Itziar Gómez Fernández Profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
21 de octubre de 2026
Las opiniones expresadas en esta entrada son del autor a título exclusivamente personal, no expresan en modo alguno la posición de la Comisión
Las sesiones plenarias de junio y octubre de 2026 han contado con la participación de los expertos independientes (individual members) designados por España en mayo, Itziar Gómez Fernández y Rafael Bustos Gisbert. En esta crónica sintetizamos los trabajos de ambas reuniones, celebradas los días 12 y 13 de junio y 9 y 10 de octubre. En junio se adoptaron siete opiniones y se ratificaron tres urgentes; en octubre, seis y cuatro, respectivamente, sumándose veinte opiniones en total. Asimismo, en octubre se aprobaron dos informes actualizados, uno sobre el voto de los nacionales en el extranjero y otros la responsabilidad política y penal de los ministros, y se ratificó una compilación sobre partidos políticos.
De ese conjunto seleccionamos algunos asuntos relativos a la restauración del Estado de derecho, las garantías del pluralismo y la independencia de los órganos que resuelven controversias. Nos detenemos también en el voto exterior por su interés para España y, en particular, para los electores inscritos en el CERA.
I. Estado de derecho en períodos de restauración. Las resoluciones sobre distintas cuestiones que conciernen a Polonia han prolongado, en estas dos sesiones, una discusión que ya ocupaba una crónica anterior de las sesiones de la Comisión. Desde las elecciones legislativas de octubre de 2023, la nueva mayoría ha promovido reformas para recuperar la independencia judicial. El problema es cómo reparar los nombramientos efectuados a propuesta de un Consejo Nacional de la Magistratura cuya independencia ha sido cuestionada por las instituciones europeas, sin desconocer la inamovilidad de los jueces ni generar una incertidumbre ilimitada sobre las decisiones que han adoptado. La opinión CDL-AD(2026)002, adoptada en marzo, examinaba la propuesta gubernamental de revisión de esos nombramientos. La opinión CDL-AD(2026)020, aprobada durante el Plenario de junio, aborda una iniciativa presidencial que responde al mismo problema con una solución muy diferente. Esta opinión conjunta de la Comisión y la Dirección General de Derechos Humanos y Estado de Derecho del Consejo de Europa analiza el proyecto presidencial sobre el restablecimiento del derecho a un proceso equitativo y a la resolución de los asuntos sin dilaciones indebidas. Bajo esa finalidad, el proyecto considera válidos los nombramientos cuestionados y limita la posibilidad de someterlos a control, con consecuencias jurídicas para quienes los impugnen. La escala del problema ayuda a entender su alcance porque, según la documentación examinada, afecta a unos 3.000 jueces, aproximadamente el 30 % de la judicatura polaca. La Comisión recomienda no proseguir con esta iniciativa, porque impedir el control de esos nombramientos neutralizaría los efectos de la jurisprudencia europea y agravaría la crisis que se afirma querer resolver. Esta posición exige una precisión: el nombramiento de jueces a propuesta de un consejo defectuosamente constituido no basta, por sí solo y en cualquier caso, para concluir que el tribunal carece de independencia e imparcialidad, pero tampoco permite declarar intangibles todos los nombramientos y cerrar cualquier examen posterior. Entre la remoción automática y la convalidación indiscriminada hay que preservar una evaluación con garantías. Y esta misma actitud de cautela se proyecta hacia la cuestión de la revisión de sentencias en las que ha recaído ya el efecto de cosa juzgada, porque la revisión siempre debe quedar sujeta a plazos y a la acreditación de que la participación del juez irregularmente nombrado afectó sustancialmente al procedimiento. La seguridad jurídica protege a quienes acudieron a los tribunales y no puede quedar absorbida por el conflicto sobre su composición.
En la opinión CDL-AD(2026)031, adoptada en la sesión 148ª, se aborda otra vertiente de la crisis institucional polaca, deteniéndose en las facultades del presidente de la República en relación con el juramento de los jueces del Tribunal Constitucional del que depende la plena asunción de funciones. El 13 de marzo de 2026, el Sejm eligió seis jueces y el presidente recibió el juramento de dos el 1 de abril, pero no el de los otros cuatro. Estos prestaron juramento el 9 de abril, dirigiéndolo al presidente del país, en presencia del presidente del Sejm, de un antiguo presidente del Tribunal Constitucional y de un notario, y remitieron copias certificadas a la Presidencia. La cuestión jurídica es si la recepción presidencial del juramento prevista constitucionalmente permitiría revisar una elección que la Constitución atribuye en exclusiva al Parlamento. La Comisión de Venecia responde que esa intervención, de carácter primordialmente ceremonial, no puede convertirse en un veto sobre la elección parlamentaria. Ante una demora injustificada, admite que el juramento pueda prestarse sin la presencia física del presidente, conservando su fórmula, la comprobación de su realización y su remisión al destinatario.
II. El pluralismo dentro del parlamento. La protección del pluralismo dentro del Parlamento ocupa las dos opiniones sobre Moldavia en las que Rafael Bustos Gisbert ha participado como ponente. Aprobadas en octubre, se refieren al proyecto de Código de organización y funcionamiento del Parlamento, CDL-AD(2026)028, y al proyecto sobre el estatuto, la conducta y la deontología de los diputados, CDL-AD(2026)032. Ambas deben leerse conjuntamente, porque regulan aspectos parcialmente coincidentes de la institución y de sus integrantes.
La opinión sobre el Código examina cómo conciliar la capacidad de la mayoría para desarrollar su programa con una participación efectiva de la oposición. El problema se concreta en las reglas de procedimiento, como por ejemplo quién puede incluir asuntos en el orden del día, cuánto tiempo se garantiza a cada grupo, quién puede promover una comisión de investigación o en qué condiciones se acelera la aprobación de una ley. La Comisión de Venecia recomienda, entre otras cosas, que la normativa sujeta a análisis reserve los procedimientos urgentes para circunstancias excepcionales y justificadas, garantice un tiempo mínimo de intervención que la mayoría no pueda reducir y permita que minorías cualificadas activen instrumentos de control sin depender del consentimiento de los órganos dominados por la mayoría. Propone también el desarrollo de procedimientos de nombramiento de autoridades independientes que favorezcan el acuerdo, acompañados de mecanismos que eviten bloqueos. Se identifican, de este modo, algunas garantías concretas frente al riesgo, nada infrecuente, de que la aplicación aparentemente regular de los procedimientos de uso y funcionamiento de las normas de reguladoras de la actividad parlamentaria terminen privando de eficacia al control parlamentario.
La segunda opinión traslada esa preocupación al mandato de cada diputado. La pérdida del escaño afecta al representante y a los electores que lo eligieron, por lo que cabe exigir que se haga por causas precisas, con proporcionalidad y garantías procedimentales. La opinión cuestiona, respecto del contenido de la norma sujeta a valoración, la previsión de la pérdida automática del mandato por no prestar juramento; además, reclama delimitar las condenas penales que pueden producir el efecto de pérdida automática del mandato y recomienda reconsiderar que una ausencia injustificada de más de cuatro meses determine la expulsión del Parlamento. También diferencia la protección de las opiniones expresadas en el ejercicio del mandato de la inmunidad frente a determinadas actuaciones penales. Adicionalmente se considera que las reglas de ética y disciplina deben permitir responder a los abusos, incluido el acoso y los comportamientos discriminatorios, sin facilitar que una mayoría utilice las sanciones para debilitar a sus adversarios.
III. El voto exterior y la responsabilidad de los ministros. El informe sobre el voto en el extranjero, CDL-AD(2026)029, actualiza el informe de 2011 y compara el modelo en 77 países. Distingue el reconocimiento del derecho de sufragio a los nacionales residentes fuera del país de los mecanismos que permiten ejercerlo sin regresar. El informe sostiene que la proyección de los estándares derivados del Convenio Europeo de Derechos Humanos en relación con el derecho de participación política no obliga con carácter general a establecer mecanismos que permitan el voto en el extranjero de ciudadanos nacionales de los estados firmantes del CEDH, pero, cuando existen, su regulación debe garantizar un voto libre y secreto y evitar obstáculos desproporcionados. El informe examina la inscripción censal, las modalidades presenciales y a distancia, la asignación de votos a circunscripciones y la observación electoral. Recomienda criterios territoriales claros y verificables, censos comprobables y recurso judicial.
Para España, interesa especialmente la descripción del Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA). El texto definitivo precisa que, desde la reforma de 2022, los electores inscritos reciben de oficio la documentación electoral, sin solicitarla en cada convocatoria. No obstante, la supresión del voto rogado no elimina los trámites de inscripción consular ni la necesidad de mantener actualizados los datos censales. También distingue a estos electores de los residentes en España que se encuentran temporalmente en el extranjero, que quedan sujetos al procedimiento ERTA, que conserva una solicitud específica. Los electores del CERA pueden votar por correo o depositar personalmente su voto en los centros habilitados.
La cuestión de la adscripción territorial merece especial atención, porque determina la circunscripción en la que se computa el voto. El informe recoge el acuerdo de la Junta Electoral Central de 16 de julio de 2026 sobre la exigencia de criterios objetivos, homogéneos, acreditados y motivados, particularmente cuando el elector nunca ha residido en España y se valoran sus vínculos personales o los de sus ascendientes. Son precisiones que permiten trasladar el debate sobre el voto exterior a las condiciones concretas de su ejercicio, desde la recepción de documentos hasta la atribución del voto a una circunscripción.
El informe sobre responsabilidad política y penal de los ministros, CDL-AD(2026)025, actualiza el de 2013. En esta actualización ha intervenido Paloma Biglino Campos, antigua miembro de la Comisión de Venecia. El informe examina procedimientos ordinarios y especiales, autorizaciones parlamentarias e inmunidades, sin proponer un único modelo idóneo. Su punto de partida es la separación entre el desacuerdo político y la conducta penalmente sancionable, de modo que las decisiones de gobierno pueden generar responsabilidad ante el Parlamento o los electores sin constituir un delito. Cuando existe una acusación penal es exigible el respeto al principio de legalidad, la previsibilidad de los tipos (incluida en el principio de tipicidad) y las garantías de defensa. La Comisión reclama aquí particular cautela ante figuras amplias como el abuso de funciones y ante filtros políticos que pueden impedir una investigación o utilizarse contra un adversario. Por último, se entiende que la justificación de las inmunidades es institucional y que su extensión debe examinarse atendiendo al riesgo de impunidad y al de persecución política.
V. Otros asuntos y continuidad del trabajo de la Comisión. El resto de los asuntos tratados pueden agruparse alrededor de problemas que reaparecen en distintos ordenamientos.
La independencia judicial reúne las opiniones de junio sobre las comisiones moldavas de evaluación de jueces y fiscales, CDL-AD(2026)014 y CDL-AD(2026)013, y sobre las reformas judiciales y fiscales serbias, CDL-AD(2026)016 y CDL-AD(2026)017. El seguimiento de la Academia Judicial serbia, CDL-AD(2026)019 en junio y CDL-AD(2026)021 en octubre, permite observar la continuidad del asesoramiento. En octubre se ratificó también la opinión urgente sobre la selección de integrantes de los órganos de gobierno judicial de Ucrania, CDL-AD(2026)022.
La participación política y la formación de una opinión pública libre conectan otros trabajos de junio, como la financiación de partidos en Albania, CDL-AD(2026)015; la pregunta del referéndum islandés sobre la continuación de las negociaciones de adhesión a la Unión Europea, CDL-AD(2026)018; y las garantías de independencia de la radiotelevisión pública lituana, CDL-AD(2026)012. Aunque sus objetos sean distintos, todos examinan condiciones que preceden al voto, tales como la transparencia de los recursos de los partidos, la información suficiente sobre lo que se consulta y la autonomía de los medios públicos. La opinión sobre el Gobierno montenegrino, CDL-AD(2026)011, añade a ese conjunto las reglas de organización y responsabilidad del Ejecutivo.
En octubre, la protección de la sociedad civil y del pluralismo político reúne las opiniones sobre Georgia, CDL-AD(2026)027 y CDL-AD(2026)026, y la opinión urgente sobre los registros de ONG y la responsabilidad penal de sus miembros en Grecia, CDL-AD(2026)023. El análisis georgiano atiende al efecto acumulado de las restricciones sobre partidos, financiación y actividad cívica, mientras que en Grecia, la supervisión de entidades que trabajan con migrantes debe respetar la libertad de asociación y la responsabilidad penal individual. La opinión sobre derechos y libertades de las minorías en Montenegro, CDL-AD(2026)024, completa este ámbito con la libre identificación, la participación de grupos numéricamente pequeños y la transparencia de la financiación.
La opinión urgente sobre Malta, CDL-AD(2026)030, en cuya redacción participó Itziar Gömez, ratificada en octubre, examina las garantías de independencia de los tribunales administrativos especializados a través de la previsión de un órgano de nombramiento de una parte de los jueces administrativos. El diálogo con las autoridades permitió introducir mejoras en la composición y autonomía de la comisión de nombramientos y disciplina antes de aprobarse la ley a finales del mes de julio.
Por último, la compilación sobre partidos políticos, CDL-PI(2026)011, reúne los criterios de opiniones e informes anteriores sobre su creación, funcionamiento, financiación y disolución. Su utilidad es facilitar la consulta de estándares elaborados en asuntos diversos y su aplicación coherente a nuevas reformas.