No es necesario explicar aquí por qué la existencia y el diseño de la mayor parte de las cámaras senatoriales, con algunas notables excepciones (Ahumada Ruiz, 2008), se encuentra estrechamente vinculada al modelo de reparto territorial del poder del sistema en el que se insertan (De Carreras Serra, 2008: 82-83), donde vienen a ejercer, con mayor o menor fortuna, el papel de cámara de representación territorial (Blanco Valdés, 2015).

Parecería lógico convenir que en aquellos Estados genuinamente federales, esto es, los creados por agregación de estados originalmente soberanos, la institución senatorial no solo es pertinente y útil, sino que está firmemente engarzada al propio origen o gestación de la federación. Esos Estados federales surgen a partir de un fuerte impulso constituyente de colaboración multilateral de diversos estados preexistentes, que precisa de un órgano de encuentro y de representación de territorios. Y, una vez constituida la federación, es lógico que tales inercias colaborativas horizontales sigan estando muy presentes en el desarrollo ordinario de las decisiones legislativas y ejecutivas de los poderes públicos federales. Por el contrario, en los Estados unitarios sin un destacado nivel de descentralización política, una segunda cámara territorial ni está vinculada a la decisión constituyente original ni tiene propiamente objeto que poder representar, en principio (Punset Blanco, 2004: 30-31).

Menos clara es la situación de aquellos Estados complejos que, pese a que en ocasiones se autocalifican de federales (Blanco Valdés, 2012), tienen, en realidad, la condición de Estado unitario notablemente descentralizado. Todos ellos tienen en común un reparto territorial no del poder constituyente —por eso, «complejos» y no «compuestos»—, pero sí de los poderes constituidos —principalmente, legislativo y ejecutivo—. En estos supuestos, deviene necesario para el normal funcionamiento del sistema un instrumento o una institución a través de la cual articular la interrelación —en sentido vertical y horizontal— entre los distintos sujetos que ostentan potestades públicas. No parece discutible que se precise un elemento aglutinador de voluntades y coordinador de actuaciones para integrar y corregir las disfuncionalidades típicas de cualquier modelo de poder descentralizado. Cuestión distinta es que entendamos que esa institución deba ser un Senado y que, además, ese Senado deba que tener necesariamente condición de cámara parlamentaria.

Es bien cierto que, concretamente, el Estado de las autonomías, en tanto que Estado unitario fuertemente descentralizado, comparte con otros muchos modelos —federales y no federales— buena parte de sus características principales y, en esa medida, los senados de tales Estados pueden constituir referente útil para reflexionar sobre nuestro sistema. Pero no es menos cierto que este modelo posee condiciones esenciales diferenciadas que obligan a añadir a las precauciones técnicas que todo estudio de derecho comparado requiere algunas otras más. Es un error partir de la comparación de la foto fija de nuestra situación actual con la de otros Estados, sin poner el foco en nuestras particulares condiciones estructurales, muy particularmente en el carácter parcialmente desconstitucionalizado, abierto y dinámico —y, por ello, inestable— del Estado autonómico. Como bien ha señalado Solozabal Echavarria (2008: 20), «no se debe incurrir en un precipitado mimetismo constitucional, de modo que se trasplantaran mecánicamente instituciones, procedimientos y expedientes de un sistema político al otro (...). Cada Constitución, junto a parámetros universales, incorpora ciertos rasgos privativos». A buen seguro, precisamos un Senado tan sui generis como original fue la opción territorial del constituyente de 1978 (Aragón Reyes, 1998: 108).

Algunos de los más esenciales elementos del sistema de reparto territorial del poder, muy especialmente la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, no están plenamente definidos en la Constitución española de 1978 (CE en adelante) y, por ello, han venido siendo objeto de continua renegociación, revisión y controversia. Solo esta especial condición de nuestro sistema ya sería obstáculo suficiente para poder configurar un Senado cuya composición y funciones se adapte al modelo territorial que pretende representar. Cómo decidir, por ejemplo, dar mayor protagonismo en el procedimiento legislativo de aprobación de la legislación básica estatal de especial relevancia o impacto autonómico —como viene demandando casi unánimemente la doctrina más autorizada—, sin clarificar previamente en el propio texto constitucional dónde están los límites de lo básico y, por tanto, donde empieza la potestad legislativa de desarrollo de las comunidades autónomas (Cidoncha Martín, 2011: 206).

A este deficiente punto de partida hay que añadir, además, la permanente crisis política que sufre este modelo territorial, que llegó a alcanzar su máxima cota con la insurrección institucional del Gobierno y el Parlamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, la correspondiente aplicación del art. 155 CE por parte del Estado, las diversas condenas penales los principales dirigentes de la misma, los posteriores indultos y la reciente ley orgánica de amnistía. En este contexto, plantear la reconsideración del papel del Senado en el modelo institucional es, además de una quimera en términos políticos, también un absurdo lógico en términos jurídicos: el Senado, en tanto que órgano al servicio de la articulación de la participación y colaboración de los distintos centros de poder territorial de un Estado, habría de ser la última de las piezas que componer, y sobre un sólido pacto territorial (Garrorena Morales, 2009: 29-30).

La doctrina ha señalado durante décadas que la causa fundamental de que el Senado se encuentre necesitado de una profunda reforma estructural es, precisamente, que la CE lo configuró completamente a ciegas, sin poder entonces prever cuál iba a ser el desarrollo final del proceso de descentralización territorial que la propia Constitución permitía y casi proponía. Incluso se ha llegado a indicar que, en esas condiciones de indefinición constitucional del modelo de reparto territorial del poder, hubiera sido aconsejable haber dejado la configuración del Senado a una decisión posterior del legislador orgánico. En palabras de Aragón Reyes (1998: 107),

Cabría cabalmente pensar que, una vez desarrollado durante décadas el proceso autonómico, nos encontraríamos ahora en mejores condiciones para redefinir el rol del Senado en el sistema. Pero, muy contrariamente, no existe consenso político acerca de que hayamos llegado al final del camino de la descentralización del Estado. El modelo sufre, sin duda, síntomas de agotamiento y necesidad de reconsideración, pero cada vez es más rotunda la división entre quienes propugnan una revisión recentralizadora del modelo y los que proponen ir uno o varios pasos más allá en la descentralización del Estado. Y ello por no hablar del hecho de que, al objeto de alcanzar tales fines, hay quienes apuestan abiertamente por andar caminos que discurren clara —y peligrosamente— extramuros de las condiciones democráticas fundamentales del Estado Constitucional.

Cuando se aborda el problema del encaje de nuestro Senado en el sistema institucional diseñado por la CE, es comúnmente aceptado partir de la siguiente premisa —que se repite una y otra vez, casi a modo de axioma incuestionable—: el Senado español no cumple con la función de cámara de representación territorial que la Constitución le atribuye. Ciertamente, nadie podría negar que nuestro Senado no es —ni por su composición ni por sus funciones— una típica cámara de representación territorial. Su rol dentro del modelo es muy distinto. Ahora bien, lo que sí resulta muy discutible es que la CE le atribuya, en efecto, ese papel en el sistema. Si afirmamos que la Constitución establece que el Senado es verdaderamente cámara de representación territorial, que esa es la decisión del constituyente y que tal es el régimen constitucional de la institución, parecería que no se cumple el mandato constitucional, bien por un incorrecto desarrollo normativo por parte del reglamento parlamentario, bien por una mala praxis por parte de los operadores jurídicos a la hora de aplicarlo.

En efecto, no cabe obviar que el art. 69.1 CE establece expresamente que «el Senado es la cámara de representación territorial», pero quedarnos en la literalidad de ese único precepto sería hacer una lectura incompleta y, sobre todo, técnicamente deficiente del texto constitucional. Como es bien conocido, la Constitución debe ser, en todos los casos, sometida a una interpretación de conjunto, unitaria y armónica. Y no cabe desconocer que esa afirmación del art. 69.1 CE viene acompañada de muchas otras a través de las cuales el constituyente modula de modo muy intenso ese aserto. Sin ninguna pretensión de exhaustividad, debemos atender, en primer lugar, a que el art. 1.2 CE residencia la soberanía nacional exclusivamente «en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado», entre ellos, por supuesto, el poder legislativo. Y ese poder está en manos de las Cortes Generales, las cuales «representan al pueblo español» —a los ciudadanos en su conjunto, no a territorios— y están formadas «por el Congreso de los Diputados y por el Senado». Esto es, tanto una cámara como la otra representan voluntades ciudadanas y no voluntades territoriales. A ello cabría añadir, en segundo lugar, que ese apartado primero del art. 69 CE viene seguido de cinco apartados más en los que la Constitución establece una composición del Senado que muy poco tiene que ver con la propia de una cámara de representación territorial. Y, más relevante aún, en tercer y último término, hay quereparar también en el reparto de funciones que la Constitución establece entre Congreso de los Diputados y Senado en los preceptos que siguen a ese art. 69, en relación, principalmente, con la potestad legislativa de las cámaras y con la potestad de control del Gobierno por las mismas.

En definitiva, el conjunto del régimen constitucional de las Cortes Generales, en tanto que órgano representativo, así como la clara voluntad del constituyente reflejada en los trabajos parlamentarios de elaboración de tales preceptos, nos ponen ante la evidencia de que el constituyente pretendió configurar exactamente el tipo de Senado que hoy tenemos: una cámara de segunda lectura legislativa, de composición ligeramente más territorializada que el Congreso de los Diputados (cuya composición también lo está), sin más función típicamente territorial que la activación del control coactivo estatal sobre las comunidades autónomas previsto en el art. 155 CE. No pretendo sugerir con ello, al menos no por este motivo, que no se deba considerar la reforma del Senado para hacer de él una verdadera cámara de representación territorial. Lo que afirmo es que la razón de hacerlo no habría de ser cumplir con un mandato constitucional que, en realidad, no es del todo tal. Es quizá por ello que una amplia mayoría doctrinal entiende que para alcanzar ese fin no bastaría con una revisión del reglamento parlamentario, sino una reforma profunda de todo ese régimen constitucional al que nos hemos referido (Garrorena Morales, 1995a: 70-71).

En todo caso, es evidente que el eje sobre el que pivota toda esta problemática es la categoría jurídica de la representación territorial. A mi juicio, no se ha encontrado todavía una fórmula teórica sobre la que asentar la diferenciación entre representación territorial y representación popular territorialmente fragmentada, esto es, entre la voluntad del sujeto territorio y la voluntad del sujeto ciudadanos que residen en el mismo, si es que tal cosa fuera posible en un modelo constitucional como en nuestro, en el que se apuesta decididamente por un sistema de representación de una única voluntad soberana popular (Sáenz Royo, 2017: 525). Y, aun en la hipótesis de que pudiéramos superar ese obstáculo en el estricto terreno de las categorías jurídicas, habría que dar un segundo paso y justificar además una representación asimétrica de esos sujetos territoriales en un Senado que se configurara como auténtica cámara de representación territorial. Todas las alternativas doctrinales publicadas hasta la fecha, incluidas las de aquellos autores más proclives a entender compatible y distinta la voluntad territorial y la voluntad popular, incluyen algún mecanismo de corrección en la composición de esos modelos de Senado queproponen, donde habitualmente la mayor o menor población del territorio es la variable moduladora de la representación. A mi entender, si pretendemos ir a un órgano de representación territorial, donde el sujeto que representar es el territorio y su voluntad unitaria, estaríamos ante sujetos de la misma naturaleza y condición jurídica —las comunidades autónomas—, sin que procediera por tanto alteración de los equilibrios de tal representación. El tercer y último salto de este difícil recorrido sería poder encontrar la manera de encajar ese tipo de representación territorial —modulada o no por población— en una cámara parlamentaria. Es decir, cómo resolver —en el plano de las categorías jurídicas, no en el de los malos apaños de la praxis política— la evidente tensión entre el principio parlamentario y el principio territorial. Un órgano de naturaleza parlamentaria precisa de un régimen electivo que, directa o indirectamente, representa más la división ideológica —partidaria— de los ciudadanos que una división de voluntades territoriales. Por el contrario, un órgano de otro tipo podría, alejándose de las más estrictas exigencias que el principio democrático proyecta sobre las instituciones parlamentarias, optar por un tipo de composición que representara mejor la voluntad de los territorios en cuanto tales. En todo caso, el termómetro de con qué rigidez debemos proyectar lasexigencias del principio democrático en el régimen de composición de un órgano debe estar directamente ligado al tipo de potestades que el mismo ostenta y, por tanto, a su rol dentro del sistema institucional.

Por otro lado, también es ampliamente admitida la idea de que nuestra Constitución no permite cualquier tipo de reforma para el Senado. Concretamente, una parte muy mayoritaria y muy relevante de la doctrina viene sosteniendo que el modelo de Senado-Consejo o Senado de Gobiernos no es viable, no encajaría en nuestro sistema institucional por cuanto la CE prohíbe expresamente el mandato imperativo (González-Trevijano, 2006: 835). Bajo esa premisa, solo cabría configurar un Senado más territorializado en su composición y, sobre todo, en sus funciones, siempre que mantuviera la naturaleza de cámara parlamentaria integrada por representantes no sometidos a mandato imperativo. Del mismo modo, se ha afirmado que la supresión completa del Senado resultaría incompatible con la vigencia de los valores democráticos esenciales sobre los que se asienta nuestro modelo de Estado políticamente descentralizado. Así, por todos, Solozabal Echavarria (2014: 20-22) ha defendido la existencia de cláusulas de intangibilidad implícitas relativas al principio democrático y la ineludible conexión del mismo con la condición descentralizada de nuestro modelo territorial. Consecuentemente, una «rectificación cualitativa» de tal descentralización —pensemos, por ejemplo, en la supresión de la cámara de representación territorial— podría encontrar límites no expresos pero sí implícitos enla CE. Solo si aceptáramos esta tesis cabría partir de la premisa de que no cualquier tipo de reforma del Senado es posible y habríamos, pues, de iniciar cualquier análisis del problema por la concreta delimitación de tales fronteras constitucionales insalvables.

Planteadas las cosas, ¿acaso la condición territorialmente compleja del Estado obliga necesariamente al diseño de un sistema bicameral? Entiendo que no. Primero, porque una segunda cámara territorial no es la única solución posible para articular la necesaria integración de las partes del modelo territorial. En segundo lugar, porque esa eventual única cámara de representación pudiera configurarse en su composición y funciones de modo que reflejara suficientemente la complejidad territorial del modelo. Por otro lado, ¿ciertamente la prohibición constitucional del mandato imperativo impide configurar un Senado de Gobiernos? Y, aun aceptando como hipótesis que la respuesta pudiera ser afirmativa, ¿acaso no sería reformable el tipo de mandato de los senadores?, ¿acaso no podría configurarse un mandato de distinta naturaleza en una cámara y en otra, reforma constitucional mediante? Quizá vincular el modelo territorial y la configuración de la segunda cámara de esa manera al principio democrático y, por extensión, conectar ambas cuestiones a unos eventuales límites implícitos a la reforma constitucional sea llevar las cosas demasiado lejos.

Quizá por todos estos motivos, el debate sobre cuál deba ser el rol del Senado en nuestro sistema institucional —y, consecuentemente, en qué términos habría que reformar su régimen jurídico— se ha convertido, casi desde los primeros años de vigencia de la CE, en uno de esos temas clásicos de discusión doctrinal. Son, por tanto, muchos los trabajos académicos dedicados a evaluar desde una óptica jurídico-constitucional la institución y una eventual reforma de la misma. No cabe duda de que el papel institucional de este órgano dentro del conjunto del sistema, las funciones que tiene atribuidas y su composición eran desde su origen manifiestamente mejorables y de que, una vez desarrolladas todas las potencialidades del Estado autonómico que la Constitución permite, la reforma de aquella configuración inicial se nos ofrece hoy casi como imprescindible.

Es evidente que la razón fundamental que ha impedido la reforma del Senado es la falta de consenso, oportunidad y coraje políticos para abordarla. Pero no es menos cierto que ninguna de las propuestas aportadas desde la academia ha logrado un apoyo mayoritario ni de los actores implicados ni de la propia doctrina, que permitiera una apuesta decidida de quienes debían impulsarla. No existe una fórmula mágica, ni siquiera varias opciones ampliamente satisfactorias.

En los años noventa, coincidiendo con la transferencia a todas las comunidades autónomas de las competencias en sanidad y educación y con la modificación del Reglamento de la Cámara de 1994, comenzaron a proliferar las propuestas doctrinales de reforma del Senado para reforzar su condición de cámara de representación territorial (Garrorena Morales, 1995b; Portero Molina, 1995; Albertí Rovira, 1996; entre otros). Producción académica que alcanzó su punto más álgido a partir del informe del Consejo de Estado de 2006 en el que se daba respuesta a la consulta del Gobierno acerca de una hipotética reforma de la Constitución que incluyera la revisión de la configuración de la Cámara Alta, en particular de sus funciones, composición, relación con el Congreso de los Diputados y con el conjunto de instituciones del Estado. La respuesta del Consejo de Estado, extensa en algunos puntos de su argumentación, pero sin solución de fondo —a mi juicio— para el problema teórico de la representación territorial, se concretó finalmente en una propuesta abierta de reforma constitucional del Senado que podríamos sintetizar del siguiente modo:

Por lo que hace a las funciones del Senado, el Consejo de Estado consideró, por un lado, que la cámara de representación territorial no puede ni debe sustituir in integrum otros foros y mecanismos de colaboración verticales y horizontales, aunque sí dispuso un aumento de su protagonismo; y, por otro, que el Congreso debía mantener su preeminencia en el ejercicio de la potestad legislativa, si bien que potenciando el rol de la Comisión Mixta, ampliando el plazo del art. 90.2 CE a cuatro meses y pasando a ser el Senado cámara de primera lectura en la tramitación de algunas leyes estatales de especial incidencia autonómica, sin incluir en ese elenco necesariamente las leyes básicas (Rubio Llorente y Álvarez Junco (2006: 190-206). Y por lo que se refiere a su composición, el Consejo de Estado propuso una cámara de representación de las comunidades autónomas de menor número de escaños que el Senado actual: correspondería a cada comunidad autónoma seis senadores, más uno por provincia, más uno por millón de habitantes, de modo que la relación entre la comunidad autónoma con mayor y menor representación no superara la proporción de tres a uno. La elección se llevaría a cabo por sufragio universal, libre y directo de los ciudadanos de la comunidad autónoma, a través del sistema electoral que concretara el legislador. Esta es la opción preferente del informe, aunque no la únicapropuesta (Rubio Llorente y Álvarez Junco, 2006: 227-228).

A partir de este informe del Consejo de Estado de 2006, y tomando habitualmente como referencia o punto de partida las propuestas que en él se recogen, se han venido multiplicando las aportaciones doctrinales sobre la reforma constitucional del Senado. Se ofrece casi inviable recoger en apretadísima síntesis el status questionis del debate doctrinal, puesto que no hay una línea claramente mayoritaria y porque se han explorado —y defendido— prácticamente todas las opciones y modelos posibles. Sí podemos, con trazo grueso pero cierto, concluir que existe un mayor acuerdo académico —o unas posibilidades mayores de poder alcanzar acuerdo académico suficiente— en torno a la reconfiguración de las funciones de un Senado más territorializado, pero mucho menos acerca de cómo deba ser la composición de ese órgano.

En cuanto a las funciones, con alguna minoritaria pero significada excepción (Punset Blanco, 2006), se ha propuesto mayoritariamente, además del mantenimiento de la exclusividad en la activación del art. 155 CE (Aja Fernández, 2008), un aumento del protagonismo del Senado —con mayor o menor intensidad y a través de mecanismos muy diversos— en la designación de miembros de otras altas instituciones del Estado, en las fases ascendente y descendente de toma de decisiones de interés autonómico que son competencia la Unión Europea, en las relaciones de colaboración interterritorial —tanto verticales como horizontales— y, muy principalmente, en el ejercicio de la potestad legislativa estatal (Castellá Andréu, 2017: 7-10). Respecto de esta última función, hay cierto consenso general en acoger las líneas generales del informe del Consejo de Estado (ampliación de los plazos de intervención del Senado, resolución de desacuerdos en Comisión Mixta y primera lectura en Senado de determinados proyectos y proposiciones de ley de especial incidencia autonómica), pero no tanto en la letra pequeña de las mismas (cuáles son esas decisiones legislativas de interés autonómico, qué concretas correcciones habría que incorporar al procedimiento legislativo correspondiente, con qué consecuencias, etc.). En todo caso, seguimos sin dar respuesta aalgunos de los principales problemas de orden técnico que esa iniciativa suscita. Y no son pocos: ¿cuál sería concretamente el ámbito objetivo de esas leyes de especial interés autonómico?, ¿en qué consistiría ese mayor protagonismo del Senado durante su iter legislativo (iniciativa legislativa del Senado, toma en consideración por el Senado, primera lectura en el Senado, decisión prevalente del Senado frente al Congreso, veto suspensivo del Senado, veto absoluto…)?, ¿cuál sería el impacto de esa reforma procedimental en nuestro ya muy complejo sistema de fuentes? Son todas ellas cuestiones abordadas pero todavía no suficientemente resueltas por la doctrina. Y aun si tales controvertidos extremos resolviéramos eficazmente, en segundo lugar, cabría que nos interrogáramos sobre si de verdad es este el mejor modo de alcanzar la integración, la participación, la corresponsabilidad de las comunidades autónomas en las decisiones y competencias estatales y, con ello, conseguir también reducir la conflictividad legislativa entre el Estado y las comunidades autónomas. En el supuesto de que un Senado territorializado, donde las comunidades autónomas estuvieran bien representadas en cuanto tales, tuviera una posición verdaderamente decisiva en la adopción de este tipo de decisiones legislativas, salvo que se alcanzara en la cámara una rarísima unanimidad de los grupos territoriales, ¿no estaríamos también en un escenario de potencial conflictoentre el Estado y las comunidades autónomas minoritarias que se hubieran opuesto a la aprobación de la ley?

En cuanto a la composición del Senado, se han barajado por la doctrina tres grandes modelos —también con sus diversas variantes— claramente diferenciados: a) hay un sector doctrinal —minoritario pero relevante (Aja Fernández, 2008)— que ha apostado decididamente por un Senado de Gobiernos, al estilo del Bundesrat alemán, opción expresamente rechazada por el informe del Consejo de Estado; b) se ha defendido también un modelo de cámara parlamentaria territorial de circunscripción autonómica y elección directa por los ciudadanos, si bien que en ningún caso con representación simétrica de todos los territorios, sino modulada por población y/o por número de provincias, y con distintas variantes respecto del sistema electoral a aplicar (Biglino Campos, 2006); c) otro sector de la doctrina relativamente mayoritario ha abogado por un sistema de elección indirecta por parte de los Parlamentos autonómicos, a su vez también con múltiples variantes en lo que se refiere al reparto de escaños y a su modo de elección, pero manteniendo también cierta asimetría territorial en todos los casos (Punset Blanco, 2006; Torres del Moral, 2003); d) existen también pronunciamientos a favor de modelos mixtos que combinen elección directa e indirecta (Fernández Segado, 1996), y e) incluso hay quien haabogado por un Senado que incluya alguna corrección aristocrática de élites expertas (Vera Santos, 1997) o la incorporación de senadores natos —expresidentes de Gobierno o de comunidad autónoma, fundamentalmente— (Alonso de Antonio, 1999).

Y en estas nos encontrábamos, con un Senado sin un rol claramente definido dentro del sistema, cámara pseudoterritorializada de segunda lectura legislativa, sin apenas relevancia ni impacto en los procesos legislativos ni en el control al Gobierno, casi una comparsa institucional que parecía avocada, sin remisión, a la intranscendencia o incluso a la desaparición, cuando la fragmentación parlamentaria llevada a unas cotas hasta entonces desconocidas en la Cámara Baja y el menos proporcional sistema electoral de la Cámara Alta, puso al Senado en julio de 2023 en una inédita posición de fuerza frente al Ejecutivo y a la compleja mayoría relativa del Congreso que lo sostiene. Y todo ello, sin que se haya producido una reforma mínimamente esencial de sus funciones.

Como es bien conocido, los resultados electorales de las elecciones generales del 23 de julio de 2023 dieron a ambas cámaras una composición cualitativamente muy distinta. El Partido Popular ganó en votos y escaños tanto en Congreso como en Senado, pero alcanzó solamente 137 escaños en la Cámara Baja, que sumados a los 33 de Vox, al diputado de Unión del Pueblo Navarro y al de Coalición Canaria, dejaron al candidato popular a 4 escaños de la mayoría absoluta necesaria para la investidura. Sin embargo, el Partido Socialista, con 121 escaños, armó una mayoría suficiente para investir a su candidato como presidente del Gobierno con el apoyo de hasta 23 formaciones políticas diferentes —16 de ellas aglutinadas en Sumar, que se incorporó al Gobierno de coalición—, incluyendo el voto favorable de partidos que no solo presentaban un programa electoral difícilmente conciliable con el del candidato, sino claramente incompatible con varios de los mandatos vigentes de la CE y hasta la propia idea de Estado constitucional en algunos supuestos (ERC, Junts, PNV, BNG, Bildu…). Por el contrario, en el Senado el Partido Popular sumó 120 senadores provinciales, por 72 de Partido Socialista, que unidos a los de procedencia autonómica le dio una muy holgada mayoría absoluta en esa cámara.

Así las cosas, nos encontramos con un Gobierno de coalición muy débil, bien que amparado en la ausencia de una alternativa parlamentaria viable para descabalgarlo, e hipotecado a la tramitación de una problemática ley de amnistía pactada con los participantes de la insurrección constitucional de 2017 en Cataluña. Frente a él, un partido de la oposición con mayoría absoluta en el Senado desde donde poder ejercer de contrapeso al Ejecutivo a través de iniciativas poco frecuentadas o incluso inéditas hasta la fecha. Esto nos ha llevado a un giro inédito en el rol institucional del Senado, en muy diversos ámbitos, sin necesidad de haber introducido modificaciones esenciales en el régimen de su composición y funciones. Para dar mejor cuenta de cómo se ha producido esta reorientación del papel de la Cámara Alta, sintetizaré a continuación las más destacadas controversias habidas en esta primera mitad de XV legislatura, diferenciando aquellas que se han dado en el marco de la función legislativa, aquellas que son propiamente actividad de control al gobierno, aquellas otras que se han articulado por la vía del conflicto de atribuciones y las principales controversias sobre la posición de esta cámara en el conjunto del sistema.

Desde el inicio de esta XV legislatura, la actividad legislativa del Congreso de los Diputados ha sido extraordinariamente escasa. Podríamos hablar, incluso, de parálisis casi total, al menos, hasta la aprobación el 30 de mayo de 2024 de la Ley Orgánica de Amnistía, que ha constituido de facto una precondición inexcusable para el inicio efectivo de la legislatura. Destaca particularmente, por lo que tiene de síntoma de debilidad del Ejecutivo, el hecho de que el Gobierno no haya siquiera presentado ningún Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (ni el de 2024, ni el de 2025), en evidente incumplimiento del meridiano mandato constitucional del art. 134.3 CE. Asimismo, el Ejecutivo ha visto cómo varios decretos leyes no han sido convalidados por el Congreso o han fracasado finalmente tras su tramitación como ley ordinaria. Tal es la frágil posición de la minoría de Gobierno que, incluso, ha llegado a paralizar o ralentizar, a través de su mayoría en la Mesa del Congreso, la tramitación de algunas relevantes iniciativas legislativas propias ya iniciadas por temor a no obtener el respaldo de las cámaras.

Por el contrario, el Senado ha reavivado muy notablemente su labor de impulso legislativo, aprobando más de una veintena de iniciativas legislativas, todas ellas sin tramitar todavía o con plazos de presentación de enmiendas permanentemente prorrogados, en un claro ejercicio de filibusterismo parlamentario que ya va alcanzado cotas inasumibles. Lógicamente, la facultad discrecional de la Mesa del Congreso para organizar y priorizar el trabajo parlamentario es indiscutible, pero no es absoluta. Si, de modo sistemático y no justificado, se paraliza o retrasa la tramitación de todos las iniciativas legislativas provenientes del Senado, nos acercaríamos demasiado a una eventual vulneración del art. 23 CE.

Frente a esta ofensiva legislativa por parte del Senado, la mayoría gubernamental ha promovido el desapoderamiento de la Cámara Alta para vetar los objetivos de estabilidad presupuestaria o, por mejor decir, ha convertido ese veto en inoperante. Así, por medio de la disposición final 4.ª incorporada a la Ley Orgánica 2/2024, de Representación Paritaria y Presencia Equilibrada de Mujeres y Hombres, se modificó el apartado 6 del art. 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, para permitir que el veto del Senado a los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública aprobados por el Congreso, pudiera ser levantado por la Cámara Baja en una votación posterior por mayoría simple. Más allá de la licitud de la decisión de fondo, lo cierto es que la reforma fue notablemente controvertida por contar con informes contrarios de letrados de ambas cámaras, por el planteamiento de un recurso de reconsideración ante la Mesa del Congreso y por las manifestaciones públicas de queja por parte del presidente del Senado. Ciertamente, al menos el modo de incorporar esta modificación, vía enmienda intrusa, completamente desconectada de la materia objeto de la Ley Orgánica, constituyó una nueva, pero no por ello menos grave, vulneración de las garantías esenciales del procedimiento legislativo, de conformidad por lo reiteradamente establecidopor nuestro Tribunal Constitucional (por todas, STC 172/2020, de 19 de noviembre, y ATC 177/2022, de 19 de diciembre).^.

Además de todo ello, hay que destacar también algunas importantes controversias habidas entre ambas cámaras en relación con la tramitación de la proposición de ley orgánica de amnistía:

Por una parte, las reiteradas presiones de Vox para que la mayoría del Partido Popular en la Mesa del Senado decidiera la inadmisión a trámite del texto ya aprobado por el Congreso de los Diputados, por «clara e incontrovertible» inconstitucionalidad (STC 128/2019, de 11 de noviembre) de la iniciativa a la que tenía que dar trámite, apoyándose en la genérica potestad de decidir sobre la admisibilidad y tramitación de la misma, que atribuye a ese órgano el art. 36.c RS. Finalmente, la Mesa no inadmitió el texto en el bien entendido de que el art. 104 RS prevé claramente la necesaria e inmediata tramitación de las iniciativas que provengan del Congreso de los Diputados, que no cabe recalificar en la medida en que el procedimiento legislativo, aunque residenciado en ambas cámaras, es único y solo procede el juicio inicial de admisión que, en este caso, ya había realizado la Mesa del Congreso de los Diputados.

Más cuestionable es, sin duda, por otra parte, la solución dada por el Tribunal Constitucional a la problemática sobre la reforma operada en el art. 133.2 RS, el 14 de noviembre de 2023, para permitir a la Cámara Alta decidir sobre el mantenimiento o no del trámite legislativo de urgencia en proposiciones de ley así remitidas por el Congreso de los Diputados. La reciente STC 63/2025, de 11 de abril, declaró inconstitucional y nula la reforma, apoyándose esencialmente en que cuando el art. 90.3 CE establece el régimen de la tramitación urgente en el Senado de los proyectos de ley se está refiriendo tanto a proyectos de ley como a proposiciones de ley, lo que impediría al Senado prever en su Reglamento cualquier regulación distinta para ambos tipos de iniciativas. A mi juicio, resulta mucho más acertada la interpretación que de dicho precepto se hace en el voto particular a la sentencia, mucho más respetuosa con las garantías del procedimiento legislativo, con la autonomía normativa de las cámaras y —dicho sea de paso— con la anterior jurisprudencia del Tribunal Constitucional al respecto, señalando que

No ha acabado con esta sentencia la pugna a propósito de la tramitación de urgencia: el 18 de junio de 2025 el Pleno del Senado aprobó una reforma de su Reglamento que modificó de nuevo el art. 133 RS, reforzando las facultades de la Mesa de la Cámara en la tramitación de este tipo de procedimientos legislativos (Gómez Lugo, 2025).

Ya antes del inicio de la presente legislatura, desde que en mayo de 2022 el nuevo líder del Partido Popular y de la oposición, Sr. Feijóo, fue designado senador autonómico como modo de tener presencia en las Cortes Generales para confrontar con el presidente del Gobierno, la Cámara Alta adoptó un inédito protagonismo en la función de control al Ejecutivo (Gómez Perpinyà, 2023: 22), que se acrecentó todavía más a partir de julio de 2023 con la mayoría absoluta del Partido Popular en la misma. Resulta especialmente significativo que, a lo largo de 2024, tanto las preguntas como las interpelaciones y mociones planteadas en el Senado versaran mayoritariamente sobre cuestiones de debate político nacional propias de la dialéctica Gobierno-oposición, no necesariamente vinculadas al ámbito autonómico o territorial. De esta condición fueron más de tres cuartas partes de las preguntas registradas, cuatro quintas partes de las interpelaciones y cinco sextas partes de las mociones. Actividades de control ordinario que alcanzaron una especial relevancia en la relación Ejecutivo-Parlamento, por cuanto en los primeros meses de la legislatura el Congreso prácticamente dejó de celebrar sesiones de control al Gobierno.

En esa misma línea, el Senado ha puesto en marcha diversas comisiones de investigación relativas a cuestiones de especial controversia política frente al Ejecutivo, en particular la comisión de investigación sobre la gestión del presidente del CIS; la comisión de investigación sobre las circunstancias que influyeron en la catástrofe sufrida como consecuencia de la dana del 29 de octubre de 2024, así como de la gestión llevada a cabo por las distintas Administraciones implicadas y posibles actuaciones para la recuperación y prevención de futuras danas, y la comisión de investigación sobre los contratos, licencias, ayudas y otras operaciones del Gobierno y del sector público, relacionadas con la intermediación de Koldo García Izaguirre y con las demás personas vinculadas a la trama investigada en la operación Delorme, y respecto a los presuntos delitos relativos a la corrupción que tengan relación directa o indirecta, o conexión con las mismas. Particularmente destacable resulta, en relación con esta última comisión de investigación, a los efectos que aquí interesan, la comparecencia de la presidenta del Congreso de los Diputados en la misma, bien que en su condición de expresidenta de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que finalizó con la declaración pública del Partido Popular pidiendo su dimisión por «faltar al respeto al Senado» al no responder de forma completa a las preguntas formuladas y, sin embargo, pedir el voto para el Partido Socialista en laselecciones europeas a celebrar dos días más tarde.

En todo caso, la actividad más relevante del Senado como nuevo protagonista del control a la acción del Gobierno ha sido, sin duda, las diversas reprobaciones llevadas a cabo por la cámara a miembros del Ejecutivo durante esta legislatura. Esta figura de la reprobación, que empezó a proliferar en nuestro parlamentarismo tras la ruptura del modelo bipartidista en el año 2015, solían tener su sede natural en el Congreso de los Diputados, pues, no en vano, es la cámara donde se residencia la confianza del Parlamento en el jefe del Gobierno. Así, en esta legislatura, frente a dos reprobaciones de ministros en el Congreso, el Gobierno ha sufrido hasta seis reprobaciones de miembros del Ejecutivo, más la del fiscal general del Estado, la mayor parte de ellas con el voto favorable no solo del Partido Popular, sino también de algunos de los partidos que sostienen al Ejecutivo. Han sido reprobados el ministro Marlaska, por la gestión de los sucesos de Barbate y la falta de medios de la Guardia Civil; el ministro Bolaños, por falta de respeto institucional al Senado y la presunta tergiversación del contenido del informe de la Comisión de Venecia sobre la ley de amnistía; el ministro Albares, por la política exterior con Venezuela y Argentina; el ministro Puente, reprobado en dos ocasiones, por el caos ferroviario; la vicepresidenta Montero, por no presentar el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado, por no renovar el sistema de financiación autonómico, por lasubida de impuestos y por sus declaraciones contra los jueces de la sentencia del «caso Álves», y el fiscal general del Estado por su situación procesal de imputado. En todos estos supuestos, puede apreciarse cómo el argumento transversal de la mayoría política de la Cámara Alta suele ser «dar voz en el Senado a los ciudadanos» que no la encuentran en el Congreso de los Diputados.

Finalmente, igual que ha ocurrido en el ámbito de la función legislativa de la Cámara, la mayoría del Senado ha planteado una reforma del Reglamento parlamentario al efecto de reforzar su posición institucional en la labor de control al Ejecutivo. Concretamente, la modificación del art. 182 —ya aprobada— para mejorar la posición de los grupos parlamentarios de la oposición en las comparecencias del presidente del Gobierno, y la modificación del art. 163 —todavía en tramitación— para intentar mitigar las frecuentes ausencias de los ministros del Gobierno a las sesiones de control.

La conflictividad entre el Senado y el Ejecutivo y la mayoría parlamentaria que lo sustenta en el Congreso de los Diputados no se ha quedado en esas frecuentes confrontaciones dentro del ejercicio de sus funciones legislativas o de control al Gobierno. Se ha dado un paso más en esta legislatura y en numerosas ocasiones se ha llegado al planteamiento de conflictos de atribuciones ante el Tribunal Constitucional, con el Senado como sujeto activo o como sujeto pasivo, pero siempre protagonista. Los números son bien elocuentes: en todas las legislaturas anteriores solo se habían planteado ante el Tribunal Constitucional cinco conflictos de atribuciones de órganos constitucionales del Estado, la mayor parte de ellos, además, entre Gobierno y Congreso de los Diputados; sin embargo, en estos escasos dos años de la XV legislatura se han planteado hasta ocho de estos conflictos, en todos ellos con la participación de la Cámara Alta, lo que supone una notabilísimo aumento del recurso a este mecanismo de resolución de disputas competenciales entre el Senado y el Gobierno o entre el Senado y el Congreso de los Diputados.

Ciertamente, abrió fuego el Ejecutivo cuando, el 20 de febrero de 2024, planteó conflicto de atribuciones con el Senado por la decisión de la Mesa de la Cámara Alta de tramitar una proposición de ley del Grupo Parlamentario Popular para suprimir el impuesto de sucesiones y donaciones. El Gobierno vetó esta iniciativa al entender que su aprobación implicaría disminución de los ingresos del Estado, frente a la postura del órgano rector del Senado, que alegaba que los efectos económicos de la medida se proyectarían sobre futuros presupuestos generales del Estado, pero no sobre los vigentes. Este es el primer conflicto de atribuciones de la legislatura y el único que, a la fecha de cierre de este trabajo, ha sido resuelto por el Tribunal Constitucional que, en STC 135/2025, de 11 de junio, ha desestimado la pretensión del Ejecutivo de interpretar el veto en clave plurianual. La sentencia señala que no es la primera vez que el Gobierno plantea esta interpretación, que este Tribunal ya ha rechazado en otras ocasiones, porque «supondría un ensanchamiento de la potestad de veto incompatible con el protagonismo que en materia legislativa otorga a las Cámaras la propia Constitución (art. 66 CE) (STC 34/2018, FJ 9)» (Delgado Ramos, 2019; Giménez Sánchez, 2020; Martín López, 2024).

En relación con la tramitación de la ley de amnistía, fue esta vez el Senado el que, por acuerdo del Pleno de abril de 2024, acordó plantear conflicto de atribuciones frente al Congreso de los Diputados al considerar esa decisión normativa una reforma encubierta de la Constitución que la Cámara Baja debió vehicular por la vía del art. 168 CE y no como proposición de ley orgánica, limitando así la capacidad del Senado para decidir sobre la misma. El presidente del Senado remitió, como corresponde, requerimiento al Congreso de los Diputados para que retirara el texto de la iniciativa, que la Mesa de la Cámara Baja rechazó. Inopinadamente, el Pleno del Senado, por acuerdo de 16 de mayo de 2024, suspendió el acuerdo de plantear conflicto de atribuciones al Tribunal Constitucional, alegando que debió ser el Pleno del Congreso quien diera respuesta al requerimiento y que ese vicio procedimental había «frustrado completamente el único requisito de procedibilidad del art. 73 LOTC (...), pues únicamente conociendo la posición del Pleno del Congreso de los Diputados estará en disposición el Senado de litigar sin incumplir los presupuestos procesales». Ciertamente, compartimos la reflexión de que, en virtud de lo dispuesto en el art. 73.1 LOTC —en conexión con lo establecido en el art. 129 RCD—, debió ser el Pleno de la Cámara Baja el órgano que acordara la respuesta a dar al requerimiento remitido por el Senado, pero esa circunstancia en nada impide al Senado poder plantearfinalmente el conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional, pues cumple con el requisito procesal con la mera remisión del requerimiento, obtenga éste o no debida respuesta por parte del órgano requerido (art. 73.2 LOTC).

Poco más tarde, el 24 de octubre de 2024, el Grupo Parlamentario Popular llevó al Pleno del Senado la propuesta de planteamiento de conflicto de atribuciones, de nuevo frente al Congreso de los Diputados, en relación con la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 7/2014, de 12 de noviembre, sobre intercambio de información de antecedentes penales y consideración de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea, para su adecuación a la normativa de la Unión Europea sobre el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales (ECRIS). Consecuentemente, el 13 de noviembre se requirió a la Mesa del Congreso para que anulara el acuerdo por el que daba por aprobado definitivamente este proyecto de ley orgánica. Había sucedido que durante la tramitación del texto en el Senado no se presentaron enmiendas o propuestas de veto. Cuando el Partido Popular advirtió la relevancia de la enmienda introducida en el Congreso por la que los años de prisión cumplidos en países extranjeros se computarían en todo caso, también en los supuestos de condenas por terrorismo, intentó vetar la iniciativa celebrando a tal efecto, aunque fuera de plazo, un pleno extraordinario. Los servicios jurídicos de la Cámara Alta avalaron esta iniciativa, haciendo hincapié en que debía prevalecer, sobre cualquier formalismo, la voluntad real expresada por el Pleno del Senado, no entendiendo aquí aplicable la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC97/2002, de 25 de abril), dado que en este caso había manifestación expresa de la mayoría absoluta de la Cámara. Pese a ello, la Mesa del Congreso de los Diputados ignoró este veto y remitió el texto de la ley orgánica al Boletín Oficial del Estado para su publicación.

La tramitación de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas de eficiencia del Servicio Público de Justicia, concretamente, una corrección de errores sobre la misma publicada posteriormente en el Boletín Oficial del Estado, dio lugar a un doble conflicto de atribuciones planteado por el Senado frente al Gobierno y frente al Congreso de los Diputados. La norma fue aprobada por el Congreso, pese al veto del Senado, el 20 de diciembre de 2024. En una corrección de errores de 11 de enero de 2025 se incluyó una tabla ausente en la versión original en la que se incluía el complemento de destino de magistrados y jueces. El Senado, por acuerdo de 3 de febrero, acordó plantear conflicto de atribuciones y requerir al Gobierno para que revocara la corrección de errores, por «adulterar» el debido procedimiento legislativo, y al Congreso de los Diputados para que anulara las correcciones realizadas retroactivamente en la literalidad de diversos documentos publicados en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (informe de la ponencia, dictamen de la Comisión y texto finalmente aprobado por el Congreso y remitido al Senado). Ambos requerimientos fueron rechazados, lo que dio pie al planteamiento de sendos conflictos de atribuciones ante el Tribunal Constitucional.

Finalmente, la tramitación de la Ley 1/2025, de 1 de abril, de Prevención de las Pérdidas y el Desperdicio Alimentario, ha dado lugar a un triple conflicto: del Gobierno frente al Senado por el rechazo del veto presupuestario, y del Senado frente al Gobierno y frente al Congreso de los Diputados por el veto presentado por el Gobierno y aceptado por la Mesa del Congreso y por la inédita supresión de enmiendas aprobadas por el Senado. En muy apretada síntesis, la Mesa del Senado rechazó hasta en tres ocasiones la disconformidad del Ejecutivo con que se tramitaran diez enmiendas registradas en la Cámara Alta. Las enmiendas fueron tramitadas y aprobadas por el Senado, pero cuando el texto llegó al Congreso la Mesa de este órgano decidió —en contra del criterio de sus propios servicios jurídicos— atender la petición del Gobierno de dar por no incorporadas tales enmiendas y, por tanto, no debatirlas en el Congreso de los Diputados. Más allá de los conflictos de atribuciones planteados, el Partido Popular ha anunciado también la presentación de querellas frente a los miembros de la Mesa del Congreso.

Al tiempo del cierre de este trabajo, el 15 de julio de 2025 el Partido Popular ha planteado recurso frente a la decisión de la Mesa de la Comisión de Reglamento del Congreso para solicitar la revisión de su elección de excluir la mayoría de las enmiendas propuestas por este Grupo Parlamentario en las dos reformas del Reglamento de la Cámara actualmente en proceso, y ha anunciado que, en caso de no ser atendido, planteará también conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional.

Sea como fuere, es más que evidente que la conflictividad entre el Senado y el Ejecutivo y el Congreso de los Diputados no hace más que crecer en esta legislatura, en términos hasta ahora totalmente inéditos. Una clara manifestación más de que la Cámara Alta ha optado por intentar consolidar una mejor posición de contrapoder dentro del sistema institucional.

A lo largo de esta primera mitad de legislatura, y a la vista de todo lo anteriormente descrito, han sido múltiples las ocasiones en que, pública y abiertamente, miembros de ambas cámaras y/o del Gobierno han cuestionado el papel institucional del otro dentro del sistema, aludiendo al desequilibrio de las cámaras en nuestro modelo parlamentario, en la distinta representatividad de las mismas o, incluso, en la mayor o menor legitimidad de cada una de ellas para entender allí residenciada la soberanía popular. En ese sentido han ido, por ejemplo, la pregunta del Grupo Popular en el Senado «sobre si el Gobierno acepta el sistema bicameral que consagra la Constitución» o las mociones del mismo Grupo, aprobadas por la cámara, como aquella «por la que se insta al Gobierno a conducirse con lealtad institucional en sus relaciones con el Senado y se reivindica el papel constitucional de esta Cámara dentro de la potestad legislativa de las Cortes Generales»; aquella «por la que se insta al Gobierno a la adopción de determinadas medidas en el marco de su lealtad al Senado y sus competencias en materia presupuestaria»; o aquella otra ya aludida «por la que se reprueba al Ministro de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes por sus manifestaciones en relación con la naturaleza representativa del Senado y sus funciones dentro del sistema bicameral de las Cortes Generales (...)».

Pero, sin duda, la más controvertida de las manifestaciones al respecto fue la realizada por el presidente del Senado en una entrevista en el diario ABC, el 24 de marzo de 2024, aludiendo a la condición de «bicameralismo perfecto» de nuestro sistema parlamentario, lo que, aparentemente, constituía un disparate técnico de notables dimensiones. No obstante, es imprescindible contextualizar estas declaraciones del presidente de la Cámara Alta, tanto en el conjunto de la entrevista como en el de la situación política. En preguntas precedentes, el presidente del Senado venía insistiendo en que la ley de amnistía era, en realidad, una reforma encubierta de la Constitución y que, por ello, procedía tramitarla como tal por vía del art. 168 CE. Y, en esa línea discursiva, añadió:

Así, pues, la afirmación del perfecto equilibrio de posición de ambas cámaras venía referido exclusivamente al procedimiento de reforma constitucional previsto en el art. 168 CE, que es, a juicio del presidente del Senado, el trámite que debió seguir una iniciativa como esta y que, en efecto, establece una posición paritaria a ambas cámaras.

Hay que tener en cuenta, además, que estas manifestaciones respondían a unas declaraciones hechas unos días antes por el ministro de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, también al hilo del papel de las cámaras en la tramitación de la ley de amnistía, en las que afirmó que «la soberanía nacional recae en las Cortes Generales y, en particular, en el Congreso de los Diputados; el Senado es la Cámara de representación de los territorios». Lógicamente, no hay que explicar en este trabajo que la soberanía no «recae» en las Cortes Generales, ni mucho menos en una sola de sus cámaras. Pero ha sido frecuente, ya desde la legislatura anterior, este modo de presentar por parte de los miembros del Ejecutivo al Congreso de los Diputados como cámara prevalente, casi como una suerte de suprapoder no limitado al que deben quedar sometidos el resto de poderes constituidos, comenzando por el propio Senado. Así, por ejemplo, en 2018, la entonces vicepresidenta primera del Gobierno afirmó —categórica— ante el pleno del Congreso de los Diputados nada menos que «la Constitución establece que todos los órganos constitucionales del Estado salgan de aquí [del Congreso], que aquí es donde estamos todos los españoles».

Así, pues, desde todos los ángulos posibles, el choque institucional entre ambas cámaras y del Senado con el Gobierno ha alcanzado en estos últimos años cotas hasta la fecha desconocidas en nuestro modelo.