económico» es una tarea intrínsecamente complicada, que implica el deber de dotar de contenido a un concepto indeterminado que se encaja entre otros demasiado similares. El reconocimiento por duplicado de la competencia sobre el régimen económico de la Seguridad Social, en los EE. AA. y en el art. 149.1.17 CE, supone una dificultad en la delimitación del límite entre ambos ámbitos que puede explicar las idas y venidas de la jurisprudencia constitucional en esta materia. Tras aceptarse en la STC 124/1989 que la competencia estatal sobre régimen económico incluye competencias ejecutivas sobre este, la identificación de la línea divisoria deviene una tarea tan crucial como compleja. En esta tarea, el TC ha logrado ser consistente en la identificación del fundamento que debe guiar la labor de materialización de esta línea: serán de competencia estatal las facultades necesarias para la protección de la caja única. Ahora bien, la metodología para concretar dicha distinción ha evolucionado. Del primer enfoque (el enfoque del bisturí), que pretende evaluar si cada facultad afecta o no de manera inmediata al patrimonio de la Seguridad Social, el Tribunal pasa, en la STC 158/2021, a un segundo enfoque (el enfoque de la brocha gorda) en el que considera que toda facultad con implicaciones económicas, sin valorar su inmediatez o lacapacidad de control estatal, debe considerarse necesaria para preservar la caja única.

De este segundo enfoque se pasa a un tercero en la STC 19/2024, que bebe de los dos primeros. En primer lugar, considera que ninguna facultad con afectación económica, afecte o no inmediatamente al patrimonio de la Seguridad Social, puede considerarse directamente parte de la competencia autonómica, sino que requiere de un convenio previo para la asunción competencial. Esta metodología recuerda a la efectuada en la STC 158/2021, donde se tratan las facultades en bloque. En segundo lugar, examina el convenio detalladamente para identificar si este asegura que no haya afectación inmediata al patrimonio de la Seguridad Social. Es decir, examina si las facultades asumidas y la manera en la que se han asumido mediante el convenio aseguran al Estado el control de la caja única. En este segundo paso, el razonamiento del Tribunal recuerda al enfoque de bisturí.

Por todo ello, puede afirmarse que el TC trata de esbozar una nueva metodología de determinación de la diferencia entre régimen económico y gestión del régimen económico. En este caso, podría entenderse que, bajo la nueva jurisprudencia, el término de «gestión», en la fórmula de «gestión del régimen económico», debe concebirse como una exigencia de convenio para la asunción competencial de facultades de gestión. Este convenio, a su vez, deberá garantizar que el patrimonio de la Seguridad Social no se encuentra inmediatamente afectado sin control estatal.

Si bien esta nueva interpretación del término «gestión» parece demasiado creativa, puede ayudar a dar una forma concreta y previsible al concepto de «gestión del régimen económico de la Seguridad Social», un concepto inherentemente confuso por ambiguo. La doctrina académica ha tenido problemas para identificar qué diferencia realmente a la facultad de ejecución de la legislación básica de Seguridad Social de la gestión del régimen económico^[41]. Es decir, si las facultades ejecutivas necesarias para garantizar la caja única están reservadas al Estado, y todas las demás facultades ejecutivas pueden ser consideradas ejecución de la legislación estatal, ¿para qué es necesaria la competencia de gestión del régimen económico? La respuesta acrobática de la última sentencia puede ayudar a resolver esta pregunta de la siguiente manera: para aquellas facultades ejecutivas con implicaciones económicas (que por su incertidumbre respecto de la afectación inmediata a la caja única requieran de un análisis minucioso) será necesario un convenio previo para la plena asunción competencial.

De hecho, si ahondamos en la literatura académica, podemos encontrar algunos autores que defienden que el recurso al término «gestión» en lugar de «ejecución» en los EE. AA. apoya esta interpretación. Autores como Fernández Pastrana (‍1983: 101) defienden que el hecho de que los EE. AA. optaran por el término «gestión» en lugar de «ejecución» en relación con el régimen económico implica que, en esta materia, el Estado delega en las CC. AA. determinadas funciones. Considera que las facultades de gestión se ejecutan por cuenta del Estado y sujetas a su control. Así, no considera que la gestión del régimen económico sea «una facultad propia de la autonomía», sino «un supuesto simple de descentralización de la gestión, por lo que el Estado actuará las facultades de tutela necesarias en consonancia con la titularidad sobre el servicio» (p. 117).

Esta concepción de la gestión del régimen económico implicaría que su inclusión en los EE. AA. como un título competencial sería una «expresión técnicamente defectuosa» (‍González, 1985: 429), puesto que aquellas facultades ejecutivas que son competencia autonómica están ya amparadas por la competencia de ejecución de la legislación estatal, especialmente si tenemos en cuenta que toda ejecución de esta tiene al menos un mínimo componente económico (‍Arrieta, 2017). Así, la expresión jugaría «un papel residual en los Estatutos autonómicos para, eventualmente o en caso de que surgieran conflictos, legitimar alguna competencia de cierta Comunidad, pero que actualmente carece de contenido o significación específica» (‍González, 1985: 430).

3. Dos caminos: la «gestión» como delegación o la vuelta al bisturí[Subir]

Así, si el Tribunal mantiene el entendimiento de «gestión» como una exigencia constitucional de convenio, este está aceptando la línea doctrinal que supone la negación de esta como una competencia autonómica autónoma^[42]. Así, el Tribunal estaría resucitando la idea, defendida por parte de la doctrina académica de los ochenta, de que el título competencial de gestión del régimen económico no es un título diferenciado, sino una habilitación simbólica a la delegación de funciones que serían titularidad del Estado. Esto implicaría que el Tribunal negara, contra toda su jurisprudencia, que la gestión del régimen económico sea un título competencial autónomo. Esta opción, si bien fuertemente centralizante, quizá serviría para dotar de claridad a la distribución competencial en la materia. Es cierto que supone otorgar al Estado una gran amplitud competencial en la materia, pero también lo es que las metodologías empleadas previamente han tenido igualmente un resultado centralizante, preservando el Estado continuamente el control sobre las facultades ejecutivas que tienen una mínima afectación económica (‍López, 1993; ‍Casas, 1999; ‍Cavas, 2007). Consecuentemente, quizá lo más lógico sea optar por una justificación más sencilla, afirmando que, efectivamente, el título de gestión del régimen económico tiene más de simbólico que deatribuidor de competencias.

En cambio, de optar el Tribunal por la opción menos centralista de considerar que nos encontramos ante un título autónomo, este debe abandonar la exigencia de convenio para la asunción competencial por parte de aquellas CC. AA. que no lo prevén en sus EE. AA. Además, debería retornar a la vía del bisturí, pues la vía de la brocha gorda, presente en la STC 158/2021, supone un vaciamiento del contenido del título de gestión del régimen económico que llevaría a su inutilidad. Solo una concepción de la gestión del régimen económico como título competencial suficiente para permitir que las CC. AA. realicen actos ejecutivos con implicaciones económicas que no afecten inmediatamente al patrimonio de la Seguridad Social justifica la presencia de este título en los EE. AA. Esta vía es posible sin necesidad de exigencia de convenios si las salvaguardias para el control estatal del patrimonio de la Seguridad Social, tales como las obligaciones de información y colaboración que se incluyen en los convenios vascos y navarros, se incluyen en la propia legislación de la Seguridad Social. Así, podría lograrse la protección de la caja única sin posponer indefinidamente la asunción de competencias autonómicas^[43].

La opción intermedia, que ni niega el carácter autónomo del título autonómico ni acepta que sea un título suficiente para atribuir competencias, nos condena a la confusión.

Quizás hubiera sido deseable que el término de «gestión del régimen económico de la Seguridad Social» nunca hubiera entrado en el lenguaje jurídico-constitucional, y el debate se hubiera centrado en delimitar de manera estricta^[44] qué facultades caben en el concepto de régimen económico, sin compartimentalizar este en dos partes. De esta manera, todo lo que no cabe en el régimen económico mediante una interpretación rigurosa cabría en la competencia autonómica de ejecución de la legislación.

Pero puesto que este no es el caso y el concepto de «gestión del régimen económico de la Seguridad Social» nos acompaña en multitud de EE. AA.^[45], el TC, por el bien de la claridad y la seguridad jurídica, debe tomar una decisión: dejar de tomarse en serio este concepto en absoluto o volver a tomárselo en serio de verdad. Y parece, dados los últimos desarrollos jurisprudenciales, que va ganando la primera opción.