DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA: LA EFICACIA DE LA INICIATIVA CIUDADANA EUROPEA EN LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

La Unión Europea (en adelante UE) constituye un proyecto político, jurídico y económico singular que articula un espacio común de libertad, seguridad y justicia, afectando de manera directa la vida cotidiana de la ciudadanía europea; de hecho, el 71% afirma ser consciente del impacto de la UE en su día a día (‍Eurobarometer, 2023). Desde el prisma del derecho constitucional, la UE representa un modelo innovador de estructura supranacional que reconfigura los conceptos clásicos de soberanía, dado que los tratados operan como una suerte de constitución material que armoniza los ordenamientos nacionales y fija estándares comunes en ámbitos como los derechos humanos, el medio ambiente o las políticas económicas y monetarias.

Pese a estos avances, la integración europea ha sido objeto de críticas vinculadas al denominado «déficit democrático», concepto acuñado por autores como Weiler, Haltern y Mayer (‍1995: 6-‍12), quienes lo estructuran en cinco elementos: un poder ejecutivo fuerte (dominancia del Consejo Europeo); un Parlamento Europeo débil; la ausencia de elecciones propiamente europeas; el distanciamiento institucional respecto de la ciudadanía, y la falta de un apoyo mayoritario a la legislación europea. Este distanciamiento ha alimentado el euroescepticismo, en contraposición al europeísmo inicial de décadas pasadas, lo que ha motivado la necesidad de reforzar la legitimidad democrática de la Unión^[1].

Sin embargo, desde 2019 se observan tendencias más favorables, con un aumento de la confianza ciudadana en el funcionamiento de la democracia en la UE —del 49 % en 2018 al 52 % en 2019, alcanzando el 64 % en 2023 (‍Schulmeister, 2019: 15-‍17; ‍Eurobarómetro, 2023)— y una mayor participación electoral en las elecciones al Parlamento Europeo —del 42,61 % en 2014 al 50,66 % en 2019 y al 51,07 % en 2024 (‍Parlamento Europeo, 2019a; ‍Parlamento Europeo, 2024)—. Incluso países tradicionalmente euroescépticos, como Hungría o Polonia, registraron incrementos significativos en determinados comicios, aunque con variaciones en 2024^[2]. Aun así, estos procesos electorales también han evidenciado el fin de la hegemonía histórica de socialistas y populares, el ascenso de nuevas fuerzas políticas en 2019 —ecologistas y liberales— y, posteriormente, el notable crecimiento de partidos euroescépticos en 2024^[3].

Ante estas críticas y transformaciones, la UE ha desarrollado diversos mecanismos orientados a democratizar la toma de decisiones. El Tratado de Maastricht reforzó las competencias del Parlamento Europeo y consagró la ciudadanía europea; posteriormente, el Tratado de Lisboa profundizó esta línea mediante el art. 11 TUE^[4], que consagra instrumentos participativos, como el diálogo civil —con el derecho de la ciudadanía a dirigirse a las instituciones europeas—, y de forma destacada la iniciativa ciudadana europea (en adelante ICE)^[5]. La introducción de la ICE en el Tratado de Lisboa, tras el fracaso del proyecto de Constitución europea, respondió precisamente al objetivo de reforzar la legitimidad democrática y mitigar el déficit democrático. Así, la ICE permite a un grupo representativo de ciudadanos solicitar a la Comisión Europea la presentación de propuestas legislativas, lo que constituye un mecanismo de democracia participativa más que de democracia directa, dado que la ciudadanía influye en la agenda, pero no participa directamente en la producción normativa^[6].

Su relevancia se ha incrementado con la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2019/788, dirigido a hacer la ICE más accesible y operativa, lo que evidencia su importancia como instrumento de participación ciudadana y de legitimación democrática. Este marco se articula con el debate teórico sobre democracia representativa, directa y participativa (‍Sánchez Morón, 1979; ‍Habermas, 1998; ‍Pizzorusso, 1975, ‍1982; ‍Tibor Pallinger et al., 2007), dentro del cual la ICE ocupa un espacio intermedio que fomenta la deliberación y la expresión ciudadana sin sustituir los procesos legislativos representativos.

En relación con la legitimidad, diversos autores señalan su carácter de «concepto esencialmente disputado» (‍Dryzek, 2010; ‍Hurrelmann et al., 2007: 229-‍237). Weber (‍2014: 334) la vincula con la dominación legítima^[7], mientras que Habermas (‍1981: 243; ‍1998: 199-‍261) propone un criterio deliberativo basado en la justificación racional y el reconocimiento (‍Vallespín, 2001: 53-‍58)^[8]. Desde esta óptica, la ICE contribuye a la legitimidad de la UE al permitir que los ciudadanos participen directamente en la definición de la agenda política, reforzando su sentido de pertenencia y la rendición de cuentas tanto vertical como horizontal (‍Arregui, 2012: 89).

La complejidad propia del sistema político multinivel de la UE (‍Eriksen y Fossum, 2007; ‍Fernández Silva, 2023: 333-‍336) exige mecanismos específicos de legitimación, más funcionales que fundacionales, donde los resultados y la capacidad de respuesta desempeñan un papel central (‍Arregui, 2012: 89). En este contexto, la ICE se entiende como un instrumento ideológicamente orientado a reforzar la ligazón entre ciudadanía y proyecto europeo, insertándose en la arquitectura participativa y deliberativa defendida por Habermas^[9].

Finalmente, la ICE se relaciona con el debate sobre la ciudadanía europea, consolidada en el art. 8 TUE y concebida como base para la democracia participativa supranacional^[10]. Aunque existen esfuerzos —como el modelo social europeo (‍Luis Moreno, 2014: 14) o determinadas ICE orientadas a ampliar derechos, como Votantes sin Fronteras— la ausencia de una identidad europea plenamente compartida y la influencia de intereses nacionales dificultan su consolidación. Esto limita, en parte, la capacidad de la ICE para promover cohesión, pues su éxito a menudo depende de recursos y apoyos más que del mero compromiso ciudadano.

En suma, la combinación entre democracia, legitimidad y ciudadanía en la UE revela un proyecto político complejo donde la ICE desempeña un papel fundamental como instrumento de participación, legitimación y construcción de identidad, aunque no exento de desafíos estructurales, institucionales y sociopolíticos que condicionan su efectividad y alcance.

II. LA NATURALEZA DE LA ICE Y SU RELACIÓN CON LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS POPULARES [Subir]

Existen distintos mecanismos de democracia directa. Están los referéndums, las iniciativas ciudadanas, los plebiscitos, los referendos, las agendas de iniciativa, los votos de retirada... En la ciencia política y el derecho a veces se tiende a confundir términos y a solapar definiciones. Este es el caso particular de la ICE, ya que no hay que confundir la iniciativa ciudadana con otros mecanismos de participación (‍Báez Lechuga, 2016: 72).

Por lo cual a lo largo de este capítulo se abordarán las distintas clasificaciones que se aplican a los diferentes mecanismos de participación o de democracia directa, semidirecta o participativa. De esta forma, se podrá definir la naturaleza de la ICE y comprender con cual de todos los mecanismos tiene una mayor semejanza.

III. EL MARCO REGULATORIO DE LA INICIATIVA CIUDADANA EUROPEA[Subir]

La arquitectura institucional de la Unión Europea ha sido objeto de críticas recurrentes centradas en su supuesto «déficit democrático», entendido como un alejamiento de las instituciones comunitarias respecto a la ciudadanía. Como respuesta directa a la necesidad de reforzar la legitimidad del proyecto y fomentar la participación, el Tratado de Lisboa introdujo una serie de instrumentos participativos, siendo la ICE uno de los más innovadores y simbólicos.

Su funcionamiento no se deja a la improvisación, sino que se articula a través de un marco jurídico preciso que ha evolucionado significativamente desde su concepción.

La base legal primordial de la ICE se consagra en el art. 11, apdo. 4, del TUE. Este precepto, piedra angular de la democracia participativa en la UE, establece el derecho de «un millón de sus ciudadanos, que residan en una cuarta parte de los Estados miembros, [a] instar a la Comisión a presentar una propuesta de acto jurídico para aplicar los Tratados de la Unión».

La inclusión de este artículo supuso un hito, al abrir por primera vez un canal directo para que la ciudadanía pudiera, teóricamente, influir en la agenda legislativa de la Comisión (‍Bilbao Ubillos, 2012). Sin embargo, el TUE solo traza el marco general; los requisitos concretos, el procedimiento y las condiciones de admisibilidad debían ser definidos por la legislación secundaria, un aspecto que se revelaría crítico para la eficacia real del instrumento.

Ahora bien, el desarrollo normativo de la ICE ha sido un proceso de ajuste y corrección ante las dificultades prácticas:

Por lo tanto, las reformas clave introducidas, que han sido analizadas por la doctrina (‍Fernández Silva, 2023; ‍Viñuales Ferreiro, 2022; ‍Suárez Antón, 2019), se centraron en los aspectos más problemáticos de la regulación anterior:

A pesar de estas mejoras operativas, y como ya se verá a lo largo de esta investigación, persiste el debate sobre si atacan el núcleo del problema: el carácter no vinculante de la ICE y el poder discrecional de la Comisión en relación con la admisión o inadmisión de nuevas iniciativas. Por ello, en el siguiente epígrafe se analizará los resultados prácticos de la ICE bajo este nuevo marco normativo para determinar su eficacia real.

IV. INICIATIVAS CIUDADANAS EUROPEAS: REGISTRO, PROGRESO Y RESULTADOS [Subir]

Una vez establecido el marco teórico y regulatorio que engloba a la ICE, es de recibo pasar al eje práctico de este artículo. Es decir, a analizar si realmente la ICE ha sido un mecanismo de democracia participativa eficaz o, si por el contrario, no ha cumplido su objetivo de democratización de la toma de decisiones.

Para ello, habrá que fijarse en las iniciativas que se han llevado a cabo desde su entrada en vigor en el 2012, prestando atención a cuántas han sido denegadas, cuántas se han registrado y, al final, cuantas han sido atendidas. De esta forma, se podrá observar si la ICE ha tenido una buena acogida en la ciudadanía, si ha supuesto grandes cambios en la legislación de la UE o si realmente no ha dado los resultados esperados.

V. DE LEGE FERENDA: REFLEXIÓN Y RECOMENDACIONES PARA EL FUTURO [Subir]

La ICE nació como un mecanismo para dar voz a la ciudadanía europea a la hora de influir en la toma de decisiones. Un proyecto que tiene como origen reforzar la legitimidad democrática de la Unión, pero, tal como se ha podido comprobar a lo largo de todo este escrito, no ha tenido un resultado tan satisfactorio como cabría esperar.

La ICE nació con la aspiración de convertirse en un mecanismo genuino de legitimación democrática de la Unión, capaz de canalizar la voz de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, transcurrida más de una década desde su entrada en vigor, la realidad ha demostrado que este instrumento de democracia participativa no ha alcanzado los objetivos para los que fue concebido (‍Bilbao Ubillos, 2020: 345-‍374). Aunque han tenido lugar 112 iniciativas registradas (total o parcialmente de un total de 135 presentadas) hasta la fecha, su carácter no vinculante y no necesariamente legislativo la ha convertido en una figura de participación sui generis que no ha generado efectos tangibles en la legislación comunitaria (‍Ilueca Ballester, 2019: 32). Hasta la entrada en vigor del nuevo Reglamento el 1 de enero de 2020, la Comisión había aceptado solo cinco de 97 iniciativas, frente a 13 inadmitidas, 20 retiradas y 38 que fracasaron por falta de apoyo. Por lo tanto, menos del 5 % de las propuestas ciudadanas han prosperado, cifra que revela la magnitud del fracaso.

Las causas de esta ineficacia son múltiples. En primer lugar, el excesivo procedimentalismo y formalismo del mecanismo ha limitado su capacidad de llegar al conjunto de la ciudadanía. En segundo lugar, el diseño institucional ha generado disfunciones estructurales que van más allá de lo procedimental: la Comisión actúa simultáneamente como registrador, juez y parte en la admisión de iniciativas, provocando que considere atendidas propuestas que no generan cambios significativos. En tercer lugar, y más importante aún, el tratamiento legislativo de las propuestas una vez superadas las formalidades es deficiente. Las reformas introducidas por el Reglamento (UE) 2019/788 han mejorado aspectos operativos y formales (como la reducción de la edad mínima a dieciséis años, la admisión parcial de iniciativas o la simplificación de requisitos), pero no han atacado el núcleo duro del problema: la falta de un procedimiento legislativo que garantice la participación real de la ciudadanía en el debate sobre sus propuestas (‍Fernández Le Gal, 2020).

Ahora bien, la experiencia de otros ordenamientos constitucionales y sistemas democráticos ofrece lecciones decisivas. En aquellos modelos donde las iniciativas legislativas populares funcionan con mayor eficacia, como Austria, Suiza o algunos Estados miembros con tradiciones de democracia directa más consolidadas, existe un elemento común: una vez que la propuesta supera las formalidades administrativas, se incorpora de manera directa y ágil al ciclo legislativo (‍Capodiferro Cubero, 2023: 201-‍223). Más crucialmente, se abre una fase de debate y enmienda en la que los promotores de la iniciativa pueden defender, contrastar y matizar sus propuestas frente a los representantes elegidos democráticamente. Esta fase no es un mero trámite formal, es un ejercicio genuino de participación política en el que la ciudadanía se convierte en colegisladora.

En cambio, en los modelos donde la iniciativa legislativa popular es menos eficaz, el número de propuestas que acceden a esta fase legislativa es significativamente menor, y la mayoría fracasan sin llegar ni siquiera a ser debatidas. La diferencia no radica en los requisitos formales de recogida de firmas o en los estándares de admisibilidad técnica, sino en la voluntad política de integrar genuinamente la participación ciudadana en el proceso decisorio.

Por lo cual, la propuesta fundamental que se deriva de este análisis es la creación de un procedimiento legislativo específico para las iniciativas ciudadanas que hayan superado los requisitos de admisibilidad. Este procedimiento debe garantizar una fase de debate y enmienda vinculante, en la que los promotores de la iniciativa tengan voz y voto consultivo en el proceso de deliberación parlamentaria.

Sin embargo, hay que señalar que dentro de los límites que ofrece el art. 11.4 del TUE, ya comentado en apartados anteriores, la Unión podría desarrollar un reglamento que especifique las modalidades de esta participación. Es decir, el TUE no exige que el procedimiento sea idéntico al de las iniciativas legislativas ordinarias (de hecho, permite una «invitación» a la Comisión para que presente un acto jurídico). De esta cuestión se deduce que la UE tiene capacidad normativa para configurar procedimientos diferenciados que garanticen una integración efectiva de la ciudadanía. O lo que es lo mismo, no se trata de otorgar a los ciudadanos poder de veto o capacidad legislativa directa, sino de reconocer su derecho fundamental a participar en el debate de sus propias propuestas.

Teniendo esto en cuenta, y desde una visión propositiva, el procedimiento podría estructurarse del siguiente modo:

De este modo, se pondría fin al escenario actual en el que un ciudadano invierte meses en reunir un millón de firmas y cumplir exigentes requisitos de dispersión territorial, solo para que su propuesta sea desestimada sin debate ni explicación. Ello implica no solo una derrota política, sino también una negación de su legitimidad como actor dentro del proceso democrático, lo que alimenta la desafección (‍Espaliú Berdud, 2019: 157-‍185). En cambio, si ese mismo ciudadano puede defender su iniciativa ante los representantes electos, ser escuchado y comprobar que sus argumentos se incorporan —aunque sea parcialmente— al texto legislativo final, la ICE se convierte en lo que debería ser: un cauce de participación auténtica que refuerza, en lugar de erosionar, la confianza en las instituciones.

Una segunda propuesta decisiva concierne al Parlamento Europeo, que hasta ahora ha permanecido mayormente pasivo en el desarrollo de la ICE, desaprovechando las competencias que le confieren los arts. 225 y 241 del TFUE. Por un lado, el art. 225 TFUE establece que el Parlamento Europeo puede presentar iniciativas legislativas ante la Comisión para que adopte actos jurídicos. Por otro lado, el art. 241 TFUE va más allá, ya que permite al Parlamento, junto con otras instituciones, instar a la Comisión a que presente propuestas legislativas sobre cuestiones que considere necesarias para la aplicación de los Tratados. Estos preceptos son susceptibles de una interpretación que vincule explícitamente la iniciativa parlamentaria con la respuesta a las iniciativas ciudadanas: cuando una ICE aceptable por la Comisión no es tramitada legislativamente, el Parlamento podría invocar estos artículos para forzar una reconsideración o, incluso, para presentar él mismo un proyecto de ley basado en la iniciativa ciudadana.

Ahora bien, para que se cumplan estos escenarios el Parlamento Europeo debe transformar su rol respecto a la ICE de espectador pasivo a guardián activo. Esto implica:

Es decir, si el Parlamento Europeo continúa eludiendo este rol, corre un riesgo institucional grave. La ciudadanía, viendo que el Parlamento no defiende sus iniciativas, puede llegar a conclusiones pesimistas sobre la utilidad de la representación política. Esto abre el espacio para narrativas populistas y euroescépticas, que presentan a la UE como una estructura burocrática insensible a las demandas ciudadanas. Por consiguiente, la desvinculación entre el Parlamento y la ICE es, en este sentido, una oportunidad desperdiciada de conectar con una ciudadanía desmotivada (‍Mata Diz et al., 2024: 111-‍140).

Un tercer elemento merecedor de consideración es el papel que ha desempeñado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la defensa de la efectividad de la ICE. Contrariamente a lo que podría esperarse, ha sido la vía judicial —y no la política— la que ha ofrecido garantías reales frente a la discrecionalidad de la Comisión.

El TJUE ha contribuido significativamente a limitar los abusos de poder de la Comisión en la admisión de iniciativas. Mediante sus sentencias, el Tribunal ha establecido que la Comisión no puede rechazar iniciativas con criterios arbitrarios o excesivamente restrictivos, y ha obligado a la Comisión a registrar parcialmente aquellas iniciativas que caen solo parcialmente fuera de sus competencias.

En la Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de marzo de 2019, asunto C-420/16 P, Izsák y Dabis contra Comisión, el TJUE estableció que la carga de la prueba recae sobre la Comisión cuando esta decide rechazar el registro de una iniciativa ciudadana, debiendo demostrar de manera clara y manifiesta que la propuesta excede sus competencias. Esta sentencia es particularmente relevante, ya que limitó la discrecionalidad de la Comisión, exigiendo que justifique de forma rigurosa cualquier denegación de registro. El Tribunal determinó que el concepto de competencia debe interpretarse de manera amplia, en línea con el espíritu participativo del art. 11.4 TUE, y que el requisito de que la propuesta no esté «manifiestamente fuera» de las competencias de la Comisión debe aplicarse de forma restrictiva.

Posteriormente, la Sentencia del Tribunal General de 24 de septiembre de 2019, asunto T-391/17, Rumanía contra Comisión, confirmó la facultad de la Comisión de proceder al registro parcial de iniciativas ciudadanas cuando únicamente parte de la propuesta cae fuera de su ámbito competencial. Esta sentencia fue posteriormente confirmada por el Tribunal de Justicia en su Sentencia de 22 de febrero de 2024, asunto C-54/22 P, Rumanía contra Comisión, que reiteró la obligación de la Comisión de examinar de manera detallada cada elemento de la iniciativa propuesta y de registrar aquellos aspectos que sí caigan dentro de sus competencias, evitando así rechazos totales injustificados. El TJUE estableció que la Comisión debe aplicar un criterio de proporcionalidad y debe favorecer el registro parcial siempre que sea técnicamente posible y coherente con el objetivo de la iniciativa.

Estas sentencias han sido cruciales para restaurar algo de confianza ciudadana en el mecanismo, al garantizar que la Comisión no pueda actuar de manera arbitraria en la fase de admisibilidad. Sin embargo, como el propio Tribunal reconoce implícitamente, estas garantías judiciales no son suficientes para resolver completamente la problemática de la ICE, ya que el control judicial se limita a la fase de registro y no puede obligar a la Comisión a legislar sobre las iniciativas admitidas

Es decir, el TJUE puede garantizar que la Comisión actúe conforme a derecho en la admisión de iniciativas, pero no puede obligar a la Comisión a legislar sobre una propuesta admitida. Tampoco puede sustituir al Parlamento en su función de representante político de los ciudadanos. Por ende, es una litigación costosa, lenta y que genera frustración adicional, ya que una iniciativa que debe acudir a los tribunales para que sea registrada demuestra su fracaso en su función política de canalizar la participación ciudadana (‍Trzaskowski, 2010: 263). Por consiguiente, el TJUE ha sido un guardián importante, pero la solución definitiva debe venir del ámbito político, no del judicial.

A parte de estas tres propuestas estructurales, existen medidas complementarias que deben implementarse para mejorar la eficacia de la ICE: seguimiento y retroalimentación (las propuestas rechazadas no deben desaparecer sin más, sino que la Comisión debe emitir dictámenes públicos, detallados y fundamentados explicando por qué rechaza una iniciativa que ha alcanzado el millón de firmas); apoyo material y económico (la ciudadanía que promueve iniciativas hace un trabajo que debería ser subsidiado por las instituciones públicas), y mejora de los canales de comunicación (la plataforma de participación ciudadana debe ser más intuitiva, accesible y multilingüe; es decir, debe proporcionar información clara sobre el estado de cada iniciativa, información sobre el trato que recibe la propuesta en la Comisión y en el Parlamento y acceso fácil a la documentación técnica relevante) (‍Vázquez Rodríguez, 2017).

En definitiva, la ICE requiere intervenciones que vayan más allá del nivel operativo y procedimental. Se necesita una reconfiguración política del mecanismo que lo inscriba de verdad en el ciclo legislativo, que garantice que las propuestas ciudadanas reciben trato parlamentario serio y que convierte al Parlamento Europeo en un defensor activo de las demandas ciudadanas frente a la discrecionalidad comisarial (‍Uncetabarrenechea Larrabe, 2022: 103-‍182).

Sin estas medidas, existe un riesgo real de que la ICE pase de ser un factor potencial de legitimación democrática a un factor adicional de desafección política. Por ello, la brecha existente entre ciudadanía e instituciones europeas no se verá disminuida; es más, es probable que aumente. Si la sociedad civil europea percibe que sus iniciativas son rechazadas sistemáticamente sin debate, sin participación y sin transparencia, llegará a la conclusión de que la democracia participativa en la UE es una ficción y que la única vía legítima es la de las instituciones tradicionales de representación. Paradójicamente, si estas instituciones, especialmente el Parlamento Europeo, no demuestran capacidad para absorber la participación ciudadana, la desconfianza en la representación política también se verá exacerbada.

La voluntad política es, en última instancia, la variable decisiva. La Comisión no tiene nada que temer en un debate parlamentario abierto sobre las propuestas ciudadanas; al contrario, tiene la oportunidad de explicitar sus fundamentos políticos y técnicos, fortaleciendo así la calidad de sus decisiones. El Parlamento Europeo tiene ante sí una oportunidad de oro para reconectar con una ciudadanía escéptica, demostrando que las instituciones de la Unión son receptivas, transparentes y comprometidas con la democracia participativa. Sin esta transformación política de la ICE, el déficit democrático de la UE no solo persistirá, sino que se profundizará, alimentando las narrativas populistas y euroescépticas que erosionan los fundamentos mismos de la integración europea. Por lo tanto, es tiempo de que las instituciones actúen con la seriedad que este desafío merece.