Stefano Rovelli Doctorando en Derecho y Justicia Constitucional de la Universidad de Pisa
14 de enero de 2025
1. Breve introducción. El modelo italiano de ordenamiento judicial y el acceso a la carrera judicial
El modelo italiano de ordenamiento judicial, instituido con la Constitución democrática de 1948, ha representado históricamente un punto de referencia esencial en el panorama del derecho comparado para quien quiera mirar hacia un sistema eficaz de garantías de la independencia y autonomía de la magistratura (Pizzorusso, 2019: 427).
Al igual que el sistema español (Serra Cristóbal, 2024: 81), la experiencia italiana también puede incluirse en la tradición más amplia y antigua del modelo burocrático de la magistratura, que se elaboró a raíz de la revolución francesa y dentro de la cual, como es notorio, la cuestión del acceso a la magistratura reviste una especial trascendencia (Dal Canto, 2024: 13).
En la República Italiana, por ejemplo, esta especial relevancia se basa en la amplia disciplina dedicada a esta cuestión por el artículo 106 de la Constitución, que consagra la oposición pública como regla general para el reclutamiento de jueces y fiscales (en este aspecto, en continuidad con la experiencia monárquica anterior); fue reconocida en las reflexiones desarrolladas en la Asamblea Constituyente, donde Calamandrei definió la oposición como el «mejor sistema para el nombramiento de jueces» (ya que «sólo [ella] puede determinar los requisitos técnicos y culturales necesarios para el mejor desempeño de las funciones judiciales»); y encuentra confirmación, por último, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en la sentencia núm. 1 de 1967 reconoció que, aunque no por sí mismo, en el diseño constitucional relativo a la magistratura ordinaria el nombramiento por concurso sí «refuerza e integra la independencia de los magistrados».
Sin embargo, como también se deduce de los escritos del profesor Pizzorusso (el mayor estudioso y teórico del modelo italiano de ordenamiento judicial), el tema es más complejo de lo que parece a partir de estas primeras observaciones y, como también demuestra el caso mexicano al que volveré en las conclusiones, intervenir en materia de acceso a la magistratura es siempre una operación delicada que exige al legislador la máxima prudencia.
Sin embargo, esta virtud cardinal no ha caracterizado la última reforma del ordenamiento judicial llevada a cabo por el legislador italiano. En efecto, esta última intervención, aunque no comparable a la reforma del poder judicial querida por el expresidente Andrés Manuel López Obrador (sobre la elección de AMLO y sobre su importancia en la historia constitucional mexicana, Spigno, 2023: 902), ha introducido cambios importantes dentro del sistema diseñado por la Constitución de 1948. Para su comprensión es necesario analizar la ley n. 71 de 17 de junio de 2022 y el decreto legislativo n. 44 de 28 de marzo de 2024.
2. Las novedades introducidas en el reclutamiento de los magistrados por la ley n. 71/2022 y el decreto legislativo n. 44/2024
Considerando el tipo específico de fuente de derecho que aquí se examina, es necesario antes de todo aclarar, por un lado, que la finalidad esencial de la ley de delegación n. 71/2022 era garantizar la «transparencia» y la «eficiencia» del sistema judicial mediante la «modificación de los requisitos previos para el acceso a la magistratura por los graduados en Derecho» (art. 1) y, por otro lado, que dicha finalidad debía alcanzarse, según se deduce del título del art. 4 de la misma ley, mediante la «Reducción de los plazos de acceso a la carrera judicial».
Para proceder de forma ordenada, es necesario analizar el impacto de la intervención legislativa en cuestión distinguiendo al menos cuatro macroámbitos de la misma: el relativo al tipo de oposición pública prescrita por la ley de delegación; el relativo a las características de las pruebas en que se concretará la oposición; el relativo a las pruebas psico aptitudinales introducidas por el decreto legislativo n. 44/2024; y, por último, el relativo a la Scuola superiore della magistratura(Escuela judicial).
La vuelta al concurso de “primer grado”
La novedad más inmediatamente relacionada con los fines de la ley de delegación y su contexto es sin duda aquella por la que el legislador decidió volver a una oposición de “primer grado” abierta a todos los recién graduados en Derecho tras las novedades del decreto legislativo n. 160/2006 (que en su lugar había instituido por diversas razones un concurso de segundo grado reservado a personas en posesión de títulos específicos).
Esta solución ya se indicaba en el artículo 4.a) de la ley n. 71/2022 y, demostrando la urgencia y la prioridad de esta medida, se aplicó «anticipadamente» mediante el decreto ley n. 144/2022, convertido posteriormente por ley n. 175 del mismo año, con la finalidad declarada de «alcanzar los objetivos de reducción de los litigios pendientes previstos por el P.N.R.R. (Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia), también mediante la rápida contratación de nuevos magistrados». Decisivo para la vuelta al status quo ante de la reforma de 2006 fue, por tanto, el argumento de matriz europea de la eficiencia del sistema judicial.
Sin embargo, la vuelta a la oposición de “primer grado” sólo fue la primera piedra de la reforma.
Las novedades en materia de pruebas de oposición
En cuanto a las pruebas de la oposición, era necesario replantearlas, pues no era razonable exigir a un recién graduado los mismos conocimientos que se exigían a personas más calificadas, salvo que se comprometiera la propia finalidad de la ley.
En coherencia con esta premisa, el artículo 4 de la ley n. 71/2022 había prescrito, en primer lugar, en la letra d), «que la prueba escrita para la oposición a magistrado ordinario tenga como función principal la comprobación de la capacidad de encuadre teórico-sistemática de los candidatos y consista en tres pruebas escritas, relativas respectivamente al Derecho civil, al Derecho penal y al Derecho administrativo, teniendo en cuenta asimismo los principios constitucionales y los de la Unión Europea»; y al mismo tiempo y en segundo lugar, en la letra e), la misma disposición había prescrito realizar «una reducción de los temas de la prueba oral [...], manteniendo [los considerados esenciales]: Derecho civil, Derecho penal, los respectivos derechos procesales, Derecho administrativo, Derecho constitucional, Derecho de la Unión Europea, Derecho laboral, Derecho de crisis e insolvencia y ordenamiento judicial, sin perjuicio de la entrevista en lengua extranjera».
Pues bien, si por lo que se refiere a las pruebas escritas el legislador delegado se limitó a incorporar lo que el legislador delegante había prescrito (en verdad no de forma perfecta), por lo que se refiere a las pruebas orales, en cambio, no dio seguimiento a la delegación porque las materias en cuestión no habrían sido «más compresibles».
Es aquí, por tanto, donde empiezan a surgir las primeras divergencias entre el legislador delegante y el legislador delegado (que, conviene precisar para el lector no italiano, fueron la expresión de mayorías parlamentarias diferentes conforme al resultado de las elecciones generales italianas de septiembre de 2022).
El control psico aptitudinal de los candidatos-magistrados
Este problema se presentó manifiestamente en relación con las pruebas psico aptitudinales. En efecto, ante el silencio absoluto de la ley n. 71/2022 sobre el punto, el artículo 5 del decreto legislativo n. 44/2024 dispuso que, a partir del 31 de diciembre de 2025 (artículo 8), la oposición a la magistratura se celebraría con las siguientes modificaciones:
después de las pruebas escritas y antes de las pruebas orales, los candidatos admitidos a estas últimas deberán realizar, «exclusivamente para la realización de la entrevista psico aptitudinal» y «para los mismos fines», pruebas psico aptitudinales «identificadas por el Consiglio Superiore della Magistratura(CSM) [...] de conformidad con las directrices y estándares internacionales de psicometría».
de conformidad con la nueva letra m-bis) del artículo 1.4 del decreto legislativo n. 160/2006, de hecho, las pruebas orales también incluirán una «entrevista psico aptitudinal dirigida a verificar la ausencia de condiciones de inadecuación para la función judicial», también «identificada por el CSM con su propia deliberación». por último, el decreto legislativo exige que esta entrevista será «dirigida por el presidente de la sesión» y tendrá lugar «ante la comisión o subcomisión encargada de la prueba oral» a la que se «remitirá la evaluación [en cuanto a] la idoneidad psico aptitudinal» del candidato. Con esta finalidad, contará con la «asistencia [de un] psicólogo experto» designado «a propuesta del Consiglio Universitario nazionale» entre los «profesores universitarios encargados de la enseñanza en materias psicológicas» con el mismo procedimiento previsto para los profesores de lenguas extranjeras (decreto del Ministro de Justicia previa deliberación del CSM).
Frente a las diversas consideraciones que podrían hacerse al respecto, esta intervención legislativa sólo es pertinente aquí en la medida en que integra un caso ejemplar de exceso en el ejercicio del poder delegado (“eccesso di delega”) y, por tanto, de violación del artículo 76 de la Constitución.
En efecto, aplicando las indicaciones de la jurisprudencia constitucional sobre la materia (véase más recientemente la sentencia n. 22 de 2024), la conclusión debe ser inequívoca: no solo la letra de la ley n. 71/2022 no dice nada sobre cualquier forma de control psico aptitudinal de los candidatos-magistrados, sino que es posible afirmar que los objetivos y el contexto general de la ley de delegación indican una dirección completamente opuesta a la seguida por el legislador delegado. En efecto, frente al artículo 4 de la ley n. 71/2022, que preveía la reducción del número de temas a incluir en la prueba oral con el fin de disminuir el tiempo requerido para el acceso a la carrera judicial en general, el artículo 5 del decreto legislativo n. 44/2024 procedió exactamente en la dirección opuesta, en primer lugar, aumentando el número de temas a incluir en la prueba oral y, en segundo lugar, alargando los procedimientos del concurso al complicar tanto la fase de conformación del colegio examinador como la realización de la prueba misma.
El nuevo papel de la Scuola Superiore della Magistratura en la preparación de la oposición
Aclarados estos puntos, es posible analizar lo relativo a la Scuola superiore della magistratura, institución de gran importancia para el equilibrio del sistema judicial como también atestigua la experiencia española (Gómez Martínez, 2008; Gómez Martínez, 2016).
En efecto, el artículo 4.1c) de la ley de delegación dispuso que la debía organizar, también de manera descentralizada, «cursos de preparación para la oposición de magistrado ordinario para los graduados, que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 73 del decreto ley n. 69/2013 (convertido por la ley n. 98/2013), que estén cursando o hayan concluido [el correspondiente] aprendizaje formativo [...] o que hayan trabajado en el Ufficio del processo (una experiencia muy cercana a la de la oficina judicial española) de conformidad con el artículo 14 del decreto ley n. 80/2021 (convertido por la ley n. 113/2021), estableciendo que los gastos de organización deben ser asumidos por los participantes en una medida que tenga en cuenta las condiciones de renta de las personas y de sus familias».
Estos principios y criterios rectores fueron desarrollados por el artículo 3 del decreto legislativo n. 44/2024, que, en primer lugar, reconoció la organización de estos cursos entre las funciones de las que es responsable la Scuola y, en segundo lugar, introdujo un nuevo Título I-bis en el decreto legislativo n. 26/2006 que contiene las disposiciones pertinentes. Por lo que respecta a estas últimas, sin embargo, es necesario distinguir, sobre la base de la jurisprudencia constitucional antes mencionada, entre las disposiciones que constituyen una forma legítima de ejercicio del «potere di riempimento del legislatore delegato» (que es la potestad del legislador delegado de conseguir un desarrollo coherente y la realización de las decisiones expresadas por el legislador delegante) y las que, en cambio, suscitan dudas al respecto.
El primer subgrupo incluye ciertamente las disposiciones que remiten la organización de los cursos al estatuto de la Scuola y la identificación de los profesores al registro de profesores. El segundo subgrupo, en cambio, incluye tanto el apartado 1 del artículo 17-septies como el apartado 2 del artículo 17-sexies.
El primer precepto, en efecto, restringe el contenido de los cursos propiamente dichos a las materias objeto de la prueba escrita, excluyendo de la oferta didáctica de la Scuola tanto la mayoría de las materias de la prueba oral como una forma de preparación funcional a la realización de esta. Tal restricción no parece contemplada en el artículo 4 de la ley n. 71/2022 ni coherente con su finalidad.
Del mismo modo, el último apartado del artículo 17-sexies no parece coherente con la ratio general de la delegación. En efecto, dispone que «La Scuola, en ejercicio de su autonomía, teniendo en cuenta sus recursos, establecerá, para cada curso, el número máximo de participantes admitidos y los criterios de preferencia en el caso de que el número de aspirantes supere las plazas disponibles».
Pues bien, si es cierto que ni siquiera ese “número cerrado” estaba previsto en el artículo 4 de la ley n. 71, también este aspecto del decreto legislativo parece estar en contradicción con los objetivos del legislador delegante.
Conclusiones. Reflexiones al tiempo de la reforma mexicana del poder judicial
Puede decirse que el acceso a la magistratura en la República Italiana solo se ve parcialmente modificado por la reforma del ordenamiento judicial descrita. De hecho, las innovaciones más significativas, no considerando la vuelta al concurso de primer grado, parecen o constitucionalmente ilegítimas o tan complicadas de aplicar que resultan casi peligrosas para las instituciones encargadas de ellas. Las medidas restantes, en cambio, parecen marginales o aún por evaluarse en la práctica.
Desde esta perspectiva, tal intervención reformadora difícilmente sería comparable a la reforma del poder judicial aprobada en México, que, como ha observado Groppi (2024: VI), prevé la remoción de 1600 jueces para sustituirlos por jueces elegidos directamente por el pueblo como nunca antes ha ocurrido a una escala tan masiva en el panorama comparado. Una reforma que pretende llevar a cabo una aniquilación completa de las altas ramas del poder judicial federal y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación hasta el punto de que se considera posible hablar de un Judicial overhaul (que es la expresión con la que Groppi indica, basándose en la experiencia israelí, las revisiones constitucionales que conducen a verdaderos retrocesos democráticos).
Al respecto, aunque no es este el lugar para ahondar en cuestiones tan fundacionales del derecho constitucional, es posible observar que efectivamente, aun admitiendo a los fines de reflexión científica que la reforma fue efectivamente concebida como funcional a una democratización de la jurisdicción en México (Cárdenas Gracia, 2024), la elección directa de los magistrados no parece ser el instrumento que resuelva la cuestión.
Si es cierto, en efecto, lo que enseña el constitucionalismo democrático europeo, que la soberanía popular entendida en sentido fuerte no se agota en el ejercicio del derecho al voto cada cierto número de años y, por tanto, en el principio de mayoría, por lo que no puede considerarse convincente el concepto de democracia según el cual ésta se reduce a la elección por el pueblo de sus representantes en el Parlamento, tampoco lo es la idea subyacente a la reforma mexicana según la cual la elección directa de los magistrados sería suficiente para asegurar una administración de la justicia verdaderamente democrática y, con ello, la cesación del ejercicio de esta función crucial de manera “corrupta” o instrumental a los intereses de unos pocos. Por otra parte, la historia enseña que no siempre es cierto que los magistrados nombrados por oposición sean independientes del poder político (piénsese en la postura de la gran mayoría de la magistratura italiana durante el régimen fascista: Neppi Modona, 1993: 13).
La democracia constitucional se erigió sobre la conciencia de la mayor complejidad de la cuestión del poder y, más concretamente, del hecho de que incluso un juez del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, si no es independiente (mejor dicho: si no actúa dentro de un sistema que garantice su independencia), puede ser capturado por poderes antipopulares y antidemocráticos. Esto parece tanto más cierto en un momento histórico en el que, en ausencia de grandes ideologías que ordenen y consoliden las relaciones sociales, las mayorías políticas cambian mucho más rápidamente que en el pasado y una revisión que hoy favorece a un partido puede ser utilizada mañana en su contra. En otras palabras, parece seguir siendo válida hoy en día la advertencia contenida en la máxima atribuida al revolucionario jacobino, espíritu de la revolución de 1793, Louis Antoine de Saint-Just, según la cual «quien hace una revolución a medias no hace más que cavar su propia tumba» por completo.
Comparada con esta reforma, la intervención realizada por la ley n. 71/2022 y el decreto legislativo n. 44/2024 parece sin duda limitada en su criticidad sistémica. Sin embargo, un paralelismo entre ambos casos de estudio sigue siendo posible y, en realidad, necesario.
De hecho, no hay que olvidar que, así como la reforma del poder judicial mexicana constituyó solo el último paso de un lento pero constante proceso de deslegitimación del orden judicial llevado a cabo por el poder político mexicano (a partir de las mañaneras de AMLO: Iannaccone, 2024: 128), así también la reforma italiana del ordenamiento judicial representa con sus innovaciones más simbólicamente significativas (como la introducción de pruebas psico aptitudinales para los candidatos-magistrados) sólo el último punto de aterrizaje de más de veinte años de constantes intentos de degradar el estatus constitucional del poder judicial; intentos que culminan hoy con el proyecto de ley constitucional sobre la denominada “separación de las carreras”, querida por el Gobierno, cuya aprobación tendría un impacto tan penetrante en el modelo constitucional italiano del ordenamiento judicial (Romboli, 2024: 11).
Si esto es verdad, analizar la reforma italiana a la luz de la mexicana no sólo invita a reflexionar sobre los peligros que se asoman al horizonte a la República nacida de la Resistencia, sino también y sobre todo demuestra una vez más que los métodos de reclutamiento de los magistrados asumen siempre una importancia crucial en las dinámicas propias del discurso sobre el fundamento y la limitación del poder político.
Bibliografía mínima
Cárdenas Gracia, Jaime (2024). “La reforma judicial que viene”, Zócalo, 10 de septiembre de 2024
Dal Canto, Francesco (2024). Lezioni di ordinamento giudiziario. Torino, Giappichelli
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Gómez Martínez, Carlos (2016). “La Scuola della magistratura spagnola: un’esperienza, un progetto”, Questione giustizia, 1/2016
Groppi, Tania (2024). “’Judicial overhaul’ e regressione democratica in Messico”, Federalismi.it, 23/2024
Iannaccone, Rosa (2024), “L’elezione di Claudia Sheinbaum Pardo alla Presidenza in Messico: tra ritorno del ‘maximato’ e regressione democratica”, Federalismi.it, 30/2024
Neppi Modona, Guido (1993). Ruolo della giustizia e crisi del potere politico”, Quaderni di sociologia, 5/1993
Pizzorusso, Alessandro (2019). L’ordinamento giudiziario. Napoli, Editoriale scientifica
Romboli, Roberto (2024). “Il ruolo del Csm nell’ambito del sistema di garanzie e quale espressione del principio di separazione dei poteri: un dialogo con gli scritti di Gaetano Silvestri”, Questione Giustizia, 24 de octubre de 2024
Serra Cristóbal, Rosario (2024). “Algunas propuestas de mejora de las pruebas selectivas para el acceso a la carrera judicial. Ponderar los méritos y capacidades que la función de juez demanda”, Revista Española de Derecho Constitucional, 130
Spigno, Irene (2023). “Il presidenzialismo in Messico: dalla “dittatura perfetta” alla “quarta trasformazione”, DPCE online, 57(1)