Hugo Neves Pérez Investigador predoctoral FPI, Departamento de Derecho Constitucional, Universidad Nacional de Educación a Distancia hugo.neves@der.uned.es
25 de septiembre de 2025
La urgencia del debate sobre la legitimidad europea
El reto de la legitimidad democrática en la Unión Europea (en adelante UE) pervive como una cuestión transversal en tiempos de expectativas cambiantes y crisis sucesivas. La “europeización” ha traído consigo beneficios palpables para millones de ciudadanos; sin embargo, también ha abierto un persistente debate sobre la legitimidad de unas instituciones capaces de tomar decisiones que afectan profundamente a la vida cotidiana de más de 450 millones de personas.
El llamado “déficit democrático” se ha agudizado tras episodios como la crisis económica de 2008, el auge de fuerzas euroescépticas, el desafío del Brexit, la crisis migratoria, la pandemia y, más recientemente, la respuesta a la guerra en Ucrania. Cada crisis ha puesto a prueba no solo la capacidad institucional de la UE, sino el reconocimiento que le otorgan ciudadanos y Estados miembros como proyecto legítimo y compartido.
Frente a esa desconfianza, la política de cohesión emerge como un campo privilegiado para explorar la legitimación democrática europea. Con más de un tercio del marco presupuestario comunitario (350.000 millones para 2021-2027), la cohesión no es solo una macro-política redistributiva, sino también una herramienta de proximidad institucional, capaz de materializar el proyecto europeo a través de infraestructuras, proyectos de innovación, inclusión rural y desarrollo socioeconómico.
Pero, ¿puede este despliegue económico y social realmente revertir las tensiones de legitimidad? El resultado no es automático, ya que la percepción real y la función legitimadora de la cohesión dependen tanto del modo en que se decide e implementa la política como de los impactos tangibles y simbólicos en los territorios.
El modelo tridimensional: cómo legitimar la Europa multinivel
La mejor manera de desentrañar este dilema es a través del enfoque tridimensional de la legitimidad propuesto por Vivien Schmidt, que distingue entre:
- Legitimidad de entrada (input): se refiere a la participación y representación democrática, es decir, a la capacidad del sistema para vincular sus decisiones a la voluntad de los ciudadanos. En la UE, esto implica la participación electoral, la representatividad del Parlamento Europeo y la implicación de parlamentos nacionales y actores locales en la toma de decisiones.
- Legitimidad procedimental (throughput): en el contexto europeo, los complejos procesos internos de gobernanza – eficaces, transparentes, responsables e inclusivos – constituyen una fuente de legitimidad en sí misma. Aquí, el foco pasa del “quién decide” y del “qué se logra”, al “cómo se organiza” la toma de decisiones.
- Legitimidad de resultados (output): evalúa la eficacia real de las políticas, su capacidad de resolver problemas, generar cohesión territorial, innovación o empleo, y reforzar la confianza ciudadana.
Por lo tanto, gracias a este marco se puede analizar la legitimidad no como un binomio rígido, sino como un equilibrio interdependiente, en el que los déficits propios de una dimensión pueden ser compensados (en algunas ocasiones) por avances en otra, aunque siempre bajo el riesgo de crear tensiones sistémicas.
Input legitimacy: representatividad en entredicho
A pesar de los esfuerzos institucionales, la UE sigue anclada en una participación ciudadana limitada a escala europea. Las elecciones al Parlamento Europeo sufren de baja participación y escasa capacidad de debate transnacional, mientras que los parlamentos nacionales continúan siendo el principal referente democrático para la ciudadanía. La ausencia de un demos europeo consolidado y la dificultad para articular una esfera pública paneuropea limitan seriamente la legitimidad de entrada.
En la política de cohesión, aunque existen mecanismos formales de consulta y partenariado, la implicación real de actores locales y sociedad civil presenta fuertes elementos de formalismo y escasa incidencia efectiva. Esto evidencia que, por ahora, la legitimación democrática directa sigue siendo una tarea pendiente en Bruselas.
Throughput legitimacy: la caja negra de la gobernanza
La gran aportación de Schmidt es reivindicar la legitimidad que proviene directamente de la calidad de los procedimientos. Transparencia en la decisión, inclusión de grupos diversos, eficiencia en la gestión, responsabilidad y apertura institucional se convierten en criterios indispensables para legitimar la acción europea.
Instrumentos y procesos como el Semestre Europeo, los trílogos interinstitucionales, las evaluaciones de impacto y los sistemas multilaterales de control ilustran cómo la UE invierte en dotar de calidad y credibilidad a sus procesos internos. Esto es especialmente relevante en la política de cohesión, que se caracteriza por la complejidad administrativa, la coordinación multinivel y la necesidad constante de auditoría, monitorización y evaluación.
La clave está en que la calidad procedimental pueda suplir, hasta cierto punto, los límites del input y reforzar la confianza incluso antes de que los resultados sean plenamente apreciables.
Output legitimacy: los resultados, su comunicación y sus límites
La legitimidad de salida es tradicionalmente la carta de presentación europea: la UE se legitima, en buena medida, por la eficacia de sus políticas. En cohesión, esto se traduce en mejoras tangibles en infraestructuras, convergencia económica, cohesión social, innovación… Sin embargo, los resultados no son homogéneos: diferencias regionales, problemas de corrupción o ineficiencia administrativa, y una comunicación institucional a menudo insuficiente, limitan el reconocimiento de estos logros.
Por otra parte, la ciudadanía no siempre percibe o asocia los avances directos a la acción europea, y, cuando la gestión es percibida como lejana o tecnocrática, el valor social del output se diluye.
Políticas de cohesión como laboratorio de legitimidad multinivel
La política de cohesión es, por definición y diseño, multinivel: directrices europeas, implementación nacional y gestión local coexisten en una arquitectura donde la legitimidad depende del ajuste y cooperación entre todos los actores. Las mejores prácticas suelen encontrarse en territorios o sectores donde la transparencia, la eficiencia, la participación real y la conexión con las necesidades locales se han logrado equilibrar.
No obstante, también se identifican debilidades estructurales: regiones con escasa capacidad administrativa ven limitada la efectividad; en países donde la participación de la sociedad civil es testimonial la percepción de legitimidad es más baja; y la comunicación pública de logros sigue siendo un reto crucial para convertir resultados materiales en orgullo y confianza europea.
El análisis comparado muestra que la legitimidad procedimental puede, en ciertos contextos, compensar carencias de participación –por ejemplo, cuando la ciudadanía percibe que los recursos se gestionan de manera transparente y justa–. Del mismo modo, la obtención de resultados tangibles puede reforzar la confianza en la integración europea. Pero los déficits en cualquier dimensión pueden contaminar el sistema entero: procesos opacos o burocráticos erosionan la valoración de los resultados y la fe en la representación democrática.
Por tanto, solo una interacción equilibrada permite sostener la legitimidad democrática europea. Este equilibrio es dinámico y exige reformas constantes: profundizar los mecanismos participativos, simplificar y transparentar los procedimientos, y mejorar la comunicación y alcance de los resultados.
n palabras de Vivien Schmidt, la legitimidad de la UE debe pasar de ser un mero atributo técnico o secundario, a ser el centro de la arquitectura europea. Las próximas reformas institucionales, y el diseño futuro de la política de cohesión, deben apostar decididamente por modelos participativos y transparentes, sin sacrificar la eficacia pero tampoco aceptando cesiones en calidad democrática.
La crisis actual, lejos de ser únicamente una amenaza, puede ser también un punto de inflexión para crear ciudadanía europea y reconstruir la confianza en el proyecto común. Convertir la política de cohesión en un verdadero motor de legitimación democrática será el mejor antídoto frente al euroescepticismo y la desafección
Referencias
Scharpf, F.W. (1999). Governing in Europe: Effective and Democratic?. Oxford: Oxford University Press.
Schmidt, V. A. (2012). Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and Throughput. Political Studies, 61(1).