LA HISTORIA INTERMINABLE DE LOS VALORES EUROPEOS. A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL 21 DE ABRIL DE 2026, COMISIÓN/HUNGRÍA (VALORES DE LA UNIÓN)

1.1. La violación del contenido esencial del principio de no discriminación[Subir]

En términos categóricos, el art. 21.1 CDFUE prevé: «Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual».

La violación de esta prohibición aparece en la primera imputación, ya que Hungría trata de justificar su normativa en el margen de apreciación que los Estados poseen para proteger a los menores de contenidos audiovisuales que puedan perjudicar su desarrollo físico, mental o moral (art. 6 bis Directiva 2010/13)^[23].

El Tribunal, para sorpresa de nadie, afirma que tales medidas deben observar el principio de proporcionalidad (apdo. 128) y, en cualquier caso, respetar la Carta (apdo. 129), incluida la prohibición de toda discriminación por razón de sexo u orientación sexual, consagrada en el art. 21.1; «prohibición —señala el Tribunal continuando una línea asentada— que reviste carácter imperativo como principio general del Derecho de la Unión» (apdo. 131, cursiva añadida).

Obviamente, la norma húngara consagraba una discriminación directa basada en el sexo y la orientación sexual^[24], pero el Tribunal inmediatamente resalta su carácter estigmatizador en el vital apdo. 136 de la sentencia, que merece reproducirse:

Las alegaciones húngaras que pretendían justificar la medida en otras disposiciones de la Carta como la promoción del interés superior del menor (art. 24) y el derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos (art. 14.3) son descartadas de manera categórica por el Tribunal^[26]. En otro pasaje clave (apdos. 141 y 142), el Tribunal señala que ese carácter estigmatizador hace la normativa húngara «manifiestamente contraria a las exigencias que, en una sociedad basada en el pluralismo, se derivan de la prohibición de discriminación por razón de sexo y de orientación sexual establecida en el artículo 21, apartado 1, de la Carta y vulneran, por tanto, el contenido esencial de dicha disposición»; lo que, en virtud del art. 52.1, «no puede, en ningún caso, justificarse».

Pero, además, en los apartados siguientes el Tribunal, como también de forma muy clara la abogada general (puntos 106-‍114), desmiente que los contenidos LGTBI per se puedan ser potencialmente perjudiciales para los menores (apdo. 147) y que el pluralismo educativo que protege el art. 14.3 CDFUE pueda permitir semejante exclusión en toda la esfera pública, antes bien al contrario (apdo. 153). Considerar tales alegaciones (vengan o no amparadas por el tenor de la norma sectorial) reintroduce un análisis de proporcionalidad (‍Harvey, 2026) que, en sentido estricto, es innecesario cuando ya se ha constatado la violación del contenido esencial de un derecho (‍Lenaerts, 2019).

Al enjuiciar el resto de las imputaciones funcionales, incluidas las atinentes a la libre prestación de servicios en el mercado interior, el Tribunal se remite a las consideraciones realizadas en esta parte para descartar que dichas medidas o restricciones puedan quedar justificadas (véanse los apdos. 196, 203, 233, 305, 306, 413 y 414). Lógicamente, esta remisión o, si se prefiere, ese razonamiento cumulativo se replica cuando el Tribunal estima la violación del art. 21 de la Carta en cuanto tal (apdo. 422).

1.2. La violación del derecho a la vida privada y a la libertad de expresión[Subir]

La sentencia confirma que las medidas húngaras constituyen también una vulneración especialmente grave de los arts. 7 y 11 de la Carta, que recogen respectivamente el derecho a la vida privada y familiar y la libertad de expresión, en la medida en que son injerencias en esos derechos que no respetan las exigencias del art. 52.1.

Constatar la limitación de la libertad de expresión no resulta complicado al Tribunal, en la medida en que, según el propio tenor del art. 11 CDFUE, esta incluye no solo la libertad de comunicar y recibir informaciones e ideas, sino que específicamente protege en su apdo. 2 unos medios de comunicación plurales. Como no podría ser de otra manera, el Tribunal reconoce que, en cumplimiento del art. 52 de la Carta, el alcance mínimo del derecho viene definido por su correspondiente del CEDH (apdo. 459), pero curiosamente repasa la jurisprudencia del TEDH citando exclusivamente sus propias sentencias (apdos. 457 a 465). Aunque esta pequeña ironía no sea una novedad, sigue causando cierta melancolía reconocer la eximia fórmula Handyside dentro de una sentencia de sala^[27]. En cualquier caso, al restringir los contenidos audiovisuales y la publicidad (las informaciones comerciales están igualmente cubiertas), es obvio que se limitan los derechos tanto de emisores (prestadores de servicios) como de receptores (el público en general), dice el apdo. 468.

Mayor elaboración requiere la imputación relativa al derecho al respeto de la vida privada y familiar. En este sentido, el Tribunal (como previamente hizo la abogada general) articula una sólida argumentación al conectarlo con el efecto ofensivo y estigmatizador de la legislación húngara (apdos. 443-‍447).

Los Estados tienen una obligación positiva de garantizar el respeto a la vida privada y familiar que, naturalmente y de forma intensa, incluye la identidad sexual y la orientación sexual. La dimensión social de este derecho, referida al desarrollo social de la identidad, queda especialmente mermada y dañada en este caso por el efecto estigmatizador, pues la medida estatal pone de manifiesto una preferencia por las identidades cisgénero heterosexuales.

En consecuencia, para el Tribunal, se trata de una limitación particularmente grave (recuérdese el razonamiento cumulativo-incremental) del derecho al respeto a la vida privada y familiar de las personas no cisgénero, incluidas las personas trans o no heterosexuales (apdo. 448).

El Tribunal, sin embargo, no replica el análisis sobre si estas injerencias especialmente graves pueden quedar justificadas en virtud del interés superior del niño (art. 24.2 CDFUE) o del derecho de los padres a garantizar la educación de sus hijos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas (art. 14.3 CDFUE), remitiéndose a su argumentación previa de los apdos. 135-‍162^[28].

1.3. La violación de la dignidad humana[Subir]

En apenas cuatro apartados, el Tribunal resuelve la imputación sobre la violación de la dignidad humana con una argumentación organizada de forma exclusiva en torno al efecto estigmatizador de la normativa húngara. Por correctísima que esta línea sea al centrarse en su núcleo^[29], la relevancia de la imputación, especialmente en términos de valores, hubiera hecho, a mi juicio, oportuno (sobre todo si se tiene en mente el corriente estilo deliberativo del Tribunal) explorar otras líneas acordes, por otra parte, con su propia jurisprudencia, como sería la relación de la dignidad con la violación de otros derechos, incluidos aquellos no absolutos^[30].

En un razonamiento ortodoxo que parte de las explicaciones y su remisión a la Declaración Universal de Derechos Humanos (el llamado post-war human dignity paradigm), el Tribunal recuerda que la dignidad se configura en la Carta como la base de todos los derechos y, también, como un derecho fundamental en sí mismo que es absoluto (inviolable)^[31], de manera que ningún atentado o limitación puede estar justificado.

Aunque no es nuevo en la sentencia, pues el Tribunal ya lo había utilizado —como hemos visto— al abordar el derecho a la vida privada, la sentencia señala ese efecto estigmatizador de un grupo minoritario por el único motivo de su identidad u orientación sexual. Reitera, además, que la propia normativa (la Ley XXIX de 2021) asocia la delincuencia pedófila con las personas no cisgénero, incluidas personas trans o no heterosexuales; lo que, además, puede promover comportamientos de odio contra ellas.

En el último apdo. 489, no especialmente transparente, el Tribunal afirma que la estigmatización conduce a tratar a un grupo de personas, que forman parte de una sociedad caracterizada por el pluralismo, como una amenaza que merece un trato particular que establece, mantiene o refuerza su «invisibilidad social», con infracción del art. 1. Esta invisibilización social, que cobrará relevancia posteriormente en la sentencia, puede entenderse como una nueva alusión a la dimensión relacional o como un guiño al art. 2 TUE, pero, a mi modo de ver, con ella el Tribunal está señalando, de nuevo, al núcleo del paradigma de la dignidad humana en la medida en que, al hacerlos invisibles, se les priva del reconocimiento como parte de la sociedad, lo que significa deshumanizarlos, negarles la condición de seres humanos.

2.1. La fuerza jurídica vinculante del artículo 2 TUE[Subir]

El Tribunal trata de enmarcar esta primera cuestión en la construcción jurídica de los valores que el contencioso sobre el Estado de derecho le ha permitido levantar, como si fuese una prolongación natural (fundamentalmente de la sentencia Repubblika^[32] y las referentes al Reglamento de condicionalidad^[33]). Pero creo que hay una diferencia sustancial con esa jurisprudencia previa que, quizás, el Tribunal debería haber reconocido.

Señalada la importancia de los valores para el marco constitucional propio de la Unión, el Tribunal comienza recordando que los Estados, al adherirse libremente a ella, han asumido no solo una obligación de no regresión, sino el compromiso continuo de promoverlos. El respeto de estos valores por los Estados miembros es la premisa de la confianza mutua entre ellos, que constituye una característica específica y esencial del derecho de la Unión como ordenamiento autónomo y que, por tanto, convierte su respeto en un requisito para que el Estado pueda disfrutar de los derechos derivados de la aplicación de los Tratados a ese Estado. Por ello, el art. 2 TUE no constituye una mera enunciación de orientaciones o de intenciones de naturaleza política, sino que contiene valores que forman parte de la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común y que exigen su promoción y mantenimiento por los Estados miembros. Hasta aquí, como se ve, nada realmente nuevo.

Sin embargo, al retomar el famoso dictum de las sentencias de condicionalidad en el apdo. 525, el Tribunal lo enuncia de nuevo en el sentido pedido por la abogada general (punto 187) y añade la expresión «más precisas», lo que cambia notablemente, a mi modo de ver, el sentido originario^[34]. Termina ahora ese apdo. 525 diciendo que: «Esos valores se concretan en principios y disposiciones que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes más precisas para los Estados miembros» (cursiva añadida).

La afirmación permite, si es que en sentido estricto no debiera obligar a ello, distinguir entre las obligaciones más precisas surgidas de esos principios y normas^[35] y las obligaciones (¿menos precisas?) que proceden de los valores del art. 2, en cuanto tales, en lo que parece un giro esencialista que atribuye al Tribunal la determinación del contenido obligatorio del valor.

Reajustando los argumentos de las conclusiones^[36], el Tribunal afirma que el tenor, el contexto y la génesis del art. 2 TUE confirman esta interpretación. A decir verdad, la sentencia utiliza el tenor solo para la «delimitación» del contenido obligatorio, es decir, los valores cubiertos (apdo. 530, aunque no los enumere). Es realmente la génesis del precepto (en esa habitual pirueta que recurre a los trabajos de la Convención del fallido Tratado Constitucional^[37]) la que pretende descartar los argumentos textuales que irían en contra del reconocimiento de fuerza jurídica vinculante al art. 2 (apdo. 535). Así, de un lado, el Tribunal oficializa la irrelevancia del cambio de denominación de «principios» a «valores» operado por el Tratado de Lisboa, cuyas consecuencias pueden ser de largo alcance^[38].

De otro lado, el TJ confirma en los trabajos del Praesidium que tales valores han de tener un «contenido jurídico básico claro» que permita discernir las obligaciones sancionables que se desprenden de él. Es verdad que la sentencia omite que las consideraciones del Praesidium se hacían en relación con el art. 7 TUE y, por tanto, la crítica acerba de Van der Brink (2026) está en parte justificada.

Sin embargo, aunque la vinculación con el art. 7 TUE pueda efectivamente invitar a negar la «justiciabilidad» del art. 2 (por efecto del art. 269 TFUE), también implica la voluntad de dotar de fundamento jurídico a dichas obligaciones. A mi modo de ver, ello significa que el art. 7 TUE es, con el 49, quizás el único verdaderamente pertinente para el argumento más sólido donde sustentar el carácter vinculante del art. 2 TUE, que es, sin la menor duda, el contexto (en el mismo sentido, ‍O’Neill, 2026).

Sobre el contexto, la sentencia parte de resaltar que el art. 2 TUE está dentro del dispositivo del Tratado y no en su preámbulo^[39]. Seguidamente, individualiza el art. 49 TUE, del que la jurisprudencia ya había aclarado que implica que los Estados han de respetar los valores ahí mencionados en el momento de la adhesión y que, una vez dentro, «se comprometen de manera continua a promoverlos»^[40]. Termina la argumentación contextual con la (discutible) cita de otros artículos del TUE que también mencionan los valores^[41].

En cualquier caso, el Tribunal concluye de todo ello que los valores del art. 2 TUE «tienen, por sí mismos, carácter jurídicamente vinculante, del que se deriva la obligación de los Estados miembros y de las instituciones de la Unión de respetar dichos valores y de mantenerlos y promoverlos» (apdo. 536, cursiva añadida). Se trata de la afirmación más contundente para la conformación constitucional de los valores de la Unión, en particular, porque por primera vez el Tribunal enuncia con rotundidad que Estados e instituciones están vinculados por los mismos valores con profundas consecuencias para la acción exterior de la Unión^[42], pero también metodológicas^[43].

2.2. La justiciabilidad del artículo 2 TUE[Subir]

La motivación para fundamentar que el art. 2 TUE puede ser el objeto de un recurso de incumplimiento es, de nuevo tras la estela de las conclusiones, novedosa^[44]. Obviamente, se trata de determinar si el procedimiento recogido en el art. 7 TUE es el único mecanismo admisible para establecer la vulneración de los valores de la Unión contemplados en el art. 2 TUE.

Recordemos que, con respecto a los mecanismos establecidos por el derecho secundario, el TJ ya había descartado, en las sentencias sobre condicionalidad, esa exclusividad, siempre que el mecanismo creado no tuviese el mismo objeto, persiguiese la misma finalidad y desembocase en medida idénticas^[45].

Sin embargo, en este caso, el Tribunal no menciona estos criterios ni explica por qué no los considera pertinentes (ni siquiera a efectos de garantizar el efecto útil del art. 269 TFUE^[46]). Cabe que ello se deba a que no estamos ante un mecanismo de derecho derivado sino de derecho primario; pero, si es así, debería haber estado abiertamente reconocido en la sentencia, porque del razonamiento del Tribunal no se deriva. Lo único que hay es silencio.

La motivación enlaza con una línea jurisprudencial extensiva de la jurisdicción del Tribunal en materia de PESC, hoy poco reconocible en la letra del Tratado (‍García Andrade, 2025)^[47]. En efecto, la premisa es conocida: los Tratados han establecido «un sistema jurisdiccional destinado a garantizar la coherencia y la unidad en la interpretación del Derecho de la Unión» (apdo. 538)^[48], dentro del cual está el recurso de incumplimiento cuyo objeto es la comprobación objetiva de un incumplimiento por un Estado de una obligación (apdo. 539).

No obstante esa premisa, la posición descansa primordialmente en una interpretación generosa del párrafo 1.º del art. 19.1 TUE, casi en términos de atribución competencial autónoma^[49], cuya anomalía se observa si la replicamos, por ejemplo, con el art. 17 respecto a la Comisión. Dice el Tribunal:

Hay en esta fundamentación una extraña mezcla de elipsis^[51] y derivación apodíctica^[52], que genera insatisfacción en un lector acostumbrado, por demás, a un TJ locuaz. Pero lo que la hace más controvertible es su conjunción con la indeterminación del ámbito de aplicación y con la fijación del umbral que abordamos a continuación.

2.3. El umbral de la violación del artículo 2 TUE[Subir]

Esta parte final abunda en las incertidumbres de esta sentencia histórica cuyo razonamiento aquí adquiere un carácter más envolvente que progresivo y con tenores y digresiones que dificultan tener la certeza de qué quiere decir exactamente el Tribunal (‍Bonelli, 2026). Veámosla, pero no espere el lector una claridad que no existe.

Porque antes de determinar cuándo ha de considerarse que el art. 2 ha sido infringido, el Tribunal recapitula todas las infracciones ya declaradas cometidas por Hungría, incluidas las de la normativa sectorial, para confirmar que la evaluación que le incumbe es del «conjunto» (apdos. 544-‍545).

Podría en consecuencia considerarse que estamos ante un umbral cuantitativo que confirmarían en sentido negativo y positivo párrafos posteriores. El apdo. 547 descarta que toda violación de una disposición que concreta directa o indirectamente un valor suponga la violación del art. 2, mientras que el apdo. 551 habla, obsérvese el plural, de «violaciones manifiestas y especialmente graves de uno o de varios de los valores comunes a los Estados miembros». Entre medias, el apdo. 548 afirma que «la vulneración de varios derechos fundamentales garantizados por la Carta, que concretan los valores consagrados en el artículo 2 TUE, puede ser un indicio de una violación de dichos valores», lo que habrá que entender como indicio de violación no de los valores, sino de las obligaciones que se derivan de ellos en virtud del art. 2.

Ahora bien, más allá de la intención del Tribunal de fijar un listón alto, hay espacio para desconfiar de que el criterio sea puramente cuantitativo (en número y gravedad) y que la vulneración de los valores en una forma contraria a la identidad de la Unión no constituya en realidad el umbral cualitativo que abre la violación del art. 2 TUE^[53]. Saber si esto es así es complicado, porque esa vinculación aparece en los apartados inicial y final de la argumentación.

Si, al comienzo, se pone énfasis en que «los valores enunciados en el artículo 2 TUE imponen obligaciones jurídicamente vinculantes de carácter transversal en la Unión y definen la propia identidad de esta como ordenamiento jurídico común» (apdo. 546), la idea reaparece, al final, como justificación del umbral del art. 2 TUE. El umbral cuantitativo (violaciones manifiestas y especialmente graves) vulnera las «obligaciones jurídicamente vinculantes derivadas del artículo 2 TUE, ya que tales violaciones son incompatibles con la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común de una sociedad caracterizada por el pluralismo» (apdo. 551, cursiva añadida)^[54].

Los dos apartados intermedios aumentan la confusión. El apdo. 549 parece señalar como un factor pertinente la obligación de respetar y promover los valores del art. 2 asumida voluntariamente en el momento de la adhesión, es decir, las obligaciones que se derivan del art. 49 TUE^[55]. Por su parte, el apdo. 550 es aún más desconcertante, pues alude al efecto útil de las disposiciones que limitan el ámbito de aplicación del derecho de la Unión (como sería el art. 51 de la Carta), pero, en vez de explicar cómo afecta eso al umbral cuantitativo superior, esta mención parece abonar el carácter autónomo o independiente de las obligaciones derivadas del art. 2 TUE, es decir, la posibilidad de que estas se proyecten más allá del ámbito de aplicación del derecho de la Unión^[56]. Si esto es así (y hay razones para creerlo^[57]), reparemos en la singularidad de encontrarlo en esta sección relativa a la fijación del umbral de gravedad de la infracción.

La incertidumbre no se disipa por la forma en la que la sentencia aplica el umbral al caso concreto. En efecto, el Tribunal retoma el criterio cuantitativo (conjunto coordinado de medidas, en el apdo. 553) de especial gravedad (supone la estigmatización y marginación de las personas no binarias o no heterosexuales como amenaza a la sociedad, agravado por la asociación con la delincuencia pedófila en apdo. 554). Eso le lleva a constatar que «son contrarias a los valores de dignidad humana, igualdad y respeto a los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías en el sentido del art. 2 TUE» (apdo. 555, cursiva añadida)^[58]. Pero, sin embargo, en la conclusión el Tribunal recupera el aspecto identitario cuando afirma que la Ley XXIX de 2021 vulnera de forma manifiesta y especialmente grave los valores señalados «de modo que es contraria a la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común en una sociedad caracterizada por el pluralismo» (apdo. 556, cursiva añadida).

Termina el razonamiento sobre el art. 2 TUE con una coda donde el Tribunal descarta que el art. 4.2 TUE pueda suponer una defensa. Como indica Kaiser (‍2026), no hay nada nuevo en esta línea jurisprudencial que ya ha admitido que los Estados miembros gozan de un margen de apreciación con respecto a la concreción de dichos valores, pero que ello no les libera de respetar el marco común, que no puede variar de un Estado miembro a otro, razón por la que el art. 4.2 no puede «eximir de la observancia de las exigencias» del art. 2, siendo además ambos de igual rango (apdos. 559-‍561).

Pero, a renglón seguido, el Tribunal lo corrobora con una afirmación categórica que no pasa desapercibida. El apdo. 562 dice: «Por consiguiente, el artículo 4 TUE, apartado 2, solo protege una concepción de las identidades nacionales, en el sentido de dicho artículo, que sea conforme con los valores consagrados en el artículo 2 TUE». Semejante afirmación, aparte de desatar lógicamente las furias de la ortodoxia plural-constitucionalista^[59], podría tener la interesante lectura a contrario de que, siempre que no fuese incompatible con el art. 2 TUE, el deber de respeto de la Unión a las identidades nacionales del art. 4.2 TUE se traduciría en que los Estados quedan eximidos de cumplir la norma europea. Se abriría así la idea de que el Tribunal habría aceptado un límite externo a la primacía (en el sentido acuñado por ‍López Escudero, 2025), siempre que no se violase el art. 2 TUE, cuyo umbral de gravedad hemos visto que queda fijado en violaciones manifiestas y especialmente graves y no en cualquier tipo de violación de un valor.

Por aplaudida que pudiera ser esta vía para la conformación equilibrada del composite constitutional order, no creo que el TJ la haya aceptado. Antes bien, de su jurisprudencia (alguna mencionada en la sentencia) se desprende que un Estado no puede ampararse en su identidad nacional de forma contraria a un valor de la Unión mencionado en el art. 2 TUE^[60]. Esto revierte sobre el propio art. 2 TUE, pues el estándar de su violación no es el mismo que se aplica para apreciar la compatibilidad de las normas nacionales con los valores europeos uti singuli.

1.1. El artículo 2 TUE como una obligación independiente innecesaria[Subir]

El primer rasgo preocupante sería la configuración del art. 2 como una obligación que se desgaja del ámbito de aplicación del derecho de la Unión^[61]. Creo que la sentencia da motivos de sobra para pensarlo^[62] y cabría hasta decir que el Tribunal ya venía dando pistas de ello (‍Martín Rodríguez, 2022, ‍2025).

Esta sentencia ahondaría la avenida abierta por la jurisprudencia sobre independencia judicial ex art. 19.1, párrafo 2.º, TUE y seguida, al menos conceptualmente para mí, por el art. 49 TUE, donde se había hecho radicar, hasta ahora, el principio de no regresión. El escaso desempeño de este segundo y la generalización de la primera han podido generar la errónea sensación de que estas obligaciones independientes son un instrumento más, de ordinaria administración, del derecho de la Unión. No lo son.

En este caso, además, la independencia de la obligación resulta aún más problemática. Primero, por la ausencia absoluta de textualidad donde apoyarla^[63]. Y, segundo, porque esa ausencia de textualidad supone al mismo tiempo la ausencia de límites de cualquier tipo para dicha obligación. El art. 19.1, párrafo 2.º, TUE está limitado por la tutela judicial efectiva y por los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión. El principio de no regresión, por problemático que sea (‍Scholtes, 2023), está referido a una situación normativa concreta: aquella existente en el momento de la adhesión. El art. 2 TUE carecería de tales limitaciones textuales, y la formulación como transversales que el Tribunal da a las obligaciones que se derivan de él no las introduce.

Ciertamente, los valores poseen una naturaleza transversal (‍Mader, 2019), que contrasta con la naturaleza sectorial del derecho de la Unión (‍Baillet, 2026) y genera el consabido gap competencial para controlar lo que ocurre fuera de su ámbito de aplicación (‍Martín Rodríguez, 2021). Superar el gap mediante la conversión del art. 2 TUE en una obligación independiente ilimitada es, en mi opinión, modificar el marco de atribución competencial, ya que, como el Tribunal repite, los Estados han limitado sus derechos soberanos en ámbitos específicos^[64].

A mi juicio, no existe problema alguno en aceptar que los valores generan una obligación transversal al derecho de la Unión, como el art. 2 reconoce. Pero cosa muy distinta es decir que en virtud de ese artículo los Estados miembros se han comprometido, como obligación de derecho de la Unión, a respetar dichos valores más allá de su ámbito de aplicación. Hacerlo sin el menor soporte textual, como fruto de una elaboración dogmática, no es persuasivo y puede tener la consecuencia indeseada de hacer resurgir apelaciones ultra vires. Conviene no olvidar que la virtualidad jurídica de los valores europeos, por escasamente intuitivo que sea esto, se manifiesta en la excepcionalidad, es decir, en las situaciones de conflicto con los órdenes constitucionales (‍Mendes, 2025), donde la percepción de legitimidad es indisoluble del respeto de las competencias de los restantes actores, incluidos los tribunales constitucionales.

Ello es tanto más así cuanto que convertirla en una obligación independiente es una operación, además, innecesaria. Lo era en este caso concreto, como hemos visto, y lo es en abstracto, conceptualmente. Si un valor genera una obligación verdaderamente transversal, dicho valor no puede ser violado fuera del ámbito del derecho de la Unión sin serlo a la vez dentro. Si eso ocurriere, la obligación no sería realmente transversal. Por tanto, el tema debe verse al revés, porque la transversalidad hace innecesaria la obligación independiente. En este sentido, por definición, la violación de los valores siempre podrá ser atraída, en el marco de un recurso de incumplimiento que realiza un control de legalidad abstracto, al ámbito de aplicación del derecho de la Unión por tenue que pueda parecer la conexión^[65].

De ahí que el mensaje ambiguo sobre el alcance de la obligación del art. 2 TUE se preste a una lectura en clave de no prejuzgar a futuro otras vías de recurso o de ampliar el alcance del control ahorrándoles a Comisión y Tribunal la necesidad de identificar un nexo con el derecho de la Unión. Es lógico que genere recelo en los órdenes constitucionales.

1.2. La contradictoria deriva esencialista sobre el contenido obligatorio del artículo 2 TUE [Subir]

El segundo rasgo señalaría una deriva esencialista sobre el art. 2 TUE de donde emerge la imagen de un instrumento bajo el completo arbitrio del Tribunal, el cual, rebasando su función interpretativa, devendría en auténtico creador normativo de valores y umbrales (‍Renoud-Delarque, 2026). Aquí, de nuevo, la sentencia se envuelve en penumbra arrojando dudas innecesarias y hasta un mensaje contradictorio sobre su función constitucional, pues el esencialismo del contenido del valor se opone a la dimensión cuantitativa del umbral de violación que sugiere el razonamiento cumulativo.

Aparentemente, y como gran titular, la sentencia sancionaría la disociación entre valores y principios generales al afirmar una diferencia entre las obligaciones derivadas de aquellos y las más precisas derivadas de estos. Es una evolución jurisprudencial que el Tribunal no explica, cuando sin embargo resulta crítica desde la perspectiva de la legitimidad o, si se prefiere, de la autoridad normativa. No es nada que el debate previo y el comentario posterior no hayan editado y reeditado. El Tribunal, al postular la disociación, se adueñaría top-down de la definición y concreción del valor, dando pábulo a las acusaciones de coartar el legítimo espacio democrático nacional y europeo, donde decidir semejante concreción (provocando la depoliticization del plano constitucional); al desconocer la naturaleza conflictual, política y abstracta de los valores, el Tribunal entraría a desempeñar un cometido político bajo la cobertura de un lenguaje formal juridificado.

El contenido prescriptivo del valor no puede ser otro que el de los principios generales que contiene, como refrenda el mismo Reglamento de condicionalidad con el Estado de derecho^[66] (‍Martín Rodríguez, 2025). Pero, más allá de consideraciones metodológicas^[67], hay una razón última de por qué los principios generales son el cauce normativo adecuado, si es que no el único, para la alimentación y determinación de los valores europeos^[68]. Los principios generales son la vía que garantiza mejor la convivencia con los órdenes constitucionales, ya que, por ser sensibles a la distribución vertical y horizontal de competencias, permiten la gestión de un margen de apreciación que coexiste con un estándar autónomo, así como su subsunción en la concreción determinada por el legislador europeo y, en su caso, nacional (‍Martín Rodríguez, 2025). No es casualidad que sea el que mejor se reconcilia con el propio tenor del art. 2 TUE, que habla de valores comunes a los Estados miembros donde se fundamenta la Unión. Mantener el carácter común a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros propio de los principios generales en primera línea de todo razonamiento en materia de valores resulta, pues, básico para evidenciar que no operan como imposición, sino como vasos comunicantes (‍Kaiser, 2026, citando a VoßKuhle).

La impresión de que el art. 2 TUE queda bajo pleno dominio del Tribunal no solo procede de esa deriva esencialista, sino especialmente de la fijación de su umbral, es decir, esas violaciones manifiestas y especialmente graves de uno o más valores incompatibles con la identidad de la Unión como ordenamiento común.

Es claro que el Tribunal ha querido tranquilizar sobre un uso trivial del art. 2 como parámetro de control. Si lo ha conseguido es menos pacífico^[69]. Entre otras cosas, porque se ha mirado en el umbral utilizado por el art. 7 TUE, en lugar de buscar uno propio para el art. 2 TUE. Es cierto que al Tribunal no se le da particularmente bien diseñar umbrales sistémicos^[70], pero algunas opciones había sobre la mesa, como la negación del valor sugerida por la abogada general o el recurso a su propio arsenal apuntando a un contenido esencial. Aunque ambas son problemáticas por razones diferentes^[71], lo cierto es que son mejores que el umbral finalmente retenido, que solo traslada estupor más que caracterizar la gravedad y resulta, por demás, contradictorio en parte con la autonomía del art. 2 TUE. Me explico.

Me parece que el punto de partida más lógico es definir el incumplimiento del art. 2 en función de la definición de la obligación que se sostiene que genera. Por eso, si la obligación que emana de un valor es transversal, la violación del valor debe requerir, a su vez, un incumplimiento transversal. Esto exige constatar que el comportamiento del Estado conlleva la comisión de múltiples violaciones del derecho de la Unión que revisten un carácter longitudinal, esto es, que se proyectan sobre los diversos ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión. Este caso lo ejemplifica. No hace falta realizar una argumentación rocambolesca para ver que, igual que ocurre con la libre prestación de servicios, las medidas húngaras impactan en las restantes libertades del mercado interior^[72] o las restringen. Y, en la medida en que marginan y estigmatizan a la minoría LGTBI, cabe construir un nexo, no tan tenue, con derechos que componen el estatuto de ciudadanía, como la libertad de circulación y residencia o los derechos de participación política de la minoría invisibilizada^[73]. Conectarlo, a través de la condicionalidad horizontal, con la correcta implementación de las políticas de la Unión tampoco parece estrafalario^[74]. Por no mencionar el mismo Programa Ciudadanos, Igualdad, Derechos y Valores^[75].

La sentencia afirma el carácter autónomo de la invocación del art. 2 TUE, pero, a mi juicio, no se lo ha creído de verdad y, por ello, se ha limitado a las violaciones concretas aducidas por la Comisión en ese razonamiento cumulativo (‍Craig, 2026) o en matrioskas (‍Morijn, 2026), y esta es quizás la contradicción última de la sentencia. Si, a título del art. 2 TUE, solo cabe apoyarse en la constatación de violaciones concretas aducidas en otras imputaciones, se desnaturaliza en realidad la imputación sobre el art. 2 TUE, pues limita la posibilidad de enjuiciar y declarar que efectivamente un comportamiento del Estado (la Ley XXIX de 2021) viola una obligación dimanante del derecho de la Unión (el art. 2 TUE). Esto significa, en última instancia, que el valor carece de contenido obligatorio autónomo porque no es distinto de sus concreciones, que habrán de producirse dentro del ámbito de aplicación del derecho de la Unión. Incidentalmente, esto explica por qué se suscitan tantas dudas sobre los efectos de la sentencia declarativa del incumplimiento más allá del valor simbólico.

1.3. La mirada desenfocada sobre la compatibilidad con el artículo 7 TUE [Subir]

Como hemos señalado, la sentencia no se esfuerza en diferenciar este control judicial del art. 2 TUE del que está previsto en el art. 7 TUE. Es un silencio elocuente, acaso el mayor. Hay quien ha querido encontrar en la pura diferenciación entre control judicial y control político razón suficiente de compatibilidad (‍Kaiser, 2026), y una lectura benevolente de la sentencia podría cobijarlo. A mi juicio, es una argumentación insuficiente.

Tampoco, en mi opinión, el hecho de que ambos mecanismos estén regulados por el derecho primario elude en modo alguno la necesidad de diferenciarlos para extraer la forma en que se relacionan entre sí. Es más, soy de una opinión opuesta a la elipsis de la sentencia, pues, a mi modo de ver, cuanto más expreso y completo hubiera sido el contraste con los arts. 7 TUE y 269 TFUE, con mayor solidez se habría percibido la legitimidad del control judicial del valor ut sic.

Sin embargo, la sentencia desaprovecha todas las oportunidades de hacerlo. Hemos visto que ocurre así con respecto a la innecesaria proyección del control más allá del ámbito de aplicación del derecho de la Unión, rasgo inherente a la naturaleza política del mecanismo del art. 7 TUE^[76]. Otro tanto cabe indicar del parámetro de control enunciado, cuya formulación se acerca tanto a la del art. 7 TUE que es explicable que una de las mejores lecturas de la sentencia lo encuadre como una etapa intermedia entre el preventivo y sancionador (‍Pech, 2026).

Semejante silencio sobre el art. 7 TUE en la sentencia difumina incluso el argumento definitivo argüido de que, siendo ambos procedimientos de diferente naturaleza, sus consecuencias son distintas. Esto es, que el objetivo del recurso de incumplimiento sea la comprobación objetiva del incumplimiento lo alejaría diametralmente de las sanciones del art. 7. El argumento no es tan inapelable ni por el contenido de las medidas ni por su finalidad. El art. 7 describe las sanciones como medidas que «suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate», expresión extremadamente cercana al corolario jurídico de la violación del art. 2, ya que su respeto, Luxemburgo dixit, «constituye un requisito para poder disfrutar de todos los derechos derivados de la aplicación de los Tratados a dicho Estado miembro»^[77]. Si ambos procedimientos no comparten el objetivo de poner fin a las violaciones, estaríamos obligados a concluir que las sanciones del art. 7 TUE tienen una finalidad puramente punitiva.

En mi opinión, la afirmación del art. 2 como parámetro de control judicialmente activable a título del art. 258 TFUE habría exigido del Tribunal una profundización sobre los rasgos idiosincrásicos del mecanismo del art. 7 TUE o, si se prefiere, su función constitucional en respuesta precisamente a la alegación húngara^[78]. La preterición de este contraste es también una señal poderosa a las instituciones políticas que participan en dicho mecanismo sobre la que interrogarse. En ese sentido, este pronunciamiento de Luxemburgo no puede interpretarse solamente en términos de relación con los órdenes constitucionales de los Estados miembros.

2.1. La delimitación del parámetro de control: el artículo 2 TUE como un caleidoscopio[Subir]

Las consecuencias de la incertidumbre constitucional mencionada se manifiestan cuando observamos que desde una perspectiva técnico-jurídica el art. 2 TUE resulta ser, al final, un caleidoscopio normativo. Cuatro aspectos lo prueban.

Como punto de partida, aunque la sentencia debiera haber puesto fin a la controversia sobre los dos incisos del art. 2 TUE, determinar los valores que están cubiertos sigue siendo incierto, como consecuencia de la implicada equivalencia entre valores y principios. En este sentido, en la medida en que las características de la sociedad puedan convertirse en principios (p. ej., solidaridad), no es descartable que terminen engrosando, como hemos visto, el catálogo de valores, llegado el caso, por vía de conexión con la Carta (solidaridad o pluralismo).

En segundo lugar, el caleidoscopio se revela cuando observamos que el art. 2 TUE, si bien convierte en obligatorios todos y cada uno de los valores, solo se infringe cuando se alcanza un umbral (violaciones manifiestas y especialmente graves de uno o más de ellos). En consecuencia, hay un juego de luces normativo en el art. 2 TUE que otorga fuerza vinculante a un valor que habrá de respetarse, pero cuya vulneración, a no ser que alcance el umbral requerido, no supondrá la violación de la mismísima disposición que le otorga esa fuerza vinculante^[79]. Hemos visto que la cuestión se complica porque, de un lado, cabe dudar de si el umbral es también cualitativo, ligado a la incompatibilidad con la identidad de la Unión, y, de otro, porque resulta difícil entender que pueda alcanzarse el umbral de gravedad sin violaciones de las obligaciones más precisas que emanan de los principios y normas donde se concretan los valores.

Un tercer espejo multiplicador se proyecta por la triple obligación de respeto, mantenimiento y promoción de los valores que fundamenta el art. 2 TUE según el Tribunal. En este sentido, el art. 2 habría engullido total o parcialmente el art. 49 TUE, incluido el principio de no regresión. Si extendemos el umbral que el Tribunal fija para la obligación de respeto a las obligaciones de promoción y mantenimiento de los valores, en principio solo violaciones (¿regresiones?) manifiestas y especialmente graves de uno o más valores conllevarán el incumplimiento del art. 2 TUE, con la duda de si quedará cualquier otra bajo el imperio del art. 49 TUE.

El último haz de luz diversa que emana del art. 2 TUE procede de la idéntica vinculación a los valores ahí contemplados para instituciones y Estados miembros, lo que obliga a trasladar el mismo parámetro de control a las instituciones. Esta traslación ex art. 2 TUE plantea, como decía, problemas en su aplicación a la acción exterior de la Unión, pero lo que destaca de la extensión atañe a la obligación de mantenerlos, esto es, a la traslación a las instituciones de la Unión del principio de no regresión. Ello proyecta un formidable límite al legislador europeo, que no podrá derogar o modificar una norma en una manera que suponga la reducción de la protección de un valor^[80]. Algo que parecía más difícil apreciar respecto de los Estados se observa aquí inmediatamente: ese principio es problemático en términos de equilibrio institucional y, en última instancia, de democracia. El hecho de que el parámetro de control operativo para las instituciones sea solo el art. 2 (sin el 49 TUE) y, por tanto, exija regresiones manifiestas y especialmente graves no elimina la necesidad de replantearse el tema.

2.2. La invocabilidad del parámetro de control por los individuos [Subir]

Si ponemos en relación esta jurisprudencia sobre el art. 2 TUE con los principios clásicos que vertebran las relaciones entre el derecho de la Unión y los derechos internos, inmediatamente se percibe que el aspecto más problemático es su invocabilidad por los particulares^[81].

Que la cuestión de la eficacia directa es complicada lo ilustran las conclusiones. En ellas, Ćapeta destaca que la utilización del art. 2 TUE como parámetro de control en un recurso de incumplimiento no requiere que este posea el grado de precisión necesario para desplegar efecto directo, pero admite que su mera aceptación reabriría la cuestión de la invocabilidad de exclusión o de sustitución^[82].

El caleidoscopio normativo mencionado (que aloja en el art. 2 varias prescripciones) y el razonamiento cumulativo (que, inevitablemente, atrae las interacciones con las concreciones de los valores que resultan infringidas) dificultan, a mi juicio, dar una respuesta simple a esta cuestión. Pero, incluso si nos quedamos, como parece que corresponde, exclusivamente en la prescripción que se deriva del umbral fijado para el art. 2 TUE (violaciones manifiestas y especialmente graves de uno o varios valores), la respuesta está aún abierta como consecuencia de la notable evolución que la eficacia directa ha experimentado desde la jurisprudencia Popławski II^[83]. La determinación de si una disposición posee o no eficacia directa ha dejado de ser una tarea sencilla (‍Martínez Capdevila, 2025). En especial en caso de invocabilidad de exclusión, pues el Tribunal parece decantarse por una incondicionalidad entendida como límites del margen de apreciación del destinatario, que prescinde de que la disposición busque otorgar derechos al particular y, en ocasiones, hasta de la precisión para poder amparar una pretensión subjetiva.

No debemos olvidar que, bajo esta apariencia técnico-jurídica, lo que en realidad se decide es el carácter concentrado o difuso del control del respeto del art. 2 TUE y, por tanto, el rol que individuos y tribunales internos podrán interpretar a la hora de activar y ejecutar el escrutinio del derecho nacional a la luz de los valores europeos. Inmediatamente vienen a la mente los paralelismos con el art. 19.1, párrafo 2.º, TUE, en especial por su conjunción con el carácter independiente de la obligación proyectada más allá del tradicional ámbito de aplicación del derecho de la Unión. Coincido, por ello, con quienes intuyen que la conformación definitiva del art. 2 TUE vendrá de la mano de prejudiciales que lo invoquen frente a normas nacionales (p. ej., ‍Von Bogdandy y Spieker, 2026; ‍Pech, 2026; ‍Bonelli, 2026), aprovechando o no una concreción que sí posea de manera indiscutible efecto directo. De hecho, y por no salirnos del objeto del recurso, en el punto de mira podrían encontrarse legislaciones anti-LGTBI que se han adoptado en otros Estados miembros, así como otras medidas húngaras que no fueron cuestionadas en este recurso (‍Lobina y Martínez, 2026).

Tampoco resulta clara la invocación por el individuo para exigir la responsabilidad del Estado por violación del derecho de la Unión, ya que, en este caso, dos factores se añaden a la complejidad señalada al tratar de la eficacia directa anteriormente. En efecto, aquí también son determinantes las normas donde aparecen las concreciones de los valores, como lo es el razonamiento progresivo que acumula violaciones concretas de ellos. Pero, con carácter adicional, han de añadirse los posibles efectos de la potencial extensión de la obligación más allá del ámbito de aplicación del derecho de la Unión y la constatación objetiva del incumplimiento del art. 2 TUE en la sentencia del Tribunal^[84].

A este respecto, el umbral diseñado para el art. 2 TUE cumple por definición con la exigencia de violación suficientemente caracterizada. En consecuencia, toda aplicación de la Ley XXIX de 2021 ha de considerarse una violación suficientemente caracterizada del derecho de la Unión. Y si, como cabe interpretar, la obligación es independiente, cabría exigir la indemnización de todo daño sufrido por su aplicación con independencia de que el Estado estuviera o no aplicando el derecho de la Unión. Sería el caso de cualquier sanción impuesta a personas físicas o jurídicas por las autoridades húngaras en aplicación de la normativa de marras donde no aparezca ningún vínculo transnacional.

Claro está, el Tribunal debe antes despejar la incógnita de si el art. 2 TUE es una norma que tiene por objeto conferir derechos a los particulares; requisito que, como es sabido desde la seminal Francovich^[85], abarca un espacio más amplio que la estricta eficacia directa. La respuesta bien podría ser positiva si el referente es un valor uti singuli, pero, si el referente es el umbral de gravedad de la violación, la cuestión está más abierta.

Y, sin embargo, incluso una respuesta en sentido negativo no acabaría con las interrelaciones imaginables. Podemos preguntarnos si la constatación de la violación del art. 2 TUE no debiera conllevar per se la elevación de toda violación concreta (por ejemplo, en el marco del mercado interior) a una violación suficientemente caracterizada, generando automáticamente el derecho a ser indemnizado, al formar parte de una serie coordinada de medidas que constituyen una violación de uno más valores en el sentido del art. 2 TUE^[86].

Como algún autor ha augurado, es probable que estas cuestiones irresueltas regresen por vía prejudicial al Tribunal, obligándolo a desmadejar el caleidoscopio normativo que encierra el art. 2 TUE.

2.3. El valor añadido de la sentencia declarativa de la violación del artículo 2 TUE[Subir]

Está muy difundida la opinión de que la sentencia declarativa del incumplimiento del art. 2 TUE tiene fundamentalmente un valor simbólico, pero que en términos técnicos añade poco o nada a la constatación de los incumplimientos funcionales y de la Carta (por todos, ‍Morijn, 2026). No cabe la menor duda de que la dimensión simbólica es la más sobresaliente. En este sentido, esta sentencia culmina el mensaje inequívoco y contundente del Tribunal sobre cómo va a actuar con respecto a la protección de los valores de la Unión, esto es, como guardián de un orden constitucional (‍O’Neill, 2026).

Sin embargo, más allá del valor simbólico, hemos de atender a otros efectos jurídicos que la sentencia conlleva o a repercusiones que debería tener. Algunos son claros, otros menos. Entre los primeros está el cumplimiento de la sentencia, que no puede ser otro que la abolición completa de la medida interna contraria al art. 2 TUE (‍Pech, 2026). Ello se deriva de la condición transversal de la obligación, pero vendría reforzado aún más si aceptamos su carácter independiente, pues significaría que el art. 2 TUE seguiría siendo incumplido si la medida persistiese fuera del ámbito de aplicación del derecho de la Unión^[87]. Un segundo efecto, también claro, es el previsible aumento de la cuantía de la sanción que arrastraría el no acatamiento de la sentencia. Aunque se ha dudado de ello por la implicación de la dignidad humana (‍Bonelli y Claes, 2023), me parece que ese aumento va en línea con el mensaje enviado por el Tribunal sobre las consecuencias económicas de desconocer sus sentencias en materia de valores^[88].

De igual manera, la sentencia declarativa del incumplimiento debería desplegar los debidos efectos sobre el funcionamiento de la condicionalidad presupuestaria y, de manera particularmente intensa, sobre las competencias discrecionales de la Comisión que se encuentran ahora bajo escrutinio del Tribunal^[89]. La pronta resolución de este asunto es más que conveniente, pues, a tenor de las noticias recientes, la Comisión sigue considerando que cabe un uso táctico de sus competencias (‍Pech, 2026; ‍Morijn y Schepele, 2026).

Queda finalmente preguntarse por los efectos de la sentencia que debieran extenderse a otros ámbitos del derecho de la Unión en la medida en que el respeto del art. 2 TUE es la premisa que justifica la confianza mutua entre Estados miembros. En buena lógica, si la sentencia proporciona «la comprobación objetiva del incumplimiento», los mecanismos basados en la confianza mutua, como la cooperación judicial penal, deberían decaer de manera automática. Como llueve sobre mojado, creo improbable que el Tribunal vaya a admitir esta automaticidad, no solo porque en este caso la conexión de los valores violados parecería tangencial a los mecanismos de reconocimiento mutuo, sino porque el TJ ya aceptó esa contradicción de forma mucho más intensa, cuando la comprobación objetiva de que se vulneraba el Estado de derecho por violación de la independencia judicial no conllevó la suspensión de la cooperación judicial penal, sino su transmutación en imparcialidad (‍Martín Rodríguez, 2021). En consecuencia, poco cabe esperar de esta sentencia para la reformulación del test LM^[90], como menos aún cabe hacerlo para impactar sobre el esclerótico funcionamiento del procedimiento del art. 7 TUE (‍Pech, 2026; contra ‍Hoeksma, 2026).