LA NOCIÓN DE ÓRGANO JURISDICCIONAL EN EL ARTÍCULO 267 TFUE. ENTRE FORMALISMO Y ESTÁNDARES SUSTANTIVOS DE INDEPENDENCIA JUDICIAL
THE CONCEPT OF JUDICIAL AUTHORITY IN ARTICLE 267 TFEU. BETWEEN FORMALISM AND SUBSTANTIVE STANDARDS OF JUDICIAL INDEPENDENCE
LA NOTION D’ORGANE JURIDICTIONNEL DANS L’ARTICLE 267 TFUE. ENTRE FORMALISME ET NORMES SUBSTANTIVES D’INDÉPENDANCE JUDICIAIRE
RESUMEN
La presente contribución analiza cómo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha ido perfilando la exigencia de independencia judicial en la noción de «órgano jurisdiccional» del art. 267 TFUE. Primero, el artículo traza la evolución de la jurisprudencia sobre el art. 267, mostrando cómo el criterio de independencia es inicialmente aplicado de manera predominantemente formal a los órganos remitentes no judiciales (sección II). Segundo, el artículo examina el giro jurisprudencial que sigue a las conclusiones del abogado general Ruiz-Jarabo Colomer en De Coster, y que conduce a la introducción de un test sustantivo de independencia para las autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales (sección III). A continuación, se analiza la introducción por el Tribunal de Justicia de una presunción de independencia a favor de juzgados y tribunales, así como las condiciones y efectos de su desvirtuación (sección IV). Las conclusiones valoran críticamente la jurisprudencia examinada, poniendo de relieve tanto su carácter pragmático y funcional como las asimetrías y tensiones sistémicas que genera en la arquitectura judicial de la Unión (sección V).
Palabras clave: Artículo 267 TFUE; noción de órgano jurisdiccional; independencia judicial; presunción de independencia; cuestión prejudicial; Estado de derecho; Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
ABSTRACT
This contribution analyses how the Court of Justice of the European Union has progressively shaped the requirement of judicial independence within the notion of «court or tribunal» under Article 267 TFEU. First, it traces the evolution of the case law on Article 267, showing how the independence criterion was initially applied in a predominantly formal manner to non-judicial referring bodies (section II). Second, it examines the jurisprudential shift that follows Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer’s Opinion in De Coster, which leads to the introduction of a substantive test of independence for administrative authorities exercising judicial functions (section III). It then analyses the Court’s introduction of a presumption of independence in favour of national courts and tribunals, as well as the conditions and effects of rebutting that presumption (section IV). The conclusions offer a critical assessment of the case law examined, highlighting both their pragmatic and functional nature and the asymmetries and systemic tensions they generate within the Union’s judicial architecture (section V).
Keywords: Article 267 TFEU; concept of court or tribunal; judicial independence; presumption of independence; preliminary ruling; rule of law; Court of Justice of the European Union (CJEU).
RÉSUMÉ
La présente contribution analyse comment la Cour de justice de l’Union européenne a progressivement précisé l’exigence d’indépendance judiciaire dans la notion de « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE. Dans un premier temps, l’article retrace l’évolution de la jurisprudence relative à l’article 267, en montrant comment le critère d’indépendance a été appliqué, dans un premier stade, de manière essentiellement formelle aux organes de renvoi non judiciaires (section II). Dans un second temps, il examine le tournant jurisprudentiel qui suit les conclusions de l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer dans l’affaire De Coster et qui conduit à l’introduction d’un test substantiel d’indépendance pour les autorités administratives exerçant des fonctions juridictionnelles (section III). Il analyse ensuite l’introduction par la Cour d’une présomption d’indépendance en faveur des juridictions nationales, ainsi que les conditions et les effets de sa remise en cause (section IV). Les conclusions proposent une évaluation critique de cette jurisprudence, en soulignant à la fois son caractère pragmatique et fonctionnel et les asymétries et tensions systémiques qu’elle génère dans l’architecture judiciaire de l’Union (section V).
Mots clés: Article 267 TFUE; indépendance judiciaire; présomption d’indépendance; renvoi préjudiciel; État de droit; Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).
I. INTRODUCCIÓN[Subir]
Desde los albores del proceso de integración europea, la participación de los jueces nacionales en el mecanismo de la cuestión prejudicial ha sido fundamental para la creación de un espacio jurídico común (Tridimas, 2003: 9). De hecho, es solamente gracias a esa colaboración que el Tribunal de Justicia (TJUE) ha podido aclarar la naturaleza del proyecto europeo y los efectos de su derecho, sentando las bases del ordenamiento comunitario. Baste recordar al respecto las históricas sentencias en Van Gend en Loos y Costa/Enel[2], ambas pronunciadas en el marco de cuestiones prejudiciales o, en la historia reciente, el papel de los jueces nacionales en el asunto de «los jueces portugueses»[3].
Como viene afirmando el TJUE desde sus primeras sentencias, los jueces nacionales son además responsables de asegurar la tutela efectiva de los derechos reconocidos a los particulares por el derecho de la Unión (Lenaerts, 2022: 354). Esa jurisprudencia ha sido posteriormente positivizada en el segundo subpárrafo del art. 19(1) TUE, introducido por el Tratado de Lisboa, que impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión. Esta disposición da reconocimiento explícito al papel esencial de los jueces nacionales en el sistema judicial de la Unión, evidenciando al mismo tiempo su carácter descentralizado.
De este sistema de elevada descentralización, la cuestión prejudicial constituye la «piedra angular»[4]. No puede por tanto sorprender que el TJUE haya querido mantener en sus manos las llaves de acceso al mecanismo: únicamente las entidades calificadas por el TJUE como «órganos jurisdiccionales» pueden plantear una cuestión prejudicial. En otras palabras, la noción de «órgano jurisdiccional» del art. 267 TFUE es una noción autónoma de derecho de la Unión, cuyo contenido es definido por la jurisprudencia comunitaria[5].
Para determinar qué entidades nacionales pueden calificarse como «órgano jurisdiccional» a efectos del art. 267 TFUE, la jurisprudencia del TJUE ha establecido una serie de criterios como el origen legal del órgano, su carácter permanente, la obligatoriedad de su jurisdicción, la naturaleza contradictoria del procedimiento, así como, de manera destacada, su independencia[6]. Sin embargo, en su afán por favorecer el diálogo judicial, el TJUE mostró, en la jurisprudencia de sus primeros años, una tendencia a la flexibilidad, llegando a admitir referencias procedentes de órganos cuya naturaleza judicial e independencia era por lo menos discutible.
En las últimas décadas, el deterioro del Estado de derecho en varios Estados miembros, a menudo coincidente con ataques a la independencia de los poderes judiciales nacionales, ha llevado al TJUE a reconsiderar la importancia atribuida a las garantías de independencia en la apreciación de la admisibilidad de una cuestión prejudicial[7]. La ya citada sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP) marcó un punto de inflexión al respecto, conectando explícitamente la independencia judicial con el art. 19 TUE y el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (a continuación, la Carta)[8], y proyectando esos estándares sistémicos sobre las condiciones de los jueces nacionales (Campos Sánchez-Bordona, 2020). En otras palabras, con la sentencia en ASJP, el TJUE evidenció que la independencia de los jueces nacionales no puede ser reducida a una cuestión doméstica, siendo una condición necesaria para el buen funcionamiento del sistema judicial europeo.
La independencia judicial es, en primer lugar, una condición imprescindible para que pueda operar el principio de confianza mutua entre los Estados miembros (Lenaerts y Gutiérrez Fons, 2025: 57). El principio de confianza mutua —base de la cooperación judicial en materia civil y penal— descansa en la presunción de que todos los jueces nacionales actúan con independencia. Si esta independencia se ve comprometida en un Estado miembro, todo el edificio de la cooperación judicial queda amenazado. Asimismo, la independencia judicial cumple la función de asegurar que el derecho de la Unión se aplique de manera uniforme en todos los Estados miembros y que los ciudadanos puedan confiar en que sus derechos serán tutelados efectivamente en cualquier jurisdicción nacional (Lenaerts, 2019: 59). Finalmente, como reconoce el mismo TJUE, la independencia judicial es «esencial para el buen funcionamiento del sistema de cooperación judicial ínsito en el mecanismo de remisión prejudicial»[9]. Por tanto, el acceso a la cuestión prejudicial debe ser en principio vinculado a la existencia de garantías institucionales suficientes para proteger al órgano judicial frente a injerencias externas.
Al mismo tiempo, en un contexto político europeo marcado por ataques sistemáticos a la independencia judicial en varios Estados miembros, cerrar la puerta a los jueces nacionales víctimas de estos ataques tampoco parece una solución institucionalmente coherente. Negar toda posibilidad de acceso al mecanismo prejudicial a un juez cuya independencia se ve amenazada o comprometida por los poderes políticos significaría permitir la consolidación de la captura del poder judicial, debilitando tanto la protección de los justiciables como la efectividad del derecho de la Unión.
La crisis constitucional polaca constituye la manifestación más clara de esta tensión. Tras la sentencia del Tribunal de Justicia en ASJP, numerosos jueces polacos han acudido al TJUE en busca de protección frente a reformas legislativas que socavaban su independencia. El TJUE se ha visto por tanto colocado ante una disyuntiva aparentemente irresoluble: aplicar de manera estricta los estándares de independencia judicial, renunciando a intervenir en protección de jueces nacionales que pretenden defender su independencia y la primacía del derecho de la Unión (Reyns, 2021: 28)[10], o aceptar como interlocutores a jueces cuya independencia institucional aparece seriamente comprometida, corriendo el riesgo de legitimarlos[11]. La jurisprudencia del TJUE de los últimos años ha tenido, por tanto, que buscar un difícil equilibrio entre dos exigencias contrapuestas: por un lado, reforzar los estándares europeos en materia de independencia judicial; por otro, dejar abiertas las puertas de la cuestión prejudicial a los jueces que operan en entornos institucionales degradados y que acuden al TJUE para reclamar amparo frente a ataques a su independencia.
El objetivo del presente trabajo es precisamente valorar cómo el TJUE ha venido perfilando la exigencia de independencia judicial en la jurisprudencia que interpreta la noción de órgano jurisdiccional del art. 267 TFUE. En particular, el trabajo muestra que la articulación de una presunción funcional de independencia para juzgados y tribunales, combinada con la exigencia de estándares elevados de independencia a los órganos remitentes ajenos al poder judicial, permite al Tribunal de Justicia sostener una única noción de independencia judicial, de aplicación variable.
Con tal objetivo, se examinará primero la génesis y evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que precisa la noción de «órgano jurisdiccional» del art. 267 (sección II). A continuación, se analizará el reajuste jurisprudencial operado tras la opinión del abogado Ruiz-Jarabo Colomer en De Coster[12], que ha llevado tanto a una aplicación más estricta del criterio de independencia en el contexto del art. 267 (sección III) como a la introducción de una presunción de independencia a favor de los órganos remitentes que pertenecen al poder judicial nacional (sección IV). Finalmente, las conclusiones reflexionan sobre los aspectos críticos de esta jurisprudencia, así como sus consecuencias sistémicas (sección V).
II. LA APARICIÓN DE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL COMO CRITERIO PARA DETERMINAR LA NATURALEZA JURISDICCIONAL DEL ÓRGANO REMITENTE[Subir]
En primer lugar, cabe precisar que el TJUE ha evitado proporcionar una definición unívoca de órgano jurisdiccional bajo el art. 267 TFUE (Broberg y Fenger, 2021: 72), adoptando un enfoque más bien casuístico, orientado a admitir el mayor número posible de solicitudes[13]. En general, hasta el principio de este siglo, la jurisprudencia del TJUE sobre el art. 267 TFUE se caracteriza, en las palabras del abogado general Ruiz-Jarabo Colomer, por ser «casuística, muy elástica y poco científica, con unos contornos tan vagos que se aceptaría una cuestión prejudicial planteada por Sancho Panza como gobernador de la ínsula Barataria»[14].
Los criterios empleados por el TJUE para identificar los órganos facultados a plantear una cuestión prejudicial fueron establecidos en el asunto Vaassen-Göbbels resuelto en 1966[15]. Para evaluar el carácter jurisdiccional del órgano remitente, la sentencia atiende a una serie de elementos que le permiten declarar la cuestión admisible. Estos elementos son: (i) el origen legal del órgano; (ii) su carácter permanente; (iii) la obligatoriedad de su jurisdicción respecto de las partes; (iv) el carácter contradictorio del procedimiento que se sigue ante él; (v) la aplicación de normas jurídicas en la resolución de los litigios[16]. Conviene subrayar la ausencia, como criterio de calificación, de la independencia judicial[17].
Curiosamente, no fue hasta 1987, con la sentencia Pretore di Salò[18], cuando la independencia fue mencionada como criterio de admisibilidad de una cuestión prejudicial[19]. La sentencia esencialmente afirma que el magistrado italiano, llamado pretore, que actuaba a la vez como fiscal y juez para infracciones leves, constituía un tribunal a efectos del art. 177 del Tratado CEE (actual art. 267 TFUE). Sin embargo, la sentencia se limita a afirmar la competencia del Tribunal de Justicia para responder a la cuestión prejudicial considerando que «esta procede de un órgano jurisdiccional que ha actuado en el marco general de su misión de juzgar, con independencia y conforme a Derecho»[20]. La noción de independencia aparece en definitiva solamente de manera incidental y sin ningún tipo de desarrollo, lo que refleja un momento histórico en el cual ningún político europeo habría soñado con amenazar la independencia del poder judicial (Lenaerts, 2022: 355)[21]. Aun así, a partir de la sentencia en Pretore di Salò, todas las decisiones del TJUE que analizan el carácter jurisdiccional del órgano remitente mencionan como criterio la necesidad de que este pueda «pronunciarse con total independencia»[22].
Tras una serie de casos en los que el TJUE evitó especificar el contenido de la independencia judicial[23], el concepto fue evaluado exhaustivamente por el abogado general Tesauro en Dorsch Consult[24]. Entre los numerosos argumentos esgrimidos para apoyar la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial planteada por la Comisión Federal de Control, el abogado general insiste también en su falta de independencia[25]. En las conclusiones se destaca en particular que el órgano remitente formaba parte de la Oficina Federal de Carteles (Bundeskartellamt), una autoridad administrativa, y que sus miembros continúan perteneciendo a ella incluso desde el punto de vista funcional, ejerciendo funciones jurisdiccionales solo temporalmente, sin una duración predeterminada. Asimismo, el abogado general subraya que la legislación nacional no incluía ninguna garantía de protección contra la destitución de los miembros del órgano, lo que significa que podían ser destituidos o trasladados en cualquier momento en virtud de «simples medidas de organización interna» a discreción del presidente del Bundeskartellamt[26]. El abogado general concluye, por tanto, alegando la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial, «por haber sido planteada por un órgano que no es un órgano jurisdiccional a efectos del artículo [267 TFUE]»[27].
En su sentencia[28], el Tribunal de Justicia decide mantener una actitud más flexible. En primer lugar, la sentencia acredita el cumplimiento de todos los criterios establecidos en Vaassen Göbbels para determinar el carácter jurisdiccional del órgano[29]. En cuanto a la independencia, con particular referencia a la ausencia de garantías frente a destitución o traslado, la sentencia considera que la aplicación por analogía de «las disposiciones esenciales del Estatuto de la Magistratura alemana» es suficiente para garantizar la independencia del órgano remitente[30]. De este modo, el Tribunal redujo el examen de la independencia a una comprobación puramente formal, reconociendo la condición de órgano jurisdiccional al órgano remitente sin averiguar la existencia de garantías efectivas de independencia frente al poder ejecutivo.
Otro ejemplo de evaluación meramente formalista de la independencia del órgano remitente es la sentencia en el asunto Köllensperger[31]. En su opinión, el abogado general Saggio señaló que las circunstancias que podían dar lugar a la destitución de los miembros del órgano remitente —la Oficina de Contratación Pública del Tirol— no estaban claramente identificadas en la legislación nacional, por lo que concluyó que la cuestión era inadmisible[32]. A la hora de analizar la admisibilidad de la cuestión, el mismo Tribunal de Justicia de entrada admitió que no estaba claro si el órgano remitente era independiente, ya que las condiciones para la recusación y abstención de los miembros parecían a primera vista demasiado vagas «para garantizar que no se produjeran intervenciones o presiones indebidas por parte del ejecutivo»[33]. No obstante, calificó al órgano remitente como un tribunal en el sentido del art. 267 TFUE, subrayando la presencia en la legislación nacional de una prohibición expresa de dar instrucciones a los miembros de la Oficina de Contratación Pública y la existencia de garantías generales de independencia dispuestas por el art. 20 de la Constitución austriaca[34].
Esta actitud de hacer la vista gorda ante la falta de requisitos de independencia culmina en la sentencia Gabalfrisa[35]. En este asunto, el TJUE recibió una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (TEAC)[36]. Los miembros de este órgano eran —y siguen siendo— nombrados y destituidos por el ministro de Hacienda, cuyas decisiones están llamados a enjuiciar. Asimismo, como destaca el abogado general Saggio en sus conclusiones, esa facultad discrecional del ministro de Hacienda no resulta «limitada a supuestos clara y taxativamente previstos por la ley»[37]. A pesar de ello, el Tribunal declaró admisible la cuestión prejudicial[38]. En particular, el Tribunal enfatiza que la legislación nacional española establece una separación de funciones entre los departamentos responsables de la gestión, liquidación y recaudación de los impuestos, y los tribunales económicos y administrativos que resuelven los recursos contra las resoluciones de dichos departamentos, sin recibir instrucciones de ellos[39]. De ello se desprende, continúa el TJUE, que el TEAC es una tercera parte en relación con los departamentos fiscales y, por lo tanto, tiene la «independencia necesaria» para ser considerado un órgano jurisdiccional a efectos del art. 267 TFUE[40]. Esta conclusión, que contradice la opinión mayoritaria de la doctrina española (Concellón Fernández, 2020: 636), parece relajar excesivamente los criterios establecidos por el propio TJUE en su jurisprudencia anterior, según la cual solo pueden presentar cuestiones prejudiciales «órganos que estén obligados a pronunciarse con total independencia»[41].
III. LA INTRODUCCIÓN DE UN TEST SUSTANTIVO DE INDEPENDENCIA PARA LOS ÓRGANOS REMITENTES NO JUDICIALES[Subir]
1. Las conclusiones del abogado general Ruiz-Jarabo Colomer en De Coster[Subir]
El continuo relajamiento de los criterios de independencia se interrumpió tras las conclusiones presentadas, en junio de 2001, por el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer en el asunto De Coster, que critican duramente la jurisprudencia del TJUE[42], afirmando la «necesidad imperiosa de un cambio jurisprudencial»[43] y proponiendo una nueva definición de independencia judicial[44]. En primer lugar, el abogado general invita al Tribunal de Justicia a reconocer que «los órganos integrados en las estructuras judiciales nacionales constituyen siempre órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo [267 TFUE]»[45]. Sin embargo, esto no implica, continúa el abogado general, «que toda cuestión remitida por un órgano de esta naturaleza deba ser automáticamente admitida»[46], al contrario. El Tribunal de Justicia tendrá que verificar que el órgano remitente esté ejerciendo funciones jurisdiccionales y que cumpla con las exigencias que se derivan de la noción de tribunal independiente, imparcial y establecido por la ley bajo el art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos[47].
Dado que la cuestión prejudicial es «un diálogo de jueces y entre jueces»[48], el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer alega asimismo que el Tribunal de Justicia debería admitir remisiones prejudiciales procedentes de órganos externos al poder judicial únicamente cuando las decisiones del órgano remitente no son susceptibles de impugnación[49]. Aun así, el Tribunal de Justicia admitirá la remisión solamente tras un riguroso análisis del carácter jurisdiccional del órgano, atendiendo a los criterios establecidos en su jurisprudencia[50], y con especial atención a la independencia[51]. Esto significa que el Tribunal de Justicia deberá indagar si el órgano remitente
cumple con la garantía de la independencia en todas sus facetas y con la cualidad de no estar sometido más que al derecho, mediante normas claras sobre los procedimientos de nombramiento, la permanencia en la función, y los motivos de abstención, de recusación y de remoción de sus miembros, que lo sitúen en un punto equidistante de los intereses en conflicto e inmune a toda suerte de sugerencias, indicaciones y presiones extrañas[52].
El pasaje puede ser interpretado como una invitación dirigida al TJUE a superar el enfoque formalista seguido en su jurisprudencia anterior, para reemplazarlo por un test sustantivo de independencia. Es necesario subrayar cómo, en el planteamiento del abogado general Ruiz-Jarabo Colomer, este escrutinio reforzado se aplica solamente a órganos remitentes ajenos al poder judicial. En otras palabras, sin llegar a proponer una presunción de independencia a favor de juzgados y tribunales, el abogado general defiende la necesidad de diferenciar la intensidad del control de admisibilidad, anticipando, como se verá en la sección IV, la evolución de la jurisprudencia del TJUE.
2. El giro jurisprudencial a partir de la sentencia Schmid[Subir]
Aunque el Tribunal no siguió el dictamen del abogado general y admitió la cuestión[53], las conclusiones del abogado general Ruiz-Jarabo Colomer en De Coster tuvieron una influencia visible en la jurisprudencia posterior del Tribunal. En efecto, el TJUE pasa a realizar un examen más riguroso de la independencia de los órganos remitentes no judiciales, elevando el umbral requerido para otorgar la calificación de órgano jurisdiccional[54], en línea con las observaciones formuladas por el abogado general[55].
Primero, a partir de la sentencia de 2002 en el asunto Schmid[56], el Tribunal de Justicia ha ido delineando una consolidada orientación que considera garantías imprescindibles de independencia la presencia de una «disposición legal expresa que determine la duración del mandato de los miembros […] y que precise los casos de revocación»[57]. Esta jurisprudencia, avalada por la Gran Sala en Syfait[58], constituye un overruling implícito de la decisión en Köllensperger[59], en la que el TJUE había afirmado que la existencia de garantías generales de independencia, aplicables por analogía, es suficiente para garantizar la independencia del órgano remitente.
Segundo, el Tribunal aprecia con mayor rigor la existencia de un vínculo orgánico entre el órgano remitente y la administración a la que está adscrito. Si en Dorsch Consult admitió una remisión procedente de un órgano cuyos miembros ejercían simultáneamente funciones en la administración de pertenencia, a partir de Walter Schmid parece exigir que dichos miembros desempeñen su mandato en régimen de dedicación exclusiva, como condición para descartar la existencia de ese vínculo orgánico[60].
Tercero, en esta jurisprudencia el TJUE va aclarando el significado del requisito de la separación funcional introducido en Gabalfrisa. En RTL Belgium, analizando el carácter jurisdiccional de la Comisión de Autorización y Control del Consejo Superior de lo Audiovisual belga, el TJUE aclaró que no existe separación funcional cuando el órgano jurisdiccional remitente decide a propuesta de otro órgano de la Administración[61]. En cambio, en el asunto Nidera[62], de octubre de 2010, el TJUE considera que la obligación de cooperar con la Administración de pertenencia —en la forma de rendir un informe anual de las actividades— no excluye la separación funcional del órgano remitente si este no recibe instrucciones o indicaciones en relación con los asuntos pendientes ante él[63]. Asimismo, el requisito de la separación funcional no impide que el órgano remitente pueda ejercer también funciones de carácter administrativo. Esto implica, como evidencia el mismo TJUE, que un organismo nacional puede tener la consideración de «órgano jurisdiccional» a efectos del art. 267 TFUE cuando ejerce funciones jurisdiccionales, y no tenerla en el ejercicio de otras funciones, especialmente de carácter administrativo[64]. Lo que equivale a afirmar que la calificación de órgano jurisdiccionala efectos del art. 267 TFUE tiene una eficacia limitada al caso concreto[65].
3. El ulterior endurecimiento del control de admisibilidad tras la sentencia en Asjp[Subir]
Después de la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses, se observa un ulterior endurecimiento de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a la hora de valorar la independencia de los órganos remitentes no judiciales. El ejemplo más emblemático de esta evolución es la sentencia de enero de 2020 Banco de Santander. Invitado por el abogado general Hogan a reconsiderar su decisión de inadmisibilidad en Gabalfrisa[66], el TJUE hizo un overruling de dicho precedente, basándose en dos razones distintas[67]. En primer lugar, aplicando el precedente Syfait, el TJUE afirma que, en ausencia de garantías específicas contra la destitución de sus miembros, la independencia externa del TEAC, es decir, su impermeabilidad frente a presiones externas no podía considerarse garantizada. En segundo lugar, la sentencia destaca que el director general de Tributos, funcionario del Ministerio de Hacienda, puede interponer un recurso extraordinario de unificación de doctrina y, además, participar en el tribunal que decide dicho recurso. Por lo tanto, la sentencia concluye que el TEAC tampoco cumple con el requisito interno de independencia «que caracteriza a los órganos jurisdiccionales»[68]. Con la decisión en Banco Santander el TJUE en definitiva deja claro que órganos ajenos al poder judicial pueden participar en el diálogo prejudicial a condición de que operen con garantías de independencia equiparables a las de un tribunal ordinario (Campos Sánchez-Bordona, 2020).
La sentencia NV Construct[69], de enero de 2023, apunta en la misma dirección. En ella, el TJUE lleva a cabo un examen pormenorizado de la independencia del órgano administrativo remitente, el Consejo Nacional de Resolución de Reclamaciones de Rumania, antes de declarar que podía considerarse un órgano jurisdiccional a efectos del art. 267 TFUE[70]. En particular, al analizar las garantías de independencia del órgano remitente, el TJUE aclara que la garantía de «estabilidad» de la que gozan sus miembros según la legislación nacional debe coincidir con la garantía de inamovilidad reconocida a jueces y magistrados[71]. Aunque llegue a conclusiones opuestas, la sentencia en NADA y otros también se enmarca en la misma línea jurisprudencial. En esta, el TJUE evidencia que la legislación nacional no dispone «criterios precisos ni garantías concretas» para garantizar la inamovilidad de los miembros del órgano remitente, ya que no especifica cuáles son «los motivos graves» que permiten la destitución de los miembros antes de la expiración del mandato[72]. Por ende, el TJUE declara que el órgano remitente «no cumple la exigencia de independencia propia de un órgano jurisdiccional»[73].
La lectura conjunta de esta jurisprudencia que cubre un período temporal de más de veinte años, desde Schmid hasta NADA y otros, muestra que el Tribunal de Justicia exige hoy a los órganos remitentes no judiciales garantías de independencia material comparables a las de los tribunales ordinarios. Esta evolución indica una convergencia progresiva entre el criterio de independencia bajo el art. 267 TFUE y el desarrollado en torno al art. 19(1) TUE y al art. 47 de la Carta. Convergencia que se manifiesta también en el recurso a la misma definición de independencia judicial, forjada en la jurisprudencia que interpreta el art. 19(1) TUE[74], en el control de admisibilidad del art. 267. En última instancia, parece poderse afirmar que el TJUE adopta una única noción de órgano jurisdiccional independiente válida no solamente en el art. 267 TFUE, sino también en todos los ámbitos del derecho de la Unión.
IV. LA APLICACIÓN DE LA NUEVA NOCIÓN DE ÓRGANO JURISDICCIONAL INDEPENDIENTE A TRIBUNALES Y JUZGADOS[Subir]
En paralelo al endurecimiento de los estándares aplicados a los órganos administrativos con funciones jurisdiccionales, la llegada a Luxemburgo de cuestiones prejudiciales relativas a la independencia de los jueces polacos obligó al TJUE a enfrentarse con el problema de cómo aplicar esos mismos parámetros a tribunales y juzgados ordinarios sometidos a presiones estructurales.
Sin embargo, la primera ocasión para abordar explícitamente esta cuestión no se originó en Polonia, sino en una remisión prejudicial planteada por un juez alemán. En la sentencia Land Hessen[75], el TJUE se enfrentó de hecho con una cuestión planteada por el Tribunal Administrativo de Wiesbaden que versaba sobre su propia independencia. En particular, el juez remitente dudaba de si su dependencia presupuestaria del Ministerio de Justicia y la participación, en su nombramiento, de una comisión de selección con miembros elegidos por el Parlamento regional eran compatibles con las exigencias de independencia que se derivan del art. 19(1) TUE. El Tribunal, a pesar de declarar inadmisible la cuestión por falta de relevancia[76], lleva a cabo una minuciosa evaluación de la independencia del tribunal remitente a efectos del art. 267 TFUE. Preliminarmente, el TJUE precisa que esa apreciación debe referirse únicamente a la independencia del juez remitente en el marco del litigio principal[77]. Con esta precisión, el TJUE parece indicar que la evaluación de la independencia judicial bajo esta disposición tiene un alcance limitado, restringiéndose a aquellos aspectos que puedan afectar al caso pendiente ante el tribunal remitente[78]. En todo caso, la sentencia deja claro que el procedimiento de nombramiento es un elemento capaz de incidirsobre la independencia del juez en una controversia dada, si bien descarta que «el mero hecho de que los poderes legislativo o ejecutivo intervengan en el proceso de nombramiento de un juez» sea suficiente para «crear una dependencia entre aquellos y este»[79].
1. La introducción de la presunción de independencia en Getin Noble Bank[Subir]
La intención del Tribunal de restringir el alcance de la apreciación de la independencia judicial bajo el art. 267 TFUE es aún más evidente en el asunto Getin Noble Bank, decidido en marzo de 2022[80]. Tal como observó el Defensor del Pueblo polaco, que intervino en el procedimiento ante el TJUE, la independencia del juez remitente —una formación unipersonal del Tribunal Supremo— resultaba seriamente cuestionable. Dicho juez había sido nombrado por el presidente polaco a propuesta del Consejo Nacional de la Judicatura (KRS), a pesar de que el Tribunal Supremo Administrativo había suspendido el procedimiento de nombramiento. Además, tanto el TJUE como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos habían declarado que la participación del KRS en los nombramientos judiciales no ofrecía garantías suficientes de independencia, dada la excesiva influencia de la mayoría de gobierno sobre la composición de dicho órgano[81].
A pesar de ello, en sus conclusiones, el abogado general Bobek defendió la admisibilidad de la remisión prejudicial. En particular, el abogado general alega que, si bien «en el Derecho de la Unión solo existe un único principio de independencia judicial»[82], la forma e intensidad de su control «inevitablemente han de diferir en función de la disposición del Derecho de la Unión en virtud de la cual se plantee el problema de la independencia»[83]. Sobre esta base, el abogado general sostiene que el control de admisibilidad del art. 267 TFUE debe centrarse exclusivamente en la «naturaleza, la posición y el funcionamiento» del órgano remitente, sin entrar en una valoración individualizada de la independencia de los jueces que integran la formación remitente[84]. En definitiva, el abogado general sugiere que la noción de órgano jurisdiccional independiente en el marco del art. 267 TFUE es más laxa que los arts. 19(1) TUE y 47 de la Carta, en la medida en que debe permitir que el Tribunal de Justicia pueda seguir dialogando con los jueces nacionales incluso cuando este albergue «serias dudas acerca de las cualidades personales de algunas de las personas que componen [el órgano remitente]»[85].
El TJUE también llega a la conclusión de que la remisión es admisible, pero por una vía completamente distinta: a través de la introducción de una presunción de independencia operante cuando la remisión prejudicial procede de un «órgano jurisdiccional nacional». El TJUE justifica la introducción de esta presunción enfatizando el carácter funcional del control de admisibilidad de una cuestión prejudicial, recordando que en este marco «no corresponde al Tribunal de Justicia, habida cuenta del reparto de funciones entre él y el órgano jurisdiccional nacional, comprobar si la resolución de remisión ha sido adoptada de conformidad con las normas nacionales de organización y procedimiento judiciales»[86]. Obviamente esto implica, como el Tribunal de Justicia se preocupa de especificar, que la presunción tiene un alcance limitado, circunscribiéndose al control de admisibilidad del art. 267 TFUE. Dicho de otro modo, que se admita la cuestión no significa que el órgano remitente cumpla las exigencias de tutela judicial efectiva de los arts. 19(1) TUE y 47 de la Carta[87]. Tampoco esta presunción es irrefutable, aunque se trate de una presunción fuerte, ya que puede ser desvirtuada solamente en presencia de una sentencia firme de «un órgano jurisdiccional nacional o internacional» (léase el Tribunal de Estrasburgo) que declara que el juez que constituye el órgano remitente no tiene la condición de juez independiente,imparcial y establecido previamente por la ley[88]. En ausencia de dicha declaración, el TJUE procederá automáticamente a declarar admisible la cuestión, sin entrar a considerar las eventuales deficiencias señaladas por el juez remitente[89].
Si la ambigüedad de la noción UE de «órgano jurisdiccional nacional» podía generar dudas acerca del ámbito de operatividad de la presunción de independencia, las sucesivas sentencias en NV Construct y NADA y otros confirman que dicha presunción solamente se activa cuando el órgano remitente pertenece al poder judicial nacional[90]. En cambio, la existencia de una presunción de independencia para juzgados y tribunales ha sido confirmada por el TJUE en sendas decisiones[91].
En relación con las circunstancias que permiten la desactivación, debe destacarse la sentencia de mayo de 2022 en el asunto W. J.[92]. En su remisión prejudicial, el juez remitente señaló al TJUE que había sido adscrito por el ministro de Justicia desde un órgano de instancia inferior, una práctica que el mismo TJUE había afirmado que vulneraba el principio de inamovilidad[93]. Sin embargo, la sentencia esencialmente ignora dicha circunstancia, afirmando que no se había aportado «ningún elemento concreto y preciso» suficiente para desvirtuar la presunción de independencia[94]. En otras palabras, el Tribunal considera que, a efectos de desvirtuar la presunción, la sentencia nacional o internacional debe necesariamente referirse a la composición individual del órgano remitente[95].
2. Los efectos de la desactivación de la presunción[Subir]
En cambio, la sentencia en el asunto Krajowa Rada Sądownictwa (Continuidad en el desempeño del cargo de juez)[96] puede considerarse histórica, en la medida en que por primera vez la Gran Sala del Tribunal de Justicia ha afirmado que un órgano remitente perteneciente a un poder judicial nacional no cumple con la noción de órgano jurisdiccional del art. 267 TFUE (Lanotte, 2024: 275). La cuestión prejudicial declarada inadmisible había sido planteada por una formación de la Sala de Control Extraordinario compuesta por un juez cuyo nombramiento había sido declarado ilegal por el Tribunal de Estrasburgo y el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo polaco[97]. Tras haber constatado la presencia de sentencias que permiten desvirtuar la presunción, el TJUE lleva a cabo un minucioso examen de los distintos elementos que merman la independencia e imparcialidad de los jueces remitentes, que no hace sino reiterar las conclusiones de los dos tribunales antes mencionados. Su finalidad es, sin embargo, evidente: reservar al TJUE «a quien corresponde, en exclusiva, interpretar el Derecho de la Unión»[98] la determinación de si el juez remitente cumple con los requisitos para ser considerado un órgano jurisdiccional a efectos del art. 267 TFUE. A resultas de un análisis exhaustivo de la independencia de los tres juecesremitentes[99], el TJUE procede no solamente a declarar desvirtuada la presunción, sino también a afirmar que los tres jueces no tienen «la condición de tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley, a los efectos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, a la luz del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta»[100]. De la lectura de este pasaje pueden extraerse dos consecuencias. Primero, el TJUE se muestra dispuesto a utilizar el control de admisibilidad como instrumento para depurar el sistema judicial europeo de jueces que no cumplen las exigencias mínimas de independencia. Segundo, se confirma la existencia de un único conjunto de estándares de independencia judicial en la jurisprudencia del TJUE, que opera tanto para la identificación de los interlocutores en el mecanismo prejudicial como para la apreciación de posibles vulneraciones de las exigencias de independencia bajo los arts. 19 TUE y 47 de la Carta.
Conviene, no obstante, subrayar que la desvirtuación de esta presunción no implica automáticamente la constatación de una infracción de dichos preceptos. Así se desprende de la sentencia en el asunto Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dictada en noviembre de 2024[101]. En ella, el Tribunal de Justicia, tras apreciar que las circunstancias del nombramiento del juez remitente habían sido ya declaradas contrarias a las exigencias de independencia judicial por el Tribunal de Estrasburgo[102] y el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo polaco[103], procede a desvirtuar dicha presunción. La sentencia, sin embargo, se limita a declarar que el órgano remitente no tiene la condición de «órgano jurisdiccional» a efectos del art. 267 TFUE y, por tanto, la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial, sin afirmar una infracción autónoma de los arts. 19(1) TUE y 47 de la Carta.
En la misma línea jurisprudencial, debe ser por último analizada la sentencia del Tribunal de Justicia en Daka, de agosto de 2025[104]. Las cuestiones prejudiciales que dieron origen a la sentencia fueron planteadas por distintas formaciones del Tribunal Supremo de Polonia en el contexto de litigios relativos a la doble adscripción de jueces dentro del propio tribunal. Los órganos remitentes preguntaban esencialmente si el art. 19 TUE permite que un juez sea designado simultáneamente para desempeñar funciones en más de una cámara del Tribunal Supremo o reasignado temporalmente sin su consentimiento. Dado que los jueces remitentes habían sido objeto de estas medidas de asignación temporal, antes de examinar el fondo de las cuestiones, el TJUE se detiene a considerar la aplicabilidad de la presunción de independencia. Al respecto, la sentencia reitera lo afirmado por el TJUE en precedentes decisiones[105], es decir, que el Tribunal Supremo polaco cumple «en sí» las exigencias de independencia que se derivan del derecho de la Unión, confirmando así la aplicabilidad de la presunción de independencia[106]. A continuación, la sentencia afirma que de «ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia» se desprende que el nombramiento de los jueces haya sido declarado ilegal por el Tribunal de Estrasburgo u otro tribunal polaco[107]. Por tanto, el TJUE decide declarar aplicable la presunción, admitiendo la cuestión prejudicial.
Además, al pronunciarse sobre el fondo del asunto, el TJUE concluye que el poder del presidente del Tribunal Supremo de reasignar temporalmente los jueces sin su consentimiento, sin que estos puedan recurrir la decisión y aun cuando el presidente haya sido nombrado ilegalmente, no vulnera el art. 19(1) TUE. Esta decisión ya ha atraído críticas doctrinales por rebajar los estándares europeos de independencia judicial y alejarse de la exigente jurisprudencia del TJUE en materia de independencia judicial (Filipek, 2025). En cambio, en lo que respecta a la técnica de aplicación de la presunción de independencia, la sentencia se sitúa en una línea de continuidad con la jurisprudencia hasta ahora analizada, confirmando que para que la presunción pueda ser desvirtuada es condición necesaria —pero no suficiente— que un tribunal nacional o internacional haya declarado ilegal la composición concreta del órgano remitente.
En definitiva, la introducción de la presunción de independencia puede ser criticada por diversas razones (Bogdanowicz y Taborowski, 2023: 789-790), pero su objetivo es evidente: permitir el acceso al mecanismo de la cuestión prejudicial incluso a jueces que no gozan de garantías institucionales de independencia, sin rebajar formalmente, ni diferenciar, los estándares de independencia judicial exigidos por el derecho de la Unión[108]. En las próximas páginas se ofrecerá una valoración crítica de esta presunción, discutiendo asimismo el actual punto de equilibrio alcanzado por el TJUE entre el carácter funcional del control de admisibilidad del art. 267 TFUE y la necesidad de proteger la independencia y el Estado de derecho en el marco de la cuestión prejudicial.
V. CONCLUSIONES[Subir]
En suma, la trayectoria jurisprudencial descrita en el presente trabajo evidencia como la interpretación del TJUE de la noción de órgano jurisdiccional independiente siempre ha tenido un carácter marcadamente pragmático: la intensidad del control de las garantías de independencia ha sido constantemente modulada en función de lo necesario para preservar la piedra angular de la arquitectura judicial de la Unión.
En una primera fase, que culmina en la sentencia del año 2000 en Gabalfrisa, la prioridad del TJUE era consolidar el mecanismo prejudicial y, con él, la aplicación uniforme del derecho de la Unión. El control de admisibilidad se limitaba, por tanto, a una apreciación formal de las garantías de independencia, centrada esencialmente en la existencia de una separación funcional entre el órgano remitente y la Administración que adopta los actos enjuiciados por dicho órgano. Esta tradicional «elasticidad», duramente criticada por parte de la doctrina y por el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer, era sin embargo clara en su finalidad: irradiar el derecho de la Unión en el conjunto de las jurisdicciones nacionales.
En una segunda fase, que puede considerarse inaugurada por la sentencia de 2002 en el asunto Schmid, el TJUE empieza a dotar de contenido sustantivo la noción de órgano jurisdiccional independiente del art. 267. Especialmente tras el estallido de la crisis del Estado de derecho en Hungría y Polonia, es evidente la intención del TJUE de demostrar que «toma en serio» la independencia judicial. Al mismo tiempo, a la luz del generalizado deterioro del Estado de derecho en diferentes Estados miembros, el TJUE es consciente de la necesidad de mantener abiertas las puertas de la cuestión prejudicial incluso para jueces cuya independencia está amenazada y que necesitan su apoyo.
Esta misma necesidad ha sido advertida también por diversos abogados generales, quienes han repetidamente defendido una aplicación extremadamente flexible de los requisitos de independencia judicial en el contexto de la cuestión prejudicial, que debería llevar a admitir incluso «una cuestión planteada por Sancho Panza en su calidad de gobernador de la ínsula Barataria»[109].
Pero el Tribunal de Justicia no ha seguido este camino, al contrario. A partir de la sentencia en Banco de Santander, el TJUE ha ido asimilando los estándares sustantivos de independencia exigidos a los órganos administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales a los exigidos a juzgados y tribunales bajo los arts. 19(1) TUE y 47 de la Carta, analizando con lupa las garantías estatutarias de independencia de los órganos cuasijurisdiccionales. En definitiva, en lugar de proceder a diferenciar los estándares de independencia judicial exigidos bajo el art. 267 TFUE, el TJUE ha optado por mantener la uniformidad de la noción, incluso extendiendo su aplicabilidad a órganos cuasijurisdiccionales. Una vez escogido este camino, la introducción de la presunción de independencia en Getin Noble resulta ser la única solución para seguir dialogando con jueces que operan en entornos institucionales degradados.
En conclusión, en el marco del art. 267 TFUE, el Tribunal mantiene una única noción de «órgano jurisdiccional independiente» y modula la intensidad del control en función del órgano remitente; una opción que resulta coherente con la construcción del principio de independencia judicial en los otros ámbitos de su jurisprudencia[110].
Sin embargo, como ha advertido una parte de la doctrina, este equilibrio alcanzado por el TJUE no está exento de costes. La introducción de una presunción de independencia de hecho se traduce inevitablemente en una rebaja de los estándares de independencia judicial exigidos por el derecho de la Unión, ya que se permite a jueces cuya independencia está evidentemente comprometida seguir ejerciendo funciones jurisdiccionales, contradiciendo así la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo (Kochenov y Bárd, 2022: 154). Otros autores han señalado además la falta de coherencia sistémica de la presunción, dado que introduciría un doble rasero en la aplicación de las garantías de independencia, uno para la admisibilidad prejudicial y otro para la tutela judicial efectiva bajo el art. 19 TUE (Monciunskaite, 2025: 103-104). Por último, tampoco puede negarse que, al introducir la presunción de independencia, el Tribunal de Justicia asume —o al menos minimiza— el riesgo derivado de legitimar a jueces cuya independencia está objetivamente comprometida, haciendo así vacilar la idea de que sin jueces independientes no hay diálogo prejudicial (Lenaerts, 2023).
Por otro lado, como ha señalado también el abogado general Wahl[111], aplicar de forma excesivamente estricta los estándares de independencia judicial a los órganos remitentes no es necesariamente beneficioso para el derecho de los justiciables a la tutela judicial efectiva. Al contrario, podría reducir ulteriormente las ya limitadas posibilidades de acceso de los particulares al Tribunal de Justicia, precisamente en aquellos contextos en los que el deterioro del Estado de derecho convierte la vía del art. 267 TFUE en un instrumento de garantías de los derechos de los ciudadanos europeos (Sánchez-Frías, 2023: 338). La introducción de la presunción de independencia permite además salvaguardar el derecho de los jueces nacionales a plantear una cuestión prejudicial[112], que constituye, a su vez, un componente esencial del derecho de un juez a su independencia[113]. Ya que, de consistir el control de admisibilidad en una verificación exhaustiva de la independencia del órgano remitente, este derecho se vería privado de su garante último, el propio TJUE.
Si se considera también que solamente en presencia de una sentencia de un órgano jurisdiccional nacional o internacional que haya declarado la ilegalidad de la composición concreta del órgano remitente la presunción puede ser desvirtuada, es evidente que en la ponderación de sus costes y beneficios el TJUE asigna un peso preponderante a estos últimos. En otras palabras, el Tribunal de Justicia considera imprescindible mantener el canal del mecanismo prejudicial abierto[114], incluso si esto implica renunciar a controlar si el juez remitente es efectivamente independiente[115].
Por último, se debe volver a subrayar como esta solución pragmática convive en la jurisprudencia del TJUE con un endurecimiento de los estándares aplicados a los órganos no judiciales que aspiran a participar en el diálogo prejudicial. Como ya se ha recordado, especialmente a partir de Banco Santander, el Tribunal ha empezado a someter a un examen pormenorizado las garantías de independencia de los órganos remitentes no judiciales. El resultado es una asimetría difícil de soslayar: mientras que algunos tribunales nacionales se benefician de una presunción de independencia, órganos administrativos dotados de garantías de independencia robustas pueden ver cerrada la vía del art. 267 TFUE al no encajar en la noción estrictamente judicial de órgano jurisdiccional independiente (Monciunskaite, 2025: 109-110).
La extensión a órganos ajenos al poder judicial de los mismos estándares de independencia exigidos a juzgados y tribunales refuerza la hipótesis trabajada en este artículo de que en el derecho de la Unión opera una única noción de órgano jurisdiccional independiente. En esta perspectiva, los requisitos impuestos a las autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales para participar en el diálogo prejudicial pasan a perfilar, en la práctica, los componentes de una definición mínima de juez europeo independiente.
En conclusión, si la presunción de independencia confirma la dimensión funcional del control de admisibilidad del art. 267, la intensificación del control de admisibilidad para los órganos remitentes no judiciales parece evidenciar una segunda función de dicho control: proyectar, a través de la interpretación de la noción de órgano jurisdiccional, estándares sustantivos de independencia en todo el sistema judicial de la Unión. Y, con ello, contribuir a configurar el estatuto de independencia del juez europeo.