Covadonga Ferrer Martín de Vidales. Profesora contratada doctora de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
3 de abril de 2025
Tradicionalmente, desde el constitucionalismo se ha explicado que los parlamentos ocupan una posición central y destacada en el sistema estatal, pues son instituciones electas que legislan y controlan a sus propios gobiernos, designando y sosteniendo a sus miembros. No obstante, ya desde la consolidación del Estado de partidos se empieza a producir un fortalecimiento de los ejecutivos frente a los parlamentos, que fueron perdiendo dicha centralidad. Pérdida que, además, en el caso de los parlamentos de los Estados miembros de la Unión Europea se ha acrecentado, por la progresiva cesión de competencias del nivel nacional al europeo, que ha provocado una pérdida paralela de competencias de los parlamentos nacionales y un nuevo refuerzo de los ejecutivos. Pese a ello, los parlamentos siguen reclamando su papel e importancia en el siglo XXI, pues no puede olvidarse que representan el pluralismo político, aglutinando las mayorías y minorías y, a través del debate público, encarnando el principio democrático.
Sobre esta idea central del papel de los parlamentos se desarrolló la mesa 7 en la segunda jornada del congreso anual de la Asociación de Constitucionalista de España, dedicado en esta ocasión a “El parlamentarismo en el siglo XXI”. La mesa a la que se refiere esta crónica, bajo la rúbrica “Parliamentarism in Europe” y presidida por Sabrina Ragone (Università di Bologna), contó con dos ponencias principales.
La primera, “National parliaments in the EU 15 years after the Lisbon Treaty”, de Cristina Fassone (Luiss-Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli) y Diane Fromage (Universität Salzburg), fue presentada por esta última. Su objeto es hacer un balance sobre el actual papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea como base para presentar algunas sugerencias de mejora. Partiendo de esa pérdida del papel central de los parlamentos nacionales frente al predominio de los ejecutivos, la ponente destaca como el Tratado de Lisboa supone el punto de inflexión, con el reconocimiento explícito de su papel en el artículo 12 del TUE y, en especial, en el control del respeto del principio de subsidiariedad. Pese a ello, el desarrollo en la práctica en los últimos quince años ha sacado a la luz determinadas debilidades. Así, la ponente señala el descenso en el número de dictámenes motivados enviados por los parlamentos nacionales o el hecho de que el mecanismo de alerta temprana sólo se haya llegado a activar en tres ocasiones, dando lugar a tres tarjetas amarillas con resultados cuestionables. En contraste, las bases para la cooperación interparlamentaria han sido ampliamente explotadas por los parlamentos. Cooperación que, si bien permite ampliar la información de que disponen y aprender mutuamente, tiene una influencia marginal en el proceso decisorio europeo. Otro de los puntos destacados de la ponencia es el papel de los parlamentos nacionales en el derecho derivado de la Unión, que apenas se refiere a ellos. Resalta la ponente que se prevé de forma genérica la necesidad de informarlos o de que participen, pero en materia de política económica y fiscal, donde la Unión Europea es muy activa y donde mayor impacto se produce en las tareas de los parlamentos nacionales, no se establece ninguna obligación para los Estados miembros de consultarlos.
Como conclusión, destaca la ponente que, si bien el Tratado de Lisboa y la legislación derivada han supuesto un avance significativo en el papel de los parlamentos nacionales, la implementación práctica ha demostrado que siguen existiendo retos significativos. Pese a que los parlamentos reciben más información y participan en una serie de procedimientos supranacionales, como mucho pueden retrasar la adopción de la legislación europea. No desempeñan un papel proactivo y constructivo a la hora de configurar la adopción de medidas de la UE, ni siquiera en áreas tan importantes como las económicas y fiscales. La participación de los parlamentos nacionales sigue dependiendo de los factores internos de cada Estado miembro, lo que se refleja también en la efectividad de dicha participación (que depende de los mecanismos establecidos en estos niveles). La situación, señala, no parece haber mejorado y se trata a los parlamentos nacionales como meras “partes interesadas”. La nueva gobernanza económica de la UE y la reforma del PEC de 2024 confirman esta evolución. Los parlamentos nacionales quedan marginados, pues no tienen voz ni voto en la elaboración y adopción de los planes y se ven obligados a ejecutarlos una vez acordados con la Comisión Europea, con pocas posibilidades de modificarlos.
Como recomendaciones finales, Fromage propone fomentar una participación más consistente y significativa de los parlamentos nacionales en el proceso legislativo, mejorar la calidad y los plazos de la información que se proporciona a estos, fomentar una cooperación interparlamentaria más profunda para reforzar el aprendizaje mutuo y la rendición de cuentas, así como hacer frente a los retos de coordinación y competitividad entre parlamentos nacionales y Parlamento Europeo.
La segunda ponencia corrió a cargo de Nicos C. Alivizatos (Ethnikό kai Kapodistriakό Panepistimio Athinón) bajo el título “Consensual v. Majoritarian Parliamentarism. Is it Only a Matter of Choice?”, en la que aborda si la elección entre parlamentarismo consensual o mayoritario es una cuestión de elección política o responde a factores más profundos ligados a las tradiciones y especificidades de cada país. La ponencia se desarrolla partiendo de la obra clásica de Duverger sobre partidos políticos y sus conclusiones principales con respecto a los dos modelos señalados, sobre la base de una serie de ejemplos de derecho comparado y de los fracasos experimentados por los distintos modelos.
Pone así como primer ejemplo la historia reciente de su propio país, Grecia, que ha tenido un sistema de partidos bastante estable que se enmarca en el típico ejemplo de parlamentarismo mayoritario bipolar (debido a las leyes electorales, que beneficiaban a los partidos mayoritarios). Tras la profunda crisis económica que llevó al poder a Syriza se cambió a un sistema de representación proporcional puro, que fracasó porque las alianzas eran extremadamente débiles y faltaba una tradición de consenso. Falta de tradición que, a juicio del ponente, es el factor determinante del tipo de parlamentarismo que prevalece no sólo en Grecia, sino en cualquier país. Para demostrar esta afirmación, el ponente expone el caso de Inglaterra y su tradicional sistema first-past-the-post, que ya desde el siglo XVII fomentaba el antagonismo bipartidista y que se ha mantenido en el Reino Unido, a diferencia de lo que ocurrió en un buen número de países de la Europa continental que introdujeron el sistema de representación proporcional, basado en razones morales y de justicia, de la mano de la expansión de los derechos de voto (sistema que, destaca, fue introducido por los partidos conservadores para prevenir el acceso de los partidos de los trabajadores al parlamento). Aunque autores como Macaulay lo vinculan al temperamento conservador del pueblo británico, Alivizatos no comparte esta explicación, pues dichos “temperamentos” son variables, dependiendo del contexto político, social y económico de cada país, así como de los desarrollos geopolíticos. Como mejores ejemplos cita el ponente los casos de la República Federal Alemana en oposición a la República de Weimar o el de España y su actual Constitución con respecto al período de entreguerras. Sin embargo, sí reconoce un punto de verdad en la afirmación de Macaulay sobre la forma en que se percibe el desarrollo y el cambio político en Gran Bretaña respecto a la mayoría de los países europeos: destaca, a este respecto, la paciencia frente a las explosiones emocionales, el gradualismo frente a la ruptura, la reforma frente a la revolución. Cualidades inherentes al carácter británico producto de sus largas tradiciones, fomentadas por la práctica y su capacidad de anticipar futuros desarrollos y actuar proactivamente.
Por lo tanto, serían las tradiciones políticas y la configuración de partidos los factores predominantes que aseguran el éxito o el fracaso de un sistema electoral y, por tanto, la suerte de un modelo mayoritario o consensual de gobierno parlamentario. A ello añade un segundo factor determinante para la pervivencia, una vez adoptado, de un modelo de representación proporcional: la calidad del aparato del Estado del país en cuestión y su capacidad para llevar a cabo su funcionamiento cotidiano, durante periodos relativamente largos, sin la supervisión y gestión de los cargos electos.
Tras las ponencias se abrió un turno de preguntas y se generó un animado debate, que por razones de espacio no podemos exponer en esta crónica, si bien puede señalarse que, aunque las ponencias abordan dos temas aparentemente diferentes, sí puede encontrarse un interesante punto en común: las tradiciones y configuración constitucional de cada país son determinantes en la elección de un determinado modelo de parlamentarismo o de participación de los parlamentos en los asuntos de la Unión, así como de su efectividad de los mismos.
Finalizado el debate, se dio paso a las comunicaciones presentadas a la mesa, un total de seis comunicaciones que pueden agruparse en dos grandes bloques que complementan la perspectiva de los parlamentos nacionales en los asuntos de la UE. Por una parte, cuatro se centran en el nivel subnacional, en el rol de los parlamentos regionales en los asuntos de la Unión. Por otra, dos aportan elementos adicionales de comparación con parlamentos de otros Estados de fuera de la UE.
En primer lugar, Francisco Javier López Hernández (Universidad de La Laguna) se pregunta si “¿Es posible una circunscripción específica para las regiones ultraperiféricas en las elecciones al Parlamento Europeo?”. Partiendo de la exposición del contexto y singularidad de las regiones ultraperiféricas (RUP), examina el sistema electoral actual y sus limitaciones, que dificultan que las formaciones políticas de las RUP obtengan representación directa en el Parlamento Europeo. El establecimiento de una circunscripción electoral propia para estas regiones en España garantizaría su adecuada representación, al igual que ocurre en Francia con sus regiones de ultramar. Se reconocería así también, destaca, su singularidad y se fortalecería la integración europea. A continuación, Yolanda López Nieto (Universidad de Castilla-La Mancha) abordó “El principio de subsidiariedad y los parlamentos regionales: a vueltas con el Comité de las Regiones y las posibles reformas”. Al examinar las limitaciones actuales de la participación autonómica en los asuntos de la Unión, concluye que la configuración actual del Comité de las Regiones y del mecanismo de alerta temprana en España favorece una mayor intervención de los ejecutivos autonómicos, quedando los parlamentos regionales en clara desventaja. Por ello propone reforzar el papel de los parlamentos autonómicos sin necesidad de modificar la estructura del Comité de las Regiones, reformando el mecanismo de alerta temprana en España para garantizar una mayor intervención autonómica en el control de la subsidiariedad.
Sobre “Parlamentarismo e integración regional en la Unión Europea” trataba la comunicación de Jesús López de Lerma Galán (Universidad Rey Juan Carlos), que aborda la participación de los parlamentos regionales en el proceso de integración, un proceso que ha alterado el equilibrio constitucional interno del poder y que, destaca el, tiene que restaurarse si no queremos que haya mutaciones de nuestros modelos. Por ello, considera que la intervención de carácter regional es fundamental. Para cerrar el grupo de comunicaciones relacionadas con la Unión Europea, Amalia Lozano España (Universidad de Granada) aborda “El reequilibrio de poderes tras el Nex Generation EU: el reforzamiento de la Comisión Europea y los nuevos mecanismos de diálogo europeo hacia un federalismo cooperativo multinivel”, que ha supuesto una transformación sustancial en la arquitectura de la gobernanza de la UE y ha reconfigurado las relaciones constitucionales entre esta y los Estados miembros. La Comisión ha pasado a ser un actor clave en este nuevo marco, no sólo ejerciendo funciones de supervisión sino también de coordinación. Y esta nueva dirección política, destaca, está teniendo un impacto en la capacidad de los parlamentos nacionales, pues a través de la financiación se está influyendo en la política de los Estados para que lleven a cabo reformas de calado.
Para concluir, Elia Marzal Yetano (Universitat de Barcelona) abordó “El papel de los parlamentos en los referéndums de secesión: la doctrina canadiense y la democracia de consenso”, analizando los casos de Canadá y Reino Unido como ejemplo de que es posible superar la tradicional resistencia al uso de estos mecanismos. Del análisis de la teoría de la claridad a la que da lugar la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá (de la que se hace eco el Reino Unido) concluye que el parlamento ocupa una posición destacada, siendo el referéndum solo un elemento más en un sistema complejo de construcción de la voluntad, a través de la búsqueda del consenso. Por último, Roger Boada Queralt (ESADE-Universitat Ramon Llull) trata de “La Cámara de los Lores y su reforma”, que busca adaptarla a los cambios sociales, concluyendo que no queda claro hasta dónde está dispuesto a llegar el ejecutivo de Starmer en la transformación de la Cámara, a la vez que plantea algunas preocupaciones como la pérdida de auctoritas (pues sus miembros actualmente cuentan con gran prestigio) o de la calidad de sus trabajos, así como las dudas sobre el tipo de cámara territorial que se quiere y cómo configurar la designación de sus miembros para que sea funcional.
Como reflexión final, en un contexto de cada vez mayor polarización es necesario encontrar la forma en que puedan combinarse intereses contrapuestos y llegar a consensos que garanticen no solo la gobernabilidad sino también una aceptación pacífica de las decisiones adoptadas, así como una adecuada representatividad de los distintos actores. Puede decirse que las ponencias y comunicaciones presentadas reflejan esta idea, así como la necesidad de reforzar la posición de los parlamentos como sede en la que se puede activar esa búsqueda del consenso a través del debate y la contraposición de los distintos intereses políticos.