EL FINAL DEL SENTIDO GARANTISTA DE LA CONSTITUCIÓN: A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA 137/2025, DE 26 DE JUNIO, SOBRE LA LEY DE AMNISTÍA

I. CONSIDERACIONES GENERALES[Subir]

No es, desde luego, cualquier sentencia del Tribunal Constitucional. Se trata de la decisión que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por más de cincuenta diputados frente a la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (en adelante, LOANCat), sin duda una ley tan trascendente como polémica en su tramitación y en su fondo, en cuya descripción detallada no considero necesario entrar, más allá de lo que sea necesario para el comentario de la decisión del Tribunal Constitucional. Baste apuntar que, salvo dos declaraciones de inconstitucionalidad puntuales, y una de interpretación conforme, el Tribunal declara globalmente la constitucionalidad de la ley.

Ya hay quien la ha considerado la más importante en los cuarenta y cinco años de historia del Tribunal Constitucional (‍Tajadura, 2025: 175). Pero también se ha destacado con crudeza que esta decisión contiene graves errores, y que con ella el Tribunal Constitucional «ha perdido en esta ocasión una inmejorable oportunidad de hacer valer que, como tal institución, mantiene su razón de ser» (‍Cruz Villalón, 2025), o incluso que «ha abdicado por completo de su función de defensor de la Constitución y ha destruido el presupuesto y fundamento de su propia legitimidad que no es otro que la supremacía normativa de la Constitución» (‍Tajadura, 2025: 177), de tal manera que esta sentencia «deja maltrecha para el futuro nuestra democracia constitucional» (‍Aragón, 2026: 187).

Ciertamente, antes del anuncio y posterior tramitación de lo que luego ha sido la Ley Orgánica 1/2024, la doctrina no dedicó muchos estudios a la cuestión, aunque algunos de los más rigurosos y profundos (‍Aguado Renedo, 2001; ‍García Mahamut, 2004) consideraron que la amnistía era una opción permitida por la Constitución. Más recientemente, en el debate doctrinal sobre la constitucionalidad de la amnistía, bastante intensificado desde que se anunció la proposición de ley, se pueden encontrar opiniones de muy ilustres juristas a favor de dicha constitucionalidad (‍López Guerra, 2024a: 339; ‍2024b: 15; ‍García Roca, 2024a: 13; ‍2024b: 27; ‍Ridao, 2023), pero probablemente una mayoría en contra (‍Aragón 2024a: 65; ‍2024b: 361, ‍Ruiz Robledo, 2024a: 153; ‍2024b: 45; ‍Tajadura, 2024: 89; ‍Blanco Valdés, 2024: 297; ‍De Carreras, 2024: 104; ‍Díaz Revorio, 2024; ‍Delgado Ramos, 2025: 215), mientras otros autores han entendido que, teniendo prima facie cabida la amnistía en la Constitución, sin embargo, esta en concreto resultaba inconstitucional (‍Aguado Renedo, 2024: 49; ‍Carmona Contreras, 2024: 69).

Es indudable, por tanto, que existen argumentos jurídicos en uno y otro sentido. Pero la sentencia del Tribunal Constitucional, para llegar a una conclusión de constitucionalidad casi total de la ley, utiliza argumentos endebles y tergiversados, realiza afirmaciones generales innecesarias y muy cuestionables, que alteran su propia posición y desdibujan por completo el sentido garantista de la Constitución. Además, incurre en contradicciones manifiestas, e ignora o tergiversa su propia jurisprudencia sobre diversas cuestiones. Y, en el fondo, utiliza el mismo argumento con el que ha descartado la inconstitucionalidad de toda amnistía, para validar, una y otra vez, cada una de las previsiones expresas de esta ley, que hubieran requerido un examen más estricto de proporcionalidad.

Sobre la argumentación se ha llegado a decir que la sentencia es «un puro secarral dialéctico que, con apariencia de apretarse los machos para lidiar la compleja faena, lo que en realidad hace es eludirla, tomando el olivo de una literalidad que le permite ausentarse en bloque de pronunciarse sobre los puntos de debate ofrecidos por los recurrentes» (‍Trillo, 2025: 10), o más en breve, que es «una sentencia lamentable», que muestra como nunca antes «a un tribunal retorcerse en su argumentación a fin de obtener un resultado claramente contrario a Derecho, que venía predeterminado políticamente» (‍Bar Cendón, 2025).

Por lo demás, para llegar a esta decisión, de forma indudablemente apresurada, el Tribunal siguió un proceso muy cuestionable, en el que se han denunciado graves irregularidades en los procesos de abstención y recusación de los magistrados, como han evidenciado los votos particulares; en el que se descarta desde el inicio la solución más coherente con el respeto a la primacía del derecho de la Unión Europea, como hubiera sido plantear una cuestión prejudicial o esperar a la resolución de las que ya estaban planteadas; y sobre todo, en el que se aprecia la ausencia casi total de una verdadera deliberación sosegada (‍Cruz Villalón, 2025) que habría podido conducir a una posición acaso más matizada, pero, sobre todo, más convincente. Porque, en efecto, parafraseando la célebre frase de Unamuno, podría decirse que el Tribunal (o más bien, la mayoría de seis votos) vence, pero no convence. De tal manera que, en un momento clave para la defensa del Estado de derecho, el supremo intérprete de la Constitución abdica de su esencial función de garantía jurídica de esta, haciendo caer a mínimos su propia imagen y prestigio. Desde luego, es esta una crítica dura, y también muy dolorosa para quien la escribe; requiere por ello una fundamentación más detallada que, dentro de las limitaciones de espacio que exige esta publicación, trataré de llevar a cabo.

II. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y EL CONTROL DE EUROPEIDAD[Subir]

Antes de entrar en la cuestión central resuelta por esta sentencia, conviene detenerse en un aspecto procesal, pero de importancia capital, como es el relativo a si, existiendo motivos para entender que la ley de amnistía es contraria, además de la Constitución, al derecho de la Unión Europea, y que al menos en algunos casos la contradicción se produce por los mismos motivos, hubiera sido procedente plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, o al menos esperar a que este resolviera las que ya habían sido planteadas por algunos órganos jurisdiccionales españoles por los mismos motivos. Esta opción había sido planteada por los recurrentes, y apoyada por algunos de los magistrados que luego han presentado votos particulares, pero en todo momento fue rechazada por la mayoría del Tribunal.

Hay que señalar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la manera de resolución de este tipo de situaciones venía ya establecida en resoluciones anteriores, si bien en decisiones que resolvían cuestiones de inconstitucionalidad. Esta doctrina sostiene que deben resolverse primero las cuestiones vinculadas al control de europeidad, bien sea mediante el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo o mediante la inaplicación directa de la ley por el juez ordinario, allí donde esta opción es posible de acuerdo con el derecho europeo; y solo si la respuesta a este cuestionamiento es negativa, y una vez confirmado, por tanto, que la ley es aplicable, puede plantearse la cuestión de inconstitucionalidad para resolver las dudas de constitucionalidad de la norma. Esta idea ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional en diversas resoluciones^[1], y asumida en general por la doctrina que ha analizado la cuestión (por ejemplo, ‍Cruz Villalón y Requejo, 2015: 190 y ss.; ‍Díaz Revorio y Travé Valls, 2025: 85).

Sin embargo, en este caso el Tribunal Constitucional rechaza ambas opciones, con el argumento de que el control de constitucionalidad y el de europeidad se sitúan en planos diferentes:

El juicio de validez no prejuzga, en definitiva, el de aplicabilidad (y viceversa), pues ambos juicios utilizan parámetros normativos de control distintos (FJ 1.2.2.b).

El Tribunal señala que esa autonomía de ambos planos, sin embargo, opera de forma diferente en las cuestiones de inconstitucionalidad y en los recursos de inconstitucionalidad. En el primer caso, dado que el planteamiento de la cuestión solo puede llevarse a cabo respecto a una norma con rango de ley «aplicable al caso», y no lo será la que es contraria al derecho de la Unión, deben resolverse en efecto las dudas de europeidad antes de plantear la propia cuestión de inconstitucionalidad, y por el mismo juez ordinario que la plantea^[2]. En cambio, en el caso de un recurso de inconstitucionalidad, «el juicio de validez constitucional no conlleva, por concepto, ningún juicio de aplicabilidad previo, de suerte que la ley impugnada se somete, en exclusiva, a contraste abstracto con las exigencias que dimanan de la Constitución y el bloque de la constitucionalidad [por todas, STC 40/2025, de 11 de febrero, FJ 3 a)]». Por tanto, y siempre de acuerdo con el Tribunal Constitucional, «no hay, en definitiva, interferencia posible entre el juicio de validez constitucional y el juicio de aplicabilidad que sirve de presupuesto al hipotético planteamiento de una cuestión prejudicial interpretativa». La sentencia, a continuación, recuerda la jurisprudencia previa según la cual el derecho de la Unión Europea no forma parte del canon de constitucionalidad de la ley, y aunque reconoce que los valores de la Unión «definen la propia identidad de la Unión Europea» y «también se encuentran en la Constitución Española y, por tanto, nuestro tribunal puede utilizar la jurisprudencia del TJUE», como ya ha hecho en algunas ocasiones, «para interpretar esos parámetros comunes de conformidad con dicho Tribunal», sin embargo, recalca que incluso en tales casos el parámetro de la constitucionalidad es solo la norma constitucional. Por tanto, concluye que «el presente proceso constitucional es un recurso de inconstitucionalidad en el que se dilucida únicamente la validez constitucional de la LOANCat», de manera que

Y añade:

Es verdad que la cuestión que aquí se plantea se refiere a un recurso de inconstitucionalidad, mientras que la jurisprudencia anterior se centraba en las cuestiones de inconstitucionalidad. Y son conocidas y notorias las diferencias entre y uno y otro procedimiento. Pero la cuestión para dilucidar es si esas diferencias justifican una solución distinta a la ofrecida hasta ahora, desde la perspectiva de la relación entre aplicabilidad y validez. En resumen, se trata de justificar por qué motivo tendría sentido pronunciarse sobre la validez de una norma antes de saber si es realmente aplicable. Por lo demás, la autonomía teórica de las cuestiones de europeidad (aplicabilidad) y constitucionalidad (validez) no es tan evidente en la práctica, y se diluye hasta prácticamente desaparecer cuando el parámetro de una y otra es el mismo principio, como sucede señaladamente con el caso del Estado de derecho. Si España está integrada en Europa, y una norma es contraria a este principio, debería ser antieuropea e inconstitucional; y si no es lo primero, no es probable que sea lo segundo.

Por ello, cabía esperar las contundentes críticas que todos los votos plantean a esta cuestión. Así, Espejel señala:

Y añade:

Por su parte, Arnaldo, en su apdo. I.6.3, señala: «El argumento es falaz, ya que el hecho de la contravención con el Derecho de la Unión no sea canon de constitucionalidad de una norma, no impide que proceda plantear la cuestión prejudicial, porque, a diferencia de lo que parece deducirse de la sentencia, la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sí hubiera tenido incidencia para la resolución de este recurso de inconstitucionalidad».

En esta línea, Tolosa Tribiño indica expresamente:

Como ha destacado Urías (‍2025: 160), en casos como este, «el no disponer previamente de la interpretación de la justicia europea sobre el asunto podrá dar lugar a contradicciones». Y es que, en efecto, el Tribunal Constitucional se separa de su criterio anterior con un argumento artificioso, enfatizando diferencias que son irrelevantes en el caso, y haciendo dejación total de la que debería ser una de sus preocupaciones fundamentales en el marco del proceso de integración europea, como es la coordinación de criterios y el deseo de evitar disfunciones graves entre los tribunales, o absurdos como el que supondría que la ley de amnistía sea conforme con el principio del Estado de derecho según el art. 1 de la Constitución española, pero no según se entiende en el art. 2 del Tratado de la Unión Europea. Porque, en realidad, aunque el Tribunal Constitucional dice utilizar la jurisprudencia del TJUE, en este caso no lo hace; ni, en realidad, podría hacerlo, dado que cualquier precedente que se pudiera citar no respondería a la cuestión específica de si esta ley de amnistía (que tampoco tiene, por muchos motivos, parangón con ninguna otra conocida en Europa) es contraria al entendimiento que ha de darse al principio del Estado de derecho, según el ordenamiento de la Unión. Con esta actitud, incumple las exigencias del derecho de la Unión, ignora por completo el mandato del artículo 10.2 de la Constitución (que implica conocer y seguir la interpretación que de los tratados internacionales hacen los correspondientes tribunales) y se exime a sí mismo de la obligación que considera aplicable a los tribunales ordinarios.

El magistrado Enríquez es, quizá, el que resulta más incisivo y claro a la hora de señalar las graves consecuencias de la decisión del Tribunal de no plantear la cuestión ni esperar a que se resuelvan las pendientes: «Nada ocurre si el Tribunal Constitucional declara constitucional una ley y luego el Tribunal de Justicia de la Unión Europea la declara inaplicable; es lo que dice la sentencia». Y añade: «Se acabó el tan ponderado diálogo entre tribunales. Se acabó la obligación del Tribunal Constitucional de velar por el respeto al principio de primacía del Derecho de la Unión Europea. Sencillamente, tras esta sentencia el Tribunal Constitucional queda fuera del sistema judicial europeo» —apdo. 1 (1)—.

En efecto, me parece que, a pesar de algunos titubeos en la jurisprudencia anterior, nunca anteriormente se había llegado a este nivel de «indiferentismo europeo» por parte del Tribunal Constitucional. Habrá que esperar a conocer la decisión del TJUE sobre las cuestiones prejudiciales planteadas (sin que quepa descartar que la premura del Tribunal Constitucional español tenga también como objetivo adicional servir como elemento condicionante para el Tribunal de Luxemburgo). Pero si se produjera una decisión estimatoria en este punto, lo que sin duda no es descartable^[3] —y en todo caso jamás debería descartar un Tribunal mínimamente prudente— nos encontraríamos con la gravísima consecuencia de que una norma es, a la vez, conforme y contraria a los principios del Estado de derecho, inaplicable a pesar de ser constitucionalmente válida, pero a la vez inaplicable, ¡y por los mismos motivos!

En fin, aunque no sea la idea central de este argumento, no puede dejar de sorprender el localismo mostrado por el Tribunal Constitucional a la hora de enfatizar las peculiaridades de la realidad política española en la que se aprueba y se ha de aplicar la ley. En efecto, la sentencia, antes de zanjar este punto y de manera sorprendente, añade que la norma legal impugnada «está íntimamente relacionada con cuestiones políticas subyacentes —arraigadas en la historia de nuestro país y relativas a la estructura territorial del Estado y a la integración de nuestras nacionalidades y regiones (art. 2 CE)— que son eminentemente nacionales» (FJ 1.2.2). Increíblemente, el Tribunal parece insinuar que estas peculiaridades podrían tener incidencia o justificar una decisión diferente respecto a la conformidad constitucional y a la europea. Parece ignorar también que el Tribunal de Luxemburgo no debe entrar en la valoración jurídica de la normativa española, ya que su función en una cuestión prejudicial de este tipo se limita a interpretar lo que significa el Estado de derecho y el resto de los principios del parámetro europeo aplicable, y su compatibilidad con una amnistía como la aprobada en la ley impugnada; pero que, en puridad, la decisión sobre la aplicación o no de dicha ley en los aspectos impugnados va a corresponder, siempre y por definición, a los tribunales españoles, aunque en esa decisión estén obligados a seguir los parámetros establecidos por Luxemburgo.

Pero lo más sorprendente es que este argumento resulta manifiestamente incoherente y chocante en una sentencia que, como veremos, se niega reiteradamente y con énfasis a considerar cualquier aspecto de la realidad política que rodeó al proceso que condujo a la aprobación de la ley. Así que, al parecer, las cuestiones políticas subyacentes, que en otros aspectos el Tribunal decide deliberadamente ignorar, ahora parecen relevantes a la hora de justificar que su pronunciamiento no deba esperar a la solución de los procesos que han de resolver cuestiones de indudable relevancia en la interpretación del derecho europeo.

III. LA CONSTITUCIÓN, EL LEGISLADOR Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL[Subir]

Entrando ya en el núcleo de la cuestión, conviene comenzar por analizar el argumento central de la sentencia, acaso el más erróneo y peligroso por lo que tiene de debilitamiento del sentido de la Constitución y del papel del propio Tribunal Constitucional. En efecto, para justificar que la aprobación de una amnistía es una competencia constitucionalmente posible del legislador, se realizan una serie de afirmaciones categóricas y absolutas según las cuales la amplitud de competencias de este sería tal que la propia Constitución perdería su sentido garantista y su función de límite al poder político, y especialmente al propio legislador, como rama del Estado potencialmente más poderosa.

El Tribunal parte de la idea (que, con los matices que señalaremos a continuación, se puede compartir) de que la Constitución no es un programa que deba cumplir el legislador, sino un marco; pero extrae de ella una serie de consecuencias inadmisibles, estableciendo un principio general, y parece que casi absoluto, de vinculación negativa del legislador a la Constitución. Se afirma: «Esto supone que la ley, como acto jurídico y siempre que respete lo establecido en la Constitución, es libre en cuanto a su fin, que se fija según criterios de oportunidad política» (FJ 3.2.1). Con estas premisas se llega a la conclusión de que, «[e]n definitiva, el legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente» (FJ 3.2.1). A partir de ahí, el Tribunal inicia el análisis de los argumentos que conducirían a entender que existe una prohibición implícita de la amnistía —partiendo de que es evidente que no existe tal prohibición de forma explícita—, rechazando todos y cada uno de ellos. Sin perjuicio de entrar más adelante en algunos de ellos, vamos a detenernos en esta primera idea central, porque me parece susceptible de no pocos matices e incluso rectificaciones.

En esta línea se mueven los votos particulares de la sentencia en examen. Así, Espejel señala:

Tolosa Tribiño lo expresa con gran contundencia:

Con no menos firmeza, el voto de Arnaldo Alcubilla tiene un apdo. II.3 titulado significativamente «La concepción omnímoda del Parlamento es contraria al art. 9.1 de la Constitución. La libertad de configuración de que el legislador dispone no le faculta para actuar libérrimamente, como hace el autor de la ley recurrida», en el que se puede leer:

Arnaldo cuestiona también el entendimiento de la idea que ahora da la mayoría respecto a la vinculación negativa del legislador a la Constitución, destacando que lo que el Tribunal había señalado anteriormente es que el legislador goza de una «amplia libertad de configuración», pero que ello «en modo alguno permite concebir la Constitución, según pretende la sentencia, como una norma “abierta” a la libérrima decisión del legislador, difuminando, hasta hacerla desaparecer, la nítida distinción entre poderes constituyentes y poderes constituidos». En fin, Enríquez Sancho también critica esta idea de la sentencia de la mayoría, señalando en el apdo. 2 de su voto:

Parte de la doctrina que ya ha comentado la propia sentencia ha coincidido en la dura crítica a este aspecto de su fundamentación. Así, Tajadura (‍2025: 182) señala que «la sentencia incurre en errores flagrantes al exponer una teoría de la vinculación del legislador a la Constitución incompatible con la teoría de la Constitución normativa». Aragón (‍2026: 187) considera que la sentencia sostiene «un erróneo y devastador entendimiento de la vinculación de la ley a la Constitución». Por lo demás, este tema ya había sido el centro del debate doctrinal paralelo a la tramitación de la ley de amnistía. De manera emblemática, podemos citar a Aragón (‍2024b: 367 y ss.), en la línea de destacar el carácter constitucionalmente limitado del poder de las Cortes Generales, que no podrían hacer cualquier cosa excepto lo prohibido. En contra, López Guerra (‍2024a: 343 y ss.) destaca que en nuestro sistema la Constitución realiza a favor de las Cortes la potestad legislativa mediante una atribución de tipo general, sin enumerar una lista de ningún tipo de materias concretas; y aunque reconoce la existencia de límites constitucionales a la potestad legislativa, no aprecia que estos le impidan el ejercicio de la prerrogativa de gracia mediante la aprobación de una amnistía. En una línea similar, García Roca (‍2024a: 17y ss.) lleva a cabo una razonada defensa de la constitucionalidad de la amnistía, dentro de la cual se refiere a la posición del Parlamento como dispensador de la «legitimidad democrática». Aunque más adelante señalaré los argumentos por los que creo que no son acertadas estas visiones, interesa destacar que la sentencia en examen va mucho más allá que estas y otras opiniones doctrinales que defienden con argumentos la constitucionalidad de la amnistía, al realizar consideraciones generales sobre la posición del legislador ante la Constitución, que desdibujan por completo el papel de esta, convirtiendo al legislativo en un poder omnímodo.

En mi opinión, es esta una cuestión fundamental desde el punto de vista del entendimiento de la Constitución y su significado garantista como límite a todos los poderes públicos, incluido, por supuesto, al legislador en un Estado constitucional. Pero me parece que la respuesta que se le dé no necesariamente determina la respuesta a la pregunta sobre la constitucionalidad de la ley de amnistía. En efecto, podría defenderse que el legislador tiene una amplísima libertad de regulación y configuración, y sin embargo entender que la amnistía (o al menos, esta amnistía) es inconstitucional. Pero, a la inversa, para defender la constitucionalidad de la ley no hubiera sido necesario, en modo alguno, llegar a afirmaciones tan categóricas como las derivadas de esta configuración extrema de esa supuesta vinculación meramente negativa del legislador a la Constitución. Es verdad, por supuesto, que, si se entiende que la Constitución prohíbe todo tipo de amnistía, esta no podría en modo alguno ser constitucional, pero ello no impide que, como he dicho, puede llegarse por otras vías a la justificación tanto de la constitucionalidad como de la inconstitucionalidad de la ley en examen.

Por ello, me parece particularmente desdichado el intento del Tribunal de establecer una configuración general del legislador no como un poder constituido cuyas funciones y competencias son las que la Constitución le encomienda, sino como una especie de poder originario y previo que, si bien puede encontrar límites en las prohibiciones constitucionales expresas (y supuestamente también en las implícitas, según dicción literal de la sentencia, pero en la práctica parece que, con los criterios argumentativos que se utilizan, resultará difícil encontrar ninguna prohibición de ese tipo), tiene de origen cualquier tipo de potestad que no se le haya restringido. En la línea apuntada por Ruiz Robledo (‍2025), la sentencia utiliza como pretexto la idea de Constitución abierta (que no explica) para hacer desaparecer la Constitución normativa. En palabras de Ruiz Risueño (‍2026: 114), «nunca la configuración de la Constitución como norma abierta puede justificar la intervención del poder legislativo en un ámbito que no le está expresamente reconocido por la Constitución», o, al menos, en mi opinión, en un ámbito que implícitamente no le está atribuido, sino vedado.

Dicho lo anterior, y siendo esta cuestión un aspecto medular para el entendimiento de este aspecto esencial del derecho constitucional y la teoría de la Constitución, me parece que conviene fijar algunos puntos para darle respuesta, porque, además, creo que el enfoque que el Tribunal da a este asunto es uno de los puntos más débiles de esta sentencia.

Esta idea ha centrado los debates doctrinales paralelos a la tramitación y aprobación de la ley, y es también otro de los puntos de discrepancia. La doctrina ha debatido si de la prohibición de que la ley autorice indultos generales (art. 62.i de la Constitución) se derivaría, siguiendo el argumento a fortiori, una prohibición implícita de la amnistía. El argumento de los recurrentes, compartido por el Senado, sería que, estando expresamente prohibida la figura del indulto general, y resultando la amnistía —respecto a la que, como ya hemos visto, no hay prohibición, pero tampoco admisión expresa— una institución que de forma más intensa contradice determinados principios generales, no cabe considerar que esta pueda estar implícitamente admitida. El Tribunal Constitucional (FJ 3.2.1. a) destaca la diferente naturaleza jurídica de una y otra figura, y, sorprendentemente, afirma que no procede entrar en la cuestión de si ambas figuras son especies del mismo género —«derecho de gracia»— por considerarla «irrelevante para analizar este motivo del recurso». En mi opinión, este argumento resulta endeble e incomprensible porque, en efecto, las diferencias jurídicas entre las dos figuras son notorias, pero todas ellas ponen de relieve que la amnistía es mucho más intensamente contradictoria con algunos principios constitucionales, como el de la exclusividad jurisdiccional o el derecho a la tutela judicial efectiva, en la medida en que el indulto no afecta a la potestad jurisdiccional de juzgar, sino, como mucho, a la de su ejecución, es decir, al cumplimiento de la condena. En cambio, la amnistía, en cuanto se proyecta también sobre hechos cuyo enjuiciamiento no ha concluido o ni siquiera ha comenzado, afecta de forma mucho más intensa a esa potestad. Si, aun así, la Constitución ha querido prohibir que el indulto pueda realizarse con carácter general, no parece fácil interpretar que pretendiera permitir una decisión general de similares o mayores efectos si se lleva a cabo mediante amnistía, y ni siquiera si se considera que esta debe necesariamente ser aprobada por el legislador, pues el choque con estos principios es de tal intensidad que, prohibidos expresamente los indultos generales, solo parecería admisible una amnistía con ese mismo carácter general si así lo hubiera previsto expresamente la Constitución.

En suma, el Tribunal Constitucional ha venido a tergiversar la Constitución, y la posición del legislador respecto a esta, al afirmar que este solo tiene una vinculación negativa, y entender ese tipo de vinculación como un poder prácticamente omnímodo para regular cualquier cuestión, con cualquier finalidad y en cualquier sentido, salvo que se encuentre con alguna prohibición expresa o implícita de tal regulación. Pero, aunque se entendiera que ese planteamiento es correcto, parece difícil justificar una admisión implícita de una institución que entra en contradicción con principios constitucionales medulares, y que, además, se parece en este aspecto a una institución expresamente prohibida, como es la de los indultos generales.

IV. LA AMNISTÍA DE LA LEY ORGÁNICA 1/2024: ¿RESTRICCIÓN RAZONABLE A LA IGUALDAD ANTE LA LEY?[Subir]

Aunque de todo lo anterior se debería haber deducido la inconstitucionalidad general de la amnistía a partir de la Constitución, dado que el Tribunal Constitucional llega a la solución contraria, procede plantearse si, aun admitiendo por hipótesis la posibilidad de una ley de amnistía que no contradiga la Constitución, es tal el caso de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio.

Ya se han mencionado anteriormente los principios constitucionales con los que la amnistía como institución entra en tensión. En esta fase del análisis se trataría básicamente de ver si, admitiendo que no hubiera prohibición implícita de la amnistía, y que esa tensión con dichos principios no implicase per se la inconstitucionalidad de esta, la concreta regulación no vulnera estos principios, ni ningún otro precepto constitucional.

En esta labor, y más allá de los supuestos de alguna incompatibilidad evidente, será necesario identificar los derechos y principios a los que afecta la regulación y llevar a cabo un examen de si las concretas reglas y restricciones que impone la regulación legal superan un examen de razonabilidad en sentido amplio, que en general se compondría de tres fases: la idoneidad de las medidas incluidas respecto a un fin lícito, necesidad, y lo que podríamos denominar proporcionalidad en sentido estricto. Es verdad que el concepto de razonabilidad a veces se refiere a ese examen completo del que la proporcionalidad forma parte, y otras veces se referiría a otro tipo de examen, acaso más laxo^[5], más próximo al criterio de no arbitrariedad. Este último sería, en todo caso, el estándar de control más laxo, y, por tanto, el más sencillo de superar. En cualquier caso, parece evidente que el examen necesario para una ley que de forma tan intensa afecta a determinados derechos y principios constitucionales ha de ser el más estricto de idoneidad (o finalidad-adecuación), necesidad, proporcionalidad. Vamos a ver cómo lo ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional, en especial en lo relativo a la afectación del principio de igualdad, que inequívocamente es la colisión más evidente de la ley.

V. ESTADO DE DERECHO, EXCLUSIVIDAD JURISDICCIONAL Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA[Subir]

Aunque se trata de alegaciones diferentes, agrupamos en este apartado estas cuestiones en la medida en que todas ellas se relacionan. Un Estado de derecho se caracteriza por la independencia del Poder Judicial, que conlleva la exclusividad jurisdiccional, y que es, a su vez, un instrumento necesario para la garantía eficaz del derecho a la tutela judicial efectiva. Por lo demás, se trata también de principios con los que entra en tensión toda amnistía, de manera que podrían considerarse argumentos para la inconstitucionalidad de la amnistía en general. Pero admitiendo que la Constitución permitiera la amnistía, todavía habría que analizar si la concreta regulación de la ley en examen contradice alguno de estos parámetros.

La sentencia que comentamos rechaza en general cualquier incompatibilidad en esta línea, salvo un pronunciamiento interpretativo al que se hará referencia. En realidad, para ese rechazo se vienen a recuperar los argumentos generales de la sentencia: la libertad de configuración del legislador, y una interpretación restrictiva de los principios constitucionales.

En lo relativo al Estado de derecho, y en especial a la independencia judicial (FJ 11), la sentencia desestima el argumento afirmando que «ningún elemento hay en la concreta amnistía regulada en la LOANCat que implique presión o influencia externa en la función jurisdiccional, ni que ligue a los jueces a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro poder público, ni que, más ampliamente, sitúe a los miembros del poder judicial en la tesitura de ejercer la función jurisdiccional temiendo represalias o esperando favores». El Tribunal vuelve a así a su posición de «jurista persa» e ignora factores muy relevantes, no solo derivados del preámbulo de la ley, sino de su propia tramitación y contexto. Por lo demás, no entra en la idea central de que el contenido de la ley, y su regulación específica, suponen en no pocas ocasiones una intervención clara en las funciones y competencias del Poder Judicial, cuya justificación verdadera quizá solo se entienda en el contexto de las acusaciones de lawfare explicitadas en el acuerdo político que da origen a la ley, y parece radicar en la finalidad de impedir que la interpretación judicial de la norma llegue a frustrar el objetivo central de esta, que es la posibilidad de que el líder del partido que exigió la amnistía, hoy prófugo de la justicia, pueda volver a España.

Ciertamente, estos últimos aspectos se relacionan ya más directamente con las impugnaciones de la ley derivadas de su vulneración del principio de exclusividad jurisdiccional. Este principio, denominado reserva de jurisdicción, se aborda con carácter general en el FJ 4 de la sentencia, vinculándolo, como es propio, a la separación de poderes. Pero la sentencia vuelve a los argumentos generales, recordando que la función jurisdiccional «ha de efectuarse con pleno sometimiento a la Constitución y al ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) o, en particular, “al imperio de la ley” (art. 117.1 CE)» (FJ 4.2), de manera que el legislador puede establecer causas de exención de la responsabilidad sancionadora. Deduce de ahí el Tribunal que «en esta clase de normas no hay decisión legislativa declarando inocentes o culpables —lo que sí violaría la reserva de jurisdicción—, sino una ley general y abstracta que renuncia al ius puniendi en ciertos supuestos. La amnistía, prerrogativa legislativa, no efectúa juicio alguno, sino que redefine el carácter punible de hechos cometidos en el pasado» (FJ 4.4). Estos argumentos, admisibles si se considerase que la amnistía está permitida implícitamente por la Constitución, son especialmente criticables en el contexto de la concreta amnistía de la LO 1/2024, que contiene una regulación detallada de mandatos a los jueces sobre la forma de llevar a efecto esa amnistía, tratando de asegurar el efecto buscado de que personas concretas (y, sobre todo, una persona concreta) no tengan ya motivo alguno por el que pueda exigírseles responsabilidad penal.

En cuanto a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales (FJ 9), la sentencia recuerda que es un derecho de configuración legal. Y en lo que atañe el ejercicio de la acción, se recuerda también que el ámbito de la tutela judicial efectiva es más restringido cuando se pretende ejercer la acción punitiva, de manera que no existe un derecho fundamental a ejercer una condena penal.

Entre las numerosas impugnaciones de preceptos concretos de la ley que tienen como fundamento, único o compartido, este derecho, podemos mencionar la única que lleva a un pronunciamiento interpretativo y no desestimatorio puro. Se trata de la impugnación del art. 13 (procedimiento en el ámbito contable), en la media en que prevé la audiencia del Ministerio Fiscal y de las entidades públicas perjudicadas por el menoscabo de caudales, antes de declarar el archivo de las actuaciones, sin incluir la misma previsión respecto a otras partes en el proceso. Pero el Tribunal entiende que cabe una interpretación conforme del precepto, que no excluiría la audiencia de otras partes, en concreto de las personadas en virtud de la acción popular (FJ 20.4.3):

VI. ¿ESTAMOS ANTE UNA AUTOAMNISTÍA?: OTRA FALACIA ARGUMENTATIVA DEL TRIBUNAL[Subir]

Resultaría imposible reflejar y comentar aquí cada uno de los pronunciamientos de la sentencia en examen. Pero antes de abordar las conclusiones de este trabajo, parece imprescindible detenerse un momento en la impugnación basada en que la amnistía regulada en la LO 1/2024 constituiría en realidad una autoamnistía, que estaría prohibida por el art. 102.3 de la Constitución (FJ 10). Claro es que, para quienes entendemos que la amnistía no cabe en la Constitución, mucho menos cabría la autoamnistía, pero resulta innecesario acudir al citado art. 102.3 para fundamentar eso. En cualquier caso, la sentencia se limita a llevar a cabo una interpretación literal y rigorista del precepto, constatando que no existe ningún dato ni indicio de que ningún miembro del Gobierno vaya a ser beneficiario de la amnistía. Obvia así, de nuevo, el dato notorio de que el líder del partido cuyo grupo parlamentario resultó decisivo para la aprobación de la ley será, sin duda, el principal y más destacado beneficiario de la amnistía, que, como ya he apuntado, es una exigencia de un acuerdo público entre su partido y el principal de los partidos que apoya al Gobierno.

Pero se añaden aquí otras consideraciones que resultan, cuando menos, llamativas e ilógicas. El mismo fundamento jurídico proclama, literalmente:

Así que, según el Tribunal, la amnistía en examen nunca podrá ser considerada una autoamnistía de acuerdo con el siguiente silogismo: 1) en los Estados democráticos de derecho no puede haber, por principio, autoamnistías; 2) España es un Estado democrático de derecho; ergo, 3) es imposible que se dé una autoamnistía en España. Obviamente, me parece que la trampa argumentativa es tan evidente que no merece la pena detenerse demasiado en ella. La premisa sería que en un Estado democrático no deberían producirse autoamnistías, lo cual no impide que, en realidad, puedan darse, eso sí, en violación de los principios del Estado de derecho. Por tanto, la conclusión no puede ser que, por definición, cualquier amnistía en un Estado de estas características no puede ser, por definición, una autoamnistía. Más bien, de la premisa (formulada adecuadamente, como aquí hemos hecho) se deriva que, en un Estado democrático, aunque estuviera permitida la amnistía, habría siempre una prohibición implícita de una autoamnistía, precisamente porque esta sería en esencia incompatible con los principios democráticos, o con los del Estado de derecho. Luego habría que ver si lo que lleva a cabo la ley es una autoamnistía, que es de lo que se trata. Y teniendo en cuenta lo ya mencionado sobre quiénes serán los más destacados beneficiarios de la ley y la inequívoca finalidad real de esta, la respuesta (en la línea de autores como ‍Aragón, 2026: 186-‍187) debería ser afirmativa.

De este modo, una interpretación adecuada de los principios constitucionales del Estado de derecho, o si se quiere una interpretación teleológica de dichos principios, o analógica y teleológica del concreto art. 102.3 de la Constitución hubiera llevado, sin duda, a otras conclusiones. Y habrá que ver si la respuesta a esta cuestión desde la perspectiva europea es la misma, o las conclusiones son diferentes.

VII. CONCLUSIONES[Subir]

En el momento más importante, en uno de los asuntos más trascendentales de los últimos años, el Tribunal resuelve de forma manifiestamente criticable. Insiste en su decisión de no entrar en valoraciones políticas, pero todo el contexto del caso permite afirmar que la mayoría del Tribunal había tomado una decisión basada precisamente en consideraciones políticas, y sin mayor debate esa decisión se ha tratado de fundamentar jurídicamente. Ruiz Risueño (‍2026: 121) llega a decir que lo que el legislador y el Tribunal Constitucional denominan amnistía «no es tal, sino un acto político, absolutamente arbitrario sin base ni sustento constitucional» alguno, que ha sido ropaje de un ropaje aparentemente jurídico.

Y, a partir de ahí, en mi opinión, todo el proceso y toda la argumentación se supeditan a ese objetivo principal, más político que jurídico. Con esta actitud, el Tribunal degrada su propia posición, y desdibuja el sentido último de la Constitución como norma suprema destinada a establecer límites y a posibilitar el control del poder político.

Los votos particulares ofrecen muchos elementos para confirmar esta valoración, criticando con dureza e intensidad esta actitud de la mayoría. Espejel (apdo. III) afirma que con esta decisión el Tribunal viene a convalidar una ley que «representa la mayor regresión institucional habida en la historia constitucional reciente, consolida una desigualdad entre iguales y constituye (salvedad hecha de las afectantes al derecho a la vida) la más injusta de cuantas leyes han sido sometidas al escrutinio de este tribunal».

El objetivo era, según denuncian los votos, declarar constitucional a toda costa la ley, y hacerlo lo antes posible. Siguiendo de nuevo a Espejel (I, 2): «Todo parece indicar que el fallo de esta sentencia estaba ya decidido, lo que nos ha llevado a alguno de los componentes del Pleno a plantearnos que la deliberación era un mero trámite formal». A ese objetivo se supedita un procedimiento no carente de irregularidades, en particular en las decisiones sobre la abstención y recusación de magistrados. A este objetivo se supedita también la falta de verdadera deliberación entre los propios magistrados, de cara a resolver el asunto con insólita celeridad. Esta, por supuesto, es elogiable cuando no supone merma del debate ni de la calidad argumentativa, pero no es este el caso.

A ese objetivo se supeditan, en fin, muchas cuestiones de fondo, que se van a resolver con argumentos a veces contradictorios, falaces, cuestionables, y que en ocasiones rompen con la línea jurisprudencial previa del Tribunal. En realidad, se diría que toda la sentencia viene a incurrir en una gran trampa interpretativa, consistente en deducir, al principio de la fundamentación, que la amnistía es conforme a la Constitución por el mero hecho de que esta no la prohíbe, ni explícita ni implícitamente, y a continuación, partiendo ya de esa conclusión como presupuesto de toda la argumentación, descartar uno por uno los argumentos que conducirían a entender que sí existe una prohibición implícita, afirmando en todos los casos que los principios de los que podría deducirse esa prohibición (igualdad, separación de poderes, independencia judicial y tutela judicial efectiva, entre otros) deben entenderse siempre en el contexto de la licitud constitucional de la amnistía, y en el marco establecido por el legislador con ese margen de decisión que viene a ser, de acuerdo con esa argumentación, prácticamente absoluto. Se parte así de ese muy erróneo concepto de vinculación negativa para dar por buena la constitucionalidad de la amnistía. Y con el mismo argumento de esa especie de soberanía legislativa se descarta, en primer lugar, toda contradicción de la amnistía con principios medulares de la Constitución; y, en segundo lugar, casi la totalidad de las concretas impugnaciones de la ley en examen, bajo el presupuesto de que todos los aspectos cuestionados forman parte de esa libertad de configuración del legislador. De este modo, no es ya que el legislador pueda establecer restricciones razonables y proporcionadas a la aplicación de los principios y derechos constitucionales, sino que estos dejan de existir en la práctica ante el absoluto margen de actuación del legislador. El Tribunal ha delegado en el propio legislador el marco de enjuiciamiento del control de constitucionalidad de la ley, dando por buenos los argumentos a favor de esta que se derivan de su texto, sin otro elemento o parámetro de control y enjuiciamiento. Con este criterio, lejos de valorar la ley desde los parámetros derivados de la Constitución, son estos los que se interpretan a la luz de esta, cuya licitud se ha afirmado desde el principio.

Como se ha sugerido, parece que todas estas trampas argumentativas tienen el objetivo de justificar una decisión previamente adoptada. Se diría que, en esta sentencia, la fundamentación es consecuencia del fallo, y no a la inversa. Y así, para justificar la celeridad en la adopción de esta decisión, se renuncia al diálogo entre tribunales, y a la búsqueda de coherencia e integración del ordenamiento de la Unión Europea. Se crea una situación en la que es posible que la misma ley sea declarada, por los mismos motivos, compatible con la Constitución e incompatible con el derecho de la Unión, con el riesgo de que «Estado de derecho» pase a significar algo diferente en nuestra Constitución y en el derecho europeo.

Lo más grave es que se abandona por completo el significado garantista de la Constitución, sustituyéndolo por un concepto «minimalista», más propio de otros siglos o de otros sistemas constitucionales. Con ello, se restringe el papel del propio Tribunal Constitucional, cuya función parece ahora, salvo casos muy excepcionales, reducida a la inutilidad o, peor aún, a la convalidación excesivamente deferente de las decisiones políticas adoptadas por la mayoría.

En fin, desde esta perspectiva la sentencia en examen supone décadas de retroceso en el papel de la Constitución y en la integración del derecho de la Unión Europea. La tiranía de la mayoría, el gran temor denunciado por los primeros estudiosos de la Constitución, ha pasado de amenaza a realidad. Quien debería haberlo impedido, actuando como guardián de la Constitución, ha operado más bien como su enemigo.