Oreste Sabatino. Doctorando en Public Governance, Management and Policy, Alma Mater Studiorum–Università di Bologna
19 de mayo de 2025
El medio ambiente no se mencionaba específicamente en el texto constitucional italiano de 1948. El primer cambio que afectó a las cuestiones medioambientales se produjo en 2001, con la reforma del Título V, que regula las relaciones entre el Estado y las regiones; posteriormente, en 2022, con la reforma de los artículos 9 y 41 de la Constitución. Sobre esta última reforma se ha escrito mucho recientemente. En esta contribución nos centraremos únicamente en el reparto de competencias legislativas entre Estado y regiones en materia de medio ambiente en el nuevo Título V y en la aportación realizada por el Tribunal Constitucional.
La ley constitucional nº 3/2001 se inscribe en la tradición constitucional de descentralización política ya esbozada en el texto original de la Constitución, pero lo hace innovando el viejo modelo de relaciones entre el centro y la periferia basado en un sistema jerárquico y piramidal, del que se pasa a un sistema policéntrico, inspirado en el modelo de la multilevel costitutionalism. Una de las principales innovaciones se refiere precisamente al sistema de fuentes del derecho, ante todo al reparto de competencias entre el Estado y las regiones. El nuevo artículo 117 de la Constitución regula el reparto de competencias legislativas entre el Estado y las regiones, delimitando tres ámbitos competenciales distintos: la competencia exclusiva del Estado; la competencia concurrente, en la que el Estado y las Regiones ejercen conjuntamente la función legislativa dentro de los límites establecidos por la Constitución; y la competencia residual, atribuida en exclusiva a las Regiones para materias no expresamente enumeradas en el mismo artículo.
Antes de la reforma de 2001, la materia ambiental encontraba su definición y su lugar en el ordenamiento jurídico italiano como consecuencia de la elaboración jurisprudencial del Tribunal Constitucional, que había perfilado tanto su relevancia como valor de rango constitucional como su configuración como materia. Con la reforma del Título V de la Constitución la protección del medio ambiente es expresamente reconocida y mencionada por primera vez en el ordenamiento constitucional, adquiriendo relevancia jurídica directa y determinando un nuevo orden en las competencias legislativas. El reformado artículo 117 de la Constitución, que regula la relación de competencias legislativas entre el Estado y las regiones, en su apartado 2, establece que es competencia exclusiva del Estado: «s) la protección del medio ambiente, del ecosistema y del patrimonio cultural»; mientras que en su apartado 3 establece que es en cambio una materia concurrente entre el Estado y las regiones: «la valorización del patrimonio cultural y medioambiental y la promoción y organización de actividades culturales». También existen otras materias concurrentes adscribibles a la materia de medio ambiente, una de las cuales es el «gobierno del territorio», la «protección civil» y la «producción, transporte y distribución nacional de energía».
Se trata de una materia por tanto caracterizada por su intrínseca transversalidad, solapándose con múltiples ámbitos competenciales, tanto concurrentes como residuales, atribuidos a las regiones, dando lugar a una compleja interacción entre los distintos niveles de gobierno. En los ámbitos de legislación concurrente, las regiones tienen la potestad legislativa, mientras que el Estado se reserva la determinación de los principios fundamentales.
El reparto de competencias previsto por el reformado artículo 117 de la Constitución ha generado muchas dudas debido a la forma en que ha sido redactado y a la manera en que se han enumerado las distintas materias, tanto las de carácter exclusivo como las de carácter concurrente y/o transversal. Esta nueva ordenación de competencias y, en general, la nueva redacción del Título V, han provocado un aumento del número de conflictos de atribución ante el Tribunal Constitucional, que a lo largo de los años ha desempeñado el papel de árbitro, pero también de intérprete y regulador. Obviamente, este conflicto entre el Estado y las Regiones en materia de competencia legislativa también afectaba al medio ambiente.
Inicialmente, el Tribunal Constitucional dictaminó en la Sentencia n. 407/2002 que el medio ambiente: «no es una “materia en sentido estricto”, ya que la previsión constitucional no tendría un valor objetivo sino finalista. Además, al tratarse de una competencia ‘intrínsecamente imbricada con otros intereses y competencias’, se sostuvo que el Estado tendría ‘únicamente la potestad de fijar normas uniformes de protección en todo el territorio nacional, sin excluir, no obstante, en este sector la competencia autonómica para atender intereses funcionalmente conectados con los primordialmente ambientales’». La protección del medio ambiente no representaría una «materia en sentido propio», a la que no sería posible reconocer un significado jurídico vinculante debido al reconocimiento al legislador estatal de una reserva de competencias (sentencias del Tribunal Constitucional n. 222/2003 y 307/2003).
En los primeros años posteriores a la reforma, la jurisprudencia constitucional confirmó en parte la orientación preexistente, que atribuía a las regiones la competencia legislativa concurrente en materia de medio ambiente, y se esforzó por reconducir la nueva interpretación del Título V al marco jurisprudencial anterior.
Sin embargo, este escenario interpretativo sufrió una importante evolución tras la aprobación del Decreto Legislativo 152/2006, el denominado Código del Medio Ambiente. De conformidad con el artículo 3 quinquies, apartado 2, del Código, las regiones sólo pueden establecer excepciones a las normas de protección del medio ambiente fijadas por el Estado si se demuestra la existencia de necesidades objetivas y específicas relacionadas con las peculiaridades del territorio. Además, las medidas adoptadas deben respetar los principios de proporcionalidad, razonabilidad y no arbitrariedad. De hecho, el Tribunal Constitucional ha reafirmado la competencia del Estado no sólo sobre la introducción de los principios fundamentales que rigen la materia ambiental, sino también sobre la legislación ordinaria, que se aleja de las «invasiones de campo» de las regiones (sentencias del Tribunal Constitucional n. 364/2006; n. 378/2007; n. 214/2008).
En este escenario, hay una acentuación de la naturaleza ambiental ya no como un valor, sino como una materia en sentido técnico, teniendo como objeto: «un bien jurídico, que, de conformidad con el artículo 117, párrafo segundo, letra s) de la Constitución, sirve también como distinción entre la materia exclusiva del Estado y las demás materias de competencia regional» (Sentencia del Tribunal Constitucional n. 104/2008). Según la orientación del Tribunal, el carácter transversal de la legislación sobre protección del medio ambiente determina la primacía de la legislación estatal sobre la autonómica, incluso en materias de competencia autonómica que afecten indirectamente (sentencias del Tribunal Constitucional n. 12, 30, 61, 164, 220, 225, 249, 315 de 2009).
En el ejercicio de competencias legislativas concurrentes que afecten indirectamente a la protección del medio ambiente, las regiones sólo podrán adoptar disposiciones normativas cuando éstas garanticen un nivel de protección ambiental superior al garantizado por la legislación estatal (Sentencias del Tribunal Constitucional n. 67/2010, 246/2013, 199/2014, 198/2018).
La fijación de estándares ambientales más elevados no puede producirse de forma automática, sino que debe valorarse a la luz de la fundamentación de la ley estatal y del conjunto de intereses perfilados por el Estado.
En consecuencia, el Tribunal Constitucional se reserva el derecho de llevar a cabo una evaluación caso por caso, limitando así de hecho la autonomía legislativa de las regiones en esta materia.
El Tribunal Constitucional ha desempeñado un papel fundamental en la definición de la estructura de las competencias legislativas en materia de medio ambiente, asumiendo una función central en el equilibrio entre las competencias estatales y regionales. Por un lado, la necesidad de uniformidad normativa y, por otro, las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis económica han conducido progresivamente a una erosión de la competencia legislativa regional en materia de medio ambiente, dando lugar a un proceso de recentralización normativa en manos del Estado.
Sin embargo, incluso en los pronunciamientos más recientes, el juez de las leyes ha dictaminado que la transversalidad de la materia ambiental legitima las intervenciones normativas de las regiones que, en el ejercicio de sus competencias, atienden a intereses funcionalmente conectados con el medio ambiente, aunque se trate de un ejercicio regional condicionado, es decir, obligado a no menoscabar la protección ambiental establecida por el Estado (sentencias del Tribunal Constitucional n. 63 y 88/2020). La actividad legislativa de las regiones encuentra un límite en la legislación ambiental estatal, sin perjuicio del derecho de las regiones a prescribir niveles de protección ambiental superiores a los previstos por el Estado (sentencias del Tribunal Constitucional n. 21 y 254/2022).
Por último, como se ha observado, «ahora es difícil adherirse a una concepción del medio ambiente como una mera cuestión de división entre autoridades territoriales». El carácter transversal y la orientación finalista de la materia ambiental, junto con los objetivos sancionados a nivel internacional y europeo, obligan a las instituciones nacionales y autonómicas, así como a todo el ordenamiento jurídico, a integrar y armonizar las políticas públicas con los objetivos de protección del medio ambiente, asegurando así un enfoque unificado y coherente de la disciplina.
Bibliografía mínima
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