Pablo Riquelme Vázquez Profesor de Derecho Constitucional de la Universidade de Vigo
8 de mayo de 2025
La mesa 6, “El parlamentarismo multinivel en España”, del XXII congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España estuvo moderada por la profesora Sefa Ridaura Martínez, de la Universitat de València. Como ponentes intervinieron (I) Asunción de la Iglesia Chamarro, de la Universidad de Navarra, y (II) José Tudela Aranda, de la Fundación Manuel Giménez Abad. Tras el debate correspondiente (III), se presentaron oralmente 3 comunicaciones (IV).
I. La profesora De la Iglesia inició su intervención, “Parlamentarismo multinivel y potestad normativa”, analizando el origen de la expresión “parlamentarismo multinivel”. La locución apareció en el contexto de los debates sobre el rol que parlamentos superpuestos (los nacionales y subnacionales) debían ejercer a la hora de controlar la política europea y, más concretamente tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, de la subsidiariedad del Derecho de la Unión Europea. En opinión de la ponente, no obstante, al estudiar el parlamentarismo multinivel se debería tener en cuenta también de qué manera se gestionan en cada Estado las relaciones interparlamentarias. Aplicado al caso español, esto exigiría examinar las relaciones entre los parlamentos autonómicos, las Cortes Generales y el Parlamento Europeo.
Propuso explorar esas relaciones a partir de una categorización propia basada en diversos criterios analíticos. Así, desde el prisma del número de niveles de representación, el parlamentarismo multinivel puede ser dual (como el francés) o triple (como el de Alemania o España, entre otros Estados). Desde el punto de vista del nivel de sintonía entre tales niveles, por otro lado, se puede hablar de un parlamentarismo multinivel de colaboración, de uno de integración, de uno indiferente o de uno enfrentado. Igualmente es posible distinguir entre un parlamentarismo multinivel espontáneo y otro racionalizado, es decir, regulado ab initio. En este último caso todavía es posible refinar la distinción en función del espíritu que inspire dicha racionalización, lo que permitirá hablar en algunos casos de un parlamentarismo multinivel paliativo o compensatorio. A su vez, entre los parlamentos del mismo nivel pueden darse o no (como en el caso del parlamentarismo multinivel español) relaciones de coordinación horizontal. Si se atiende al nivel de efectividad se puede distinguir entre un parlamentarismo multinivel altamente efectivo, otro de efectividad media y uno de baja efectividad. Finalmente, en el sistema de división vertical de trabajo pueden distinguirse a su vez dos direcciones en el parlamentarismo multinivel: una ascendente y otra descendente (una dirección, la descendente, que acusa en nuestro país una fortísima “ejecutivización” debido a la abusiva utilización del decreto-ley como vía preferente para la transposición de directivas).
En la segunda parte de su ponencia se refirió a la experiencia de las relaciones entre las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas desde el prisma de sus potestades normativas. El instrumento examinado con el mayor grado de detalle fue la iniciativa legislativa autonómica (art. 87.2 CE), que la ponente definió como un remedio paliativo del déficit de colaboración de las comunidades autónomas en la conformación de la voluntad general del Estado. Propia de sistemas regionales como el italiano, sería la autonómica una iniciativa legislativa debilitada o de segundo grado por cuanto depende completamente de una cámara, el Congreso de los Diputados, que no es la cámara de representación territorial. La iniciativa legislativa autonómica sirve, no obstante, como “termómetro” de la cooperación interparlamentaria en un estado compuesto. A la vista de lo expuesto y en consonancia con su propuesta analítica, la ponente caracterizó el español como un parlamentarismo multinivel compensatorio, de dos y tres canales, según el caso, descoordinado, más indiferente que de colaboración o enfrentamiento (salvo en algunas comunidades autónomas), de bajísima eficacia y sin coordinación horizontal.
Para finalizar su intervención, la profesora De la Iglesia complementó su análisis con una referencia al Derecho de la Unión Europea. Su primera constatación fue que el principio de subsidiariedad parece haberse invertido cuando se aplica a competencias no exclusivas de la UE. Además, la ponente señaló que el elevado grado de precisión de las normas europeas sitúa a los órganos nacionales en un forzado rol de “implementadores” de aquellas y que los plazos con los que estos normalmente cuentan para estudiarlas son tan breves que apenas pueden emitir informes de subsidiariedad bien fundados. Por todo lo expuesto, la profesora de la Iglesia concluyó afirmando que la expresión “parlamentarismo multinivel” es en España tan altisonante como ineficaz.
II. Tras la profesora de la Iglesia intervino José Tudela Aranda. Este realizó una amplia introducción al tema tratado en su comunicación “Parlamentos y gobernanza multinivel del Estado autonómico”. En dicha introducción abogó por una reforma estructural de la institución parlamentaria a través de la que dar respuesta a diversos problemas de calado. En primer lugar se refirió al anacrónico funcionamiento de la institución parlamentaria; a su juicio, sus procedimientos y su forma de relacionarse con la sociedad lo son, pese a que los tiempos que vivimos exigen algo diferente. Se está produciendo una triple crisis –de la democracia constitucional, de la representación política y de la idea de limitación del poder– y urge preguntarse si la institución parlamentaria es un instrumento adecuado para superarla.
La segunda consideración inicial tuvo que ver con la situación de la institución parlamentaria en España. En general las instituciones viven un mal momento en todas partes, pero en España el deterioro del parlamento resulta especialmente acusado, como demuestra, para empezar, la ya mencionada problemática de los decretos-leyes ómnibus. Estos no representan un mero problema de técnica legislativa, sino que constituyen una “expropiación” del derecho de las diputadas y los diputados de pronunciarse separadamente sobre materias importantes, lo que supone una contravención del art. 23 CE. Si se atiende a las funciones clásicas de la institución parlamentaria, no obstante, se constata que también sus funciones económico-presupuestarias, por ejemplo, se han visto afectadas. La renuncia del Gobierno a presentar los presupuestos generales del Estado ante el Congreso de los Diputados por considerar que no cuenta con los apoyos necesarios para aprobar la ley de presupuestos no solo contraviene la obligación, diáfana, que resulta de los arts. 66.2 y 134.3 CE, sino que priva a la cámara de la posibilidad de pronunciarse al respecto. En relación con la función de control, por su parte, sugirió reflexionar sobre los roles de las mesas y de las comisiones de investigación, las cuales parecen haberse convertido en instrumentos de control sobre la oposición. Finalmente, el ponente también lamentó la desaparición de una cortesía parlamentaria imprescindible para preservar el delicadísimo entramado de la democracia constitucional: la sinrazón y la intolerancia se han colocado en el lugar del respeto y la deliberación.
En consonancia con las reflexiones precedentes, Tudela señaló que se ha producido una alteración de la forma de gobierno parlamentaria. Esta se basa por definición en la existencia de una mayoría parlamentaria (que, antes de 2015, podía resultar en España de una “geometría parlamentaria variable”), pero esta situación ha cambiado radicalmente durante la última década. Desde hace una década, la mayoría parlamentaria se reduce a la de la investidura, por lo que frecuentemente se gobierna contra la mayoría a un coste muy elevado. Como consecuencia de ello, en su opinión se ha transformado también la moción de censura, que puede hoy en día no ser “constructiva” si en la candidatura alternativa se presenta como único punto de su programa la convocatoria de elecciones.
En lo que respecta al Senado, por su parte, indicó que la cámara se encuentra en esta legislatura en una posición teóricamente ideal para que su naturaleza territorial reequilibre la deriva confederal del Congreso de los Diputados. Sin embargo, parece que el Senado hubiese renunciado a ejercer como contrapoder en el sentido indicado. Considera equivocado que el Senado no pueda funcionar como una auténtica cámara territorial; desde luego, su diseño institucional no es el más adecuado a tal fin, pero falta ante todo la voluntad política de convertir al órgano en una institución relevante. ¿No podría el Senado, por ejemplo, ser escenario de un debate sobre la financiación autonómica? En ese papel de cámara territorial, el Senado generaría, además, un adicional espacio deliberativo para los parlamentos autonómicos. A estos les corresponde, a través del Congreso de los Diputados, una función de integración muy relevante en un Estado descentralizado, función que se materializa en la iniciativa legislativa ordinaria, la iniciativa de reforma del estatuto de autonomía y la iniciativa de reforma constitucional. Por esa razón no se puede justificar que un parlamento autonómico haya propuesto una reforma la Constitución y el silencio haya sido la única respuesta hasta el momento.
Hacia el final de su intervención, Tudela propuso afrontar los problemas mencionados a través de un reforzamiento de las relaciones interinstitucionales (tanto desde el punto de vista de los cauces formales como desde el de los informales). A este último respecto, el Senado podría fortalecer su relación con los parlamentos autonómicos a través de la iniciativa legislativa autonómica, de la Comisión General de las Comunidades Autónomas o de los debates monográficos. Además, no se ha analizado lo suficiente la tradicional “función de estudio” de los parlamentos, función que ahora se conoce como “prospectiva” y se concreta en las “comisiones de futuro”. Además de reflexiones sobre el significado de los senadores de designación autonómica y la posibilidad de crear un foro permanente para el debate entre presidentes de las comunidades autónomas, ensalzó el ejemplo de la asociación de letrados parlamentarios. En concreto reivindicó esos contactos informales con el propósito de adaptar la institución a los nuevos tiempos y, en particular, a la irrupción de la inteligencia artificial, que inevitablemente va a transformar y a incidir en el trabajo parlamentario.
Por último y a modo de síntesis, rechazó una visión excesivamente conservadora, anacrónica y jurídica de la institución parlamentaria. La sociedad ha cambiado radicalmente. La forma de hacer política en el mundo se muestra hostil a la institución parlamentaria, que sintetiza la razón, la tolerancia, la deliberación, incluso cierta lentitud. ¿Seremos capaces de adaptar la institución a cambios que han llegado para quedarse? Esa fue la cuestión con que Tudela interpeló al auditorio al final de su intervención.
III. La ronda abierta de intervenciones fue iniciada por la propia moderadora, la profesora Ridaura Martínez, quien sugirió que la responsabilidad de la escasa colaboración interparlamentaria podía ser atribuida no solo a las correspondientes dinámicas de gobierno, sino también al encorsetamiento ocasionado, más allá de lo exigido en el art. 145 CE, por los estatutos de autonomía.
A continuación tomó la palabra la profesora Yolanda Gómez Lugo, quien en primer lugar cuestionó que la fórmula “parlamentarismo multinivel” resultase adecuada para referirse a relaciones distintas de aquellas que originariamente describió, a saber, las que se dan entre el Parlamento Europeo y los órganos parlamentarios nacionales. En su opinión, muchos de los problemas aludidos durante las ponencias se evitarían si el funcionamiento tanto de las Cortes Generales como de los parlamentos autonómicos estuviese más informado por este entendimiento originario del parlamentarismo multinivel, entendimiento que conduciría a una mejor utilización de los recursos, facilitando que se cumpliese en tiempo y forma con las obligaciones nacionales emanadas del Derecho de la Unión Europea. En segundo lugar, afirmó que, si los parlamentos han perdido centralidad en nuestro país, esa pérdida se debe, a su juicio, a que en ellos ya no se discuten los asuntos y objetivos que se tendrían que discutir. En lugar de tales discusiones, ejecutivos y oposiciones parlamentarias se encuentran enzarzados en meras luchas partidistas por el gobierno. A ello habría que sumar, finalmente, que el sistema multipartidista español se caracteriza porque varios partidos minoritarios de base autonómica carecen del mínimo interés en la gobernabilidad de España y en la promoción de la voluntad general.
En tercer lugar, tomó la palabra el letrado de la Asamblea de Madrid Esteban Greciet García para preguntar a los ponentes si consideraban que se había frivolizado la función parlamentaria de reforma de la Constitución. A modo de ejemplo mencionó la reforma del art. 135 CE que se llevó a cabo en el año 2011. Esta reforma apenas ha estado en vigor una década porque la aplicación de este precepto fue suspendida por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados en 2020, suspensión que todavía no se ha levantado. En su opinión, semejante circunstancia demostraría que la reforma emprendida en el año 2011 respondió a razones meramente “coyunturales”. Por otro lado, también preguntó si consideraban necesario reconsiderar el principio de anualidad presupuestaria y, en su caso, como afectaría esta reconsideración a otros principios presupuestarios como el de unidad o el de universalidad. Finalmente, sugirió que los parlamentos dedicasen una mayor atención y más recursos a su función de control de la ejecución del presupuesto que a la de su elaboración.
En su respuesta, la profesora De la Iglesia Chamarro aclaró en primer lugar que el suyo había sido un planteamiento provisional, pero que en general coincidía con Gómez Lugo en la necesidad de mejorar la articulación de las relaciones con el Parlamento Europeo. Ahora bien, en su opinión, las relaciones interparlamentarias dentro de cada Estado miembro no pueden disociarse completamente de las que se producen entre el Parlamento Europeo y los de los Estados miembros, lo que explica la amplitud de su comprensión de la fórmula “parlamentarismo multinivel”. Por último, expresó su coincidencia con la llamada de José Tudela Aranda a superar los ciclos cortoplacistas de la política.
Este último, por su parte, comenzó su turno de réplica indicando que la institución parlamentaria lleva, como mínimo, décadas perdiendo centralidad. Dadas las circunstancias, hace falta reflexionar sobre esta institución al margen de los modelos en los que se inspiró o la vieron nacer. La dificultad radica en que nos encontramos en una época de tránsito y de notable incertidumbre que dificulta esta reconsideración. A su entender, los signos distintivos de los tiempos que vivimos son su velocidad, por un lado, y la brecha que se ha abierto entre la ciencia y el entendimiento, por otro. La reflexión sobre el rol de la institución parlamentaria en nuestras democracias debe partir de la consideración de esas dos circunstancias. En ese sentido, Tudela se mostró de acuerdo con las apreciaciones de Greciet sobre la “función económico-presupuestaria” de los parlamentos. También convendría reconsiderar la función legislativa y, en consonancia, el concepto de ley. Solo manteniendo cierto carácter simbólico, representativo y de control logrará la institución parlamentaria no perder centralidad. En lo tocante a la polarización y el sistema español de partidos afirmó Tudela que esa cuestión pertenece a la reflexión politológica. Las transformaciones en el sistema de partidos que se han producido durante los últimos diez años han alterado la forma de gobierno. También lo ha hecho la radicalización experimentada por algunos partidos que han sido y siguen siendo determinantes de la política española. A su juicio, el deterioro de la política española podría revertirse con un “acuerdo de mínimos” -aunque no una “gran coalición”- entre los dos principales partidos del arco parlamentario. Para ilustrar su tesis, recordó que en España resulta sencillo reformar el 90% de la Constitución, ya que el regulado en el art. 168 CE no es en realidad un procedimiento de reforma constitucional, sino un verdadero un proceso constituyente. Salvo las materias enumeradas en este último precepto, todo se podría reformar con el antedicho acuerdo de mínimos entre los dos principales partidos del arco parlamentario. Ello demuestra que la dificultad no es constitucional, sino estrictamente política. En lo que atañe al presupuesto, finalmente, se refirió al caso de Uruguay, donde se aprueba un presupuesto al inicio de la legislatura para toda su duración, aunque la actual situación de bloqueo también podría superarse a través de una regulación similar a la que rige la aprobación de los presupuestos municipales. Sea como fuere, el más grave problema en materia presupuestaria es, a su juicio, que en España se puede gobernar fácilmente sin aprobar nuevos presupuestos, algo que no ocurre en otros Estados de nuestro entorno. Todo esto puede generar una impresión de irresponsabilidad que acabará por erosionar el sentimiento democrático entre las personas más jóvenes.
IV. Tras el debate, la profesora Ridaura Martínez dio la palabra a tres de las personas que habían presentado comunicación. En primer lugar intervino Montserrat Auzmendi del Solar para presentar “Nuevas práxis en las Cámaras legislativas: ¿huída del Derecho parlamentario?”. Durante las últimas legislaturas se han podido apreciar diferentes dinámicas parlamentarias que, en el fondo, solo pretenden evitar la aplicación rigurosa de los reglamentos de las cámaras. Esto sucede en el marco del procedimiento legislativo (como revela el abuso de los decretos-leyes o el uso inadecuado del procedimiento de lectura única, así como la presentación de proposiciones de ley por parte de la mayoría parlamentaria que sustenta al Gobierno), pero también ocurre en actividades de carácter extraoficial, cuya acción puede ser confundida con la actividad oficial del parlamento correspondiente y poner así en entredicho la neutralidad de las instituciones. En opinión de Auzmendi, urge reflexionar sobre las causas de esta “huida del derecho parlamentario”.
En segundo lugar, José Carlos Arnau García presentó “La relación entre la acción de los grupos de interés y el parlamentarismo multinivel en la España autonómica”. En esta comunicación se abordó la relación entre las regulaciones autonómicas en materia de grupos de interés y el parlamentarismo multinivel. Arnau comentó brevemente el proyecto de ley nacional sobre la actividad de los grupos de interés y repasó después la legislación autonómica en la materia, que se encuentra diseminada en múltiples leyes de transparencia y buen gobierno. Finalmente, Arnau desgranó la ley de la Comunidad Valenciana en dicha materia, de la que destacó su regulación de la “huella normativa”. A su juicio, convendría que la nueva ley estatal cree un marco más garantista y ofrezca más seguridad jurídica.
Por último, Vicente A. Sanjurjo Rivo presentó su comunicación “Derechos de participación y regulación autonómica de los grupos de interés”. En ella, el profesor gallego reflexionó sobre el distanciamiento entre electores y representantes que lleva aparejado el mecanismo de la representación política. Este distanciamiento se traduce en pérdida de confianza de los primeros hacia los segundos en coyunturas de tensión política y/o económica, lo que a su juicio ha conducido a recurrentes crisis de representación. A fin de reforzar estos vínculos entre representantes y representados se han promovido instrumentos de participación de la ciudanía y de los grupos en que se organiza dentro de los procedimientos de deliberación y control. En este contexto se han incorporado nuevos derechos estatutarios de participación política que, juntamente con la potestad de autoorganización institucional, fundamentan la regulación de los lobbies por los legisladores autonómicos.