En 2017 se aprobó en España el Pacto de Estado contra la Violencia de Género. Su objetivo es eliminar cualquier tipo de violencia contra las mujeres y defender sus derechos y libertades fundamentales. Se organiza en torno a diez ejes de intervención, con centenares de medidas. Ninguna de ellas hace referencia a la necesidad de luchar contra la particular vulnerabilidad de la víctima de violencia de género en situaciones transnacionales. Esta omisión es llamativa, pues, por un lado, en no pocas ocasiones el autor o la víctima son españoles no residentes o extranjeros, siendo entonces posible que deseen retornar a su país de residencia si no es España; y, por otro, se plantean situaciones que afectan directamente a dos derechos básicos de la víctima, como son los de información y protección. Teniendo esto presente, en este trabajo nos centraremos en la tutela de los derechos de la víctima de violencia de género en los casos en que el agresor, un extranjero o español no residente en España, condenado por un delito relacionado con la violencia de género a una pena de prisión, que se puede suspender o no, y a una pena accesoria de prohibición de aproximación, y, eventualmente, también de comunicación y residencia, solicita o consiente su reconocimiento mutuo para proceder al cumplimiento en el Estado miembro de su residencia o cualquier otro que designe (y que le acepte). Estos derechos se han visto reforzados por la Directiva (UE) 2024/1385 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (en adelante, la Directiva contra la violencia contra las mujeres), que establece numerosas obligaciones para los Estados miembros en relación con las órdenes de alejamiento, de prohibición y de protección en su art. 19. A ellas nos referiremos en los apartados oportunos.

Para conseguir el traslado, sin embargo, no es aplicable la Directiva mencionada, sino la Decisión Marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (en adelante, la Decisión Marco 947). Su transposición al ordenamiento jurídico español tuvo lugar mediante la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea (en adelante, la Ley 23/2014). El título IV de esta ley se dedica al reconocimiento mutuo de las resoluciones de libertad vigilada, para permitir que un Estado distinto al que pronunció la sentencia e impuso la medida pueda supervisar su cumplimiento cuando así le sea solicitado y siempre que se cumplan los requisitos legalmente establecidos (al respecto, entre otros, Mapelli Caffarena, 2022; Garcimartín Montero, 2021; Montero Pérez de Tudela et al., 2021; Rodríguez-Medel Nieto, 2015; Rodríguez-Medel Nieto y Sebastián Montesinos, 2015; Sanz Morán, 2015, 2010).

Se introduce así en el ordenamiento jurídico español la llamada resolución de libertad vigilada. La compatibilidad del procedimiento que lleva a su adopción, modificación y revocación con el derecho de las víctimas de violencia de género a participar en la ejecución de la pena será el objeto principal del estudio que realizaremos en los siguientes apartados. Su interés responde a varios factores. Por un lado, es un derecho que se otorga a la víctima tanto cuando es parte procesal como cuando ha decidido no ser parte, un supuesto frecuente en violencia de género. Por otro lado, se recoge en distintos instrumentos legales, con lo que existe cierta descoordinación normativa que, en la práctica, conlleva problemas de interpretación y aplicación. A mayores, existe aquí un vacío en la literatura científica.

En efecto, la doctrina española ha estudiado exhaustivamente ese derecho de participación de la víctima en la ejecución penal (Ibáñez López-Pozas, 2024; Leganés Gómez, 2015, 2023; Arangüena Fanego, 2017, 2019; González Pérez, 2019; Nistal Burón, 2015), prestando atención a aspectos más concretos como el tratamiento especial que reciben las víctimas de determinados delitos (por ej., las del terrorismo, véanse García Rodríguez, 2024, o Salinero Alonso, 2018, o las de los delitos internacionales, así, Maculan, 2021), su significado para la consecución de una sanción penal con un mayor potencial restaurativo para la víctima (Pérez Rivas, 2024) y para el condenado (Nistal Burón, 2015), su compatibilidad con los fines de la pena (García Rodríguez, 2025), su incidencia sobre los derechos procesales de una y otro (Etxeberría Guridi, 2017, 2018) y su regulación en el Estatuto de la víctima (Sempere Faus, 2025; Chozas Alonso, 2015, 2022; Luaces Gutiérrez, 2016). Las peculiaridades que se plantean cuando la víctima lo es de violencia de género han recibido cierta atención, dada la existencia de un régimen especial (Castillejo Manzanares, 2016). Sin embargo, la doctrina no ha dedicado atención a su concreta aplicación en el marco del instrumento de reconocimiento mutuo que aquí se estudia, a pesar de haber sido introducido hace ya más de una década. Esa atención es necesaria, en particular desde que la Directiva contra la violencia contra las mujeres ha reforzado la centralidad de las prohibiciones de aproximación, comunicación y residencia para la efectiva protección de las mujeres víctimas de esa forma de violencia. Este trabajo pretende, pues, cubrir este vacío.

Ciertamente, también es de sumo interés el caso de que sea la víctima quien, después de la celebración del juicio, se traslade a otro Estado miembro de la Unión Europea, sea temporalmente o bien para residir allí. Aquí interviene otro instrumento de reconocimiento mutuo, la orden europea de protección (European protection order, regulada en la Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección, en adelante la Directiva OEP, transpuesta al ordenamiento jurídico español por la Ley 23/2014). Esta orden puede coincidir en el tiempo con la resolución de libertad vigilada o no, dependiendo de que también se mueva el agresor o no lo haga. En este trabajo analizaremos los problemas que causa la coincidencia de ambos instrumentos en orden a la implementación del derecho de participación de la víctima en la ejecución de la pena. Como veremos, la regulación existente resulta notoriamente insuficiente a estos efectos.

Centrado así el tema, el apartado segundo expone brevemente cuáles son las «medidas de libertad vigilada» que se pueden o deben adoptar en casos de violencia de género como penas accesorias o reglas de conducta durante la suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad, así como durante la ejecución de la medida de libertad vigilada para menores. El apartado tercero analiza cuáles son los objetivos del reconocimiento mutuo de las resoluciones de libertad vigilada, entre los que se encuentra, como veremos, la protección de la víctima. El apartado cuarto se centra en el derecho de participación en la ejecución de la pena reconocido a la víctima, y su implementación durante la solicitud, emisión, ejecución y revocación de las resoluciones de libertad vigilada, sea por la Decisión Marco 947 y la Ley 23/2014, sea en otros instrumentos jurídicos europeos y nacionales. El apartado quinto pone de manifiesto la necesidad de coordinar mejor la resolución de libertad vigilada y la orden europea de protección si se quiere proteger realmente los derechos de la víctima a participar en la ejecución de la pena y a la protección, al mismo tiempo que fomentar la rehabilitación del agresor. El último apartado termina con unas conclusiones.

El análisis que se lleva a cabo a continuación tiene lugar desde la perspectiva de España como Estado de emisión.

El objetivo del reconocimiento mutuo de resoluciones sobre medidas alternativas a la prisión provisional inicialmente fijado fue «[a]mpliar progresivamente la eficacia de las sanciones de privación de derechos a la totalidad del territorio de la Unión Europea: para ser eficaces en el marco europeo, determinadas sanciones deberían, en efecto, ser reconocidas y ejecutadas en toda la Unión». Para conseguirlo, se propuso una serie de medidas:

En esta línea, los objetivos de la Decisión Marco 947 son tres: «facilitar la reinserción social de la persona condenada, mejorar la protección de las víctimas y del público en general y facilitar la aplicación de medidas de libertad vigilada y penas sustitutivas adecuadas en el caso de las personas condenadas que no vivan en el Estado de condena» (art. 1.1). El primero es el más importante. Como apunta el considerando 8,

Está bastante claro que el legislador europeo entiende el objetivo de «mejorar la protección de las víctimas y del público en general» como una consecuencia de la reinserción del condenado y, por tanto, de la evitación de su reincidencia, sin otorgarle mayor protagonismo. Sin embargo, la protección de las víctimas se corresponde con uno de los siete parámetros identificados en el Programa de medidas, donde se alude a los «mecanismos de protección de los derechos de terceros, de las víctimas y de las personas sospechosas». El motivo de esta mención de las víctimas es fácil de entender. Cuando se aplica la prisión, el condenado no supone una amenaza para la víctima o terceros, mientras que si está en libertad puede suponerla. Se atiende a la protección del público en general al permitir que una persona que resida en un Estado miembro, pero sometida a penas privativas de derechos u otras medidas de vigilancia en otro Estado miembro, sea vigilada por las autoridades del Estado de residencia mientras las cumple, pues de esta manera la medida hará más efectivo el derecho de los ciudadanos respetuosos de la ley a vivir en condiciones de seguridad y protección. Al establecerse mecanismos de vigilancia y control de esas penas y medidas se previene la reincidencia, lo que supone la protección pública en general.

Nada dice la Decisión Marco 947 acerca de cómo se protegen los derechos de las víctimas. Este silencio se ha trasladado a la Ley 23/2014. Pese a esa falta de desarrollo, tanto la normativa europea como la española reconocen el derecho de la víctima a participar en la ejecución de la pena, que tiene relación directa con sus derechos a la información y a la protección. En el siguiente apartado se analizará su contenido y se comprobará si se tiene en cuenta en el procedimiento de adopción de la resolución de libertad vigilada y en la gestión posterior de la medida.

La coordinación entre la resolución de libertad vigilada sobre el condenado y la orden europea de protección sobre la víctima no plantea problemas cuando el uno y la otra se desplazan a Estados distintos. Se emiten dos resoluciones distintas, cada una de ellas reconocida en un Estado de ejecución distinto: el de residencia del condenado o el que le haya aceptado y aquel al que se traslada la víctima. En ambos casos, sin embargo, es un objetivo del reconocimiento mutuo la protección de la víctima, combinada o no con otros.

Ahora bien, cuando condenado y víctima se trasladan al mismo Estado de ejecución, se prevé que la adopción de las medidas de protección de la víctima se realice de conformidad con lo regulado para la resolución sobre medidas de libertad vigilada, siendo competente para la ejecución de ambos instrumentos de reconocimiento mutuo el juzgado competente para conocer de las medidas de libertad vigilada (art. 132 de la Ley 23/2014). Esta solución resulta acertada siempre que la medida transmitida (o una de las transmitidas) consista en una de las prohibiciones que coinciden en tales instrumentos de reconocimiento mutuo. Esto se ve facilitado por el hecho de que entre las medidas de libertad vigilada se recogen todas las medidas de protección (Rodríguez-Medel Nieto, 2015: 198; Rubio Encinas, 2015: 312). Basta comparar los respectivos listados en los arts. 94 y 130. Ciertamente, podría plantear alguna duda la prohibición de comunicarse con la víctima, pero una interpretación conforme a la Decisión Marco 947 obliga a entenderla incluida en la prohibición de aproximación, que abarca tanto la física como la producida a través de medios de comunicación o telemáticos (en este sentido, Pando Echevarría, 2015: 252-254). Si no es así (pensemos en que la medida transmitida se refiera, por ejemplo, a la obligación de presentarse en determinadas fechas ante una autoridad específica y respetar las limitaciones respecto a la salida del territorio del Estado de ejecución), la protección de la víctima se resiente. A ese menor nivel de protección contribuye también la distinta regulación de los derechos de información y participación de la víctima en un instrumento y otro, debida a sus diferentes objetivos y a la distinta perspectiva que aporta el cambio de protagonista, en uno el agresor y en otro la víctima.

Si ya se había adoptado una orden europea de protección para la víctima, y posteriormente el condenado se traslada al mismo Estado miembro, previo reconocimiento mutuo de una resolución de libertad vigilada, la solución que se ofrece es similar. Según dispone el art. 14.1 de la Directiva OEP, «[l]a autoridad competente del Estado de ejecución podrá poner fin a las medidas adoptadas en ejecución de una orden europea de protección […] cuando, tras el reconocimiento de la orden europea de protección, se haya transmitido al Estado de ejecución una sentencia, según la definición del art. 2 de la Decisión Marco 2008/947/JAI». Pese a que esta decisión puede tener un considerable impacto en el derecho de la víctima a la protección, solo tiene derecho a ser informada inmediatamente de tal resolución «cuando sea posible» (art. 14.2 de la Directiva OEP). Y aunque se dispone que, antes de poner fin a las medidas, «la autoridad competente del Estado de ejecución podrá invitar a la autoridad competente del Estado de emisión a que facilite información en cuanto a la necesidad de mantener la protección otorgada por la orden europea de protección en las circunstancias del caso concreto de que se trate» (art. 14.3 de la Directiva OEP), no se prevé que esta invitación se traslade a la persona protegida.

Cuando España es Estado de ejecución, el art. 142.2 de la Ley 23/2014 obliga a la autoridad judicial española a informar inmediatamente de la resolución que acuerde el levantamiento de las medidas de protección, «a la persona protegida cuando sea posible», además de a la autoridad competente del Estado de emisión. Pero no se prevé que la víctima pueda presentar alegaciones, lo que sí puede hacer la autoridad competente del Estado de emisión, a la que la autoridad judicial española puede pedir que informe sobre la necesidad de mantener la protección otorgada por la orden europea de protección en las circunstancias del caso concreto de que se trate (art. 142.3 de la Ley 23/2014). Siendo España Estado de emisión, los derechos de la víctima quedan al albur de la normativa extranjera, en general bastante menos generosa que la nuestra en lo que respecta a la participación de la víctima en la ejecución de la pena.

La Ley 23/2014, en aplicación de la Decisión Marco 947, ha reforzado el derecho del condenado a su rehabilitación, al permitirle mantener sus lazos familiares, lingüísticos, culturales y de otra índole, como indica el considerando 8 de la Decisión Marco 947. No podemos constatar, por falta de datos, si también ha mejorado la protección de la ciudadanía al contribuir a la reducción de la reincidencia, pero al menos cabe especular que ha contribuido a ello al mejorar las posibilidades de reinserción social del condenado. En cuanto al tercer objetivo, podemos concluir que no ha tenido en cuenta suficientemente los derechos de la víctima. Hay que acudir a la Ley 4/2015 para encontrar una detallada regulación de sus derechos a la información, fundamental para poder disfrutar del derecho a la protección, y a participar en la ejecución de la pena presentando alegaciones y recursos.

No pretendemos criticar que los derechos de la víctima se regulen con detalle en el Estatuto de la víctima, que es su sede natural (Llorente Sánchez-Arjona, 2019: 532), sino las dificultades de su aplicación al procedimiento de reconocimiento mutuo y las lagunas relativas a la participación de la víctima en ese procedimiento cuando se aplica a medidas de libertad vigilada. Nuestro objetivo es destacar que, sobre la base de que la finalidad del reconocimiento mutuo de resoluciones de libertad vigilada es, también, la protección de la víctima, pueden y deben ser corregidos tanto los muchos defectos legislativos que apunta la doctrina especializada en la fase de solicitud y emisión, como la ausencia de canales para la participación de la víctima durante la ejecución y en caso de revocación. Algunos de estos defectos u omisiones se pueden sortear, sin duda, en la aplicación práctica. Así lo propone, con ocasión de determinados trámites, la Guía del Servicio de Relaciones Internacionales del Consejo General del Poder Judicial (2015), al hilo de su análisis de otro instrumento de reconocimiento mutuo, la orden europea de vigilancia. Pero también puede proponerse la modificación de la Ley 23/2014 para que la información y la participación de la víctima en decisiones que le conciernen directamente sean realmente derechos, como los configura la Ley 4/2015 (que va bastante más allá de lo que la Directiva de víctimas contempla), y no la concesión graciosa de una judicatura más o menos concienciada.

Convendría, pues, una intervención legislativa que allanara el camino para una verdadera implementación del derecho de la víctima a participar en la ejecución de las penas suspendidas, las penas condicionales, las penas sustitutivas y las resoluciones sobre libertad condicional que son objeto del reconocimiento mutuo. Por ejemplo, podría aprovecharse que es obligatorio, como presupuesto para la transmisión, que se pregunte al condenado si desea regresar o permanecer en su Estado de residencia (art. 98.2 de la Ley 23/2014), para lo cual es imprescindible, para recabar su consentimiento, que se le informe de las medidas de que se trata y de las consecuencias de la transmisión, e indicar que se habrá de mandar la misma información a la víctima. O bien especificar que las resoluciones de reconocimiento mutuo son resoluciones relativas al penado que pueden afectar a la seguridad de las víctimas, en relación con la obligación que impone el art. 990 LECrim al letrado de la Administración de Justicia de poner en conocimiento de los directamente ofendidos y perjudicados por el delito, y en su caso, a los testigos, tales resoluciones. También podría disponerse el envío a la víctima de la información que la autoridad competente del Estado de ejecución debe remitir con carácter previo sobre la duración máxima de la pena privativa de libertad prevista en el ordenamiento jurídico del Estado de ejecución para la infracción que dio lugar a la resolución y que podría imponerse en caso de incumplimiento de la medida de libertad vigilada y sobre la adaptación de las medidas de libertad vigilada impuestas a las que se apliquen para infracciones equivalentes según su ordenamiento jurídico (art. 100.1 de la Ley 23/2014). Además de oír al Ministerio Fiscal, como dispone el precepto mencionado, se puede disponer que oiga a la víctima. Estas reformas, y otras que se podrían proponer, redundarían en mayores posibilidades de participación de la víctima durante la ejecución de penas y medidas objeto del reconocimiento mutuo.

Dicho esto, no desconocemos que la intervención de la víctima en esta fase es un tema muy controvertido. Un sector doctrinal teme que la participación victimal solo dé lugar a un endurecimiento de las condiciones de ejecución para el reo, sin suficiente fundamento que justifique la alteración de las bases tradicionales del sistema de justicia penal. Sin embargo, en los delitos de violencia de género la participación de la víctima en la fase de ejecución es singularmente oportuna, dada la finalidad protectora de las reglas de conducta y penas accesorias que es obligatorio adoptar en estos casos. No cabe duda que las decisiones al respecto afectan directamente a los derechos e intereses legítimos de la víctima de esta forma de violencia, y muy en particular a su derecho a la protección.

Por último, no es posible finalizar este estudio sin poner de relieve que el nivel de aplicación de la resolución de libertad vigilada (Montero Pérez de Tudela et al., 2021; Faraldo Cabana y Fernández Bessa, 2019), al igual que el de la orden europea de protección (Castillejo Manzanares, 2023: 14-16; Vegas Aguilar et al., 2018), está siendo muy bajo. Las razones son variadas, y no es el caso de exponerlas aquí. En lo que respecta a la violencia de género, cabe destacar, sin embargo, que la mayoría de los Estados, entre ellos España, han hecho uso de la posibilidad prevista en el art. 21.3 de la Decisión Marco 947 de notificar a la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea que, también en el marco de este procedimiento, se podrá denegar la euroorden por los motivos previstos en el art. 2.1 de la Decisión Marco 2002/584/JAI, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, esto es, por enfrentarse el encausado a una pena de menos de doce meses de duración. Esta posibilidad de que se deniegue la orden europea de detención y entrega por los bajos límites de pena priva a la resolución de libertad vigilada y a la orden europea de protección del mecanismo coercitivo que garantiza, en última instancia, la sujeción del condenado al proceso pendiente en el Estado de emisión por quebrantamiento, desincentiva el uso de estos instrumentos en los delitos de violencia de género. Estos delitos tienen asignadas penas menos graves de prisión de escasa duración, pero se trata precisamente de un ámbito de la delincuencia en el que la utilidad de la resolución de libertad vigilada es indiscutible, ya que en muchos casos la obligación de permanecer en el territorio del Estado de condena sería desproporcionada.