Rafael Bustos Gisbert Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y miembro titular de la Comisión de Venecia por España
19 de enero de 2026
Las opiniones expresadas en esta entrada son del autor a título exclusivamente personal, no expresan en modo alguno la posición de la Comisión
Los pasados días 12 y 13 de diciembre de 2025 se celebró la 145ª Sesión Plenaria de la Comisión. En esta ocasión, además, se renovaron los órganos de dirección de la Comisión. Los acuerdos alcanzados en el plenario pueden ser consultados, como es habitual, en el resumen de la agenda del día publicado por la propia Comisión. Se aprobaron un total de 5 opiniones, 2 memoranda como amicus curiae (uno de ellos solicitado por el TEDH), 3 nuevas compilaciones (sobre consejos judiciales, sobre mecanismos antibloqueo y mayorías cualificadas y sobre autonomía parlamentaria) así como 2 informes. Entre las opiniones ha de subrayarse la relativa al proyecto de ley de Letonia para retirarse de la Convención de Estambul (CDL-AD(2025)053). Destacables especialmente son los dos informes, uno relativo a la actualización de la checklist de Estado de Derecho que centrará la presente entrada, otro referente al status de la Carta Europea de la Autonomía Local en los ordenamientos jurídicos nacionales (CDL-AD(2025)049) emitido a petición del Congreso de las Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa y en el que tuvo la oportunidad de participar como uno de los ponentes quien firma esta entrada.
Respecto a la renovación de los órganos de dirección de la Comisión, la presidenta Claire Bazy Malaurie después de dos mandatos optó, como anunció desde su nombramiento, por no presentarse a una segunda reelección, por lo que se procedió a la elección de nueva presidenta en la persona de Marta Cartabia. Igualmente se eligieron a los vicepresidentes, miembros del bureau y presidentes y vicepresidentes de las diferentes subcomisiones. El mandato de todos los nombrados es de dos años pudiendo ser reelegidos.
Sin duda la gran aportación de este plenario ha sido la aprobación de la actualización de la checklist sobre Estado de Derecho (CDL-AD(2025)002). Al respecto conviene dar noticia aquí del contexto del texto y de su actualización, recoger brevemente las novedades aportadas y realizar una apresurada valoración de conjunto de esta puesta al día.
I
Es difícil exagerar la importancia de la checklist en el marco de los trabajos de la Comisión. Se trata de un texto cardinal con una notable influencia más allá del propio Consejo de Europa y de sus Estados miembros. La primera versión fue aprobada en 2011 como anexo al informe sobre Estado de Derecho (CDL-AD(2011)003rev) y fue revisada en 2016 (CDL-AD(2016)007).
La checklist respondía, a juicio de quien redacta estas líneas, a una doble necesidad: metodológica y funcional. Metodológicamente, la elaboración del informe sobre Estado de Derecho puso de manifiesto (a decir de sus propios redactores) la enorme dificultad para definir claramente los elementos básicos del Estado de Derecho a la vista de las distintas aproximaciones al concepto en los Estados miembros. Aproximaciones resumibles en tres grandes tradiciones, la anglosajona del Rule of law, la francesa del Etat de Droit o prééminence du droit y la alemana del Rechtsstaat. Por ello, los redactores de la primera checklist adoptaron una metodología diferente y novedosa. En lugar de preguntarse por los grandes conceptos englobados dentro del más general “Estado de Derecho”, prefirieron consensuar las preguntas concretas que todo analista ha de hacerse para evaluar si un Estado cumple los parámetros exigibles para considerar que cumple los estándares del Estado de Derecho. Esto es, en lugar de buscar una teoría general compartida, se optó por formular cuestiones concretas y agruparlas en unos pocos capítulos o epígrafes. Ello facilitó llegar al acuerdo en la elaboración del texto que huye, pues, de definiciones generales, pero de cuya lectura se pueden deducir los elementos considerados básicos para que pueda valorarse si un Estado respeta los principios esenciales del Estado de Derecho.
Desde un punto de vista funcional, la Comisión buscaba (quizás, incluso, necesitaba) un texto útil para permitir la evaluación de la conformidad de los Estados con el principio Estado de Derecho enunciado como valor esencial a defender por el Consejo de Europa. No solo para sus propias evaluaciones, sino también para las que pudieran realizar los Estados miembros, otras organizaciones internacionales u otros sujetos interesados. En este sentido la checklist contiene una guía de evaluación enormemente desarrollada. Pero no conviene equivocarse. La checklist no debe utilizarse, como algunos han criticado, como una “laundry list”. No se trata de ir avanzando a lo largo de las cuestiones planteadas marcando positiva o negativamente según se cumplan o no los requisitos. No hay tampoco necesariamente una sola respuesta correcta a las preguntas planteadas. Esa es, precisamente, la riqueza del texto: hacer las mismas preguntas sin que las respuestas tengan por qué ser idénticas para respetar la diversidad de aproximaciones prácticas a la realización del Estado de Derecho. Por ello, el correcto uso de la checklist exige siempre una valoración de conjunto. No una valoración individualizada. La checklist enuncia las preguntas y solo la valoración global de las respuestas globalmente permitirá diagnosticar la salud del Estado de Derecho en un determinado tiempo y lugar. El análisis de las respuestas ha de ser, pues, sistemático y conjunto, nunca individualizado y aislado. Así normas, convenciones o prácticas que tienen pleno sentido en determinadas fórmulas de realización del Estado de Derecho pueden ser enormemente dañinas para el mismo en contextos diferentes en los que desarrollan funciones totalmente divergentes. De este modo, la checklist es una guía para el análisis de la salud del Estado de Derecho, no una especie de test con respuestas binarias “correcto/incorrecto”.
Ahora bien, la checklist es, como señalara el presidente honorario de la Comisión Kaarlo Tuori, un “instrumento vivo” que requiere ser actualizada cuando se producen cambios relevantes en la realidad. Así la primera versión de la checklist era extraordinariamente breve (apenas página y media) dividiéndose en seis epígrafes que recogían un número muy reducido de preguntas. Resulta, sin embargo, importante destacar que la conexión de la checklist con el informe sobre Estado de Derecho permitía tener claro que la noción de Estado de Derecho no es solo formal, sino también sustancial. Vinculada y estrechamente interconectada con los otros dos valores básicos del Consejo de Europa: la democracia y los derechos humanos. No en vano aquella primera versión incluía entres sus capítulos uno referido al principio de igualdad y no discriminación y otro, más en general, a los derechos humanos.
La actualización del texto en 2016 permitió desarrollar en profundidad sus contenidos. Por una parte, se añadieron a las preguntas unas notas explicativas que describían su alcance y las alternativas principales suscitadas y, por la otra, se sumó un profuso anexo donde se recogían pormenorizadamente las fuentes tanto de hard como de soft law correspondientes a los distintos epígrafes. De este modo de las escuetas página y media de 2011 (16 contando el informe sobre Estado de Derecho) se pasaron a más de 50 páginas. La estructura del texto de 2016 respondía a una introducción y 5 grandes capítulos: legalidad, seguridad jurídica, prevención del abuso (mal uso) de poder, igualdad ante la ley y no discriminación y acceso a la justicia. La mayoría de tales capítulos estaban, a su vez, divididos en subepígrafes más concretos. Estos cinco capítulos podrían describirse como los cinco pilares básicos del Estado de Derecho en la comprensión que de él tiene la Comisión de Venecia. A ellos se sumaba un último apartado con dos ejemplos de desafíos para el Estado de Derecho: lucha contra la corrupción y protección de datos.
El pistoletazo de salida para la actualización recién aprobada se produjo en la Declaración de Reikiavik de mayo de 2023 en la que se pedía el fortalecimiento de la Comisión de Venecia y, expresamente, se sugería dar mayor visibilidad y status a la checklist, tras la que el Comité de ministros del Consejo de Europa pidió su actualización. A tal efecto la Comisión designó un grupo de trabajo compuesto por 11 miembros (en el que tuvo el honor de participar quien elabora esta crónica) bajo la presidencia de Kaarlo Tuori, que ya fue uno de los ponentes en los dos textos anteriores. El grupo trabajó durante aproximadamente año y medio hasta alcanzar una propuesta que fue aprobada en el plenario de diciembre de 2025.
II
Respecto a las novedades aportadas en la actualización, debe reseñarse que el nuevo texto claramente mantiene el espíritu y la estructura básica del aprobado en 2016. La introducción es más breve, pero se han ampliado los contenidos significativamente. Las novedades principales las encontramos en (1) la introducción de nuevos capítulos; (2) la aparición de nuevas cuestiones, sobre todo, vinculadas a los cambios tecnológicos que son abordadas de forma horizontal a lo largo del texto; y (3) la identificación de dos nuevos retos específicos para el Estado de Derecho que sustituyen a los incluidos en 2016 (que han sido ahora introducidos en el cuerpo general de la checklist).
1. El texto mantiene los cinco capítulos conformadores de la anterior versión, pero ahora introduce dos nuevos capítulos. Uno relativo a checks and balances y otro atinente a constitucional review. Igualmente, se han reestructurado algunos subepígrafes para o bien desarrollar la materia (así el capítulo sobre prevención del abuso de poder se ha reorganizado ahora en tres apartados relativos a garantías generales, procedimentales y lucha contra la corrupción) o bien para simplificar la estructura (así ha ocurrido en el capítulo relativo a acceso a la justicia). La introducción de los dos nuevos capítulos ha sido resultado de un largo debate sostenido dentro y fuera de la Comisión en el que se puso de manifiesto la importancia adquirida por ambos elementos del Estado de Derecho a la vista de las crisis en las que este modelo de Estado se ha visto sumido en los últimos años. No se trata, sin embargo, de una novedad radical. Ambos elementos estaban ya presentes en las versiones anteriores, pero se ha optado por darles mayor visibilidad en cuanto se consideran esenciales para la defensa del Estado de Derecho. Así, el concepto de checks and balances, aunque pudiera parecer extraño a la tradición europea (especialmente la continental) recoge elementos esenciales para la defensa del Estado de Derecho desde la doble perspectiva de la separación institucional de poderes (más allá de la clásica división tripartita) y desde el punto de vista de la garantía de un espacio público libre de participación de los ciudadanos. Por su parte, la justicia constitucional ha aparecido en la experiencia de los últimos años como una garantía esencial del Estado de Derecho, una suerte de último baluarte frente a las regresiones en algunos Estados por lo que un tratamiento general de la cuestión, así como de sus elementos básicos (composición y nombramiento, acceso y efectos de las decisiones) parecía absolutamente recomendable. La Comisión, eso sí, no opta por un determinado modelo de justicia constitucional, ni tampoco impone su existencia. Simplemente (y en la línea apuntada en el apartado anterior) pone de relieve las preguntas básicas que han de responderse según la experiencia de cada país. En definitiva, son ahora siete los pilares básicos del Estado de Derecho en la comprensión de la Comisión: legalidad, seguridad jurídica, prevención del abuso de poder, pesos y contrapesos, igualdad y no discriminación, acceso a la justicia y justicia constitucional.
2. La segunda gran novedad de la actualización se manifiesta de manera transversal a lo largo de su texto y tiene que ver con la adaptación del Estado de Derecho a la irrupción de las nuevas tecnologías, por un lado, y al crecimiento en importancia y poder de los nuevos actores privados lo que, a su vez, estaría parcialmente vinculado a esos mismos cambios tecnológicos. Al abordar estos nuevos aspectos la Comisión debía optar entre conferir un tratamiento específico a los mismos, incluyéndolos como nuevos desafíos o bien tratar de incorporarlos a los distintos capítulos de la checklist (valga pilares del Estado de Derecho). La elección de la segunda opción realizada por la Comisión pone de relieve, a nuestro juicio, dos decisiones muy relevantes. Por un lado, destaca la importancia de estas nuevas realidades para una cabal comprensión del Estado de Derecho del siglo XXI. Por el otro, acentúa la necesidad de adaptación global de los principios del Estado de Derecho a las nuevas realidades, especialmente tecnológicas, si no queremos perder sus rasgos más esenciales.
- El abordaje de las cuestiones relativas los poderes privados se realiza en el apartado 3 del capítulo relativo a legalidad, si bien aparecerá reflejado en otros apartados de la checklist. En las anteriores versiones del texto solo había referencias a los poderes privados que actuaban por delegación de los poderes públicos. Ahora se describe una nueva realidad, aquellos poderes privados que “por su dominio de un sector particular, son capaces de actuar o de tomar decisiones con un impacto en los ciudadanos ordinarios similar al que tendrían los realizados por autoridades públicas”. Estos poderes privados deberán estar sometidos a requisitos del Estado de Derecho comparables a los de los poderes públicos en especial cuando se vincula su actuación a la producción de nuevas tecnologías (inteligencia artificial o cuando afectan al espacio público -véase C.2.iv-).
- El tratamiento de las nuevas tecnologías plantea problemas desde la propia terminología a utilizar. Dicho tratamiento incorpora tecnologías que distan de ser “nuevas”, pues se relacionan con la protección de datos (que han dejado de ser un desafío del anterior texto para incorporarse plenamente al actual) por lo que podría haberse utilizado otros términos como “inteligencia artificial” o simplemente tecnologías “digitales”. La Comisión, sin embargo, ha optado por utilizar el término genérico “nuevas” ante la imposibilidad de reducir todos los cambios acaecidos en la tecnología a fórmulas de inteligencia artificial o a procesos de digitalización (que no incluirían ni la tecnología cuántica ni elementos de inteligencia artificial no digitalizada). Además, con ello, se pretende apuntar que las preguntas propuestas han de hacerse frente a cualquier cambio tecnológico futuro. El punto de partida del tratamiento de las nuevas tecnologías en la actualización de la checklist se encuentra probablemente en el párrafo 30 (precisamente en el apartado referente a poderes privados) en el que se diferencia entre las obligaciones derivadas del Estado de Derecho por el uso (y producción) de nuevas tecnologías exigibles a los poderes privados y a los poderes públicos. En el caso de los primeros implican reglas específicas para asegurar que las actividades en el ciclo de vida de los sistemas de IA se desarrollen de acuerdo con el Estado de derecho, los derechos humanos y la democracia. En el caso de los segundos deben definirse nuevas obligaciones específicas, en concreto bajo qué condiciones los poderes públicos pueden usar las nuevas tecnologías de manera que se asegure el cumplimiento del Estado de Derecho, los derechos humanos y la democracia. Es precisamente a ello, a definir esas condiciones, a lo que se dedican a lo largo del texto distintos subapartados en algunos de los capítulos como legalidad; seguridad jurídica; Igualdad y no discriminación y acceso a la justicia. Junto a estos subapartados, diferentes referencias a las nuevas tecnologías aparecen en preguntas concretas a lo largo del texto. El examen de las nuevas tecnologías desde la óptica del Estado de Derecho viene acompañado por notas explicativas más detalladas de lo habitual en el conjunto del texto. La novedad de la cuestión y la ausencia de estándares previos en la materia es la que ha llevado a que la checklist incluya este tipo de explicaciones más detalladas. De una lectura conjunta de las preguntas propuestas (y de las notas explicativas) podría extraerse como idea general que las nuevas tecnologías no pueden relajar el cumplimiento de los requerimientos propios del Estado de Derecho lo que exige la adaptación de tales herramientas a las necesidades de este antes de poder ser implementadas por los poderes públicos, lo que, a su vez, implica nuevas obligaciones tanto para los poderes privados, como para las propias autoridades públicas. Especialmente en aquellos ámbitos más sensibles como pueden ser la actuación de la administración y las fuerzas de seguridad, de la justicia o el respeto a la igualdad y no discriminación.
3. Los dos nuevos retos específicos identificados en la actualización e incorporados al final del texto son reinstauración del Estado de Derecho y educación.
- El primero responde a las demandas de estándares relativos al modo de proceder para recuperar el Estado de Derecho en aquellos Estados que han sufrido una regresión en los últimos años en dicho valor. Obviamente, la cuestión abordada es de una enorme complejidad porque los nuevos enemigos del Estado de Derecho intentan blindar su ataque al mismo dificultando jurídicamente cualquier intento de recuperación cuando dichos movimientos hayan perdido el poder. Restaurar el Estado de Derecho respetando las normas que este impone no es tarea fácil y la Comisión ha tenido ya que enfrentarse a algunas de esas dificultades. Por ello, a través de siete preguntas, la checklist ofrece la guía básica que las medidas restaurativas han de perseguir.
- En lo que respecta al segundo reto, la educación, se pone de relieve que la salud del Estado de Derecho depende no solo de las normas o de los estándares de naturaleza jurídica, sino de la adecuada formación de la sociedad tanto en el valor Estado de Derecho como también en los derechos humanos y la democracia. Educación asentada en dos pilares: la educación jurídica a todo profesional del Derecho y la educación ciudadana en esos valores. La creación de una cultura compartida en esos valores aparece como un requisito esencial para preservar la salud del Estado de Derecho sin la cual protegerlo aparece como una tarea imposible.
III
El rasgo más destacable, a mi juicio, de esta apretada síntesis de la actualización de la checklist sobre Estado de Derecho radicaría en su carácter proactivo y no meramente analítico. Las versiones anteriores de la checklist eran una herramienta de análisis y diagnóstico. La “nueva” checklist, además, pretende convertirse en una verdadera herramienta de defensa activa del Estado de Derecho frente a las amenazas y regresiones sufridas en los últimos años. Se han identificado aquellos aspectos que han servido (o faltado) para afrontar crisis del Estado de Derecho. Se ha aprendido de los errores aprovechados por los movimientos contrarios al Estado de Derecho para socavarlo y se ha tratado de reformular o realizar nuevas preguntas que permitan identificar rápidamente tendencias regresivas. Igualmente, se han formulado preguntas frente a las nuevas amenazas (y oportunidades) tecnológicas para evitar su uso contra los valores propios del Consejo de Europa. Todo ello, sin adoptar un concepto rígido de Estado de Derecho, pero sí profundizando en sus aspectos sustantivos y aumentando su alcance a sujetos y cuestiones antes excluidos a la vista de la incapacidad de una aproximación exclusivamente formal para defender el Estado de Derecho.
Pero la defensa del Estado de Derecho (y en este punto la inclusión de un apartado final sobre educación ciudadana no debe ser considerado baladí) es una cuestión también cultural y responsabilidad no solo de los poderes públicos sino de todos. Responsabilidad que alcanza en especial a los juristas cuyo compromiso con los valores del Estado de Derecho ha de ser indubitado y adquirido desde su más temprana formación. Pero sobre todo afecta a los ciudadanos libres en nuestras sociedades democráticas. La checklist, como tantos otros instrumentos del Consejo de Europa, ha de ser considerada un “instrumento vivo” y para ello sus contenidos han de popularizarse en el sentido de ser conocidos y entendidos no solo por los expertos, sino también por los ciudadanos. Solo así podrán ser interiorizados y, lo que es más importante, ser defendidos frente a quienes los amenazan. Esta es una tarea a la que sin duda los órganos del Consejo de Europa (y entre ellos la propia Comisión de Venecia) dedicarán sus esfuerzos en el futuro. Un primer paso en nuestro país será la traducción por el CEPC de la checklist actualizada al castellano en el marco de la fructífera colaboración desde hace ya años entre la Comisión de Venecia y el Centro.