María Luz Martínez Alarcón Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha
1 de abril de 2025
En el marco del XXII congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE) sobre “El parlamentarismo del siglo XXI”, se celebró una Mesa, el día 27 de marzo de 2025, que contó con dos interesantes ponencias, la de Isabel Giménez Sánchez (Universidad Autónoma de Madrid), que llevó por título “Parlamento y Gobierno: fragmentación en un contexto de polarización política”, y la de José María Morales Arroyo (Universidad de Sevilla), con el título “La difícil relación entre las instituciones parlamentarias y la justicia constitucional”. Ambas exposiciones, bajo la moderación de Elviro Aranda Álvarez (Universidad Carlos III de Madrid) resultaron bastante complementarias pues, tras exponer la profesora Giménez Sánchez algunos de los problemas relacionados con las funciones legislativa y presupuestaria en el actual parlamento, el profesor Morales Arroyo se centró en el control jurisdiccional de la actividad parlamentaria que realiza el Tribunal Constitucional.
Giménez Sánchez comenzó su intervención destacando la situación en la que nos encontramos, con un parlamento fragmentado, fruto a su vez de la fragmentación del sistema de partidos, y un gobierno debilitado y, al tiempo, paradójicamente fortalecido, que actúan en un escenario de una fuerte polarización que, en su opinión, es el elemento clave que explica el funcionamiento del parlamentarismo español de los últimos años. La existencia de gobiernos con un apoyo parlamentario débil no es una característica exclusiva del caso español, pero otros países -léase Alemania- han conseguido evitar una excesiva inestabilidad a través de la formación de coaliciones que funcionan relativamente bien, lo que explica como consecuencia de una determinada cultura en aquel país que no sería la actualmente imperante en el caso español, caracterizada por una situación de tensión y confrontación asfixiante.
En todo caso, de su intervención se extraen otros factores que explican el progresivo debilitamiento de la institución parlamentaria, que ha terminado erosionando sus funciones, en particular, la legislativa y la presupuestaria: una regulación de los reglamentos parlamentarios mejorable, el incumplimiento de las normas parlamentarias existentes (o, al menos, una interpretación muy flexible por parte de los actores políticos, favorecida por la ausencia de mecanismos efectivos para garantizar su observancia) y, finalmente, una actuación excesivamente tímida del Tribunal Constitucional en determinados supuestos. Pero reitera que el mayor problema actual es la polarización: en efecto, en el marco de escenarios de fragmentación parlamentaria, deberíamos ser capaces de presentar las cesiones en las negociaciones y la adopción de decisiones en el parlamento, no como un signo de debilidad o una traición, sino como el resultado de la capacidad de alcanzar acuerdos. Sin embargo, de momento, se ha instalado, en el parlamento una cultura de la confrontación contraria a la cultura del pacto orientada a la búsqueda del interés general.
En relación con la función legislativa, Giménez Sánchez vuelve sobre el empleo abusivo del decreto-ley que, como sabemos, se ha convertido en un instrumento ordinario de normación que ha terminado reduciendo las posibilidades de debate y aprobación de Derecho por parte del Parlamento. De forma analítica, plantea diversas soluciones para atacar este uso del decreto-ley en función de la razón que explica su aprobación. Si se trata de un decreto-ley aprobado, efectivamente, cuando concurre el presupuesto habilitante, esto es, la extraordinaria y urgente necesidad, se deberían explorar posibilidades para facilitar un rápido pronunciamiento por parte del parlamento (por ejemplo, planteaba que no sería preciso agotar los treinta días para proceder a su convalidación). En el caso de que el Consejo de Ministros hubiera aprobado el decreto-ley con la intención de dar cumplimiento a determinados pactos sociales, el Parlamento actúa en la praxis como mero ratificador, supuesto para el que plantea la posibilidad de incluir al parlamento en la fase de negociación de la norma. El decreto-ley también se puede utilizar para incorporar al ordenamiento español una directiva europea cuando el plazo ha concluido o se encuentra próximo a concluir, algo que se impediría con una correcta planificación y seguimiento de la transposición de estas normas por parte del ejecutivo. Y, finalmente, para el caso de decretos-leyes aprobados por pura estrategia política, sería precisa una “ayuda” más intensa por parte del Tribunal Constitucional para corregir su espuria utilización.
Pero los problemas relativos al ejercicio de la función legislativa del parlamento también tienen que ver con la utilización del procedimiento legislativo con fines torticeros. Así sucede cuando la Mesa del Congreso paraliza la actividad legislativa bloqueando proposiciones de ley (actualmente, las procedentes del Senado). También puede llegar a resultar preocupante cómo ejerce el Gobierno su facultad de veto, con mucha frecuencia y bajo el argumento de que las iniciativas pueden tener un impacto en futuros ejercicios presupuestarios. Giménez Sánchez sostuvo que una reforma del reglamento parlamentario para no dejar tanta discrecionalidad a la Mesa del Congreso podría contribuir a solventar o a mejorar este tipo de problemas.
Además, en el ámbito de la función presupuestaria, denunció el incumplimiento de forma generalizada desde 2016 de la obligación jurídico-constitucional consistente en la presentación del proyecto de ley de presupuestos generales del Estado y de la utilización sistemática de la prórroga de las cuentas públicas, una situación que habría desvirtuado el papel de la institución parlamentaria, además de la dificultad que ha supuesto para la gestión económica del país. En su opinión, esto ha resultado posible por la ausencia de respuestas en el ordenamiento jurídico español frente a este tipo de situaciones. En España, a diferencia de lo que sucede en otros países, la falta de aprobación de los presupuestos generales no obliga al Gobierno a dimitir.
Asimismo, se refirió a la cuestión del veto presupuestario. Como consecuencia de la aprobación del artículo 135 de la Constitución española y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, se ha introducido en España un segundo procedimiento presupuestario a fin de garantizar el respeto de ciertos objetivos presupuestarios. Y la pregunta, desde entonces, es si el veto abarca solo la ley de presupuestos anual (que es lo que por el momento sostiene el Tribunal Constitucional) o si debería extenderse más allá de la tradicional anualidad presupuestaria, relacionándolo con la consecución de los objetivos presupuestarios plurianuales. Giménez Sánchez defendió la actual doctrina del Tribunal Constitucional por considerar que la admisión de un veto de alcance plurianual supondría una restricción excesiva de la facultad presupuestaria del Parlamento.
Por su parte, inicialmente el profesor Morales Arroyo analizó el impacto que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional pueden tener en la posición institucional del Parlamento, cómo pueden condicionar su labor y, más concretamente, analizó la posibilidad de que las instituciones parlamentarias -estatal y autonómicas- puedan legislar contradiciendo la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, entablándose una especie de diálogo entre ambos órganos -Parlamento y Tribunal Constitucional- que puede o no dar lugar a un cambio de jurisprudencia en sede constitucional, y ello tanto si se trata de sentencias declarativas de inconstitucionalidad con nulidad (en estos casos se ha planteado si resulta posible la reproducción de la norma anulada en nuevo texto legislativo) como si se trata de sentencias interpretativas que pretenden eludir la declaración de inconstitucionalidad de uno o varios preceptos.
Al respecto se ha de señalar que las sentencias del Tribunal Constitucional no son parámetro de constitucionalidad. Son interpretación auténtica en un momento puntual y, en principio, no impiden la posterior aprobación de una norma en sede parlamentaria que contradiga la jurisprudencia constitucional. La pregunta sería, por un lado, si el legislador puede reproducir, de forma inmediata tras la declaración de inconstitucionalidad y con un contenido idéntico, una norma declarada inconstitucional sin que haya habido cambio en la composición del Parlamento ni en la del Alto Tribunal. O, desde otro punto de vista, cuáles son los requisitos que deberían concurrir para considerar aceptable un cambio en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que tienen que ver con un especial deber de motivación, mayor cuanto menor haya sido el periodo de tiempo tras cuyo transcurso pretende dictar jurisprudencia distinta, y con una manifestación de voluntad de aplicar dicho cambio hacia el futuro (al menos mientras la composición del Tribunal que decidió dicho cambio se mantenga).
Además, Morales Arroyo analizó la cuestión relativa al control que el Tribunal Constitucional realiza de la actividad parlamentaria y este fue el punto que vino a complementar la primera intervención de la profesora Giménez Sánchez. En concreto, destacó que las resoluciones de recursos de amparo parlamentarios habían ido dando al Tribunal Constitucional la posibilidad de pronunciarse sobre las facultades de calificación y admisión de las mesas de las cámaras, sus potestades disciplinarias, los límites en el control de la admisión de las iniciativas legislativas populares, la regularidad de las comisiones de investigación y ciertas reglas sobre el alcance de sus competencias, la formación y disolución de los grupos parlamentarios, el estatuto de los diputados no adscritos, el papel de las mesas para valorar la regularidad del contenido del veto presupuestarios de sus gobiernos…, entre otros casos. En principio, esta amplia intervención del Tribunal Constitucional en materia parlamentaria a través del amparo habría intentado buscar el equilibrio entre el respeto a la autonomía de las instituciones parlamentarias (estatal y autonómicas) y la salvaguarda del derecho de participación política de las minorías parlamentarias, pero, en su opinión, el Tribunal Constitucional habría incurrido en un cierto deslizamiento hacia una forma cada vez más restrictiva de entender el ejercicio de la autonomía en la actividad parlamentaria.
Por otra parte, la intervención del Tribunal Constitucional, a través de la impugnación de las disposiciones y resoluciones sin fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, especialmente intensa en el caso del conflicto catalán, habría dado lugar al desarrollo de una jurisprudencia que estaría limitando la posibilidad de los parlamentos autonómicos de decidir sobre las materias que se someten al debate y sobre las que debe pronunciarse la institución parlamentaria. El Tribunal Constitucional, tanto a través del amparo como a través de este procedimiento del artículo 161.2 de la Constitución, habría conferido al parlamento, en concreto a la Mesa, facultades impropias, como las relativas al control de contenido de las iniciativas legislativas, que pueden dar lugar incluso, en determinados supuestos, a impedir de forma anticipada la actuación parlamentaria. En efecto, atribuir a la Mesa la posibilidad de inadmitir iniciativas que contradigan el Derecho o sean inconstitucionales de forma palmaria o evidente supone asignarle competencias de control de juridicidad y de constitucionalidad que no le competen. Cabe incluso preguntarse si tiene sentido atribuir a la Mesa la competencia para inadmitir proposiciones que desconozcan una resolución del Tribunal Constitucional. En los casos de admisión concurriendo dichas circunstancias, excepcionales pero gravísimos, parece razonable pensar que ha de ser el propio Tribunal Constitucional el que asuma la responsabilidad de decidir, con ocasión de la interposición de un más que potencialmente posible recurso de amparo parlamentario, una suspensión del acto de la Mesa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 LOTC (sin perjuicio del uso de las facultades que tiene encomendadas para velar por el cumplimiento de sus resoluciones). Sin embargo, como advierte el profesor, en un reciente pronunciamiento (STC 143/2024), ciertamente confuso y poco compatible con el principio de seguridad jurídica, el Tribunal Constitucional continúa en esta línea jurisprudencial, incluso transformando lo que en la doctrina anterior constituía una facultad de la Mesa en un deber de inadmisión.
A estas intervenciones sucedió el debate propio de este tipo de actividades académicas, del que cabe destacar, en relación con las consecuencias de la renuncia a presentar un proyecto de ley de presupuestos, que son reflejo de un modelo de parlamentarismo hiperracionalizado, que habría que atajar, reforma constitucional mediante, impidiendo la continuidad del Gobierno que no tiene la posibilidad de aprobar los presupuestos generales del Estado o, al menos, que no tiene la posibilidad de aprobarlos en un determinado periodo de tiempo (como sucede con otros ejemplos de nuestro entorno). A juicio de la ponente Giménez Sánchez, sin descartar dicha posibilidad, la solución resulta inviable por la imposibilidad de consensuar cualquier reforma de la Constitución en el momento político actual español. También se planteó que la obligación jurídica de presentar los presupuestos generales al parlamento por el gobierno tenía sentido, de modo que se reformara el texto constitucional para retirar al parlamento la facultad de aprobar la ley de presupuestos (defendiendo una idea del presupuesto como herramienta del gobierno que no debería quedar condicionada por el parlamento).
La sesión concluyó con la presentación de una serie de comunicaciones por parte de (se citan por orden de intervención) Miguel Fernández Andújar (“Revitalizar el parlamento a través de la participación ciudadana”), Federico de Montalvo Jääskeläinen (“Parlamento y ciencia: asesoramiento científico del legislador como mandato constitucional”), Mariano Vivancos Comes (“Gobernanza parlamentaria, cambio legislativo y escrutinio público. A propósito de la Propuesta de gobierno abierto del Congreso de los Diputados”), Daniel Simancas Sánchez (“Suspensión extrapenal y sustitución temporal de los parlamentarios”), César Landa (“Parlamento y gobierno populistas en el Perú”) y Nilsa Rojas-Hutinel y Danielle Rojas (“Crisis política y renacimiento parlamentario: ¿una nueva dinámica constitucional en Francia?”). La selección realizada entre las personas que habían presentado comunicación para la exposición pública de sus trabajos sin duda enriqueció esta mesa, ya que se abordaron cuestiones parlamentarias que no habían sido tratadas por los ponentes y fue posible acercar a los asistentes a dos experiencias de derecho internacional (la peruana y la francesa).