EL SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA EN LAS CORTES GENERALES: AVANZAR HACIA UNA DEMOCRACIA MÁS DELIBERATIVA Y PARTICIPATIVA[1]
The early warning system in Spain: moving towards a more deliberative, participatory and transparent
RESUMEN
Se analiza el sistema de alerta temprana tras dieciséis años de su aplicación por las Cortes Generales. Se evidencia que el derecho primario posibilita a los parlamentos nacionales controlar, de forma preventiva, la conformidad de las propuestas europeas con el principio de subsidiariedad; sin embargo, no permite valorar su proporcionalidad o la intensidad de la medida propuesta de conformidad con los objetivos perseguidos por la Unión.
Se muestra la irrelevancia del control preventivo de subsidiariedad a nivel regional y local en los dictámenes e informes de la Comisión Mixta para la Unión Europea, o en los debates para su aprobación; también la escasez de los dictámenes autonómicos de vulneración que se presentan a las Cortes Generales, su concurrencia en solitario para cada propuesta legislativa, y su referencia por la Comisión Mixta condicionada a la aprobación de un dictamen estatal de vulneración.
Se sugiere una reforma del derecho originario de la UE que garantice un Parlamento estatal más participativo en el proceso de integración europea que controle la proporcionalidad de las iniciativas legislativas europeas. E igualmente se propone una reforma legal que elimine la Comisión Mixta para la Unión Europea y asegure el control de subsidiariedad —y de proporcionalidad— de las iniciativas legislativas europeas por las dos cámaras mediante su análisis por dos subcomisiones especializadas en la materia que formen parte de dos comisiones para la Unión Europea: una en el Congreso (un voto) y otra en el Senado (un voto). Las dos cámaras se podrían pronunciar sobre el control de subsidiariedad y de proporcionalidad de las propuestas europeas a nivel estatal, regional o local; sin embargo, sería el Senado la cámara en la que debería llevarse a cabo un debate con participación de alguna representación de las asambleas legislativas para el descrito control de las iniciativas legislativas a nivel regional y local. Estimamos también que la consolidación de las posiciones mayoritarias sobre el control de subsidiariedad y proporcionalidad de las iniciativas legislativas europeas a nivel regional y local se garantizaría mejor desde un Senado elegido en su totalidad por las asambleas legislativas mediante un sistema proporcional limitado (reforma del art. 69 CE).
Palabras clave: Proporcionalidad; subsidiariedad; Comisión Mixta para la Unión Europea; Senado; senadores.
ABSTRACT
The early warning system is analyzed after 16 years of its implementation by the Spanish Parliament (Cortes Generales). It is shown that primary law allows national parliaments to proactively monitor the conformity of European proposals with the principle of subsidiarity; however, it does not allow for an assessment of their proportionality or the intensity of the proposed measure in relation to the objectives pursued by the Union.
The irrelevance of preventive subsidiarity control at the regional and local levels is demonstrated in the opinions and reports of the Joint Committee for the European Union, or in the debates for their approval; also, the scarcity of regional reports of infringement submitted to the Spanish Parliament (Cortes Generales), their individual submission for each legislative proposal, and their referral by the Joint Committee conditional upon the approval of a national report of infringement.
A reform of EU primary law is suggested to guarantee a more participatory State Parliament in the European integration process, one that oversees the proportionality of European legislative initiatives. A legal reform is also proposed to eliminate the Joint Committee for the European Union and ensure that both Houses of Parliament review the subsidiarity and proportionality of European legislative initiatives through analysis by two specialized subcommittees within two European Union Committees: one in the Congress (1 vote) and the other in the Senate (1 vote). Both Houses could vote on the subsidiarity and proportionality of European proposals at the state, regional, or local level; however, the Senate should be the chamber where a debate, with the participation of representatives from the regional and local legislative assemblies, should be held to review these initiatives. We also believe that the consolidation of the majority positions on the control of subsidiarity and proportionality of European legislative initiatives at the regional and local level would be better guaranteed from a Senate elected entirely by the Legislative Assemblies through a limited proportional system (reform of art. 69 CE).
Keywords: Proportionality; subsidiarity; Joint Committee for the European Union; Senate; senators.
I. INTRODUCCIÓN[Subir]
La integración de España en las Comunidades Europeas implicaba «lograr la realización de los objetivos previstos por los tratados constitutivos de aquéllas»[3]. En el marco de nuestro Estado compuesto, la cesión del ejercicio de competencias a las instituciones supranacionales (art. 93 CE) no supuso propiamente un déficit democrático en los niveles de distribución del poder legislativo —estatal y regional— cuanto una limitación del alcance regulativo de las competencias estatales y autonómicas, en la medida de su atribución a la organización internacional para alcanzar los objetivos supranacionales previstos.
El progresivo fortalecimiento de la integración europea en paralelo con el alejamiento de la toma de decisiones respecto de la instancias estatales y regionales propició el reconocimiento normativo del principio de subsidiariedad[4] y de proporcionalidad (art. 3B Tratado de Maastricht). A partir de este momento, la Unión podía intervenir en ámbitos que no fueran de su competencia exclusiva cuando los objetivos de la acción pretendida no pudieran ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, pudieran «lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario» (principio de subsidiariedad); se exigía, además, que en caso de intervención la acción no excediera de «lo necesario para alcanzar los objetivos de derecho de la Unión» (principio de proporcionalidad)[5].
Las reivindicaciones de participación de los parlamentos nacionales y entes subestatales en el proceso de integración europea (Protocolos Anejos del fallido proyecto de Tratado por el que se Instituye una Constitución para Europa, de 29 de octubre 2004)[6] se regularán en el art. I-11, apdo. 3, del Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa[7], y se consagrarán, finalmente, en el art. 5.3 TUE —redactado en términos similares al precepto del Proyecto Constitucional Europeo—: «[…] la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión»[8]. Asimismo, el Protocolo n.º 1, sobre el cometido de los parlamentos en la Unión Europea, y, de forma pormenorizada, el n.º 2, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anexos al TUE y al TFUE, reglan el denominado sistema de alerta temprana para el control preventivo del principio de subsidiariedad de los proyectos de actos legislativos por los parlamentos nacionales, en el marco de las competencias no exclusivas[9].
La regulación de este mecanismo vincula el retorno de las propuestas a los órganos encargados de su elaboración —para su estudio, o, en su caso, modificación o retirada— para su aprobación por un tercio, al menos, de la totalidad de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales, umbral que se reducirá a un cuarto cuando se trate de un proyecto de acto legislativo presentado sobre la base del art. 76 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia[10]. Asimismo, omite el control preventivo de proporcionalidad de las iniciativas legislativas europeas, lo que impide debatir sobre su intensidad, o sobre su aplicación en un marco de actuación flexible.
Los órganos europeos están obligados a «tomar nota» sobre la vulneración del principio de subsidiariedad de los proyectos de actos legislativos que presentan, no sobre el juicio de proporcionalidad (Mangas Martín y Liñán Nogueras, 2024: 91). El juicio de subsidiariedad, además, está neutralizado por el consenso mínimo de otros parlamentos o cámaras nacionales según los casos. En consecuencia, el informe de la Comisión Mixta que relaciona la imposibilidad del Estado de alcanzar de forma suficiente los objetivos de la acción (juicio positivo de subsidiariedad) con su desproporcionalidad o intensidad no logra sumarse a otros dictámenes estatales de vulneración cuyo consenso pueda permitir el retorno de la propuesta a los órganos encargados de su elaboración para nuevo estudio, modificación o revisión, en su caso.
Asimismo, los dictámenes autonómicos motivados de vulneración del principio de subsidiariedad a nivel regional o local de las propuestas europeas que pueden presentar las comunidades autónomas quedan vinculados a la decisión parlamentaria nacional de vulneración[11]. La regulación estatal del sistema de alerta temprana (Ley 24/2009, de 22 de diciembre, de modificación de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, para su adaptación al Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007) amplía el campo de acción del juicio de subsidiariedad a nivel regional y local, al mandatar al Congreso y al Senado la remisión automática de las iniciativas legislativas de la Unión a las Asambleas legislativas autonómicas «sin prejuzgar la existencia de competencias autonómicas afectadas» para su valoración y elaboración de dictamen de vulneración (art. 6.1); sin embargo, la trascendencia de los dictámenes autonómicos de vulneración queda condicionada por la deliberación del Parlamento nacional; pues la Comisión Mixta del Congreso y del Senado para la Unión Europea solo está obligada a incorporar la relación de dictámenes remitidos por los parlamentos de las comunidades autónomas «y las referencias necesarias para su consulta» cuando el dictamen motivado de la Comisión Mixta concluya sobre la vulneración del principio de subsidiariedad (art. 6.3).
Un análisis de los dictámenes e informes de la Comisión Mixta muestra la intrascendencia del control de subsidiariedad, a nivel regional y local, en los contenidos de los dictámenes e informes de la Comisión Mixta para la Unión Europea, o en los debates para su aprobación. Asimismo, los escasos dictámenes autonómicos de vulneración que se presentan concurren en solitario y su referencia por la Comisión Mixta está condicionada a la aprobación de un dictamen estatal de vulneración.
Se analizan los dictámenes e informes de la Comisión Mixta y se evidencia que en muchos de ellos se identifica el control de subsidiariedad de las iniciativas legislativas con la exigencia de proporcionalidad, o aplicación de la medida en un marco jurídico flexible.
En este sentido, se plantea una reforma legal y constitucional que asegure la participación de las asambleas legislativas autonómicas en la formación de la voluntad estatal en el Senado y desde un Senado elegido por las descritas asambleas por un sistema proporcional limitado.
II. CONTROL DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD ¿Y DE PROPORCIONALIDAD? [Subir]
1. Principio de subsidiariedad y proporcionalidad[Subir]
El derecho primario mandata a las instituciones europeas el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad en el ejercicio de sus competencias, sin embargo, limita el control preventivo de los parlamentos nacionales al principio de subsidiariedad (art. 5.3 TUE)[12].
El principio de subsidiariedad opera a partir de las competencias no exclusivas atribuidas por los Estados miembros a la Unión. No constituye fundamento para controlar si la Unión es o no competente para regular un acto legislativo, como tampoco para evidenciar si una competencia atribuida se ha utilizado dentro de los límites positivos y negativos determinados por los objetivos genéricos y específicos que rigen el ejercicio de dicha competencia (Linde Paniagua, 2012: 126).
El control de subsidiariedad exige acreditar que los objetivos previstos en el Tratado, en el marco del ejercicio de competencias no exclusivas, no pueden alcanzarse por los Estados miembros al margen de la Unión a través del ejercicio de sus propias competencias (insuficiencia), y, sin embargo, pueden lograrse por la Unión (suficiencia). Asimismo, la Unión debe acreditar que a través del ejercicio de sus competencias los objetivos perseguidos pueden lograrse mejor por la Unión (eficacia) (ibid.).
El art. 5 del Protocolo n.º 2 anejo al TUE y al TFUE exige que la argumentación en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad del proyecto de acto legislativo deba reflejarse en una ficha que incluya «los pormenores» que permitan evaluar el cumplimiento de tales principios: «evaluación del impacto financiero y, cuando se trate de una directiva, sus efectos en la normativa que han de desarrollar los Estados miembros, incluida, cuando proceda, la legislación regional». Además, precisa que «las razones que justifiquen la conclusión de que un objetivo de la Unión puede alcanzarse mejor en el plano de ésta se sustentarán en indicadores cualitativos y, cuando sea posible, cuantitativos»[13].
Por su parte, el art. 5.4 TUE exige que la intervención de la Unión lo sea de conformidad con el principio de proporcionalidad de modo que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados (art. 5.4 TUE).
A diferencia del juicio de subsidiariedad, el derecho primario no reconoce, de forma expresa, el control del principio de proporcionalidad de las propuestas legislativas por los parlamentos nacionales (apdo. 3, párrafo segundo, in fine, del art. 5 del TUE, de los arts. 6, 7 y 8 del Protocolo 2, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y del art. 3 del Protocolo 1, sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea). Aunque el art. 8 del Protocolo n.º 2 anejo al TUE y al TFUE no incluye el control jurisdiccional de la proporcionalidad, este puede llevarse a cabo indirectamente con motivo del control jurisdiccional de la subsidiariedad (Linde Paniagua, 2012: 133 y 134). La exclusión, sin embargo, resulta trascendente cuando el juicio conforme con el principio de subsidiariedad resulta de la intensidad de la medida (disconformidad con el principio de proporcionalidad), dado que este informe no se suma a los dictámenes de los parlamentos europeos cuyas mayorías de consenso pueden provocar el estudio, revisión, y modificación del acto legislativo por los órganos encargados de su elaboración.
La exigencia de proporcionalidad se centra en el requisito de la necesidad de la acción, su idoneidad[14] y el criterio de mínima intervención compatible con el logro del fin legítimo, los objetivos de los tratados[15]. El control de proporcionalidad valora la intensidad de la medida desde un doble punto de vista —formal y material—. En sentido formal, permite alternativas normativas más o menos intensas al ejercicio de una competencia —reglamento o directiva—. La formalización de una medida mediante un reglamento excluye, o puede excluir, la colaboración de los Estados miembros mientras que la directiva permite su colaboración. Si el TFUE posibilita alternativas formales al ejercicio de una competencia —reglamento o directiva—, la utilización del reglamento debe justificarse frente al uso de la segunda (directiva) que permite un margen de intervención de los Estados miembros. Del mismo modo, corresponde justificar la intensidad material de la medida, en aras de los objetivos que persigue la Unión, si bien tal motivación supone un juicio de oportunidad cuya configuración final corresponde al Parlamento Europeo y al Consejo[16].
2. Control preventivo de subsidiariedad y principio de proporcionalidad en los informes y dictámenes de la Comisión Mixta para la Unión Europea[Subir]
El derecho primario no habilita a los parlamentos nacionales para llevar a cabo el control preventivo de proporcionalidad de los proyectos de actos legislativos[17].
La doctrina ha manifestado la dificultad de separar la subsidiariedad de la proporcionalidad cuando la imposibilidad de los Estados miembros para alcanzar los objetivos de la Unión pueda depender de la intensidad de la acción, desde su significado tanto formal como material (Linde Paniagua, 2012: 133).
Los Estados miembros tampoco pueden pronunciarse sobre la oportunidad de la acción, ni adicionar modificaciones al proyecto de acto legislativo, pues la Unión Europea ejerce competencias que han sido atribuidas por los Estados miembros para llevar a cabo los objetivos de la Unión. El ordenamiento supranacional no posee una naturaleza federal, por lo que los parlamentos nacionales no pueden configurar el contenido de la acción en el marco de sus competencias. Estimamos, sin embargo, que deben estar legitimados para llevar a cabo un control preventivo sobre la intensidad y progresividad de la medida que garantice su cumplimiento por ellos, o su implementación, en un marco jurídico flexible.
En la generalidad de los proyectos de actos legislativos, la Comisión Mixta para la Unión Europea ha informado sobre su conformidad con el principio de subsidiariedad al argüir que los objetivos de la acción no pueden lograrse de modo suficiente a nivel central[18], atendido el carácter transfronterizo de la acción y la imposibilidad de ser alcanzada, de forma suficiente y eficaz, por los Estados[19].
Muchos informes han incorporado juicios sobre la conformidad o disconformidad del proyecto de acto legislativo con el principio de proporcionalidad. En los casos de informes de conformidad con el principio de subsidiariedad, la mención adicional sobre la adecuación o intensidad de la acción para el cumplimiento de los objetivos pretendidos constituye un juicio de oportunidad intrascendente que se añade a la decisión de conformidad de la medida con el principio de subsidiariedad[20]. Otros dictámenes negativos de subsidiariedad, sin embargo, argumentan en términos de desproporcionalidad de la acción para alcanzar los objetivos de la Unión, destacando que la intensidad de la medida es la que impide al Estado alcanzar, de modo suficiente, los objetivos de la acción[21], o dificulta su cumplimiento en un marco jurídico flexible[22]. El informe de la Comisión Mixta que relaciona la imposibilidad del Estado de alcanzar de forma suficiente los objetivos de la acción (juicio positivo de subsidiariedad) con su desproporcionalidad o intensidad no logra sumarse a otros dictámenes estatales de vulneración cuyo consenso pueda permitir el retorno de la propuesta a los órganos encargados de su elaboración para nuevo estudio, modificación o revisión, en su caso. En otros informes, el juicio positivo de subsidiariedad justificado en la desproporcionalidad de la medida se acompaña de sugerencias de modificación de su contenido: son observaciones cuya configuración solo corresponde a los órganos de la Unión[23].
La doctrina ha valorado la necesidad de distribuir toda o parte de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros (Pazos-Vidal, 2019: 27). En el ámbito supranacional, sin embargo, los ámbitos para la integración no son propiamente títulos competenciales, «sino preceptos que categorizan en abstracto las competencias» (Mangas, 2024: 83); se trata de ámbitos y objetivos (bases jurídicas) para una integración in progress que, por lo mismo, es dinámica. En este sentido, estimamos que las medidas que regla el derecho derivado para el cumplimiento de los objetivos de integración deberían ser proporcionales, de modo que su contenido y forma no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados (art. 5.4 TUE) y permitan a los Estados miembros actuar dentro de un marco jurídico flexible. También creemos que el Parlamento nacional bien podría controlar la proporcionalidad de las propuestas de actos legislativos. Y ello en aras de una democracia más participativa, en la línea del objetivo de la Unión Europea, 2025-2029. Estimamos, pues, que es posible un Parlamento nacional más involucrado en la formación de la voluntad de la UE.
III. EL CONTROL DE SUBSIDIARIEDAD, A NIVEL REGIONAL O LOCAL [Subir]
1. El control preventivo de subsidiariedad a nivel regional o local por la Comisión Mixta para la Unión Europea[Subir]
En virtud del art. 5.3 TUE y el art. 6 in fine del Protocolo n.º 2 anejo al Tratado de Lisboa, el control del principio de subsidiariedad a nivel regional o local queda vinculado a la decisión de los parlamentos nacionales, al margen de cuál sea la distribución de competencias entre el Parlamento nacional y los parlamentos regionales en cada Estado (Fromage, 2017: 120). La Ley 24/2009, de 22 de diciembre, de modificación de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, para su adaptación al Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, ha reglado la remisión de las iniciativas legislativas de la Unión a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas sin prejuzgar la existencia de competencias (art. 6.1); sin embargo, la Comisión Mixta solo incorporará la relación de los dictámenes remitidos por los parlamentos de las comunidades autónomas —y las referencias que sean necesarias para su consulta— en caso de aprobación de un dictamen estatal de vulneración del principio de subsidiariedad (art. 6.3)[24]. Tampoco está prevista la presencia de representantes autonómicos que puedan defender y debatir un dictamen motivado contrario al principio de subsidiariedad, como en el caso del Gobierno central. La Resolución de las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de septiembre de 1995, sobre desarrollo de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea (modificada por Resolución de las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de mayo de 2010), determina que el dictamen de vulneración motivado que, en su caso, pueda aprobar el Parlamento de una comunidad autónoma debe ser recibido por la Comisión Mixta para la Unión Europea en el plazo de cuatro semanas desde la remisión de la iniciativa legislativa europea por las Cortes Generales para que pueda ser tenido en consideración (art. 8.3). Presentada la propuesta de dictamen motivado se procederá a su inmediata distribución y la Presidencia de la Comisión Mixta para la Unión Europea abrirá un plazo no inferior a cinco días hábiles para la presentación de propuestas alternativas y de enmiendas, así como para que puedan presentarse solicitudes de avocación de la aprobación final por los plenos de las cámaras. Concluido dicho plazo, el presidente de la Comisión Mixta convocará sesión para su debate y votación (art. 8.4) que se llevará a cabo de acuerdo con el procedimiento para la aprobación de las proposiciones no de ley. En caso de comparecencia del Gobierno para explicar su posición, los portavoces de los grupos parlamentarios podrán hacer uso de la palabra (art. 8.5). Durante la sesión en que se debatan propuestas de dictámenes motivados podrán admitirse enmiendas de carácter técnico, terminológico o gramatical.
2. El control preventivo de subsidiariedad a nivel regional o local en los informes y dictámenes de la Comisión Mixta para la Unión Europea[Subir]
En líneas generales, los informes de la Comisión Mixta han obviado el control de subsidiariedad a nivel regional o local, o han reiterado de forma constante la fórmula del art. 5.3 TUE —imposibilidad del Estado de alcanzar los objetivos de la acción a nivel regional y local—[25]. Algunos dictámenes de vulneración de la Comisión Mixta arguyen, de modo excepcional, la posibilidad de alcanzar los objetivos a nivel regional y/o local[26]. Otros dictámenes estatales de vulneración han descrito el dictamen autonómico de disconformidad con el principio de subsidiariedad[27].
Pese a ello, algunos informes estatales han enumerado en sus antecedentes los dictámenes o informes autonómicos con observaciones. E incluso han revelado su exacto contenido que muchas veces se relaciona con la proporcionalidad de la medida[28]. En otros informes estatales no conocemos si los argumentos de los dictámenes autonómicos con observaciones referenciados en los antecedentes de los informes de la Comisión Mixta han influido —o de qué forma— en su redacción, pues nada de ello se revela en su contenido, ni en los debates de la Comisión Mixta para su aprobación[29]. En muchas ocasiones, los dictámenes o informes autonómicos con observaciones que se adjuntan a los informes o dictámenes estatales sobre una propuesta van en solitario, y, a veces, una síntesis de su contenido se copia en los dictámenes de la Comisión Mixta sin inclusión de su opinión al respecto[30].
La actuación de los parlamentos autonómicos tampoco permite avizorar si su dictamen será asumido por la mayoría de los parlamentos autonómicos; o si las asambleas autonómicas estarían dispuestas a acordar la diferencia, es decir, el juicio negativo de subsidiariedad de una propuesta que solo afecta a una o algunas de ellas. De momento, la Comisión Mixta solo está obligada a enumerar la relación de dictámenes autonómicos de vulneración y las referencias necesarias para su conocimiento; ello solo en el supuesto de que exprese disconformidad con el principio de subsidiariedad de la propuesta.
Ciertamente, la revelación de los dictámenes autonómicos depende del juicio de vulneración de la propuesta de la Comisión Mixta para la Unión Europea (Fromage, 2017: 120), sin embargo, poco se puede esperar de la receptividad estatal sobre el hecho regional y local si los parlamentos autonómicos no presentan dictámenes que la estimulen.
Un análisis de la actividad de los parlamentos autonómicos durante todos estos años desde la implementación del sistema de alerta temprana (2010) revela que los dictámenes autonómicos de vulneración son escasos y presentados en solitario, sin que concurran apenas con otros dictámenes autonómicos[31]. Los abundantes informes de conformidad que se elaboraron por los parlamentos autonómicos durante los primeros años de implementación del mecanismo de alerta temprana han sido sustituidos por las comunicaciones de los parlamentos autonómicos a las Cortes Generales sobre la no emisión del dictamen motivado o el archivo del expediente[32]. Los dictámenes autonómicos son escasos y se está evolucionando hacia la emisión de informes con observaciones. Otros parlamentos autonómicos simplemente no revelan actividad alguna al respecto[33].
La ausencia de dictámenes o informes autonómicos se ha justificado por la brevedad del tiempo para su elaboración (cuatro semanas) y escasos medios personales y materiales de los parlamentos autonómicos[34], lo que contrasta, sin embargo, con los pormenorizados procedimientos de control de subsidiariedad regulados por algunas comunidades autónomas y en los que intervienen varios órganos en la elaboración del correspondiente informe[35].
La doctrina ha puesto el acento en el desarrollo de la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales de la UE (CALRE), organización formada por los presidentes de los parlamentos regionales con competencias legislativas en el marco de la Unión Europea. Defiende una actuación conjunta para articular un criterio en torno a una propuesta legislativa de la UE que pueda ser más efectiva que una actuación parlamentaria individual (Palomares Amat, 2019: 64).
Creemos, sin embargo, que la posición institucional de la CALRE no puede confrontarse con los parlamentos nacionales ni puede vincular la decisión del Parlamento Europeo, único órgano legitimado junto con el Consejo para decidir sobre el contenido de los actos legislativos. Consideramos igualmente que una posición mayoritaria de la CALRE quizá podría obviar las posiciones de las comunidades autónomas defendidas de modo individual.
La doctrina también ha propuesto elevar a rango constitucional la participación de las comunidades autónomas en la formación de la voluntad estatal sobre las iniciativas legislativas europeas que, además, determine el locus institucional en el que dicha posición se exprese en materias de titularidad autonómica, propiciando así una posición común ante los órganos centrales[36].
En este sentido, creemos necesaria una reforma legal y constitucional que asegure la participación de las asambleas legislativas autonómicas en la formación de la voluntad estatal en el Senado y desde un Senado elegido por las descritas asambleas.
La participación autonómica en el Senado requeriría una modificación de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, que, en línea con otros modelos territoriales compuestos (Alemania e Italia), elimine la Comisión Mixta para la Unión Europea y asegure dos comisiones para la Unión Europea en cada cámara —una en el Congreso y otra en el Senado—, así como dos subcomisiones en cada una de ellas. Una de las subcomisiones de cada cámara se encargaría del control de subsidiariedad y de proporcionalidad de las iniciativas legislativas y de la emisión de dictámenes o informes, con un voto para cada cámara de los dos que asigna la UE a cada Estado miembro en caso de aprobación de un dictamen de vulneración del principio de subsidiariedad (art. 7.1 in fine del Protocolo n.º 2 anejo al Tratado de Lisboa)[37].
Estimamos que en ambas cámaras se podría asegurar el control de subsidiariedad y de proporcionalidad de las iniciativas legislativas a nivel estatal, regional y local. Sin embargo, creemos que en el Senado se debería llevar a cabo un proceso deliberativo en forma de debate en la subcomisión supuestamente creada para controlar el principio de subsidiariedad —y de proporcionalidad— previa la exposición del dictamen o dictámenes por una representación autonómica. Estimamos, también, que la consolidación en el Senado de las posiciones mayoritarias sobre el control del principio de subsidiariedad —y el pretendido juicio de proporcionalidad— de las iniciativas legislativas europeas a nivel regional y local no se propiciaría sino desde un Senado elegido en su totalidad por las Asambleas legislativas de las comunidades autónomas por un sistema proporcional limitado que reserve algún puesto a la minoría parlamentaria (art. 69 CE)[38]; una reforma del sistema de elección, por tanto, que sería diferente del seguido en la actualidad para la designación de senadores por las asambleas legislativas que debe asegurar en todo caso la «adecuada representación proporcional» (art. 69.5 CE) (Garrote de Marcos, 2023: 276-277); también un sistema de elección distinto del creado para la elección actual de la mayor parte de los senadores por la ciudadanía[39].
IV. CONCLUSIONES[Subir]
En el derecho de la Unión Europea los parlamentos nacionales controlan de forma preventiva la subsidiariedad del proyecto de acto legislativo, no su intensidad o proporcionalidad. El informe de la Comisión Mixta que justifica la conformidad con el principio de subsidiariedad de la medida con su intensidad o desproporcionalidad no logra sumarse a otros dictámenes estatales de vulneración cuyo consenso pueda permitir el retorno de la propuesta para estudio, modificación o revisión, en su caso.
Los parlamentos estatales no pueden «decir» el derecho de la Unión, pero sí prevenir sobre su proporcionalidad para alcanzar el cumplimiento de los objetivos supranacionales en un marco jurídico flexible. Se propone una reforma del derecho primario de la UE que permita a los parlamentos estatales de los Estados miembros valorar la proporcionalidad de las medidas para lograr los objetivos de la Unión Europea.
En líneas generales, el control preventivo de subsidiariedad a nivel regional y local que se esgrime en los dictámenes e informes de la Comisión Mixta para la Unión Europea ha sido irrelevante, al igual que los debates en donde han tomado forma.
Sería necesaria una reforma legal (Ley 8/1994) que asegurase una mayor especialización en los asuntos europeos por parte de las cámaras. En este sentido, se propondría eliminar la Comisión Mixta para la Unión Europea y favorecer la creación de dos subcomisiones especializadas en el control de subsidiariedad y de proporcionalidad en dos comisiones distintas —una en el Congreso y otra en el Senado— con un voto para cada cámara en el caso de dictámenes de vulneración del principio de subsidiariedad y proporcionalidad de las iniciativas legislativas. Las dos cámaras se pronunciarían sobre el control de subsidiariedad y el pretendido control de proporcionalidad a nivel estatal, regional o local a través de las subcomisiones creadas al efecto; sin embargo, sería el Senado la cámara en la que debería llevarse a cabo un debate con participación de alguna representación de las asambleas legislativas para el descrito control de las iniciativas legislativas a nivel regional y local. Estimamos, además, que la consolidación de las posiciones mayoritarias sobre el control del principio de subsidiariedad y de proporcionalidad de las iniciativas legislativas europeas a nivel regional y local se propiciaría mejor desde un Senado elegido en su totalidad por las asambleas legislativas de las comunidades autónomas mediante un sistema de elección proporcional limitado.