Sefa Ridaura Martínez. Catedrática de Derecho Constitucional de la Universitat de València
5 de mayo de 2025
Los días 27 y 28 de marzo se celebró el XXII congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, organizado, en esta edición, por el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, bajo la dirección del profesor Fernando Álvarez-Ossorio Micheo. Convocado para tratar de uno de los temas nodales del constitucionalismo, el Parlamento (del siglo XXI), una institución basilar que continúa —o debería continuar— confiriendo legitimidad al sistema democrático, en la medida en que garantice la preservación del pluralismo. Una institución en constante transformación, que originalmente surgió como un parlamento destinado a limitar los excesos del poder monárquico, evolucionando posteriormente hacia una configuración parlamentaria de corte liberal, estructurada sobre procedimientos de naturaleza dialéctica y contradictoria. Más adelante, debió adaptarse a la centralidad del partido político como actor predominante del sistema. Y hoy su papel esencial como instancia mediadora entre las distintas fuerzas políticas se encuentra sujeto a una revisión crítica.
La elección del tema no requiere, pues, más justificación, ya que se buscaba el estudio de un parlamento que ha visto desdibujada su fisonomía constitucional, perdiendo desde el siglo anterior su centralidad en favor del ejecutivo y que hoy, en el siglo XXI, presenta patologías y se enfrenta a retos que demandan un tratamiento sereno, cabal y riguroso desde la Academia.
En este marco, en la tarde del día 27 se celebró la tradicional sesión plenaria que, como en anteriores ediciones, estuvo orientada a conferir dinamismo a las intervenciones, mediante la formulación de una serie de preguntas de respuesta alternativa, propiciando un análisis riguroso del tema y, al tiempo, permitiendo el debate, primero entre quienes intervinieron en la mesa, después con quienes asistieron al congreso.
En esta edición contó con la participación de Meritxell Batet Lamaña (expresidenta del Congreso de los Diputados), Antonio Porras Nadales (catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla) y Piedad García-Escudero Márquez (catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid y letrada de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados), así como, en calidad de moderadora, de Ana Carmona Contreras (catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla). Esta composición aspiraba a aunar tres visiones acerca de la situación actual del parlamento, la política, la académica y la técnica, respectivamente, abordando, así, desde esta triple perspectiva, la compleja realidad a la que se enfrenta una institución en constante transformación, pero que sigue siendo piedra angular de un Estado constitucional.
Reflejar en un formato reducido la riqueza y extensión de las intervenciones de los ponentes, así como las contribuciones al debate, resulta una tarea compleja. Por ello, intentaré sintetizar las principales ideas expuestas. El plenario giró en torno a dos ejes: en primer lugar, la relación entre parlamento y representación política; en segundo lugar, la relación entre parlamento y legislación, planteándose una serie de cuestiones relacionadas con cada uno de ellos.
1. Parlamento y representación política
Desde su experiencia como presidenta del Congreso de los Diputados durante dos Legislaturas (XIII y XIV), Meritxell Batet realizó una primera valoración general, abordando los desafíos y las disfuncionalidades concretas que presenta un parlamento en el siglo XXI, que ha de sobrevivir en tiempos convulsos. Partiendo de la premisa de un cambio radical de la sociedad como consecuencia de diversas crisis (económica, financiera, social) que han influido en la crisis institucional, apuntó diversos factores que han ahondado en dicha crisis: el surgimiento desde la propia democracia de fuerzas que la cuestionan, la polarización extrema que lleva al mismo cuestionamiento de la legitimidad del Parlamento, la ruptura de los consensos básicos que toda sociedad democrática requiere, la negación del plan del consenso o su aceptación de forma sólo parcial/ o, incluso, su apropiación, así como, para cerrar esta enumeración, desinformación, que ha alcanzado un volumen alarmante con absoluta impunidad y he ha tenido un fuerte impacto sobre el parlamento.
Batet situó a la política y al periodismo como ejes centrales del momento actual en el que debe situarse el análisis de la institución parlamentaria, señalando que el peso excesivo del poder tecnológico y una carencia de valores democráticos han impactado fuertemente sobre el parlamento provocando su debilitamiento y el de los partidos políticos tradicionales. Finalmente apuntó, como problema contextual, el exceso de judicialización de la política y de politización de la justicia.
Por su parte, Antonio Porras situó el marco general del tema en una crisis de legitimación del parlamento, revelándose que hoy el sufragio universal no es suficiente para dar soporte legitimador a la institución. Entre otras razones, porque el siglo XX no fue el siglo del parlamento, sino del poder ejecutivo, que tuvo una posición hegemónica a través del parlamentarismo racionalizado y del impulso político, que permitía fijar el marco de planificación que el Estado marca al inicio de cada legislatura. Esta preminencia del ejecutivo frente a un parlamento que era una variable gubernamental se sustentaba en que el Estado social es un Estado intervencionista que descansa sobre la actividad prestacional del gobierno y de la administración: de ahí su fortaleza. Por el contrario, en el presente siglo, frente a ese Estado fortalecido por la necesidad de procurar prestaciones, ha aparecido una sociedad que plantea otras tensiones. Una sociedad que se alza frente a la hegemonía del Estado centralizado en el gobierno y que está bloqueando la lógica del sistema parlamentario.
Piedad García-Escudero, desde el conocimiento interno de la institución como letrada, pero también como académica, advirtió acerca de un problema esencial en el parlamento hoy: la ausencia de desarrollo de la cultura del pacto, habiéndose derivado hacia un bibloquismo. En efecto, advirtió de la profundidad de este cambio, ya que se estaba acostumbrado a otro parlamentarismo, caracterizado por un bipartidismo, más estable y menos fragmentado. Hoy se ha pasado a un parlamento fragmentado en dos bloques, pero cada uno de ellos integrado por diversas fuerzas políticas, que se revelan necesarias para la conformación de gobierno, abocando a un espacio más alejado de la estabilidad. Y alertó de que en ese nuevo escenario la tentación es dejar al margen al parlamento. En consecuencia, subrayó que el parlamento tiene que defenderse y buscar un nuevo papel, ya que si no lo hace se producirá un completo vaciamiento de sus funciones. Ahora bien, para salir de esa situación de pérdida de centralidad del parlamento se requiere la colaboración de todos los actores políticos, si bien eso requiere voluntad.
La segunda cuestión de este eje temático versó sobre la protección constitucional del parlamentario frente a las decisiones de las propias cámaras y en especial de sus órganos de gobierno, planteándose el ámbito y alcance del ius in officium consagrado por el artículo 23 CE.
Con un amplio conocimiento técnico del tema, García-Escudero abordó la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el control de actos de las meas de las cámaras. En este sentido, puso de manifiesto cómo se produjo el abandono de la doctrina de los interna corporis acta, reduciéndose durante años la función de la mesa a una verificación liminar. Sin embargo, a partir de 2016 se recuperó la posibilidad de la inadmisión de iniciativas por palmaria y evidente inconstitucionalidad, adoptada en una serie de sentencias del Tribunal Constitucional de los años 90. Aun así, sostuvo que esta apreciación debe limitarse a casos claros e incontrovertibles, siendo además posible que el Tribunal restrinja su admisibilidad en fallos posteriores. Señaló, además, la necesidad del control del ius in officium, advirtiendo de que el Tribunal Constitucional olvida en ocasiones que, si no defiende los derechos de los parlamentarios, no lo hace nadie, abogando así por una protección para los parlamentarios en el recurso de amparo que tuviera un carácter preferente, ya que se falla muy tarde.
Batet, desde su amplia percepción como expresidenta del Congreso, no consideró que hubiera un problema de desprotección de los parlamentarios, aportando diversos ejemplos en los que podía advertirse que los órganos de gobierno de la cámara no habían limitado los derechos de los parlamentarios, ya que su actuación está sujeta a controles ex ante y a posteriori, que conducen a que haya muchas garantías para éstos. Finalmente, la intervención de Porras se focalizó en la certera crítica al excesivo poder de los partidos políticos frente al parlamentario individualmente considerado, pues éstos nunca han tenido tanto poder como tienen hoy. Y precisamente ese exceso de poder está poniendo en cuestión la democracia. Por tanto, abogó por pedir a los partidos políticos que autolimitaran su poder como en otras etapas de la Historia se autolimitó la monarquía.
2. Parlamento y legislación
Ya en el marco legislativo se planteó el posible uso abusivo de la figura del decreto-ley, y, en su caso, las vías para remediarlo. Piedad García-Escudero parte de la completa normalización del decreto-ley hoy, no tanto desde el punto de vista cuantitativo, pero sí desde el cualitativo. Advirtió acerca de los problemas que plantean los decretos ómnibus (decretos-leyes escoba), que modifican no pocas normas con rango de ley y que, en definitiva, crean inseguridad jurídica. Además, planteó la ausencia de debate en el Congreso en el trámite de convalidación, provocada por la complejidad de dichos decretos-leyes. Respecto de las vías para remediarlo, abogó por una interpretación más restrictiva de los presupuestos habilitantes del decreto-ley por parte del Tribunal Constitucional.
Antonio Porras también alertó acerca del desbordamiento de los decretos-leyes, y tanto él como Meritxell Batet coincidieron en señalar que ello es expresión de que el parlamento ha dejado de ser el escenario de integración de alternancias, en el que ya no hay debate de contenidos y se está permanentemente en modo electoral. En síntesis, ante este escenario, la función de gobernabilidad acaba derivando en un uso abusivo del decreto-ley.
Se planteó, asimismo, la utilización, por parte de los grupos parlamentarios que sostienen a un Gobierno, de proposiciones de ley como vía alternativa a la presentación de proyectos de ley por el ejecutivo, tema que plantea problemas como la ausencia de informes que son preceptivos en el caso de los proyectos de ley. Batet entiende que no hay base constitucional para limitar las proposiciones de ley, debiendo defenderse el derecho de todos los diputados a la iniciativa legislativa, mientras que Porras situó esta cuestión en el marco de un parlamento que está compitiendo con el escenario mediático, lo que le lleva al escepticismo respecto a su correcto funcionamiento en esta tesitura. Por su parte, García-Escudero se planteó si estas denominadas proposiciones de segunda marca son censurables y aportó doctrina constitucional que sustenta que la ausencia de informes no determina que se incurra en un vicio del procedimiento legislativo. Subrayó que otra vía espuria que afecta a la función legislativa parlamentaria es la introducción de enmiendas en materia ajena a la del proyecto o proposición, de forma que, frente a la doctrina limitativa del Tribunal Constitucional a partir de la STC 119/2011, consideró que no es sólo el derecho de enmienda el que puede verse afectado, sino también el principio constitucional de seguridad jurídica, vulnerado por una calidad deficiente de la ley que provoque dificultades de localización o interpretación.
Siendo los temas hasta el momento planteados de relevancia, no podía dejar de abordarse la controversia planteada sobre la renuncia del Gobierno a presentar el proyecto anual de presupuestos y el modo en que afecta a la potestad consiguiente de las Cortes Generales en orden a su examen, enmienda y aprobación (apartados 1, 3 y 4 del artículo 134 CE), tema que vino a abrir el debate sobre los deberes que pueden derivarse para el Gobierno del tenor literal del artículo 134 de la Constitución. Ante la literalidad de dicho precepto constitucional (“El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”), García-Escudero planteó que su incumplimiento aboca, entre otros temas, a una desvirtuación del debate parlamentario; pero advirtió acerca de la imprevisión constitucional en lo que se refiere a la sanción en caso de incumplimiento, mientras que Porras mostró su honda preocupación en la medida en que la ausencia de presupuestos supone, en definitiva, una desconexión con el Estado social. Batet hizo referencia a la solución permitida en caso de bloqueo presupuestario en la ley de medidas de modernización local y su posible traslación al ámbito estatal, medidas que se concretan en la creación de la cuestión de confianza vinculada a la aprobación de los presupuestos de la corporación, buscando dotar a los ayuntamientos de un instrumento que les permita superar las situaciones de rigidez o de bloqueo en el proceso de toma de decisiones con trascendencia en el desarrollo del gobierno municipal.
El debate posterior giró, principalmente, en torno a esta cuestión, esto es, la no previsión en el ordenamiento de una sanción jurídica ante la no presentación de los presupuestos. Asimismo, también se produjeron intervenciones sobre otros temas extraparlamentarios conectados con la independencia judicial.
El desarrollo del plenario y el posterior debate permitieron visibilizar, desde el rigor propio de un foro académico, los principales desafíos que enfrenta actualmente el parlamentarismo. Todo ello con el propósito de reivindicar su papel en la vida democrática, procurando —como señalaría Laski— que las diferencias no se traduzcan en un camino hacia la desintegración, sino en una oportunidad para la construcción de acuerdos.