José María de Luxán Meléndez
Administrador Civil del Estado
Vocal Asesor del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC)
Al comenzar el siglo, Paul du Gay en su libro In praise of bureaucracy. Weber, Organization, Ethics, la versión española es de 2012, concluía que la democracia requiere del ethos burocrático que incluye “la posesión de la suficiente pericia, estatus e independencia para ofrecer un asesoramiento franco y sin temor en relación a la formulación e implementación de objetivos públicos claros, e intentar alcanzarlos de una manera imparcial y con energía, aunque sin entusiasmo. Son palabras que recuerdan al Maquiavelo de los Discursos, y con las que se puede enmarcar las orientaciones para el cambio en materia de selección en la administración general del Estado, que acaba de presentar el ministro Miquel Iceta, un demanda de largo recorrido, que nos pregunta si ¿tenemos un buen sistema para seleccionar a los empleados públicos?
Hace unos meses, para algunos, la respuesta parecía tajante, por ejemplo Luis Villameriel, un alto funcionario de gran experiencia y valía personal, subrayaba que las oposiciones están anticuadas, no cumplen con sus objetivos, hay que modernizarlas, “no existe en España, afirma en su propuesta, una política pública de selección de los funcionarios superiores dirigida a atraer el talento a la Administración Pública”, y reclamaba en un libro muy interesante, un debate público que, por su propia naturaleza, debe sustanciarse en las Cortes Generales, un debate que permita trasladar el problema desde los funcionarios a los ciudadanos, para que desde el ámbito de la política pueda volver a la administración pública. Y otros, también un grupo de Administradores Civiles del Estado, entre ellos Carmen Blanco o Clara Mapelli, con un diagnostico quizás más pausado, plantearon en 2017, un conjunto de propuestas dirigidas a mejorar la capacidad de atracción y el desarrollo del talento en la Administración.
La cuestión que se plantea -las oposiciones- tiene que ver con un problema de mayor envergadura, con el diseño de una política de empleo público, y de organización de los servicios públicos, en la que la selección de funcionarios parece anclada a las mismas pautas que permitieron la construcción del Estado liberal y el fomento de la sociedad industrial, procesos en los que la profesionalización de los cuerpos de funcionarios y su selección por mérito y capacidad, tuvieron un papel determinante.
La profesionalización y la neutralidad, subrayó, Olías de Lima, “son fenómenos paralelos que implican… empleados o funcionarios públicos de quienes se requieren unos conocimientos técnicos apropiados y que acceden en procesos de selección objetivos”, que cristalizaron en nuestro sistema de oposiciones. Un modelo no exento de deficiencias que han sido repetidamente advertidas por la Ciencia de la Administración. Baena del Alcázar, en 1985, resaltó que “los cuerpos de burócratas dominan los mecanismos de regulación del personal…a través de la convocatoria de las pruebas de ingreso”, y subraya que previamente a las decisiones del gobierno o del parlamento, se desarrolla una lucha entre los grupos burocráticos “ignorada e incomprendida por el público”, que conforma “la esencia misma de la dinámica del poder administrativo”. Unos años antes, en su libro de 1972, la crisis de las oposiciones, en un contexto socio-económico y jurídico-político sustancialmente distinto, Junquera resumía en tres los aspectos negativos del sistema de oposiciones: “El carácter puramente memorístico de las pruebas; La falta de profesionalidad y especialización los tribunales; Y la inadecuación entre los exámenes y las funciones”. Y casi 25 años después, las notas que caracterizan las oposiciones españolas, seguían siendo, resumía Gómez Rivas: “régimen competitivo, valoración exclusiva de las pruebas o exámenes y la preferencia derivada de la calificación”. Y en el mismo sentido, la Comisión de Expertos sobre el Estatuto Básico del Empleado Público, en 2005, afirmaba que “la imagen que se tiene de la oposición es la de un conjunto de pruebas esencialmente memorísticas, que a veces tienen poco que ver con el desempeño posterior del empleado público, y que dan lugar un procedimiento excesivamente formalizado y abstracto de selección, que exige largos periodos de estudio y preparación de los aspirantes”.
El sector público por su dependencia del poder político, por su especialización en el interés general, se caracteriza por el empleo intensivo de técnicos y profesionales, científicos e intelectuales, y por la utilización, del contrato de lealtad, que para garantizar la imparcialidad y profesionalidad de los empleados públicos incorpora una exigencia de igualdad, mérito y capacidad en la selección y promoción de sus empleados, así como una garantía de inamovilidad reforzada. Junto a este modelo, se acepta un ámbito de contratación temporal, para el que se abre un modo de selección más rápido, que se adapte a necesidades coyunturales o a los requerimientos de los sistemas de formación y selección científico-técnica, una vía aparentemente excepcional, que sin embargo agrupa más de una cuarta parte del empleo público. Es necesario recordar que desde 2019, la proporción de empleo temporal es mayor en el ámbito público que entre los asalariados del sector privado, y además que la temporalidad es mayoritaria entre los empleados públicos de menos de 40 años. Un modelo de contratación temporal semejante pone en duda el modelo constitucional de función pública, y nos enfrenta a una realidad en la que el problema parece trasladarse de las oposiciones a la precariedad.
Las orientaciones publicadas por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública nos dan noticia de una reflexión académica y políticamente transversal, en el que entre noviembre de 2020 y marzo de 2021, han participado al menos 78 altos funcionarios y académicos, entre ellos Manuel Arenilla, Clara Mapelli, María Luz Rodríguez, Carles Ramió, José Manuel Ruano, Luis Villameriel, o Manuel Villoria. Un debate abierto al que hemos podido asistir a través del canal YouTube del Instituto Nacional de Administración Pública. Una preocupación que conecta con el impulso que en su momento dieron las ministras Batet y Arias y que enlaza con las propuestas del ministro Sevilla. Una cuestión, ¿qué función pública necesita España?, impulsada por sucesivos directores del INAP, Arenilla, Fernández-Enguita y hoy Sánchez Naranjo.
El documento de orientaciones recorre cinco temas concretos: Planificación de la selección, Oposición, Curso selectivo, Igualdad y diversidad y Órganos de selección.
En elogio de la burocracia puede destacarse que en buena medida el desarrollo de las políticas de bienestar de las últimas cuatro décadas, sus fortalezas y debilidades, son producto del hacer de los empleados públicos, del ethos burocrático, no de los valores gerenciales o de la mística ultraliberal. La “procelosa relación entre políticos y funcionarios”, que en expresión de Ramió conforman una extraña pareja, en la que la buena administración, necesariamente, nos dice Arenilla, se presenta vinculada con la idea de buen gobierno.