ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ESPAÑA. SENTIDO Y VALOR DE LAS DIFERENCIAS EN EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ENTES AUTONÓMICOS

I. INTRODUCCIÓN^[1][Subir]

En el derecho comparado, el principio de subsidiariedad se perfila como un concepto fundamental en el ámbito del derecho público y la organización territorial del poder. Su origen se encuentra en la filosofía política y en la doctrina social de la Iglesia católica, si bien su desarrollo ha sido especialmente relevante en la construcción de sistemas federales o fuertemente descentralizados como Alemania e Italia, así como en la consolidación de organizaciones supranacionales, como la Unión Europea. Es un principio que proclama como esencia propia la necesidad de que las decisiones sean adoptadas por la entidad más próxima al ciudadano, salvo que una instancia superior pueda desempeñar dicha función de manera más eficaz.

En el contexto español, el principio de subsidiariedad no aparece consagrado en la Constitución. Es cierto que durante unos años fue objeto de un intenso debate doctrinal y jurídico, principalmente tras la positivación del principio en el ámbito europeo. Pero en España, y a diferencia de lo que ocurre en otros modelos de corte federal o descentralizados, la Constitución española de 1978 no quiso acoger explícitamente este principio y, por tanto, nunca se ha configurado como un criterio rector en la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

Este trabajo realiza un análisis del principio de subsidiariedad desde su conceptualización teórica hasta su posible aplicación en el ordenamiento jurídico español. Para ello, se destacará brevemente su origen y evolución y se revisará su posible aplicabilidad dentro de nuestro ordenamiento. También analiza la normativa vigente que incorpora, de alguna manera, ya sea expresamente o de forma implícita, ciertos rasgos de subsidiariedad como elementos para tener en cuenta en el ejercicio de las competencias entre el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. En esta tarea se examinará, igualmente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, en cierta medida, haya tratado este principio, de forma que podamos ver si ha encontrado algún tipo de desarrollo práctico en el marco de nuestra organización autonómica.

La relevancia de este estudio radica en la necesidad de comprender cómo el principio de subsidiariedad puede de algún modo contribuir a una mejor articulación de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, y entre estas y sus entidades locales; y cómo su influencia podría ser apreciada en la práctica constitucional. Este trabajo busca, por tanto, aportar algo de claridad al debate sobre la posible aplicación de este principio como criterio orientador en la gestión y el ejercicio de las competencias y en la relación entre el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales.

II. CONCEPTO Y ORIGEN[Subir]

Antes de comenzar a abordar la posible virtualidad de este principio en nuestro ordenamiento, conviene, al menos, definirlo brevemente. El principio de subsidiariedad se preocupa por el efectivo reparto del poder dentro de un orden político, estableciendo que las funciones deberían descansar en el nivel más bajo o descentralizado, salvo que por razones de eficiencia o efectividad sea más adecuado reservarlo al nivel central (‍Føllesdal, 1998: 190). Es un principio que defiende, por tanto, que las materias y el poder político solo pueden ser ejercicios por el nivel superior si así lo estiman necesario las subunidades territoriales y si la materia o el poder político se manejan mejor a nivel nacional. De lo contrario, el poder político debería permanecer en manos de esas subunidades territoriales que constituyen realmente la sociedad, o en niveles más localizados de la sociedad política (‍Friesen, 2005: 1). En esta línea se pronuncian también Calabresi y Bickford (‍2014: 125), al definir el principio de subsidiariedad como la idea de que los asuntos han de ser decididos en el nivel más bajo o en el nivel de gobierno menos centralizado. Sostienen estos autores que, ya que los derechos pertenecen de manera natural solo al individuo, las entidades sociales (familias, comunidades, ciudades, naciones o confederaciones) solo podrán legislar en la medida en que los individuos o las pequeñas unidades sociales carezcan de competencia. En España, existe una noción generalizada del principio de subsidiariedad que se entiende como aquel principio que legitima la actuación de un poder superior cuando dicha actuación no pueda ser efectivamente ejercida por otro poder inferior (‍Ortega Álvarez, 2007: 110).

El principio de subsidiariedad entra en acción cuando se producen dos condiciones esenciales, que pueden actuar a su vez como límites del propio principio. Estas dos condiciones son eficiencia y necesidad. Por un lado, la subsidiariedad permite el ejercicio del poder por el nivel central siempre y cuando se justifique por criterios de eficiencia; del mismo modo que dicho nivel de poder podrá intervenir cuando los niveles más bajos de poder no puedan conseguir sus fines por sí mismos (‍Føllesdal, 1998: 193). En cierta medida, por tanto, la subsidiariedad busca conferir una determinada ayuda a las entidades de poder inferiores, cuando no les sea posible la consecución de sus fines por sus propios medios. Ello explica el origen etimológico de la palabra subsidiariedad, que encuentra su origen en la raíz latina subsidium, que significaría soporte, ayuda, colaboración o asistencia^[2].

Pese a que el origen de la palabra puede parecer claro —ayuda o asistencia—, lo cierto es que este principio posee una naturaleza muy heterogénea. El principio de subsidiariedad encuentra su origen en el campo de la filosofía escolástica y de la doctrina social de la Iglesia católica, aunque con posterioridad ha sido utilizado por la filosofía política para diseñar el reparto del poder político, fundamentalmente en modelos federales y descentralizados. Y, finalmente, ya en las últimas décadas, el principio de subsidiariedad ha sido positivizado en el ámbito de la Unión Europea y en determinados ordenamientos jurídicos nacionales, como el alemán o el italiano.

Por tanto, si bien una definición general entendería este principio como la idea de que los asuntos deben ser decididos en el nivel inferior o el menos centralizado territorialmente^[3], precisamente por ese diverso origen y aplicación, este principio presenta una gran plasticidad que lo hace adaptarse de distinta manera en según qué circunstancias^[4]. Así, este principio puede presentar dos dimensiones:

Además de estas dos dimensiones, el alcance de la subsidiariedad se dirige en dos planos espaciales distintos, según los sujetos que estén implicados^[8]. Estos dos planos no son incompatibles entre sí ni tienen por qué operar de manera exclusiva o excluyente el uno del otro, sino que pueden ser aplicados de manera conjunta o simultánea (‍Barber, 2018: 188):

Con sus dos dimensiones y sus dos ámbitos de aplicación, este principio se presenta con una enorme plasticidad y ambigüedad; y puede ser interpretado, además, como un criterio de juicio de doble dimensión político-jurídico, puesto que, por un lado, juega un papel relevante en el reparto o asignación competencial entre los distintos niveles de poder, y, por otro, opera como criterio de ejercicio de las competencias ya existentes (‍Barnés, 1993: 534). De esta manera, la subsidiariedad no es un criterio de atribución de competencias, sino más bien de ejercicio de estas^[9]. Busca, en esencia, que el ejercicio de las competencias sea el más cercano posible al ciudadano^[10]. No ha de confundirse, por tanto, este principio con el de competencias de atribución, ni ha de entenderse como principio de asignación de nuevas competencias, sino más bien como principio de regulación o gradación de las ya atribuidas^[11].

Se trata, en definitiva, de un principio que acoge muy variados significados, dimensiones e interpretaciones. Obtuvo un protagonismo sorprendentemente importante tras su incorporación como principio jurídico en el ordenamiento jurídico europeo en los años noventa del siglo pasado. A partir de ese momento, son numerosos los estudios del principio de subsidiariedad, principalmente en su vertiente vertical, que analizan su operatividad tanto en las relaciones entre la Unión Europea y los Estados miembros como también en el ámbito interno de los Estados^[12]. Veamos cómo figuraría este principio en el ordenamiento jurídico español.

III. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Y EL SISTEMA DE REPARTO DE COMPETENCIAS DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA[Subir]

El principio de subsidiariedad no está expresamente mencionado en la Constitución española, ni tampoco parece que el texto constitucional se haya inspirado en sus postulados de ninguna manera. En el régimen anterior sí se había positivizado este principio en su vertiente horizontal, promoviendo la acción subsidiaria del Estado en la esfera económica y social, para aquellos casos en los que la iniciativa privada fuera insuficiente^[13]. No fue objeto de ninguno de los debates constituyentes^[14] y, por ende, nuestra Constitución nada dice al respecto.

Únicamente algunos años después, ya con la incorporación del principio de subsidiariedad en el ámbito europeo, se encuentran algunas voces que plantean su inclusión y aplicación con carácter general en nuestro ordenamiento jurídico, aunque reconocen que el texto constitucional no lo menciona expresamente, ni se puede deducir tampoco de una interpretación auténtica del constituyente^[15]. Como apunta Fernández Alles (‍2016: 42), debe rechazarse, por tanto, la consideración del principio de subsidiariedad como principio constitucional de la organización territorial, debiéndose relegar a un segundo plano filosófico, perfectamente distinguible de los fundamentos constitucionales.

Tal y como se ha avanzado, el principio de subsidiariedad no se encuentra entre los principios que presiden la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, por lo que debería rechazarse su operatividad jurídica en el sistema de reparto competencial^[16]. De interpretarse una posible lógica de subsidiariedad en nuestro actual reparto competencial, esta podría encontrarse no en la delimitación competencial definida en los arts. 148 y 149 CE, si no en lo previsto en el art. 150 CE, que contiene otras vías de ampliación competencial en favor de las comunidades autónomas. En concreto, las leyes de delegación o transferencia reconocidas en el art. 150.2 CE permiten una elevación competencial autonómica y, por tanto, una descentralización del poder en favor de las Administraciones inferiores, en este caso de las comunidades autónomas. De manera muy distinta operarían las leyes de armonización previstas en el art. 150.3 CE. Sin ignorar el parcial fracaso del art. 150.3 CE como disposición habilitadora para la armonización de competencias autonómicas por parte del Estado, las reglas aquí dispuestas jugarían un papel opuesto, ya que habilitan al Estado a dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, cuando así lo exija el interés general. Estas leyes de armonización operarían con un rol centralizador, por tanto, que viene legitimado por un criterio de necesidad y en aras de proteger el interés general. Las dos normas previstas en los apdos. segundo y tercero del art. 150 CE podrían responder, por tanto, a la lógica de la subsidiariedad, si bien cada una de ellas tomaría una dirección distinta o, incluso, una dimensión opuesta: mientras las leyes de delegación o transferencia del art. 150.2 CE persiguen una mayor descentralización en el ejercicio de las competencias, las leyes de armonización responden a una finalidad más unificadora en favor del Estado central (‍Barnés, 1993: 578).

IV. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y EN EL RÉGIMEN DE AUTONOMÍA LOCAL[Subir]

Pese a la inexistente positivación del principio de subsidiariedad a nivel estatal para las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, sí encontramos un reconocimiento expreso de la subsidiariedad en el ámbito autonómico y local^[17]. Esto encuentra su razón en el reconocimiento del principio de subsidiariedad que efectúa la Carta Europea de Autonomía Local aprobada el 15 de octubre de 1985^[18] para el ámbito local. Así, el art. 4.3 CEAL impone una lógica de la subsidiariedad muy ligada a un criterio de proximidad, al reconocer que «[e]l ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía». Esa cercanía, expresamente impuesta por la CEAL, supone para muchos autores el reconocimiento expreso de la técnica de la subsidiariedad vertical en las relaciones entre los distintos niveles territoriales de las propias entidades locales (‍Martínez López-Muñiz, 2006: 65). Este criterio se erige, por tanto, como un principio de articulación competencial en la esfera local y se aplica, así, al ámbito competencial de los entes locales. Como advierte García Roca (2004), la mayor proximidad espacial al interés configura el criterio más racional en cualquier descentralización política (‍García Roca, 2004: 23).

La garantía de la autonomía local viene consagrada, de forma genérica para las entidades locales, en el art. 137 CE, y de forma específica para los municipios en el art. 140 CE y para las provincias en el art. 141 CE; siendo estas las dos entidades locales básicas de nuestro sistema territorial. De hecho, algunos autores verán en la consagración constitucional de la autonomía local la incorporación de una regla de distribución de competencias, a tenor de la cual los asuntos locales, en principio, quedarán en manos de los entes locales, sin que se haga necesario acudir al principio de subsidiariedad. No haría falta, para ellos, que se reconociese la subsidiariedad en el ámbito local, pues su propia autonomía es la garantía suficiente de que los asuntos locales han de ser competencia de los propios entes locales^[19].

Lógicamente, garantía de esa autonomía es la protección de su específica esfera competencial, reconocida en los primeros artículos de la LRBRL^[20], donde la cercanía al ciudadano es criterio suficiente para dotar a las entidades locales de las competencias necesarias para el ejercicio de su autonomía^[21]. La LRBRL consagra, por tanto, los principios de descentralización y máxima proximidad al ciudadano como criterios que favorecen la atribución de competencias a los municipios y provincias. Es necesario destacar que la propia ley distinguirá, dentro del ámbito de las competencias propias de las entidades locales, dos núcleos competenciales básicos (‍Barnés, 1993: 586): i) los servicios municipales mínimos de prestación obligatoria por parte de los municipios^[22], y ii) el bloque material sobre el que el municipio tiene reconocido, al menos, un mínimo de participación en su gestión. El alcance de esta participación dependerá, en todo caso, de lo que disponga la normativa sectorial —estatal o autonómica—^[23].

En este sentido, el art. 4.3 CEAL refuerza la idea de la subsidiariedad en favor de las entidades locales, por cuanto constituyen la Administración más cercana al ciudadano (‍Ortega Álvarez, 2007: 116). Ambos preceptos comparten una cierta lógica de subsidiariedad, al incumbir de forma preferente a la autoridad más cercana al ciudadano, salvo que la naturaleza de la actividad y la capacidad de gestión aconsejen transferirla a la autoridad superior^[24]. Si bien el criterio de máxima cercanía previsto en la CEAL difiere de lo recogido en la LRBRL, por cuanto el primero posee fuerza normativa limitada. En primer lugar, porque el art. 4.3 CEAL establece un criterio de preferencia de las autoridades más cercanas al ciudadano de forma muy genérica, pudiendo ser sustituido con facilidad por otro principio prevalente en derecho interno cuando así sea requerido. En segundo lugar, porque la CEAL no impone a los Estados un modelo específico de subsidiariedad. Como apunta Velasco (‍2009), la Carta Europea de Autonomía Local no opta ni por una atribución competencial universal ni por una subsidiariedad entendida como preferencia de actuación en ámbitos competenciales concurrentes. Únicamente prefiere las autoridades más cercanas a los ciudadanos, dejando a los Estados que concreten el alcance —la forma y límites— de esa preferencia (‍Velasco, 2009: 41).

Además, la propia LRBRL permite, con base en el principio de coordinación, que el ejercicio de las competencias tome una dirección ascendente en favor de la Administración central, ya sea la estatal o la autonómica, de intervención sobre las competencias de las entidades locales^[25]. Si bien se han alzado voces que afirman que esas potestades de coordinación de los entes centrales superiores no son ilimitadas y solo podrían llevarse a cabo bajo la concurrencia de los siguientes requisitos^[26]:

Sin embargo, no son pocas las voces que claman por un fortalecimiento del principio de subsidiariedad en favor de los Gobiernos locales. La falta de determinación competencial en favor de estos y la total dependencia que tienen a lo que les atribuya la legislación sectorial hace que el criterio de máxima cercanía al ciudadano sea poco operativo en la práctica^[27].

Aunque es cierto también que, gracias al reconocimiento expreso del principio de subsidiariedad en el ámbito local reconocido en la CEAL, los estatutos de autonomía lo han podido incorporar de manera expresa para la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno local^[28]. Es importante señalar que su reconocimiento por el estatuyente en un principio solo suponía su aplicación como criterio de preferencia funcional entre los distintos entes locales dentro de la comunidad, esto es, de los municipios frente a las provincias, comarcas o cualquier otra demarcación territorial menor^[29]. Sin embargo, en algunas de las reformas estatutarias posteriores se ha indicado expresamente que el principio se aplicará, también, en la articulación de las competencias entre el Estado y la comunidad autónoma, o entre la comunidad autónoma y sus entidades locales, como es el caso de lo dispuesto en el art. 90 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA). Aún en estos casos, García Roca (‍2004) ha mantenido que, pese a ser un principio que aparece reconocido en las relaciones entre la comunidad autónoma y sus entidades locales, goza de muy escaso protagonismo en el Estatuto, puesto que aparece enumerado entre los otros muchos principios de la organización territorial^[30]. Es más, algunos autores han criticado la poca fuerza normativa del principio de subsidiariedad contenido en el EAA, puesto que la «plena autonomía» que se reconoce a los municipios (ex art. 91 EAA) nunca podrá traducirse como una subsidiariedad implícita o indirecta, es decir, como una competencia de carácter universal en términos cuantitativos, ni tampoco completa desde una óptica cualitativa, a causa de la proximidad de una materia a la Administración municipal^[31].

El principio de subsidiariedad se reconoce también como un criterio impulsor de la autonomía local en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en sus art. 64, apdos. 2 y 3^[32]. Este último precepto crea, además, el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunidad Valenciana para potenciar la autonomía local «sobre la base del principio de subsidiariedad». También aparece en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, dentro de la sección I, capítulo VI, dedicada al Gobierno local, que enumera los distintos principios que rigen el sistema de distribución de responsabilidades administrativas entre las distintas Administraciones locales^[33]. En Cataluña, precisamente, su ley municipal y de régimen local consagra el principio de subsidiariedad inspirándose en el art. 4.3 CEAL, esto es, atribuyendo la competencia a la entidad más próxima al ciudadano^[34]. Muy interesante resulta, por contener una interpretación opuesta a la recogida hasta ahora, la redacción del art. 151 de la misma ley, que habilita a la Administración de la Generalitat para proceder a la «ejecución subsidiaria» de las competencias locales de ejercicio obligatorio, en el caso del incumplimiento de sus obligaciones, siempre y cuando, señala la ley, ese incumplimiento afecte al ejercicio de competencias de la Generalitat y la obligación tenga garantizada legalmente o presupuestariamente la cobertura económica^[35]. Si bien es cierto que su redacción se asemeja bastante a la acogida en el art. 60 LRBRL^[36], por vez primera, nos encontramos ante la invocación expresa del principio de subsidiariedad como técnica de traslación competencial en una dirección contraria a la que parecería ser la normal, esto es, de abajo hacia arriba, permitiendo al Gobierno autonómico la sustracción de la ejecución de su competencia en caso de un incumplimiento por parte del ente local.

Por su parte, el art. 85.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón establece que «[l]a actividad de las entidades territoriales aragonesas se desarrollará bajo los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y diferenciación». También el Estatuto de Autonomía de Castilla y León dedica varios preceptos al principio de subsidiariedad. En primer lugar, se pronuncia de la misma manera que los anteriores para reconocer el principio de subsidiariedad en las relaciones entre los distintos entes locales (art. 43.2 EACyL^[37]). E, igualmente, incorpora la subsidiariedad entre la comunidad y sus entidades territoriales en el art. 48 EACyL^[38]. En la sección dedicada a las haciendas locales, el Estatuto, además, establece de forma expresa que se garantizará la suficiencia de recursos para la financiación de las entidades locales conforme a una distribución de competencias basada «en los principios de descentralización, subsidiariedad y simplificación administrativa».

El Estatuto de Autonomía de Extremadura lo incorpora también en su art. 59.1, para las relaciones entre la comunidad y sus entidades locales^[39]. Resulta interesante que la Asamblea de Extremadura afirma que los principios de coordinación, cooperación, información mutua, subsidiariedad y solidaridad interterritorial reconocidos en dicho precepto encuentran su fundamento, precisamente, en lo dispuesto en los arts. 2 y 138 CE^[40]. También lo ha incorporado de manera expresa el Estatuto de Autonomía de Canarias en su última reforma de 2018, en los arts. 61 y 71, como uno de los principios que rigen las relaciones entre la Administración autonómica y las de los cabildos insulares y ayuntamientos. El Estatuto, en su versión consolidada, hace expresa mención al criterio de máxima proximidad al ciudadano (art. 61.1 EACn) y al principio de subsidiariedad (art. 61.2 EACn) como principios que rigen la organización administrativa de la comunidad. Además, en el título siguiente, dedicado a la organización territorial de Canarias, el art. 71 permite la transferencia o delegación de las funciones administrativas de los cabildos insulares en favor de los ayuntamientos «cuando así lo justifiquen los principios de subsidiariedad, descentralización y eficiencia».

Ese reconocimiento del principio de subsidiariedad en el Estatuto de Autonomía de Canarias en favor de los cabildos insulares fue confirmado, después, en la STC 86/2019, de 20 de junio. En dicha sentencia, y con base en lo manifestado con anterioridad en la STC 34/2013, de 14 de febrero, el Tribunal Constitucional reconoce la posibilidad de que la comunidad autónoma ejerza sus funciones a través de los cabildos insulares como institución autonómica cuando así lo justifique el principio de subsidiariedad. Todo ello unido, además, a la potestad de autoorganización que los cabildos poseen de forma inherente a su autonomía^[41].

V. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA[Subir]

Además del reconocimiento expreso del principio de subsidiariedad para el ámbito local en el art. 4.3 CEAL y de su incorporación en algunos estatutos de autonomía, principalmente, para las relaciones entre los distintos entes locales, podemos encontrar en nuestro ordenamiento jurídico interno otros anclajes normativos que reconozcan la aplicación de la regla de la subsidiariedad, no como principio de organización territorial —que, como hemos visto, no está positivizado en nuestro ordenamiento jurídico—, sino más bien como criterio para una actuación competencial o administrativa más eficaz.

En el ámbito de actuación de las Administraciones públicas, por ejemplo, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, reconoce al menos de forma implícita la aplicación de la regla de la subsidiariedad en favor de las Administraciones más próximas al ciudadano. Así, el art. 3.1.b establece que las Administraciones públicas servirán los intereses generales de acuerdo, entre otros muchos, con el principio de proximidad a los ciudadanos. Y el art. 154, en su primer apartado, autoriza la creación de las comisiones territoriales de coordinación en los casos de concurrencia de funciones administrativas entre varias Administraciones o cuando la proximidad territorial así lo requiera.

Al igual que la Ley 40/2015, otras leyes estatales acogen al menos implícitamente la regla de la subsidiariedad, al garantizar el ejercicio de las competencias por las Administraciones públicas más cercanas al ciudadano, en aras de garantizar una mayor eficiencia en la gestión de los asuntos públicos. Por ejemplo, la Ley Orgánica 3/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que pretende garantizar la cooperación y coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pertenecientes a todas las esferas administrativas, promoviendo que las competencias recaigan en los cuerpos más cercanos a la ciudadanía. También en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, se deduce de manera implícita una cierta subsidiariedad, al promoverse la actuación por la Administración más próxima al ciudadano mediante el establecimiento de la eficiencia y descentralización como principios de actuación. La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, ya reconocía en su exposición de motivos que la asunción de las competencias en materia de sanidad por las comunidades autónomas constituye un medio para aproximar la gestión de la asistencia sanitaria al ciudadano, de forma que se le facilitan, así, garantías en cuanto a la equidad, la calidad y la participación.

De forma expresa, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, contempla la subsidiariedad como uno de los principios que rigen las actuaciones del sistema nacional de protección civil, junto con los principios de colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad^[42]. Su aplicación dentro del sistema nacional de protección civil implica el reconocimiento de que la responsabilidad de atención de las emergencias alcanza en primer término a la Administración local —la más próxima al ciudadano— y, después y sucesivamente, a la Administración de la comunidad autónoma que corresponda y a la Administración General del Estado. Sin embargo, lo anterior no obsta para que, para el establecimiento de las líneas directrices de un sistema único de protección civil, el Estado asuma sus facultades estatales de coordinación^[43].

Así lo puso de manifiesto el Tribunal Constitucional en la STC 58/2017. La sentencia desestima el recurso de inconstitucionalidad formulado por la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la ley, entre los que se encontraba el art. 3, apdo. primero^[44]. Alegaba el abogado del Gobierno de Cataluña que el diseño unitario del sistema nacional de protección civil no responde a la realidad organizativa de los distintos servicios locales y autonómicos de protección y vulnera, además, el régimen competencial que circunscribe la competencia estatal a las emergencias de interés general. Para el Gobierno catalán, el art. 3 de la ley debía hacer referencia expresa a las emergencias supraautonómicas, puesto que, en su opinión, el sistema nacional de protección civil solo podría coordinar una respuesta de las Administraciones públicas en el caso de emergencias que trasciendan del ámbito puramente autonómico y afecten, por tanto, a más de una comunidad autónoma. La parte recurrente cuestionaba, además, la inclusión del sistema nacional en el sistema de emergencias de ámbito autonómico. Sin llegar a entrar en un análisis específico del principio de subsidiariedad (puesto que el precepto impugnado no fue el art. 3.2 de la ley), el alto tribunal consideró que la competencia autonómica en materia de protección civil está vinculada a la de seguridad pública que la Constitución atribuye en exclusiva al Estado (ex art. 149.1.29 CE), por lo que el ejercicio de la primera por las comunidades autónomas no puede impedir «la existencia de unas facultades superiores de coordinación e inspección a cargo del Estado cuando está en juego el interés nacional»^[45]. Además, el Tribunal afirma que las actuaciones previas a toda emergencia, como, por ejemplo, la prevención y previsión de riesgos, son esenciales para la eficacia y buen funcionamiento del sistema y exigen una adecuada coordinación. Ello, en sí mismo, bastaría para justificar la inclusión en el sistema nacional de protección civil de la actividad de protección civil de las Administraciones públicas en su conjunto. La sentencia señala, además, que no cabe excluir la intervención de recursos o servicios estatales en emergencias de ámbito inferior, y no es posible dividir la protección civil en compartimentos estancos, puesto que corresponden a la organización del sistema nacional. Finalmente, concluye que la naturaleza misma de la materia y la concurrencia competencial existente en este ámbito imponen la integración en un sistema único de las distintas funciones atribuidas a las diferentes Administraciones competentes y su coordinación a nivel estatal^[46].

También tuvo ocasión de pronunciarse nuestro alto tribunal sobre lo dispuesto en el art. 41.3 de la Ley de Aguas^[47], que habilita al Estado a actuar de forma subsidiaria en la elaboración y revisión de los planes hidrológicos en el caso de falta de propuesta por parte de los organismos autonómicos. Esta disposición fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por considerar que invadía las competencias autonómicas en materia de cuencas cuya gestión corresponde a las comunidades autónomas. El Tribunal se manifestó conforme con las alegaciones realizadas por el abogado de la Generalitat de Cataluña, al entender que la habilitación legal contenida en el art. 41.3 de la ley de aguas en favor de una actuación subsidiaria del Gobierno en el caso de una falta de propuesta de planes hidrológicos de cuenca no puede ser aplicada a las comunidades autónomas respecto a las cuencas de su competencia. Lo anterior supondría una forma de «control sustitutivo» por parte del Estado que no ha sido previsto por la Constitución en las relaciones ordinarias entre el Estado y las comunidades autónomas ex art. 153 CE. Concluye el alto tribunal delimitando el sentido de dicha previsión de «actuación subsidiaria del Gobierno», en el sentido de que solo podrá ser aplicable a los planes cuya elaboración y revisión corresponda a organismos no dependientes de las comunidades autónomas^[48].

En el ámbito propio de las comunidades autónomas está siendo frecuente la incorporación de este principio de manera expresa, fundamentalmente en aquellos ámbitos en los que se requiere una actuación eficaz y cercana por parte de la Administración. Así, por ejemplo, la Ley 5/2023, de 22 de marzo, de Creación del Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias de la Comunidad de Madrid, que reconoce en su art. 3.2 el principio de subsidiariedad como uno de los muchos principios a los que deberán someterse aquellas Administraciones públicas de la región que tengan servicios operativos que puedan ser requeridos ante una situación de emergencia. También lo recoge de manera expresa el art. 3.2 de la Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, de Protección Civil y Gestión de Emergencias^[49].

VI. OTROS PRINCIPIOS DE LOS QUE PODRÍA DEDUCIRSE LA SUBSIDIARIEDAD[Subir]

La enorme plasticidad y versatilidad que presenta el principio de subsidiariedad le permitiría estar presente en nuestro ordenamiento, si bien no expresamente, a través de su identificación con otros principios constitucionales. Porque, recordemos, se trata de un principio que puede adaptarse según en qué circunstancias y modularse en favor de unas u otras instancias —superiores o inferiores— cuando criterios de necesidad y eficiencia lo exijan.

VII. CONCLUSIONES[Subir]

El principio de subsidiariedad presenta una enorme plasticidad a la hora de su aplicación, tanto en sus distintas vertientes, positiva y negativa, como en sus dimensiones espaciales: la horizontal y la vertical; esta última analizada con más profundidad en este trabajo para las relaciones entre el Estado, las comunidades autónomas y los entes locales. La subsidiariedad ha ido tomando distinta forma y alcance según las circunstancias concretas en las que ha resultado de aplicación y el momento en que se encontrase. Su enorme volatilidad e, incluso, en ocasiones, su vaguedad conceptual lo convierten en un principio con múltiples caras e interpretaciones.

En España, el principio de subsidiariedad no aparece reconocido expresamente en la Constitución, ni formó parte de los debates en el proceso constituyente, quizá porque no fue un elemento necesario para regular la efectiva distribución de competencias. Si bien es cierto que después de su consagración como principio en el Tratado de Ámsterdam aparece mencionado de manera expresa en determinados estatutos de autonomía, así como en algunas leyes estatales y autonómicas, ya sea para regular los procedimientos de participación de las comunidades autónomas en el ámbito europeo o para consolidar las relaciones competenciales entre las propias comunidades autónomas y sus entidades locales. En cualquier caso, hoy en día, el principio de subsidiariedad en nuestro ordenamiento ha tenido un impacto muy reducido. Su falta de reconocimiento explícito en las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas y la ausencia de un desarrollo normativo lo convierten en un principio que no es determinante en la configuración del sistema competencial actual ni en su ejercicio, y su relevancia ha sido, hasta el momento, esencialmente teórica, sin que haya adquirido un papel primordial dentro de nuestro sistema constitucional.

La pregunta que procede realizar en este punto es, entonces, si su presencia, su aplicación y su posible operatividad en nuestro ordenamiento jurídico serían posibles; todo ello, desde una perspectiva vertical del principio de subsidiariedad —esto es, en su aplicación por los distintos entes territoriales que conforman nuestro modelo territorial: el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales—. ¿Sería necesaria su incorporación expresa mediante su positivación en nuestro derecho vigente —ya sea por el poder constituyente, por el estatuyente o en las leyes—, o, por el contrario, puede encontrarse la subsidiariedad implícita en los principios y valores que fundamentan la estructura de nuestro Estado autonómico? ¿Qué papel tendría, en ese caso, la subsidiariedad en nuestro sistema territorial de reparto de poder?

A diferencia de otros sistemas en los que la subsidiariedad funciona como un criterio fundamental para la distribución del poder, en nuestro caso la subsidiariedad no podría invocarse como un principio que atribuye o distribuye las competencias, sino que solo podría quedar relegada a un mero criterio interpretativo de carácter sistemático y teleológico, que ayudaría a precisar la aplicación de las normas que operan en dicho reparto. Más que un principio con fuerza jurídica propia, la subsidiariedad podría emplearse como un criterio de corte más bien filosófico y doctrinal que pueda justificar determinados flujos competenciales entre el Estado y las comunidades autónomas, o entre estas y sus entidades locales, según las circunstancias y necesidades del momento.

No obstante, aunque no actúe como un principio estructural de nuestro sistema autonómico, algunos de sus elementos sí podrían encontrarse de forma indirecta en otros principios constitucionales que orientan las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas. Los principios de coordinación, cooperación, solidaridad y la diversidad y diferenciación entre los territorios son elementos fundamentales y principios que sustentan el modelo autonómico y han permitido, en la práctica, que la descentralización se articule en función de las particularidades de cada territorio. La posibilidad de que las comunidades autónomas asuman competencias de manera diferenciada y la necesidad de articular mecanismos de cooperación entre los distintos niveles de gobierno han generado dinámicas que, si bien no pueden considerarse subsidiarias en sentido estricto, comparten ciertos objetivos con este principio y poseen su misma plasticidad o dinamicidad a la hora de su aplicación.

Aunque es cierto, también, que la aplicación de estos principios no responde a una lógica basada en la subsidiariedad, sino más bien a una evolución del sistema, condicionada por factores eminentemente políticos y jurisprudenciales. La coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas, la interpretación flexible del reparto competencial y el reconocimiento de la diversidad territorial han permitido el desarrollo de un modelo descentralizado en el que algunas decisiones pueden ser asumidas por instancias más próximas a los ciudadanos, pero siempre dentro del marco constitucional existente y sin que la subsidiariedad actúe como un criterio determinante.

En su momento, la cláusula residual en favor del Estado del art. 149.3 in fine CE pudo jugar un papel opuesto a una lógica de subsidiariedad en su dimensión vertical y negativa, esto es, en favor de los entes autonómicos y locales. También pudo la supletoriedad en favor del Estado, de alguna manera, impedir la construcción de la subsidiariedad sobre la base de un principio de atribución preferencial de las competencias en favor de las comunidades autónomas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional limitó considerablemente la aplicación práctica de la regla de la supletoriedad ex art. 149.3 CE, dejando abierta ahora la posibilidad de desarrollar una relación Estado-comunidades autónomas basada en la lógica de la subsidiariedad.

En definitiva, aunque el principio de subsidiariedad no forma parte del derecho constitucional español ni tiene una aplicación efectiva en el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, su espíritu bien podría entenderse implícitamente reconocido entre los mecanismos propios del funcionamiento del Estado autonómico, pues, como afirma García Roca (‍2004), la subsidiariedad ha de entenderse inmanente a la forma de Estado compuesto. También, incluso, podría deducirse su aplicabilidad de lo dispuesto en el art. 2 CE para el principio de solidaridad, que protege una unidad nacional que ya no puede concebirse sino es de manera solidaria (ibid.). Si bien será una tarea del legislador —estatal y autonómico— darle cabida en nuestro modelo, y conferirle el correspondiente protagonismo en relación con el resto de principios rectores de nuestro sistema territorial, de la misma manera que será una labor propia del Tribunal Constitucional modular y velar por el hecho de que se efectúe una correcta aplicación del principio de subsidiariedad en cada caso concreto. La ausencia del reconocimiento del principio de subsidiariedad en la Constitución no debería impedir, por tanto, su posible consagración por parte del estatuyente o en la legislación estatal o autonómica como criterio delimitador del ejercicio de las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y como elemento favorecedor de las técnicas administrativas de la delegación y encomienda de facultades entre las Administraciones públicas. Faltaría, no obstante, el elemento esencial de la voluntad política para poder hacerlo efectivo. Para que así, de esta manera, no tuvieran que escucharse nuevamente voces tan contrarias al espíritu de la subsidiariedad como aquella que proclamaba: «si necesitan ayuda, que la pidan».