DE LA REFERENCE SOBRE LA SECESIÓN DE QUEBEC DE 1998 AL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN QUEBEQUESA DE 2025: LA REGLA DE LA CLARIDAD Y LOS LÍMITES DE SU TRASLACIÓN AL PROCÉS CATALÁN

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

La presentación por la Asamblea Nacional de Quebec de la Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec^[1] el 9 de octubre de 2025 introduce un elemento en un terreno que, desde el año 1998, parecía conceptualmente estabilizado: el de la secesión democrática regulada dentro de un Estado compuesto. La novedad no radica solo en que una provincia canadiense afirme su carácter nacional, fije una regla de mayoría (50 % + 1) y proclame la primacía de su propia Constitución, y lo hace, además, después de la Reference re Secession of Quebec del Tribunal Supremo de Canadá (1998) y después de la Clarity Act federal (2000), es decir, dentro de un marco ya pensado para contener, encauzar y condicionar cualquier salida del pacto federal. Mientras Canadá había convertido la claridad en un instrumento de negociación obligada (pregunta clara más mayoría clara, igual a deber de negociar), el paso marcado por Quebec representa un movimiento de interiorización y, en cierto modo, de apropiación provincial de esa claridad. Lo originalmente concebido como condición federal para abrir la negociación se convierte en un parámetro identitario y normativo que Quebec internaliza por vía legal.

Ese paso, sin embargo, no es todavía derecho vigente porque el texto sigue tramitándose como Projet de loi n.º 1, Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec, sin haber sido sancionado.^[2] El análisis lo trata, por tanto, como iniciativa legislativa en tramitación avanzada y no como norma en vigor.

En paralelo, el constitucionalismo español ha recorrido en el mismo cuarto de siglo el camino inverso, que va desde la apertura relativa que supuso la STC 103/2008, que consideró posible que una comunidad autónoma promoviera consultas no referendarias, siempre que no incidieran en la competencia estatal del art. 149.1.32 CE, hasta el cierre casi completo configurado por la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña y, sobre todo, por las resoluciones posteriores sobre el derecho a decidir (STC 42/2014; SSTC 31/2015, 32/2015, 138/2015, 259/2015 y 114/2017)^[3], que transformaron la claridad en un criterio de invalidación, no de apertura, de las vías unilaterales.

En síntesis: en Canadá la claridad obliga a negociar; mientras que en España la claridad delimita y cierra la vía unilateral de secesión.

Este trabajo parte de una premisa clara, breve y sencilla: no puede comprenderse el alcance de la Constitución de Quebec sin ponerla al lado del ciclo constitucional catalán 2006-‍2017. No porque Quebec y Cataluña sean simétricas (no lo son, ni por el tipo de Estado ni por el recorrido federal/autonómico), sino porque el independentismo catalán lleva más de una década utilizando Canadá como repertorio de argumentos, de diseños institucionales y de legitimación externa, desde el Llibre blanc de la Transició Nacional de Catalunya (2014) hasta los informes del IEA sobre referéndums y vías jurídicas de 2019-‍2024, que citan la Reference, la Clarity Act y el deber de negociar para justificar una consulta catalana aun sin reforma constitucional. Si Cataluña ha usado Canadá como modelo de referencia, la aparición de una constitución quebequesa con cláusula de primacía y reconocimiento expreso del derecho de autodeterminación se convierte automáticamente en material político y doctrinal disponible en Barcelona y en Madrid. A partir de aquí la pregunta ya no es si influirá, sino más bien cómo, por dónde y hasta dónde.

La hipótesis de fondo es doble. Por un lado, en el federalismo canadiense la secesión se ha constitucionalizado de manera funcional. De hecho, la Corte (1998) negó que existiera un derecho de secesión, pero impuso un deber de negociación cuando concurren unas condiciones deliberadamente indeterminadas; en 2000 el Parlamento federal, lejos de liberar a Quebec, fijó las reglas para decidir cuándo lo escucharía; y en 2025 Quebec no rompe Canadá: se dota de un instrumento constitucional para reforzar su posición en esa negociación futura. Por otro lado, el Estado autonómico español ha evolucionado hacia una juridificación de la unidad; cuando una comunidad autónoma quiere consultar al cuerpo electoral sobre un resultado que exige reforma constitucional, la respuesta del Tribunal Constitucional es que no puede hacerlo sin activar antes el art. 168 CE; es decir, la claridad no abre la puerta a la negociación y remite a la forma más rígida de reforma (‍Bossacoma, 2021: 299-‍303). Esta divergencia funcional entre claridad negociadora y claridad clausurante convierte a Quebec en un prisma especialmente útil para releer el conflicto catalán.

La doctrina catalana y española sobre el derecho a decidir ya había detectado esta diferencia cuando analizó la STC 42/2014. El Tribunal no proscribe la aspiración política (admite que el Parlament pueda promoverla), pero la despoja de eficacia constituyente y la somete por completo al marco de competencias y a la reserva estatal de referéndum (‍Bayona, 2014: 149-‍150). Esa misma doctrina comparó la decisión canadiense de 1998 con la española de 2014 y concluyó que España carece de un deber de negociación homologable; que su Constitución no es fruto de un pacto entre entidades preexistentes porque interviene un solo demos, y que, en consecuencia, el nivel estatal está autorizado a impedir que una parte convoque al cuerpo electoral sobre una cuestión que afecte al todo (‍Requejo, 2017: 72-‍79).

La doctrina no podía prever que veinte años después de la Clarity Act Quebec iba a intentar positivizar en su propio ordenamiento aquello que en España el Tribunal Constitucional ha ido anulando, la posibilidad de que un nivel subestatal articule su sujeto político, fije la regla de decisión y blinde sus competencias frente al centro.

El objetivo de esta investigación es triple. Primero, reconstruir la secuencia canadiense desde los referendos de 1980 y 1995 hasta la Constitución de Quebec para mostrar que no hay salto en el vacío, pero sí una línea de afirmación provincial-lingüística que desemboca lógicamente en la constitucionalización. Segundo, contrastar esa línea con la española, que en paralelo ha pasado de un constitucionalismo abierto a la participación territorial y a un constitucionalismo de defensa frente a las consultas autonómicas, especialmente después de la STC 103/2008 sobre la ley vasca, la STC 31/2010 y las sucesivas impugnaciones de las leyes catalanas de consultas y de los actos del procés (‍Ridao, 2014a: 2571-‍2577). Y, tercero, evaluar qué potencial de traslación tiene la experiencia en el marco español de 2025-‍2026, marcado por mayorías parlamentarias inestables, por la existencia de una amnistía pensada para desjudicializar el procés, pero no para reconocer un derecho de autodeterminación y por la posibilidad (no lejana) de un gobierno central sustentado en fuerzas expresamente contrarias a cualquier reconocimiento nacional catalán.

La pregunta que lo recorre es por qué dos Estados democráticos comparables han respondido de manera tan distinta a una reivindicación secesionista de base territorial y hasta dónde esa respuesta puede viajar de un ordenamiento al otro. El método es jurídico-comparado y de vocación interpretativa, y no persigue relaciones de causa y efecto, pero sí buscar el sentido que cada sistema atribuye a la claridad y al deber de negociar. La elección de Quebec y Cataluña no presupone que sean casos equivalentes, pues el trabajo sostiene justamente lo contrario; lo que autoriza a confrontarlos es la prolongada influencia que el repertorio canadiense ha ejercido sobre el independentismo catalán. De ahí que la comparación se mantenga en un plano acotado, el de la función que cumplen la claridad jurisdiccional y la obligación de negociar, sin extenderse a la naturaleza de cada Estado.

Por último, el lugar teórico desde el que se observa es el del federalismo multinacional y las democracias plurinacionales (‍Gagnon, 2014, ‍2022; ‍Requejo, 2017), que lee estos conflictos como disputas de legitimidad, y no solo de legalidad, entre el demos estatal y las comunidades nacionales que conviven en su seno.

II. DOS MODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL[Subir]

La comparación entre Canadá y España exige partir de una constatación previa que tanto la doctrina canadiense como la española han repetido: no se trata de dos variantes del mismo modelo federal porque en España está prohibida la federación de comunidades autónomas (art. 145.1 CE), sino de respuestas diferenciadas a dos genealogías políticas.

Como es conocido, Canadá nace en 1867 como federación de colonias británicas preexistentes (unión agregativa) que conservan identidad, instituciones y una parte relevante de sus competencias, mientras que España en 1978 se descentraliza desde un Estado unitario que afirma al mismo tiempo la «indisoluble unidad de la Nación española y el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran» (art. 2 CE). Esta diferencia de origen está en el centro de la advertencia que hace el Tribunal Supremo español en la STS 459/2019, de 14 de octubre, al rechazar las analogías simplistas con Quebec, al afirmar que Canadá es un «federalismo agregativo» y España un «cuasifederalismo» o un «federalismo funcional sobrevenido», y por tanto no cabe «un análisis mimético de situaciones históricas notablemente diferenciadas»^[4].

En el sistema canadiense, el federalismo se articula sobre cinco principios que la Reference re Secession of Quebec^[5] (1998) identifica: federalismo, democracia, constitucionalismo y Estado de derecho, y respeto a las minorías. A partir de esos principios, la Corte Suprema concluye que la Constitución «no es una camisa de fuerza» y que, si una provincia obtiene «un claro voto mayoritario sobre una pregunta clara», el resto de los sujetos federales tiene el deber de negociar los términos de una eventual secesión (Supreme Court of Canada, Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217, § 149-‍150). Esta afirmación es la clave del modelo canadiense: el ordenamiento no reconoce un derecho unilateral de secesión, pero sí incorpora una cláusula de secesión negociada (‍Gaudreault-Desbiens, 2016: 138-‍142). La Clarity Act (2000) no hace más que positivizar esa cláusula: reserva a la Cámara de los Comunes la facultad de determinar si la pregunta era clara y si la mayoría lo fue, y solo en ese caso abre la puerta a la negociación federal (‍Vírgala, 2015: 200-‍203).

Este modelo canadiense permite a un territorio como Quebec votar en 1980 y 1995 sobre su futuro apoyándose solo en la legislación provincial y, sin embargo, mantiene el control federal sobre el efecto jurídico de ese voto, por lo que el referéndum no produce secesión, sino en exclusiva el deber de negociar.

De ahí que se haya entendido el modelo canadiense como un federalismo articulado en torno a la claridad (un federalismo que condiciona la secesión a una pregunta clara y a una mayoría clara y que, solo entonces, activa un deber de negociar) y, más tarde, en el comentario de la STC 42/2014, que reprochó al Tribunal haber invocado la opinión consultiva canadiense, para, en realidad, cerrar la vía catalana (‍Fossas, 2014: 287-‍288; ‍Ferreres Comella, 2014: 571-‍590)^[6].

España, en cambio, construye su Estado compuesto sobre un principio diametralmente distinto, la unidad del sujeto soberano. Desde la temprana STC 4/1981, el Tribunal Constitucional afirma que «la Constitución parte de la unidad de la nación española […] cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional», lo que excluye la existencia de pueblos soberanos territoriales distintos (FJ 3). La misma línea se refuerza en el contexto catalán, en las SSTC 259/2015 y 90/2017, donde se recuerda que el art. 2 CE proyecta tres supraprincipios (unidad, autonomía y solidaridad), pero el primero condiciona a los otros (‍Ruiz-Rico Ruiz, 2016: 324-‍327). Este diseño explica dos rasgos que interesan aquí: primero, que la Constitución española no prevé constituciones territoriales con primacía (la autonomía se articula por Estatuto, no por constitución propia); y segundo, que el constituyente introdujo una cláusula de control político sobre los referendos territoriales (art. 149.1.32 CE) que no tiene un equivalente en el sistema canadiense y que funciona como válvula de cierre frente a consultas (‍Martín, 2014: 79).

La diferencia se acentúa si se mira al lugar institucional desde el que cada Estado resuelve los conflictos territoriales. En Canadá, el foro natural es la Corte Suprema y el resultado es una advisory opinion que deja margen a la política; la Corte no ordena separar, ordena negociar y, al hacerlo, mantiene viva la lógica del pacto federal (‍Gaudreault-Desbiens, 2016: 141). Mientras, en España el foro natural es el Tribunal Constitucional y el resultado, desde 2008, es predominantemente anulativo. El recorrido mantiene una tesis firme que no se desvía: la STC 103/2008 cierra la vía vasca de consulta; la STC 31/2010 redefine el alcance del reconocimiento nacional catalán; la STC 42/2014 niega que el Parlament pueda erigir un sujeto soberano, y las SSTC 31/2015, 32/2015, 138/2015, 259/2015 y 114/2017 anulan, una tras otra, las leyes y resoluciones que pretendían situar el derecho a decidir al margen de la Constitución. De esta confrontación entre ordenamientos tan distintos no cabe extraer una regla; más bien y a lo sumo una hipótesis de entendimiento. Partiendo de una indeterminación constitucional semejante, el juez canadiense optó por abrir un espacio de transacción, mientras que el español reconduce la cuestión a la reserva estatal del referéndum del art. 149.1.32 CE. Esa diferencia no obedece tanto a una distinta voluntad de apertura de cada tribunal como a la estructura misma de cada Estado y almodo en que uno y otro fijan en su Constitución la unidad y la competencia sobre las consultas, según se argumenta en la sección V.

A partir de aquí se ve con nitidez por qué una Constitución de Quebec con cláusula de primacía puede existir en Canadá y no en España. En Canadá, la supremacía última sigue siendo federal porque la secesión exige siempre una reforma constitucional conforme a las fórmulas de los arts. 38 a 49 de la Constitution Act^[7] de 1982, pero el sistema admite que una provincia afirme su nación, sus idiomas y hasta su laicidad en un texto con pretensión de ley de leyes (‍Morin y Woehrling, 1994: 151-‍159). En España, cualquier intento autonómico de hacer lo mismo (la vía catalana de 2017: ley suprema, referéndum vinculante, autoridad electoral propia) ha sido declarado inconstitucional sobre la base de la unidad del sujeto constituyente y de la supremacía de la Constitución de 1978 (‍Aláez Corral, 2015: 161-‍173). Para introducir una cláusula de secesión o de primacía territorial en España haría falta activar el art. 168 CE porque afecta directa o indirectamente al título preliminar y al art. 2 CE, como ha explicado con detalle Aláez Corral (‍2015).

III. QUEBEC (1980-‍2025)[Subir]

La experiencia de Quebec desde el primer referéndum de 1980 hasta la presentación del proyecto de constitución de Quebec en 2025 muestra una línea centrada en voluntad de decidir, respuesta federal basada en la claridad y, finalmente, apropiación provincial de esa claridad. Primero llega la consulta de 1980, que no alcanza la mayoría suficiente; luego la de 1995, mucho más ajustada, que hace inevitable que el Estado federal fije y acomode reglas sobre qué se puede preguntar y con qué resultado debe abrirse una negociación^[8]. De ahí surge la advisory opinion del Tribunal Supremo: Reference re Secession of Quebec (1998); y, la Clarity Act (2000), que no reconocen un derecho automático de secesión, pero sí la idea de que si una provincia formula una pregunta inequívoca y obtiene un apoyo suficiente, el resto de Canadá debe sentarse a hablar (negociar).

A partir de ese momento, Quebec empieza a usar las herramientas que la propia Constitución canadiense le ofrece para reforzar su posición, entre las que destacan: las normas sobre lengua, sobre laicidad, sobre reconocimiento nacional y, finalmente, en 2025, la Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec, que reúne todos esos elementos y declara su valor preferente en el ordenamiento quebequés. Lo decisivo es que lo hace dentro del marco canadiense, usando la competencia provincial para enmendar la constitución de la provincia y sin alterar las reglas federales de reforma.

Desde el derecho constitucional español, el movimiento resulta especialmente significativo porque reproduce, con instrumentos válidos en Canadá, lo que en el caso catalán (procés) fue anulado: proclamación de un sujeto político propio, afirmación de una norma de rango superior y la creación de un órgano específico de control.

IV. CATALUÑA Y EL DERECHO DE DECIDIR (2010-‍2026)[Subir]

El punto de inflexión del autogobierno catalán es la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. No porque desmantelara el Estatuto (lo mantiene en gran parte), sino porque vacía o reconduce precisamente los elementos que habían dado sentido político a la reforma estatutaria: la referencia parlamentaria a Cataluña como nación queda reducida a una declaración sin efectos jurídicos; los derechos estatutarios pasan a estar subordinados al bloque constitucional; el catalán pierde el carácter preferente que le había dado el texto aprobado en Cataluña; el poder judicial se reconduce a la organización judicial estatal, y, sobre todo, se afirma que el alcance último del autogobierno no lo fija el pacto político Estado-Generalitat, sino el control de constitucionalidad (FJ 12 y 14).

A partir de ahí se instala en el sistema catalán la idea de que la vía estatutaria ha quedado cerrada y de que el Tribunal Constitucional ha pasado de ser garante del reparto a ser intérprete exclusivo de los límites del reconocimiento nacional^[21].

Entre 2014 y 2017 el Tribunal Constitucional levantó un bloque jurisprudencial coherente para impedir que las instituciones catalanas transformaran la autonomía en un poder constituyente propio. Ese bloque descansa siempre en las mismas piezas constitucionales: la soberanía única del pueblo español (arts. 1.2 y 2), la sujeción de todas las instituciones al orden constitucional (art. 9.1), la competencia exclusiva del Estado sobre los referéndums y las consultas que llamen al cuerpo electoral (art. 149.1.32) y la exigencia de reforma constitucional (ordinaria o agravada) para toda decisión que afecte a la unidad del Estado o al sujeto de la soberanía (arts. 167 y 168). Sobre ese armazón el Tribunal Constitucional fue reaccionando, de menor a mayor intensidad, hasta llegar a 2017, cuando anula por completo las dos leyes de ruptura con el Estado español. Después, en 2024, el Estado aprobó una amnistía que toma precisamente ese mismo ciclo jurisprudencial como catálogo de hechos que extinguir, y en 2025 el Tribunal Constitucional fija los límites constitucionales de la amnistía:

Por medio de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, el Estado decidió extinguir las responsabilidades penales, administrativas y contables vinculadas al ciclo del procés catalán (consulta del 9-N, resolución de inicio de la desconexión de 2015, referéndum del 1-O y leyes de ruptura de 2017) cuando los hechos se hubieran cometido entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023. La ley identifica expresamente como punto de referencia las resoluciones del Tribunal Constitucional que declararon inconstitucionales esos acontecimientos (en particular, las SSTC 42/2014, 31/2015, 32/2015, 138/2015, 259/2015, 114/2017 y 124/2017) y precisa que su finalidad es restablecer la convivencia y la normalidad institucional en Cataluña, esto es, levantar las consecuencias sancionadoras de unos actos que ya habían sido jurídicamente neutralizados por el Tribunal Constitucional. No cuestiona, por tanto, la validez ni la fuerza de aquellas sentencias, y renuncia a prolongar sus efectos punitivos sobre las personas implicadas, incorporando incluso los actos preparatorios, la asistencia o protección de los responsables y las acciones de protesta conectadas con la defensa del referéndum o con la oposición a los procesamientos^[22].

La tramitación se produjo en un contexto de presión política muy visible, donde la oposición parlamentaria (PP y Vox) la vinculó directamente a los pactos de investidura con ERC y Junts y la calificó de «ley de impunidad» aprobada «a cambio de siete votos», anunciando desde el primer día recurso de inconstitucionalidad y movilizaciones en la calle; en paralelo, el Senado (con mayoría del PP) usó la reforma de su reglamento para ralentizar la ley y aumentar el control de constitucionalidad sobre su aplicación. También hubo presión en sentido inverso porque los partidos independentistas que sostenían al Gobierno central reclamaron un texto lo bastante amplio como para cubrir malversaciones ligadas al 1-O y los episodios de desobediencia posteriores, e hicieron saber que su apoyo parlamentario quedaba condicionado a que la amnistía tuviera efectos reales sobre los dirigentes procesados.

El Gobierno quedó entre dos exigencias: una, garantizar que la ley pasara el filtro del Tribunal Constitucional; otra, hacerla lo bastante extensa para satisfacer a sus socios. La solución final (la que se publica el 11 de junio de 2024) opta por una fórmula amplia pero motivada: se amnistía porque hay un interés constitucional en cerrar un conflicto territorial y porque la Constitución no prohíbe la amnistía, pero se fijan un periodo, unos hechos y una conexión objetiva con el procés para poder defenderla ante el Tribunal Constitucional^[23].

Mediante la STC 137/2025, de 26 de junio de 2025 (ECLI:ES:TC:2025:137), el Tribunal resuelve los recursos de inconstitucionalidad planteados contra la ley de amnistía. La sentencia afirma, primero, que la Constitución no prohíbe la amnistía, el silencio constitucional no puede leerse como veto y, en principio, todo aquello que no está vedado pertenece al ámbito de decisión del legislador (FJ 4-‍6). Segundo, declara que la finalidad de mejorar la convivencia y cerrar un conflicto político de alcance territorial es un fin legítimo y constitucionalmente adecuado (FJ 7-‍9). Y, tercero, solo estima parcialmente los recursos para excluir de la amnistía los hechos posteriores al 13 de noviembre de 2023 y los supuestos que afectan a obligaciones financieras de la Unión o a corrupción no instrumental del procés por vulneración del principio de igualdad y de la cooperación leal (FJ 14-‍17). En lo demás, mantiene la ley orgánica. Con esta resolución el Tribunal Constitucional completa el círculo: primero declaró inconstitucionales los actos del procés; después el legislador los amnistió y, por último, el Tribunal ha establecido que esa amnistía es compatible con la Constitución siempre que se mantengan unos límites materiales y temporales claros.

Toda esta jurisprudencia descansa en la idea de que el titular de la soberanía reside en el pueblo español, donde la unidad del art. 2 CE condiciona la autonomía y cualquier decisión sobre la pertenencia de un territorio exige activar los procedimientos de reforma de la Constitución (arts. 167 y 168 CE), y no se pueden tramitar decisiones unilaterales por parte de un Parlamento autonómico (‍Bossacoma, 2021: 299-‍305). El resultado es que Canadá utilizó la opinión de 1998 para confirmar que con una pregunta clara y mayoría clara se debe negociar, mientras el Tribunal Constitucional utilizó (‍Bar Cendón, 2016: 195-‍200) las sentencias de 2014-‍2017 para decir exactamente lo contrario: aunque exista una mayoría y haya pregunta, no hay negociación fuera del marco constitucional.

El derecho a decidir tal como lo formula el constitucionalismo catalán en la década de 2010 es fruto de una construcción nacida para sortear tres límites muy precisos: la negativa del Tribunal Constitucional a reconocer sujetos de soberanía distintos del pueblo español (STC 103/2008); el cierre de la vía estatutaria después de la STC 31/2010, que dejó sin recorrido la estrategia de más autogobierno por estatuto, y la ausencia en la Constitución de 1978 de una cláusula que permita activar desde una comunidad autónoma una consulta territorialmente delimitada sobre la permanencia en el Estado.

Frente a esos tres cierres, el discurso catalán cambia de terreno y deja de apelar al viejo derecho de autodeterminación (inviable en un contexto de Estado democrático sin dominación colonial como es España) y formula, en su lugar, un derecho de raíz democrática, definido como el derecho del pueblo de Cataluña, ya institucionalizado, a ser consultado sobre su futuro político colectivo. Esta mutación es la que explica que el término se generalice inmediatamente después de la STC 31/2010 en búsqueda de una llave democrática (‍Ridao, 2014a: 2568-‍2576).

El primer estrato de esa construcción está fuera de Cataluña, y lo debemos buscar en la Ley vasca 9/2008 sobre la consulta al pueblo vasco y la STC 103/2008 que la anuló. Allí el Tribunal Constitucional estableció dos cosas que marcarán el criterio que se seguirá: que una comunidad autónoma no puede proclamarse sujeto portador de un derecho a decidir distinto del pueblo español y que no puede forzar, por su sola voluntad, una negociación política sobre el futuro del territorio. Ese precedente vasco es leído en Barcelona como el aviso de que si se vuelve a hablar de autodeterminación, la respuesta será la misma, pero que si se habla de decidir y se enfatiza el principio democrático, quizá el control pueda ser distinto. De ahí que, a partir de 2012, el Parlament empiece a hablar de «derecho a decidir» y no de «derecho de autodeterminación». Es el momento de las resoluciones 742/IX (27 de septiembre de 2012) y 5/X (23 de enero de 2013), cuando en ellas se afirma que el «pueblo de Cataluña» es sujeto político y que debe poder decidir, pero se añade que la decisión se tomará «de manera escrupulosamente democrática y utilizando todos los marcos legales existentes».

La referida ambigüedad es, en cierta medida, deliberada y bien intencionada porque sirve para incorporar a independentistas, federalistas y autonomistas, y al mismo tiempo deja abierta la puerta a una vía pactada (‍Barceló Serramalera, 2015: 77-‍84; ‍Bayona, 2014: 146-‍150).

El segundo elemento es de naturaleza técnico-jurídico y lo construyen, sobre todo, el Institut d’Estudis Autonòmics y el Consell Assessor per a la Transició Nacional (CATN) entre julio de 2013 y julio de 2014. El Informe 1 del CATN^[24] fija la definición que luego asumirá casi toda la doctrina catalana: el derecho a decidir es el derecho del pueblo de Cataluña, como comunidad políticamente constituida, a ser consultado directamente sobre su estatus político; este derecho se funda en el principio democrático, en el reconocimiento constitucional de Cataluña como nacionalidad y en la práctica comparada de los referendos de secesión (Quebec 1980 y 1995, Escocia 2014), y su ejercicio normal es el referéndum acordado, pero puede articularse también mediante una consulta propia si el Estado no coopera (‍Ridao, 2014b: 29-‍55 y 67-‍79). Aquí aparece ya la idea (tomada del modelo canadiense) de que la consulta no crea por sí misma la independencia, pero sí un deber de negociar porque si hay voluntad mayoritaria clara, el Estado no puede ignorarla sin quebrar el principio democrático. Esta es también la conclusión de Bayona cuando afirma que el derecho de decidir funciona como una exigencia democrática dirigida al Estado para iniciar un procedimiento, como la delegación (art. 150.2 CE) de competencia para convocar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña (‍Bayona, 2014: 169-‍170).

El tercer escenario es el que introduce Mercè Barceló Serramalera sobre el derecho a decidir. Barceló observa que el término había sido políticamente eficaz porque no obligaba todavía a optar por la independencia, pero que jurídicamente era demasiado impreciso. Su propuesta consiste en entender el derecho a decidir como un derecho de libertad y de participación. De libertad, porque protege que una comunidad política plantee su propio debate constituyente; de participación, porque obliga a los poderes públicos (estatales y autonómicos) a poner medios razonables para que ese debate desemboque en una consulta democrática. Pero añade dos condiciones que son las que harán de frontera: ese derecho solo existe si se puede fijar en el ordenamiento vigente (arts. 20 y 23 CE, y art. 122 EAC) y no puede vaciar las garantías de la Constitución ni la posición del pueblo español como titular de la soberanía (‍Barceló Serramalera, 2015: 96-‍101). Con esta formulación, el derecho a decidir queda articulado, pero condicionado.

La STC 42/2014 es muy consciente de todo ese trabajo previo (derecho de decidir) y declara inconstitucional la proclamación de la soberanía catalana porque vulnera los arts. 1.2 y 2 CE, pero salva las menciones al derecho a decidir, precisando que pueden entenderse como una aspiración política legítima siempre que se canalice mediante los procedimientos de reforma constitucional y con total respeto a la legalidad (FJ 4). El Tribunal, por tanto, legitima el lenguaje (puede hablarse de derecho a decidir), pero niega que exista una potestad decisoria catalana.

A partir de 2015 abandona ya el plano programático y pasa al ejecutivo. Así, en las SSTC 31/2015 y 32/2015 afirma que una consulta dirigida al conjunto del cuerpo electoral catalán sobre el futuro político es, por su objeto final, un referéndum y que, por tanto, está reservada al Estado por el art. 149.1.32 CE, con independencia del nombre que le dé la Generalitat (FJ 5 en ambas). Además, en la STC 138/2015 recuerda que es ilícito alcanzar por la vía de los hechos resultados prohibidos en derecho (FJ 5), y en la STC 259/2015 niega que el Parlament pueda invocar un mandato democrático derivado del derecho a decidir para situarse al margen del orden constitucional o para iniciar la desconexión (FJ 5-‍6).

La doctrina catalana y española reacciona en paralelo y al mismo tiempo. Por una parte, Josep Maria Castellà muestra que el Tribunal Constitucional ha delimitado el derecho a decidir para convertirlo en una pretensión que solo puede prosperar por la vía de la reforma constitucional y que, por tanto, no puede ser fuente de poder constituyente autonómico (‍2016: 573). Otro autor, Alberto López Basaguren, lo califica de construcción insostenible porque solo resulta operativa si el Estado la asume o si se reforma la Constitución (‍2016: 174, 179-‍180). Desde otra perspectiva, Pau Bossacoma, en su obra sobre justicia y legalidad de la secesión, pone el foco en la comparación con Canadá: allí el principio democrático se utiliza para forzar una negociación con la provincia que ha votado claramente, mientras que en España, por el contrario, el principio democrático se invoca para reforzar la unidad del art. 2 CE y legitimar incluso la coacción frente a la unilateralidad (‍2015: 375-‍379, 418-‍419). Finalmente, Mercè Barceló concluye que el derecho a decidir ha ido convirtiéndose de hecho en un nuevo derecho democrático, pero reconoce que su eficacia dependerá de que el Estado lo incorpore o lo constitucionalice (‍Barceló Serramalera et al., 2015: 91-‍96).

La LO 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, pone de relieve que durante más de una década se intentó vehicular una aspiración política (el llamado derecho a decidir) a la que la jurisprudencia constitucional negó recorrido jurídico; que ese itinerario generó responsabilidades penales, administrativas y contables, y que por razones de normalización y convivencia convenía levantarlas dentro de un marco legal específico (cf. preámbulo, párrafo tercero y cuarto). Ahora bien, la amnistía no corrige la doctrina que niega un sujeto soberano distinto del pueblo español ni atribuye a Cataluña competencia para convocar un referéndum o una consulta equivalente, asume el cierre jurídico fijado por el Tribunal Constitucional y desjudicializa sus consecuencias.

V. SIMETRÍAS Y ASIMETRÍAS[Subir]

En los ordenamientos que tomamos como referencia existe una coincidencia base: las consultas pueden cumplir una función predecisoria de contenido valioso si están bien diseñadas y si no pretenden sustituir los procedimientos de reforma o de decisión constituyente. El valor de la consulta es epistémico y procedimental, agrega preferencias, ordena el desacuerdo y reduce la incertidumbre para los decisores representativos en lugar de operar como atajo constituyente (‍Tierney, 2018: 11-‍18). Esta comprensión converge con los estándares comparados de integridad, que identifican un núcleo de garantías (claridad y neutralidad de la pregunta, control previo de legalidad y competencia, neutralidad administrativa, equidad de campaña y de financiación, censo definido y estable, publicación de resultados y observación/auditoría independientes) como condiciones de legitimidad democrática en contextos divididos (‍International IDEA, 2008: 54-‍55, 121, 145-‍158, 182-‍183, 196, 212-‍214).

Las asimetrías aparecen al fijar quién decide y qué efectos produce el resultado. En España, el Tribunal Constitucional ha reiterado que la soberanía reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo español y que no existe un demos soberano de segundo nivel con poder constituyente propio (comunidades autónomas). En consecuencia, el llamado derecho a decidir puede operar como aspiración política defendible solo por las vías de reforma constitucional, pero no como fuente autónoma de decisión constituyente. Esta doble tesis (límite jurídico y cauce político) se indicó al enjuiciar la Declaración de Soberanía del Parlament y se consolidó en la doctrina sobre consultas y procesos participativos^[25]. Mientras, en Canadá el principio democrático (en diálogo con el federalismo y el Estado de derecho) conlleva un deber de negociar cuando concurre un voto claro sobre la cuestión secesionista. No existen efectos automáticos, pero sí obligaciones procedimentales de apertura negociadora (‍Bossacoma, 2020: 173-‍176).

Esas diferencias no nacen de que los tribunales estén más o menos dispuestos a abrir la mano, sino del propio modelo de cada Estado. El federalismo comparado coloca a Canadá entre las federaciones agregativas consolidadas y a España entre los sistemas de federalismo tardío, asimétrico y construido sobre un Estado unitario previo, y esa posición de partida condiciona el reparto de poderes, el papel de los tribunales y lo que cada Constitución prevé, o deja de prever, sobre la secesión (‍Watts, 2008).

La doctrina española que ha comparado los conflictos territoriales de Canadá, Estados Unidos y España apunta en el mismo sentido. La salida negociada de estos conflictos exige una red de relaciones intergubernamentales y una cultura de pacto que el sistema español no ha llegado a desarrollar con la misma hondura (‍Seijas Villadangos, 2018). La divergencia que se expone a continuación es, por tanto, efecto de esa asimetría de estructura y no la prueba de que dos textos parecidos acaben leídos de manera distinta.

Además, también difieren los títulos competenciales. En España, la materia referéndum está reservada al Estado (art. 149.1.32 CE) y el Tribunal Constitucional ha impedido equivalencias funcionales mediante consultas no referendarias sobre cuestiones del orden constituyente: cuando el objeto, el procedimiento, el censo y los efectos replican los rasgos del referéndum estatal, la comunidad autónoma no puede convocarlo ni organizarlo sin habilitación estatal. En el Reino Unido, por el contrario, la habilitación política y legislativa ad hoc ha servido para viabilizar consultas territoriales (Escocia 2014), situación que la doctrina sitúa como un ejemplo de flexibilidad normativa frente al diseño rígido español (‍Tierney, 2018: 15-‍18). En Canadá no existe un monopolio federal constitucional sobre referendos, las provincias han legislado y celebrado consultas en su ámbito (Quebec 1980, 1995) y, a partir de la doctrina del voto claro, un resultado claro no produce efectos automáticos, pero activa un deber de negociar entre instituciones federales y provinciales donde cualquier cambio constitucional debe seguir las fórmulas de enmienda de 1982.

En cuanto a los efectos del voto, la divergencia resulta clara y nítida. En Canadá, un resultado claro activa un deber de negociar (obligación procedimental, no sustantiva) con la provincia. En España, el resultado de una consulta no genera deber jurídico de negociación ni abre por sí mismo ninguna vía decisoria si el objeto exige reforma, de modo que su utilidad es epistémica y política (señala preferencias, orienta la agenda) y su traducción jurídica depende de una hoja de ruta parlamentaria y, en su caso, de reformas (‍Bossacoma, 2021: 320-‍323).

En materia del diseño, hay un terreno común y otro diferencial. El terreno común lo conforma el núcleo de las garantías democráticas ya citado (IDEA, 2008). Las diferencias se observan en la implementación. En España, cumplir esas garantías no confiere competencia ni sustituye la reserva constitucional, pues solo condiciona la legitimidad si la consulta cuenta con cobertura normativa. En Canadá y en el Reino Unido, esos estándares pueden articularse políticamente para habilitar consultas subestatales, incluso cuando la Constitución o la práctica constitucional no detalla exhaustivamente el procedimiento (‍Tierney, 2018: 11-‍18; ‍International IDEA, 2008: 145-‍158, 196).

Otra asimetría relevante está en las salvaguardas del orden constitucional. España dispone de un mecanismo expreso, la vía del art. 155 CE, cuyo perímetro ha sido definido por el Tribunal Constitucional: excepcionalidad, finalidad restaurativa, temporalidad, control parlamentario y jurisdiccional y rechazo de su entendimiento como suspensión del autogobierno. Esta doctrina encuadra la reacción estatal ante incumplimientos graves y delimita el alcance y control de las medidas que se puedan adoptar. En otros sistemas, las salvaguardas constitucionales se articulan a través de poderes federales, controles judiciales o arreglos políticos ad hoc, pero sin un precepto específico análogo.

La cultura de reforma constitucional y la acomodación condicionan finalmente la traducción del conflicto en procesos normativos. La doctrina destaca que Canadá ha mostrado mayor disposición negociadora ante un resultado claro, mientras que España mantiene un patrón de rigidez elevada cuando está en juego la unidad y la soberanía; de ahí que el derecho a decidir haya avanzado como una idea política y de mecanismo consultivo predecisorio, pero no haya quebrado el cerco constitucional sin reforma de nuestro texto constitucional (‍Bossacoma, 2020: 92-‍116, 125-‍137, 173-‍176; ‍Tierney, 2018: 15-‍18).

Un último elemento incide en las preguntas y los umbrales necesarios en la consulta para ser objeto de valoración y/o negociación. Las guías de diseño de consultas desaconsejan umbrales rígidos de participación que incentiven el boicot y recomiendan formatos de pregunta clara y, cuando proceda, opciones múltiples que capten alternativas intermedias (statu quo mejorado, reforma estatutaria, acuerdo ad hoc de autogobierno), siempre con criterios de inteligibilidad, neutralidad y control jurídico (International IDEA, 2008: 54-‍55, 121, 182-‍183, 196, 212-‍214). En España, las recomendaciones son parámetros interpretativos internos para cualquier consulta habilitada, pero que carecen de fuerza jurídica más allá de ser recomendaciones que seguir, mientras que en Canadá y en el Reino Unido han servido de guía operativa para los procesos celebrados.

VI. CONCLUSIONES[Subir]

El punto de inflexión de 2025 es un cambio de método para alcanzar la independencia, más que una proclamación institucional y retórica: Quebec se dota de una norma de rango constitucional que integra el reconocimiento de la nación quebequesa en un bloque de decisión con jerarquía, criterios y procedimientos. La iniciativa se articula sobre tres piezas (Constitución de Quebec, Ley sobre la autonomía constitucional y Conseil constitutionnel) y llega al plenario tras superar la adopción del principio el 1 de abril de 2026 (68 votos a favor, 31 en contra y 1 abstención) y continuar su estudio detallado en comisión a la fecha de cierre de este trabajo.

Las ideas y objetivos que han ido fijando la doctrina y el comentario especializado convergen en que la norma no busca alterar el marco constitucional canadiense, sino disciplinar la toma de decisiones del movimiento de independencia antes de iniciar el procedimiento. Se exige motivar la decisión, someterla a una primera lectura pública y recabar los dictámenes y opiniones consultivas del Consejo Constitucional. De este modo se corrigen las inercias procesales.

El efecto perseguido es alcanzar una primacía práctica en el perímetro provincial (tiempos razonables, procedimientos previsibles, estándares anunciados), compatible con la supremacía federal.

Por otra parte, la Clarity Act positiviza la doctrina de 1998: no existe derecho unilateral a la secesión y solo una pregunta clara apoyada por una mayoría clara activa un deber de negociar. Ahora, con la apuesta de 2025 se interioriza esa doctrina porque prepara reglas domésticas para consultas de su competencia, hace públicos criterios de interpretación y llega a cualquier mesa de diálogo sin partir de una hoja en blanco. Así se reduce el margen para el oportunismo del día después y aumenta la responsabilidad del día previo.

La perspectiva para 2026 apunta a una situación de entendimiento político con Ottawa más que a un escenario de confrontación, pero la fricción se activará cuando afecte a materias blindadas por las fórmulas de reforma federales o derechos de pueblos indígenas.

En términos de calidad democrática, la iniciativa quebequesa conlleva un escenario político de menos improvisación y litigio con más responsabilidad por parte de los poderes públicos para llevar a buen término la consulta.

En el plano español, el modelo de la Constitution Act no resulta exportable a Cataluña bajo el derecho vigente. El Tribunal Constitucional español ha cerrado las vías unilaterales (STC 42/2014 y 259/2015), ha reiterado que la convocatoria de referendos de alcance general es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.32 CE) y ha declarado que cualquier decisión que afecte a unidad o soberanía exige reforma constitucional por la vía agravada (art. 168 CE), posición reafirmada también en 2017 frente a normas y partidas orientadas al 1-O. Bajo ese marco, una constitución autonómica (estatuto de autonomía) con primacía interna y efectos semejantes a los de Quebec no produciría consecuencias jurídicas equivalentes ni activaría un deber legal de negociar por la sola existencia de una mayoría autonómica clara. Sí es trasladable el método: preguntas y efectos definidos, estándares de integridad anunciados ex ante, foros y una cultura que eleve el listón democrático, sin prometer lo que la Constitución no permite.